馬 斌， 姚東來， 夏梓瑩， 蘇 爽， 申偉寧

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061)

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民對物質(zhì)生活的品質(zhì)要求不斷提高，空氣質(zhì)量問題備受關(guān)注，空氣質(zhì)量在一定程度上影響經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步。除氣象本身的因素外，城市工業(yè)污染、生活污染、交通污染都會引起大氣污染。跨區(qū)域性、流動性導(dǎo)致了大氣污染治理的多元性、復(fù)雜性與系統(tǒng)性。到目前為止,我國開展大氣污染綜合治理已經(jīng)取得了明顯成效，但與發(fā)達國家相比仍然存在一定差距。

京津冀區(qū)域作為我國經(jīng)濟、文化交流的重要發(fā)展區(qū)域，其一體化的過程，不應(yīng)單是經(jīng)濟一體化，更應(yīng)在生態(tài)環(huán)境上形成命運共同體，即“你中有我，我中有你 ”的局面[1]。近年來，相關(guān)部門制定了一系列生態(tài)環(huán)境保護政策，效果差強人意。鑒于此，本文將著重梳理京津冀區(qū)域大氣污染治理存在的問題，并結(jié)合京津冀實際情況，提出跨域大氣污染治理的相關(guān)建議，以期為跨域環(huán)境改善和生態(tài)文明建設(shè)提供科學(xué)的決策依據(jù)。

一、研究現(xiàn)狀簡述

近年來，大氣污染的治理問題引起研究人員的關(guān)注。文獻[2]提出，可以分層次、多區(qū)位進行區(qū)域治理。文獻[3]指出大氣污染在城市區(qū)域之間是有影響的，但沒有分析具體影響方式。文獻[4]提出了以“城市群”為整體研究的協(xié)同治理模式。文獻[5-6]總結(jié)了大氣污染治理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性特征，但對于治理模式的改進未提出合理建議。文獻[7]從空間經(jīng)濟學(xué)視角提出大氣污染需協(xié)同治理，但是對于具體合作方式以及合作主體的責(zé)任、利益協(xié)調(diào)劃分無明確規(guī)劃。以京津冀區(qū)域為對象的研究，國內(nèi)學(xué)者多集中于大氣污染治理的影響因素、加強聯(lián)防聯(lián)控的必要性，以及如何實現(xiàn)協(xié)同防治等方面。具體而言，文獻[8]從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動策略、治理結(jié)構(gòu)三個層面闡釋了京津冀在大氣污染治理過程中所面臨的現(xiàn)實問題并提出相關(guān)建議。文獻[9]指出因為信息不對稱及其他因素導(dǎo)致的激勵不相容問題阻礙了區(qū)域間的協(xié)同治理，并提出進一步加強區(qū)域間協(xié)同治理的對策。文獻[10]基于府際協(xié)同視角，提出京津冀區(qū)域大氣污染治理應(yīng)從價值共識維度實現(xiàn)制度保障和約束，實現(xiàn)治理環(huán)境的最優(yōu)化。綜上，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于大氣污染協(xié)同治理方面的研究頗豐，研究人員基于不同角度、不同模型分析政府在大氣污染治理中的作用，并提出了一定建議。但從大氣污染治理的研究進展來看，跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展的研究在我國還沒有引起足夠的重視，強化協(xié)同治理理念，加強對我國跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的研究，對于解決我國當(dāng)前區(qū)域大氣污染問題具有重要意義。

二、相關(guān)概念闡釋

(一)大氣污染

大氣污染是指大氣中含有可吸入顆粒物或細顆粒物超過了大氣環(huán)境的容許量，直接或間接危害了人體健康[11]。大氣污染的成因比較復(fù)雜，其中最重要的是氣象因素、外部環(huán)境中的污染源因素。大氣具有流動性與無界性，大氣污染是可以在氣象和地理條件等因素的綜合影響下，從一個行政區(qū)域擴散傳輸?shù)礁浇男姓^(qū)域，基本以區(qū)域間、綜合性大氣污染情況出現(xiàn)。這給大氣污染的現(xiàn)有治理模式帶來了挑戰(zhàn)。一般情況下，從其他區(qū)域傳輸過來的污染物再與本區(qū)域排放的污染物結(jié)合，可能會產(chǎn)生新的大氣污染物，造成二次污染，進而引發(fā)重度污染天氣[12]。要想根治大氣污染，緩解京津冀區(qū)域重度污染問題，需從區(qū)域大氣環(huán)境的整體布局出發(fā)，以聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理作為立足點，這是有效治理大氣污染的重要舉措之一。

(二)大氣污染治理

大氣污染治理本質(zhì)上是將大氣污染物降低到符合大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，大氣污染防治的內(nèi)容涉及多個方面，包括環(huán)境規(guī)劃管理、能源利用、污染防治等，具有綜合性和系統(tǒng)性的特點[13]。大氣污染的治理一般包括遏制污染物排放、凈化主要污染物、進行植物凈化及利用環(huán)境的自凈能力等方式。但由于不同地區(qū)致污原因各異，現(xiàn)有的治理措施難以解決日益嚴峻的大氣污染問題，因此需要各相關(guān)區(qū)域根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的污染防治措施。

(三)協(xié)同治理

協(xié)同治理，指包含多種主體、容納多種因素及吸收多種理論的新型治理模式，其特性是能解決環(huán)境污染治理存在的多元性、復(fù)雜性以及綜合性的難題，具體表現(xiàn)在三個重要層面：一是主體多元且平等，協(xié)同治理以主體地位平等為基礎(chǔ)，從“壓迫型合作”轉(zhuǎn)向“自主型合作”；二是系統(tǒng)的開放性與目標(biāo)的一致性，以競爭為主的多主體合作方式不利于協(xié)同治理模式的構(gòu)建，各主體之間應(yīng)通過協(xié)同合作達成共識，以實現(xiàn)共贏為目的的綜合治理；三是治理過程動態(tài)化，長期且動態(tài)化的過程是協(xié)同治理的特點，與之相契合的政策也應(yīng)該是動態(tài)發(fā)展的，協(xié)同發(fā)展需要與之相適應(yīng)的政策制定和規(guī)則執(zhí)行[14]。

三、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的必要性

(一)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理方式，需借助區(qū)域協(xié)同制定

大氣污染不僅具有區(qū)域性，還存在疊加性，是在相同的地理區(qū)位和大氣環(huán)境下形成的，以行政區(qū)域為界限的單獨減排治污，難以從根源上解決問題。同時，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，可能會存在經(jīng)濟利益與污染治理之間的矛盾。雖然京、津、冀三地同處環(huán)渤海核心地帶，地理位置相鄰，但因三地在行政區(qū)劃上屬地不同，地方政府往往從本地區(qū)利益出發(fā)，將經(jīng)濟指標(biāo)置于發(fā)展的重要位置。要破解這一困局，關(guān)鍵在于推進區(qū)域大氣污染協(xié)同治理。

(二)基于大氣污染的擴散特點，需借助區(qū)域協(xié)同治理

大氣自身具備的流動性和傳輸性，加劇了氣象因素、外界污染物排放之間的相互影響，形成了特定區(qū)域的“大氣流域”，因此，在空間分布上，自然地理范圍內(nèi)具有一定程度的相似性、跨區(qū)域性。京津冀區(qū)域的空氣污染從一個行政區(qū)域擴散到附近的行政區(qū)域，是在氣象條件和地形地物等因素的綜合影響下形成的。根治大氣污染，需從區(qū)域大氣環(huán)境的整體布局出發(fā)，以聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理區(qū)域大氣污染為立足點。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，需借助區(qū)域協(xié)同解決

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域大氣污染治理關(guān)系密切。工業(yè)的高速發(fā)展，消耗了大量能源，大量的污染物排放到大氣中，導(dǎo)致了大氣污染。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行節(jié)能減排是解決大氣污染問題的關(guān)鍵，而要想破解這些難題，區(qū)域間的協(xié)同是必要的。近年來，經(jīng)濟高速發(fā)展給大氣環(huán)境帶來的負面效應(yīng)主要體現(xiàn)在三個方面：一是能源結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)能源為主，新能源技術(shù)不足，導(dǎo)致污染物排放量超標(biāo)；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重工業(yè)，離不開大量能源和資源的支撐，特別是高耗能類型的工業(yè)；三是交通運輸?shù)姆绞?，隨著經(jīng)濟水平的持續(xù)提升以及城市化進程的不斷加快，私家車數(shù)量愈來愈多，汽車尾氣的排放量也大幅上漲。當(dāng)污染物排放量超過了區(qū)域的環(huán)境承受力時，就會造成大氣環(huán)境的污染，而要降低工業(yè)污染的排放量，則需借助區(qū)域協(xié)同治理化解過剩產(chǎn)能，探求科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級途徑。

四、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理存在的問題

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》和《2018年1-5月重點區(qū)域和全國74個城市空氣質(zhì)量狀況》顯示，2019年1月-5月京津冀區(qū)域13個城市平均優(yōu)良天數(shù)占比為57.8%，比我國平均標(biāo)準(zhǔn)低20.3%。京津冀區(qū)域細顆粒物PM23平均濃度為64μg/m3，高出國家平均標(biāo)準(zhǔn)濃度33.3%，其中排名靠前的城市分別是唐山、邯鄲、邢臺，這些城市的產(chǎn)業(yè)特點是資源密集型第二產(chǎn)業(yè)聚集，這顯示出大氣污染的區(qū)域分布與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。京津冀區(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展不盡合理，是導(dǎo)致區(qū)域治理效果欠佳的原因之一[15]。京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理、廢氣排放超標(biāo)，重污染產(chǎn)業(yè)比重大，部分企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的意識較弱，這些都是造成大氣污染的原因。京津冀區(qū)域中河北第二產(chǎn)業(yè)密集，且多以化石燃料為運轉(zhuǎn)動力，加之廢氣處理不達標(biāo)，污染物排放管理標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致區(qū)域污染頻發(fā)，同時由于大氣的流動性，這在一定程度上影響了京津冀區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。

(二)利益協(xié)調(diào)機制亟待完善

為解決日益嚴峻的污染問題，2013年，國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，提出建立區(qū)域協(xié)作機制,制定區(qū)域環(huán)境治理措施，但有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)、補償資金來源等關(guān)鍵性問題還沒有解決[16]。就協(xié)調(diào)補償標(biāo)準(zhǔn)而言，三地未形成一致的意見。在京津冀區(qū)域中，經(jīng)濟發(fā)展模式長期以來影響協(xié)同發(fā)展，協(xié)同意識、協(xié)同發(fā)展理念有待進一步提高。多區(qū)位的大氣污染治理問題本質(zhì)是利益協(xié)調(diào)分配問題，但由于缺乏利益協(xié)調(diào)機制，各地不能全身心投入到污染治理當(dāng)中，而是在制定措施時盡可能要減少成本，擴大收益。由于缺乏明確的責(zé)任規(guī)定，致使相互推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致治污效果不佳。另外，缺少利益協(xié)調(diào)監(jiān)督機制。近年來，京津冀區(qū)域加強了協(xié)同方案的制定及協(xié)同理念的引領(lǐng)，但在具體執(zhí)行過程中還存在一定問題，需要進一步完善相關(guān)監(jiān)督機制。

(三)制度措施有待進一步健全

京津冀區(qū)域大氣污染治理的相關(guān)研究提出，區(qū)域間規(guī)章多強調(diào)環(huán)境保護，且以區(qū)域環(huán)境保護為主，區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控機制的法治化運行還存在一些問題[16]。如2018年我國大氣污染防治法相關(guān)法律修訂時，雖然對區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控進行了專門規(guī)定，但可操作性不強，缺乏以京津冀城市群為主體的協(xié)同綱領(lǐng)性立法文件，協(xié)同立法存在諸多問題，如行政界線、政府主體、利益結(jié)構(gòu)等，這些都是影響協(xié)同立法質(zhì)量的因素，多重因素的疊加，影響了區(qū)域協(xié)同法規(guī)的制定與執(zhí)行。另外，需要制定京津冀統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染治理法律法規(guī)細則。不同區(qū)域的污染有一定的區(qū)位差異，在健全共同性綱領(lǐng)的同時還要制定法律法規(guī)細則，做到因地制宜，縮小地區(qū)間制度措施的差異。再者，要注意分析區(qū)域環(huán)境治理主體的利益共融與協(xié)同，區(qū)域環(huán)境主體下的利益協(xié)同要基于協(xié)同治理的理念。長期以來，京津冀區(qū)域的發(fā)展模式已經(jīng)在區(qū)域的利益分配、環(huán)境治理等層面呈現(xiàn)出一定的不均衡性，以區(qū)域環(huán)境為主體的利益協(xié)同法規(guī)的制定是保證協(xié)同治理有效進行的關(guān)鍵。

五、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理建議

要進一步提高大氣污染治理效果，必須加強聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)“多元共治”，需要多方主體共同參與。建議從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、利益平衡機制建立、健全立法制度、多元參與主體協(xié)同共治等方面進行改革，以提高協(xié)同治理效率。

(一)優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

政府出臺政策措施，加大重污染產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營成本，倒逼京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。尤其是京、津地區(qū)，可依托第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展金融、服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，擴大自身的輻射帶動作用；河北地區(qū)應(yīng)多區(qū)位發(fā)展旅游、醫(yī)療、物流等產(chǎn)業(yè)，有效利用自身自然資源、地理優(yōu)勢發(fā)展無污染產(chǎn)業(yè)，如承德、張家口、秦皇島，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)；滄州、廊坊等依托地理優(yōu)勢，發(fā)展運輸、物流等產(chǎn)業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)密集的唐山要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，進行重污染產(chǎn)業(yè)改造。與此同時，提高工業(yè)貸款門檻，出臺相應(yīng)的政策措施控制高污染產(chǎn)業(yè)規(guī)模，減少高污染產(chǎn)業(yè)密度。政府干預(yù)和市場機制在培育產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢過程中扮演著重要角色，在技術(shù)發(fā)展不同水平、經(jīng)濟發(fā)展不同階段和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同程度上，政府的干預(yù)應(yīng)有所側(cè)重。

強化企業(yè)的社會責(zé)任，在執(zhí)法層面加大監(jiān)督力度，營造濃厚的企業(yè)自律氛圍。對一些必要的第二產(chǎn)業(yè)，要進行相應(yīng)的污染指標(biāo)設(shè)定和污染治理績效評估，對比實際效果，發(fā)現(xiàn)實際生產(chǎn)中存在的問題，及時采取糾錯措施，對于污染型產(chǎn)業(yè)進行升級改造。地方政府通過協(xié)商達成合作，共同破解區(qū)域大氣污染治理難題。地方政府間的競合關(guān)系，要定位于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，降低防治污染的成本，創(chuàng)造共贏的局面。

改變經(jīng)濟發(fā)展思維，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展要與時俱進，樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，構(gòu)建綠色發(fā)展模式，強化新發(fā)展模式探索。京津冀區(qū)域化學(xué)能源消耗量較大，要想改變和重構(gòu)發(fā)展模式，其切入點就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的基礎(chǔ)上進行能源結(jié)構(gòu)的重塑及社會發(fā)展的共識引領(lǐng)。豐富參與主體的屬性，優(yōu)化參與模式，避免區(qū)域公共事務(wù)碎片化現(xiàn)象發(fā)生，不斷探索和改進區(qū)域大氣污染協(xié)同治理方式，尋求科學(xué)性強的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式，以期達到改善空氣質(zhì)量的共同目標(biāo)。

(二)建立利益平衡機制

京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，協(xié)調(diào)分配意識有待增強。應(yīng)強化協(xié)同共治理念，建立利益平衡機制，完善監(jiān)督機制，建立意識驅(qū)動、共識引領(lǐng)的價值導(dǎo)向，在協(xié)同發(fā)展的實踐中強化協(xié)同意識，不斷深化協(xié)同理念，優(yōu)化協(xié)同模式。

理順多方關(guān)系，促成多主體之間的多元合作，營造一個良性互動與協(xié)同共贏的治理環(huán)境，建立公正、高效、合理的區(qū)域協(xié)同治理機制。要進一步優(yōu)化發(fā)展模式，要關(guān)注多區(qū)、全面和各領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)，對當(dāng)前地區(qū)污染狀況進行有效治理。要施行治理污染地區(qū)多補給，污染輕度地區(qū)多預(yù)防，環(huán)境優(yōu)良地區(qū)多保持的發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)資源供應(yīng)。

從責(zé)任的分攤，到事權(quán)、財權(quán)的匹配，再到平衡利益機制的建立，都要進行相應(yīng)的督查檢查。督查檢查的重點為是否滿足資源最優(yōu)化配置，努力達成合作成本最低化、風(fēng)險最小化、收益最大化的合作目標(biāo)。在優(yōu)化三地的公共財政制度上，根據(jù)實際情況優(yōu)化財政支出比例，合理分配區(qū)域間大氣污染治理中的任務(wù)。

(三)建立健全相關(guān)法律制度

努力探索與憲法相符合的立法模式，實現(xiàn)權(quán)威和效果的雙重統(tǒng)一。健全區(qū)域大氣污染法律體系，為基本區(qū)域大氣污染的綜合治理提供法律保障。

制定一系列有關(guān)區(qū)域環(huán)境大氣污染治理的法律實施細則或暫行條例，制定涉及重點區(qū)域環(huán)境大氣污染綜合治理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、利益分配機制及協(xié)調(diào)管理辦法、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)管理形式、監(jiān)管長效機制等。在治理法制化的框架下有效縮小各地區(qū)大氣污染治理水平的差距，有效維護地方政府在集中承擔(dān)區(qū)域大氣污染災(zāi)害治理行政成本和經(jīng)濟效益方面的合法權(quán)益。

建立健全制度化、常態(tài)化的立法機制。這是推動跨區(qū)域部門協(xié)同，推進立法工作順利進行的基礎(chǔ)，是立法的重要條件和保障。區(qū)域協(xié)同合作、推進立法工作需要加快建立和規(guī)范完善協(xié)同立法工作的組織管理機構(gòu)，完善區(qū)域協(xié)同推進立法的府際合作協(xié)議，建立區(qū)域協(xié)同推進立法的相關(guān)工作協(xié)調(diào)機制，完善協(xié)同機制立法聯(lián)席會議制度。在實踐中，政府聯(lián)合立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組進行區(qū)域協(xié)同立法合作，以促進立法工作的高效進行。

(四)多元參與主體協(xié)同共治

國家應(yīng)完善大氣污染治理的法律制度，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控提供法律保障。我國目前區(qū)域環(huán)境治理存在碎片化治理、重復(fù)治理、交界處無人治理等問題，在協(xié)調(diào)好京津冀各方利益關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)大氣污染區(qū)域協(xié)同治理是當(dāng)務(wù)之急?？茖W(xué)制定法律法規(guī)，明確三地利益分配、生態(tài)補償、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容，避免在治理過程中因利益分配、成本分擔(dān)等問題影響治理效率。

在推動大氣污染治理制度的實施層面，地方政府應(yīng)拓寬區(qū)域內(nèi)信息溝通渠道，建立高效、快捷、公開、透明的信息共享機制，搭建合作平臺，保證應(yīng)急信息的及時傳遞，便于公眾對政策的執(zhí)行進行監(jiān)督。公民在治理大氣污染方面應(yīng)該以身作則，在日常生活中提高自身的環(huán)保意識，自覺踐行綠色生活，在監(jiān)督政府的同時約束自己以及身邊人，全民參與才能發(fā)揮最大效力。

作為大氣污染治理的重要參與力量，企業(yè)應(yīng)主動承擔(dān)社會責(zé)任，強化可持續(xù)發(fā)展意識，積極改善能源結(jié)構(gòu)，自覺接受政府部門和社會各界的監(jiān)督。社會組織應(yīng)該發(fā)揮帶頭作用，通過宣傳和組織環(huán)保主題活動的方式讓更多的人參與到大氣污染治理中，為實現(xiàn)全民共治奉獻力量。

另外，由于區(qū)域性大氣污染的跨區(qū)域特點，大氣環(huán)境生態(tài)和行政區(qū)域之間的內(nèi)在非耦合性，京津冀應(yīng)加強大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控，推動區(qū)域協(xié)同治理是從根本上解決問題的有效對策。