羅 敏，張佳林，陳 輝

（1．廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005；2．桂林市教育局 政策法規(guī)規(guī)劃科，廣西 桂林 541004；3．桂林醫(yī)學(xué)院 人文與管理學(xué)院，廣西 桂林 541004）

一、政府職能及其轉(zhuǎn)變的邏輯

政府職能作為公共行政的重要內(nèi)容，是關(guān)于政府“做什么”“怎么做”“如何做”的理論與實(shí)踐，它是一種歷史的、理論的和實(shí)踐的概念。在西方國(guó)家的歷史發(fā)展長(zhǎng)河中，思想家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及哲學(xué)家們從不同角度對(duì)政府職能進(jìn)行了分析，如：政府的職能是保護(hù)公民的安全[1]，負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)社會(huì)的以及政治的自由[2]；國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)（政府）是為了民眾的和平、安全和公共利益[3]，其職能是保護(hù)所有人的權(quán)利[4]，承擔(dān)著管理和影響社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的責(zé)任[5]。在中國(guó)，學(xué)術(shù)界關(guān)于政府職能概念的表述可謂是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，如：政府職能是政府行政管理職責(zé)和功能作用的統(tǒng)一[6]，也可以說(shuō)是政府法定職責(zé)的總稱[7]，并承擔(dān)管理國(guó)家和服務(wù)社會(huì)的基本職能[8]；從特點(diǎn)來(lái)看，政府職能主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：公共性與社會(huì)性、動(dòng)態(tài)性與相對(duì)穩(wěn)定性、多樣性與整體性；[9]從運(yùn)作的角度看，政府職能可以分為保護(hù)性職能、調(diào)適性職能、轉(zhuǎn)移性職能及驅(qū)動(dòng)性職能[10]；從目標(biāo)來(lái)看，政府職能限于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的立法、司法、執(zhí)法等公共服務(wù)及對(duì)于弱勢(shì)群體的救助，避免社會(huì)經(jīng)濟(jì)“弱肉強(qiáng)食”叢林規(guī)則出現(xiàn)[11]。綜上，政府職能可以概括為發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)、維護(hù)公共安全、提供公共服務(wù)、調(diào)控公共資源以及加強(qiáng)政府自身建設(shè)等五個(gè)基本要素。

政府改革是公共行政永恒的話題?！靶姓w制改革關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能”，[12]本質(zhì)上政府改革的過(guò)程就是政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程?！叭祟愐恢便裤街粋€(gè)公正、和諧、繁榮的美好社會(huì)”，[13]但問(wèn)題的關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)美好的愿景。20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，為適應(yīng)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的改革，構(gòu)建一個(gè)公正、和諧、繁榮的美好社會(huì)，政府行政改革運(yùn)動(dòng)席卷各大洲，在全球開(kāi)啟了政府行政改革的時(shí)代。20世紀(jì)80年代，凱恩斯主義使得美國(guó)陷入了嚴(yán)重的管理危機(jī)和信任危機(jī)，政府管制能力飽受詬病，放松管制的理念以及明確政府管制職能在美國(guó)政府改革實(shí)踐中占據(jù)著主導(dǎo)地位。英國(guó)政府改革主要集中在政府績(jī)效管理方面，促進(jìn)政府職能的市場(chǎng)化、合同化、社會(huì)化改革；其次，政府重視政策決定、回應(yīng)性的公共服務(wù)以及政府行政效率與效能的提高以及注重部門之間的分工明細(xì)化，通過(guò)自上而下的分權(quán)并引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)配置公共資源。政府的分權(quán)化改革是法國(guó)行政改革的中心任務(wù)，旨在以民主監(jiān)督、自治管理及公民參與為主要內(nèi)容的分權(quán)化行政體制改革，將政府職能逐級(jí)下放到更加底層的機(jī)構(gòu)，縮小政府規(guī)模以提高政府公共服務(wù)供給的效率。澳大利亞政府致力于增加政府對(duì)政策決策和優(yōu)先權(quán)的責(zé)任機(jī)制、權(quán)責(zé)下放的分權(quán)運(yùn)動(dòng)、政府部門整合和政府職能合并的大部制機(jī)構(gòu)改革。在公共服務(wù)的供給方面，政府更加注重質(zhì)量、顧客導(dǎo)向、公共責(zé)任以及公共服務(wù)社會(huì)化。日本政府機(jī)構(gòu)改革的法制精神較為突出，根據(jù)憲法要求相繼出臺(tái)了許多日本政府及行政的基本制度，不斷地強(qiáng)化政府職能，下放權(quán)力并對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)整編以提高行政效率。20世紀(jì)90年代初，韓國(guó)政府為建立民主、有回應(yīng)性、服務(wù)的政府，進(jìn)行了一系列政府改革運(yùn)動(dòng)，如：推行“陽(yáng)光體制”，打造透明公共服務(wù)環(huán)境；公開(kāi)“反腐敗指數(shù)”，提高政府的清廉度；強(qiáng)化公務(wù)員的公共倫理價(jià)值、頒布《反腐敗法》和《公務(wù)員保持清廉行動(dòng)綱領(lǐng)》；推行“大廳辦公制”和“窗口服務(wù)制”等。新加坡、馬來(lái)西亞及菲律賓等東南亞國(guó)家非常注重廉政建設(shè)方面的變革邏輯，推動(dòng)政府向強(qiáng)化自身廉潔自律、廉政教育、廉政監(jiān)督等政府職能的轉(zhuǎn)變。從各國(guó)政府改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，每一次政府改革都會(huì)或多或少地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和完善，并不斷推進(jìn)責(zé)任政府、有限政府以及廉潔政府的建設(shè)。

自建國(guó)70多年以來(lái)，中國(guó)政府進(jìn)行了多輪改革，“改革的總目標(biāo)是優(yōu)化政府職能和組織結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和規(guī)模，提高行政效率和效能”[14]。一方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府建立了比較科學(xué)的、完善的職能體系，政府職能向創(chuàng)造良好的公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、維護(hù)良好的公共安全、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)等方面轉(zhuǎn)型，政府更加注重回應(yīng)性、公平性等價(jià)值職能，有效地推動(dòng)了責(zé)任型政府的建設(shè)。另一方面政府通過(guò)“放管服”的方式，把人民群眾的滿意度作為評(píng)價(jià)改革成效的核心指標(biāo)，確立了“透明”“回應(yīng)”“責(zé)任”等現(xiàn)代政府的價(jià)值取向[15]。通過(guò)政府“放管服”改革，較好地理順了政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，合理控制了政府規(guī)模，激發(fā)了市場(chǎng)的活力，政府職能和機(jī)構(gòu)規(guī)模設(shè)置日趨科學(xué)化、合理化，政府行政效率得到了顯著的提升，進(jìn)而推動(dòng)了有限政府的建設(shè)。另外，政府職能不斷地優(yōu)化和調(diào)整，通過(guò)建立權(quán)力清單制度，有效地規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行的執(zhí)行邊界和職能范圍，審批制度的不斷完善和法治化，推動(dòng)了“陽(yáng)光政府”“透明政府”建設(shè)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織民主參與社會(huì)公共事務(wù)治理的積極性，保障了公民社會(huì)參與的權(quán)利，從而促進(jìn)了廉潔政府的建設(shè)?？梢?jiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變與政府改革有著密切的關(guān)聯(lián)，政府改革的過(guò)程就是政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，而政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程又是責(zé)任政府、有限政府以及廉潔政府的過(guò)程，政府職能轉(zhuǎn)變與責(zé)任政府、有限政府以及廉潔政府建設(shè)相得益彰。

二、民主、公平、回應(yīng)：政府職能轉(zhuǎn)變與責(zé)任政府建設(shè)不謀而合

責(zé)任政府建設(shè)是政府職能轉(zhuǎn)變的必由之路。歐文·E·休斯認(rèn)為“責(zé)任是組織中的個(gè)人會(huì)因?yàn)樽约旱哪硞€(gè)決策或行為而受到譴責(zé)或表?yè)P(yáng)”[16]。伴隨著我國(guó)一系列食品、災(zāi)害、醫(yī)藥等重大安全事故的連續(xù)發(fā)生，暴露出少部分政府行政人員“不作為”“懶作為”“亂作為”等行為，倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變。2001年4月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》正式實(shí)施。在2003年SARS期間，被問(wèn)責(zé)官員也逐步走進(jìn)公眾視野。2008年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變和官員問(wèn)責(zé)機(jī)制的建設(shè)。2009年，中共中央審議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，這是我國(guó)歷史上第一次將“問(wèn)責(zé)”制度納入黨的紀(jì)律條例，第一次規(guī)定不僅要問(wèn)責(zé)行政負(fù)責(zé)人，還要問(wèn)責(zé)黨委負(fù)責(zé)人，同時(shí)也是第一次對(duì)被“問(wèn)責(zé)”官員“復(fù)出”作出了明文規(guī)定。公共責(zé)任作為民主發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)物，它在民主治理的過(guò)程中表現(xiàn)為主動(dòng)接受政府、社會(huì)和公民的監(jiān)督，對(duì)不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際上，民主治理既是政府行政的過(guò)程，又是政府行政的目標(biāo)，前者側(cè)重點(diǎn)是民主治理中的政府被監(jiān)督，后者側(cè)重點(diǎn)是民主治理中的政府擔(dān)責(zé)任。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，人民是國(guó)家主權(quán)的擁有者，是國(guó)家政治權(quán)力的最終來(lái)源，政府只是接受人民的委托來(lái)行使公權(quán)力，執(zhí)政為民體現(xiàn)的是一個(gè)國(guó)家民主建設(shè)的基本要求，也是責(zé)任政府建設(shè)的前提條件。

政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政府職能轉(zhuǎn)變的直接目標(biāo)是更好地發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)、維護(hù)公共安全、提供公共服務(wù)、調(diào)控公共資源以及加強(qiáng)政府自身建設(shè)，而為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是責(zé)任政府建設(shè)的根本職責(zé)與價(jià)值歸宿。1998年3月，《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》首次將“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能。自此以后，政府職能轉(zhuǎn)變尤其注重公共服務(wù)的供給，并逐步走向由“粗放”向“精益”“管制”向“服務(wù)”“數(shù)量”向“質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變，注重政府公共服務(wù)的質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的責(zé)任，履行政府在提供公共服務(wù)方面的基本職能，推動(dòng)政府職能向“更好”“更精”“更優(yōu)”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而建設(shè)責(zé)任政府。如：2016年底，浙江省首次提出的“最多跑一次”政務(wù)服務(wù)改革，通過(guò)“一窗辦理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)了公民到政府辦事“最多跑一次”的目標(biāo)，通過(guò)政府自身職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由“被動(dòng)服務(wù)”向“主動(dòng)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，極大地推動(dòng)了服務(wù)政府、責(zé)任政府的建設(shè)。黨的十九大報(bào)告首次提出，“現(xiàn)階段我國(guó)主要的矛盾是人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾?！彪S著我國(guó)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變也就成了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，政府不僅需要為人民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，還需要科學(xué)合理地調(diào)控公共資源，更加注重社會(huì)公平，這也是政府責(zé)無(wú)旁貸的?？梢哉f(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變更加關(guān)注社會(huì)公平是責(zé)任政府建設(shè)的必然選擇，而責(zé)任政府建設(shè)就是要求政府對(duì)公民負(fù)責(zé)，對(duì)公民追求美好幸福生活負(fù)責(zé)，對(duì)改善區(qū)域之間不平衡不充分的發(fā)展肩負(fù)起應(yīng)有的職責(zé)。換言之，“對(duì)效率、公平和正義的追求構(gòu)成政府機(jī)構(gòu)改革的元?jiǎng)恿Α盵17]。政府在承擔(dān)發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)的核心職能時(shí)，也需要維護(hù)社會(huì)公平，合理調(diào)控公共資源，保障每一個(gè)社會(huì)公民公平地享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的紅利，這也是社會(huì)公民評(píng)價(jià)政府民主治理的一個(gè)重要指標(biāo)。

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》進(jìn)一步明確了政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向，使得政府各職能部門的責(zé)權(quán)更明晰，可以有效避免政府權(quán)力重疊和政府責(zé)任真空。建設(shè)責(zé)任政府必然要求公共行政部門或政府管理部門對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的公民合理且合法的訴求作出及時(shí)的、準(zhǔn)確的以及負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，這既是能力政府建設(shè)的要求，還是政府履行提供公共服務(wù)職能的本質(zhì)要求和基本責(zé)任。事實(shí)上，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)公民的訴求是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的重要手段，也是責(zé)任政府建設(shè)的具體表現(xiàn)，這是因?yàn)檎貞?yīng)力關(guān)注民主、公平的價(jià)值取向，這與責(zé)任政府“對(duì)人民負(fù)責(zé)”“為人民服務(wù)”的基本職責(zé)相契合?；貞?yīng)訴求的責(zé)任主體固然是政府，最終責(zé)任受體是公民，在這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變必須以“回應(yīng)”為核心責(zé)任，加強(qiáng)政府自身建設(shè)、滿足公民需求、維護(hù)公民利益，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)。更重要的是，一旦政府對(duì)某些重大公共事件回應(yīng)不及時(shí)、不準(zhǔn)確，則會(huì)影響能力政府、責(zé)任政府的建設(shè)，甚至使政府陷入“塔西佗陷阱”，而及時(shí)有效地回應(yīng)能讓政府在應(yīng)對(duì)公共事件中事半功倍?？傊貞?yīng)性體現(xiàn)了政府對(duì)權(quán)力來(lái)源的尊重和責(zé)任，體現(xiàn)了政府職能的擔(dān)當(dāng)是以公民需求為導(dǎo)向，而不是以自身的意志、欲望為導(dǎo)向，當(dāng)然這離不開(kāi)政府自身建設(shè)、績(jī)效考核、責(zé)任追究等機(jī)制的約束性。

三、權(quán)力、規(guī)模、行為：政府職能轉(zhuǎn)變與有限政府建設(shè)殊途同歸

政府職能轉(zhuǎn)變不是一般的職權(quán)、職責(zé)、職務(wù)的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)型，而是政府權(quán)力、規(guī)模、行為的職能轉(zhuǎn)變，這種職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程也是有限政府建設(shè)的過(guò)程。著名的“諾斯悖論”認(rèn)為，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為衰退的根源”[18]。根據(jù)“諾斯悖論”可以得出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該重視國(guó)家和政府在發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)、維護(hù)公共安全、提供公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極作用，預(yù)防和避免國(guó)家和政府的負(fù)面效應(yīng)。改革開(kāi)放40多年以來(lái)，我國(guó)政府一系列的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，都可以看成是我國(guó)漸進(jìn)式社會(huì)轉(zhuǎn)型的延續(xù)，在這個(gè)過(guò)程中，法治的缺失和腐敗的蔓延嚴(yán)重制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并深刻影響著政府職能轉(zhuǎn)變的方向。一般地，有限政府認(rèn)為政府自身在權(quán)力、規(guī)模、職能及行為上均受到國(guó)家法律和公民社會(huì)的嚴(yán)格限制和有效制約。從某種程度上來(lái)說(shuō)，有限政府的建設(shè)是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中法治缺失和腐敗蔓延對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出的要求，是對(duì)政府權(quán)力、規(guī)模以及行為進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督的呼喚。

回顧政府改革的歷史，每當(dāng)出現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)變革的時(shí)候，政府總是率先進(jìn)行自身的變革，不斷地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和完善政府自身建設(shè)。政府職能轉(zhuǎn)變需要?jiǎng)诱娓?、講實(shí)效，以創(chuàng)造良好公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平及合理調(diào)控公共資源配置為目標(biāo)，通過(guò)處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及權(quán)力規(guī)范的有限政府。由于政府對(duì)公共權(quán)力具有天然壟斷的屬性，市場(chǎng)本身無(wú)法解決政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，因而政府存在的自利性行為可能損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力，那么這個(gè)時(shí)候，政府權(quán)力必須受到法律的約束。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，“在地方各級(jí)政府推行權(quán)力清單制，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。這是加強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的重要措施，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，打造有限、有為、有效的有限政府、責(zé)任政府以及廉潔政府。顯然，政府職能轉(zhuǎn)變與有限政府建設(shè)是一種互動(dòng)的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力下放，旨在下放該下放的政府權(quán)力，管好政府該管好的事務(wù)，履行好政府該履行的職能，有限政府建設(shè)所依賴的許多資源都與政府職能有關(guān)，而政府職能轉(zhuǎn)變可以為有限政府建設(shè)提供制度保障，這種互動(dòng)的關(guān)系有助于彼此之間的有效發(fā)展。

本質(zhì)上，政府與公民是一種契約關(guān)系，公民將權(quán)力授予政府，并不是將權(quán)力轉(zhuǎn)交給政府，這就意味著政府與生俱來(lái)就是有限的，政府在意識(shí)到自身能力有限的同時(shí)，也會(huì)理性思考政府職能邊界的界定問(wèn)題。在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，公民日益增長(zhǎng)的對(duì)多樣化公共服務(wù)的需求，政府已經(jīng)無(wú)法全部提供的時(shí)候，政府就被認(rèn)為是“失靈”的，“全能型政府”由此被打破，政府職能及其規(guī)模的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。也就是說(shuō)，“政府失靈”和非政府組織、第三部門的興起和發(fā)展，將政府職能及其規(guī)模的討論置于一個(gè)更為廣闊的空間。智能化時(shí)代不斷催生了新技術(shù)的變革和發(fā)展，對(duì)政府在社會(huì)治理方面帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，政府已經(jīng)無(wú)法靠一己之力解決社會(huì)的所有問(wèn)題，“全能型政府”已經(jīng)不適合新時(shí)期“有限政府”建設(shè)的根本要求?！霸谔幚硎袌?chǎng)與政府之間關(guān)系時(shí)，必須遵守市場(chǎng)優(yōu)先的原則，市場(chǎng)先于政府，是有效且有限政府的基礎(chǔ)，作為擴(kuò)展秩序的市場(chǎng)擴(kuò)展到哪里，政府的規(guī)模與范圍就應(yīng)該收縮到哪里”[19]。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，有限政府的職能是確定的、有明確邊界的，政府的規(guī)模和職能的范圍隨著市場(chǎng)擴(kuò)展的規(guī)模而變化，由于公共資源的有限性，政府的治理能力是有限的，政府職能范圍的擴(kuò)張必然導(dǎo)致政府社會(huì)治理效率的衰減，因而政府的規(guī)模要與市場(chǎng)擴(kuò)展的規(guī)模保持在適度的范圍內(nèi)，發(fā)揮出有限政府的積極作用。

有限政府不僅是限制權(quán)力運(yùn)行、控制政府規(guī)模的邏輯結(jié)果，同時(shí)還是規(guī)范和監(jiān)督政府行為的必然訴求，政府有所為、有所不為。有效規(guī)范和監(jiān)督政府行為是有限政府的基本屬性?？陀^上，無(wú)論是政府在發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)、維護(hù)公共安全等方面，還是在提供公共服務(wù)、調(diào)控公共資源以及加強(qiáng)政府自身建設(shè)方面，都需要有效的政府行為進(jìn)行組織協(xié)調(diào)。當(dāng)然，政府也會(huì)存在一定程度上的自利性行為，例如地方保護(hù)主義、腐敗現(xiàn)象的蔓延、部門在政府改革中爭(zhēng)權(quán)奪利等現(xiàn)象。在這種情況下，政府很可能在利益的驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)毓戏质袌?chǎng)份額的違規(guī)行為，卻對(duì)外聲稱這是一種“合法”腐敗行為。實(shí)際上，建設(shè)有限政府與反腐敗是一致的，即建設(shè)有限政府的過(guò)程也就是建設(shè)廉潔政府的過(guò)程。政府腐敗的根本原因是來(lái)源于政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，也可以這樣表述，腐敗的產(chǎn)生是由“無(wú)限政府”造成的，對(duì)政府行為的有效規(guī)范和監(jiān)督可以從根源上鏟除了滋生腐敗的土壤。

四、透明、法治、參與：政府職能轉(zhuǎn)變與廉潔政府建設(shè)異曲同工

廉潔政府是“善治”的重要內(nèi)容，它是一種最理想的政府狀態(tài)。廉政建設(shè)是維護(hù)社會(huì)公平與公正的必經(jīng)之路，也是政府職能基本要求，更是政府合法性的集中體現(xiàn)。

社會(huì)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，固然與某些政府公共行政人員的道德素養(yǎng)、思想作風(fēng)和行政行為存在著必然聯(lián)系，但如果當(dāng)社會(huì)腐敗現(xiàn)象屢禁不止，反而愈演愈烈的時(shí)候，這就意味著國(guó)家制度出現(xiàn)了很大的問(wèn)題，可以說(shuō)腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生主要根源是制度的缺陷。廉潔政府，既是一種廉政精神的價(jià)值產(chǎn)物，又是一種透明行政的結(jié)果。廉潔政府必然是一種透明政府或稱為陽(yáng)光政府。2007年4月，國(guó)務(wù)院公布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”。這是政府加強(qiáng)自身建設(shè)的重要條例，旨在推進(jìn)政府職能向更加透明、法治、民主的方向轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公民參與政府行政權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)有效防止政府腐敗發(fā)揮著積極作用，為打造透明政府、陽(yáng)光政府、廉潔政府提供了制度保障。在知識(shí)和信息扮演主角信息數(shù)據(jù)化時(shí)代，而信息數(shù)據(jù)資源80%以上都掌握在政府部門，將數(shù)據(jù)信息“深藏閨中”是一種極大的浪費(fèi)，政府要突破“不公開(kāi)是常態(tài)，公開(kāi)是找麻煩”的傳統(tǒng)思維，樹(shù)立起“公開(kāi)是慣例，不公開(kāi)是例外”的自覺(jué)意識(shí)?？梢?jiàn)，政府信息無(wú)疑是當(dāng)前信息數(shù)據(jù)化時(shí)代的核心，政府信息公開(kāi)是透明政府建設(shè)的內(nèi)在要求，是推進(jìn)政府行政行為公開(kāi)透明、提高政府公信力，打造廉潔政府的重要舉措。

廉潔政府必然是責(zé)任政府和有限政府?；蛘哒f(shuō)，描繪廉潔政府的品格：責(zé)任政府、有限政府及透明政府等，其中還應(yīng)包括法治政府，法治政府是廉潔政府的不可或缺的重要品格之一。法治作為政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在規(guī)定，與廉潔政府建設(shè)具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。政府行政法治化的有效推進(jìn)不僅是在于遏制集權(quán)下的政府專制行為，還是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的要求，因?yàn)榉ㄖ我馕吨绻荒苡行У芈男邪l(fā)展公共經(jīng)濟(jì)、維護(hù)公共安全、提供公共服務(wù)、調(diào)控公共資源以及加強(qiáng)自身建設(shè)等公共職責(zé)將受到嚴(yán)厲的懲罰，這就要求所有政府行政官員必須遵守廉潔奉公的行政職責(zé)，構(gòu)建一種負(fù)責(zé)、法治的廉潔政府?？墒?，由于政府權(quán)力的擴(kuò)張是與生俱來(lái)的，政府權(quán)力的擴(kuò)張就有可能造成政府官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，那么政府的行政成本就會(huì)不斷增加，然而財(cái)政不足幾乎又是所有集權(quán)政府難以克服的頑疾。當(dāng)政府法治化程度不高和政府職能轉(zhuǎn)變滯后的時(shí)候，由于政府調(diào)控的公共資源過(guò)多，這就意味著政府官員“創(chuàng)租”“設(shè)租”“尋租”的空間就會(huì)越大。如：由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，缺乏健全的法制體系和全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，某些地方政府及其職能部門為了自身利益或稱政府政績(jī)、部門政績(jī)，地方保護(hù)主義盛行，地方政府卻成了滋生腐敗的溫床，導(dǎo)致可能的“政企合謀”“國(guó)資流失”“諸侯經(jīng)濟(jì)”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。究其原因，由于當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，法治化程度還不高，建設(shè)一個(gè)廉潔政府仍然是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)內(nèi)容。歸根結(jié)底，法治是通向廉潔政府的關(guān)鍵，想要建設(shè)廉潔政府，首先必須實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的法治化，一個(gè)缺乏法治的政府必然是一個(gè)缺乏責(zé)任的政府，也就是一個(gè)腐敗的政府。

參與是政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)有的具體表征，也是廉潔政府建設(shè)的基本要求。廉潔政府的實(shí)現(xiàn)程度很大部分取決于國(guó)家力量和社會(huì)力量的互動(dòng)程度。歷史經(jīng)驗(yàn)與理論研究都表明，公民本身是公共利益最可靠的監(jiān)護(hù)人，只有公民能夠有效地參與政府的決策并對(duì)政府進(jìn)行控制和監(jiān)督，才能促使政府始終堅(jiān)守服從公共利益的初心。廉潔政府建設(shè)實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力和政府職能向社會(huì)回歸，廉潔政府建設(shè)的過(guò)程是一個(gè)還政于民的過(guò)程。也就是說(shuō)，廉潔政府建設(shè)離不開(kāi)國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作，而良好合作的前提是政府?dāng)U大公民參與的渠道，推動(dòng)公民的有效參與。在政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中，可以通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式，擴(kuò)大社會(huì)組織或者公民個(gè)人的參與，降低政府腐敗的可能。如：在對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中采取購(gòu)買社會(huì)第三方評(píng)估服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又做“裁判員”的職能；此外，政府還可以通過(guò)購(gòu)買社會(huì)第三方監(jiān)督服務(wù)，避免政府自身監(jiān)督的缺陷與不足，減少政府腐敗的可能，提高政府的廉潔性。當(dāng)然，在智能化時(shí)代，政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中應(yīng)該充分利用智能技術(shù)，在擴(kuò)大公民參與廉潔政府建設(shè)的實(shí)踐中，構(gòu)建“智能＋監(jiān)管”服務(wù)平臺(tái)，以智能化技術(shù)對(duì)政府行為進(jìn)行控制和監(jiān)督。