祁凡驊，余福海，羅 琴

祁凡驊（以下簡稱“祁”）：治理是一個與管理、統(tǒng)治相對應的概念，強調(diào)多元主體參與和治理手段的靈活性、多樣性。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，可見中西方治理體系的差異在于中國強調(diào)國家治理體系，國家治理是中國治理的核心要件，西方則強調(diào)政府治理體系，政府治理是西方治理的核心要件。兩者的核心差異在于政黨在治理體系中所處的位置及其發(fā)揮的作用。

首先，政黨在中西方治理中的角色和作用不同。從政黨制度來看，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國的基本政治制度，西方則實行兩黨制或多黨制。中國除了作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨以外，還有八大民主黨派，但中國的新型政黨制度與西方的多黨制完全不同。西方政黨制度最重要的特征之一是輪流執(zhí)政，而中國新型政黨制度的首要前提和根本保證則在于堅持中國共產(chǎn)黨的領導地位，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。中國共產(chǎn)黨在中國的國家治理體系中始終處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。

其次，中西方治理語境中的政治與行政關系迥異。中西方治理實質(zhì)上基于不同的話語體系。中國政治與行政是互相融合的，而西方則將“政治與行政二分”奉為圭臬。20世紀初，美國行政學家古德諾（Frank Goodnow）為了使政府運行與政黨制度相適應，提出并發(fā)展了政治與行政分離的原則。美國的政黨輪流執(zhí)政要求舉行周期性的政府換屆選舉，獲勝的政黨往往將公職作為助選功臣的政治酬庸，這種周期性的政治波動不利于保持行政組織的穩(wěn)定性和公共政策的延續(xù)性。于是，在古德諾“政治與行政二分”理念的引導下，西方政壇將政治與行政分離，將政府官員分為政務官和事務官兩種序列。與西方相比，中國黨和政府的關系具有鮮明的中國特色，既非完全的黨政合一，也非徹底的黨政分開，而是相互融合，分工合作。尤其是黨的十八大以來，黨的領導體制機制和組織機構(gòu)不斷健全，黨對各領域各方面工作的領導作用不斷加強。黨的組織融入國家事務的各個方面，從中央到基層，從城市到農(nóng)村，在各個領域發(fā)揮主導作用。黨中央負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及整體推進，黨組織在同級組織中處于領導地位。2018年黨和國家機構(gòu)改革進一步調(diào)整完善了黨政機構(gòu)設置，打破了過去“黨政分開”的思維束縛，以整合優(yōu)化力量和資源、發(fā)揮綜合效益為目的，部分黨政機構(gòu)實現(xiàn)了合并設立或合署辦公。

再次，中西方領導干部的政治屬性有所不同。在中國領導干部的能力結(jié)構(gòu)中，政治能力是第一位的。在中國的國家治理體系下，黨政領導干部須牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，自覺做到“兩個維護”。前述西方領導干部一般分為政務官、事務官，政務官與政黨共進退，負責制定政策，事務官保持政治中立，職位較少變動，負責執(zhí)行政策。例如，2016年1月，特朗普（Donald Trump）履任美國總統(tǒng)之后，任命了大量親信、幕僚和助選功臣擔任聯(lián)邦政府的政務官。2021年1月拜登（Joseph Biden）正式就任美國總統(tǒng)之后，特朗普任命的政務官隨其離任，拜登則重新任命一批親信、幕僚和選舉功臣擔任政務官。近年來，西方現(xiàn)實問題的復雜性要求賦予政策執(zhí)行官員適度的自由裁量權(quán)，事務官在執(zhí)行政策過程中不可能摒棄個人政治傾向，也不可能排除個人價值觀影響。如亞里士多德所言，人是天生的政治的動物，每個人都有政治傾向，絕對的政治中立是不存在的。

最后，中西方治理體系的核心驅(qū)動不同。中國的國家治理體系是黨和政府雙輪驅(qū)動，即黨通過政治動員在國家治理體系中發(fā)揮領導作用，政府則依靠行政管理措施實現(xiàn)國家治理體系的有序運行。中國擁有9000多萬名共產(chǎn)黨員，遍布各行各業(yè)，從工人、農(nóng)民到管理人員和黨政機關工作人員。黨的組織覆蓋各個領域、各個層級，從農(nóng)村到城市，從黨政機關、國有企業(yè)和事業(yè)單位到高校、非公企業(yè)和社會組織，從中央和國家機關到地方黨委和城鄉(xiāng)社區(qū)。政治動員是中國獨特的治理資源和治理體系。相比之下，西方政府治理體系是單輪驅(qū)動，政府是主導力量。實踐表明，政治動員是符合中國實際的、行之有效的治理工具，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用，是中國國家治理體系的核心競爭力之一。

余、羅：中國共產(chǎn)黨是“使命型政黨”，這與西方“選舉型政黨”迥然不同。您如何看待中國共產(chǎn)黨“使命型政黨”的特征？

祁：習近平總書記指出，為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命。作為“使命型政黨”，中國共產(chǎn)黨與西方“選舉型政黨”的核心區(qū)別主要體現(xiàn)為代表性程度和注意力分配的差異。首先，中國共產(chǎn)黨與西方政黨的代表性程度不同。中國共產(chǎn)黨始終代表中國最廣大人民的根本利益，必須兼顧整體利益。因此，黨在制定公共政策時必須著眼全局，統(tǒng)籌兼顧。中國共產(chǎn)黨提出的“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，中國共產(chǎn)黨做出的“脫貧攻堅戰(zhàn)”、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策就是中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民根本利益的生動案例。西方政黨作為選舉型政黨，其核心目標在于盡可能爭取選民支持，在選舉中獲勝從而贏得政權(quán)。每個政黨只能代表部分選民、部分階層，制定公共政策往往只能回應部分選民的利益訴求。其次，中國共產(chǎn)黨與西方政黨的注意力分配不同。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的政黨。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政方能籌謀長期問題，肩負起新時代的偉大使命。中國共產(chǎn)黨提出的一系列長期目標，例如“兩個十五年”的階段性目標、“兩個一百年”奮斗目標，這是西方政黨難以企及的。西方政黨一般輪流執(zhí)政，有固定任期，一般四年為一任。執(zhí)政黨必須在短暫的任期內(nèi)取得突出成績，方能在下一次選舉中獲得足夠選票，再次取得執(zhí)政地位，因此往往集中注意力和行政資源解決選民關注的短期問題，而難以關注長期問題，忽視中長期規(guī)劃。西方執(zhí)政黨制定的公共政策導向往往是短期的。長期來看，中國的治理體制優(yōu)勢更加突出，更加善于解決長期治理難題。中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，長期保持執(zhí)政地位，這使得中國共產(chǎn)黨既能夠立足當下，又能夠謀劃長遠。具體體現(xiàn)在中國既有“十三五”“十四五”等五年規(guī)劃，也有“兩個十五年”“兩個一百年”奮斗目標，這是西方任何一個“選舉型政黨”均難以實現(xiàn)的國家治理愿景。

余、羅：祁老師，您認為，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命如何轉(zhuǎn)化為國家治理效能？

祁：中國共產(chǎn)黨人的初心和使命轉(zhuǎn)化為國家治理效能，是通過黨內(nèi)政治動員和面向下一代的公共教育實現(xiàn)的。

首先，中國共產(chǎn)黨是擁有9000多萬黨員的執(zhí)政黨，廣大黨員干部在國家治理中居于領導核心地位。中國共產(chǎn)黨的治國方略，一般是通過廣大黨員加以貫徹落實的。根據(jù)黨章的要求，廣大黨員干部必須學習黨的路線、方針、政策和決議，學習黨的基本知識，貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項方針、政策，個人利益服從黨和人民的利益，自覺遵守黨的紀律，執(zhí)行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務。中國共產(chǎn)黨定期開展面向廣大黨員干部的主題教育和學習活動，并通過黨的路線、方針、政策和決議向廣大黨員干部傳達黨的治國方略，從而將黨的治國方略融入國家治理全過程。

其次，黨和政府舉辦的面向下一代的公共教育，具有加強民眾政策認同和政治信任的功能。目前中國公共教育體系主要包括普惠性學前教育、九年義務教育和高中階段教育，均肩負了貫徹黨的路線方針政策的教育使命。特別是義務教育作為中國公共教育體系的核心，通過將黨的初心和使命，黨的路線、方針、政策和決議融入青少年的教育活動中，如春風化雨，循循善誘地內(nèi)化為青少年踐行社會主義核心價值觀的品格認同，信賴中國國家治理體系的政治認同，擁護五年規(guī)劃和“兩個一百年”等長期政策目標的政策認同，接續(xù)努力推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想的使命認同。

余、羅：您認為，新時代領導干部管理有哪些新趨勢？

祁：首先，政治能力將作為領導干部選拔的首要標準。2020年10月10日，習近平總書記在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上強調(diào)，干部特別是年輕干部應提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力以及抓落實能力等七種能力。政治能力是指領導干部應把握正確的政治方向，不斷增強政治敏銳性和政治鑒別力，善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)。領導干部應堅定理想信念，在大是大非面前保持清醒的政治頭腦，提高研判政治形勢、分析矛盾問題、駕馭復雜局面的能力。此外，領導干部還應自覺遵守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，加強政治歷練，強化政治擔當，以“咬定青山不放松”的韌勁統(tǒng)籌推進各項工作，確保黨的決策部署貫徹落實。正如習近平總書記所言，“理論上清醒，政治上才能堅定”。

第二，領導干部必須不斷增強學習能力。當今世界正處于百年未有之大變局，美國霸權(quán)衰落，全球治理缺乏有力的領導者和公共產(chǎn)品提供者，中國正處于從站起來、富起來到強起來歷史性跨越的新發(fā)展階段。同時，中國國內(nèi)治理難題錯綜復雜、改革任務艱巨，智能互聯(lián)網(wǎng)正在加速重構(gòu)國家治理模式。在這一國內(nèi)外環(huán)境下，現(xiàn)實治理問題往往是跨學科、超越過往經(jīng)驗的，經(jīng)驗主義的決策方式往往難以勝任。美國管理學者納西姆·塔勒布（Nassim Taleb）在其著作《黑天鵝：如何應對不可預知的未來》（中信出版社，2011年）中認為黑天鵝現(xiàn)象是不能依靠過去的經(jīng)驗來判斷的，人們的認知和行為慣性常常束縛其對新事物的認識，以至于“無法自動把知識從一種情況轉(zhuǎn)化為另一種情況，或者從理論轉(zhuǎn)化為實際”。因此，領導干部須不斷學習體悟全球治理、國內(nèi)改革、科技治理、社會風險管控、網(wǎng)絡治理等現(xiàn)實重大問題，形成處理現(xiàn)實治理難題的“理論工具箱”和“知識地圖”，提升自身在復雜和不確定環(huán)境下應對急難險重治理議題的領導力。

第三，領導干部需要具備更高的專業(yè)能力。鄧小平在20世紀80年代就提出了干部隊伍要革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的“四化”方針。新時代是一個大發(fā)展大變革的時代，中國仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)前所未有，危機與風險并存。這對領導干部的專業(yè)知識和工作能力提出了更高要求。2019年底暴發(fā)的新冠肺炎疫情肆虐全球已逾一年。大疫當前，領導干部如果并不具備相關專業(yè)知識，不夠尊重科學規(guī)律，將很難拿出行之有效的應對方案。在制定專業(yè)性較強的公共政策時，如果領導干部不具備相關的專業(yè)知識，就必須遵循決策規(guī)律，讓專業(yè)的人有充分的話語權(quán)。當下國際環(huán)境不穩(wěn)定性明顯增強，國內(nèi)正經(jīng)歷深刻變革。領導干部須提升專業(yè)素養(yǎng)，以適應新時代的深刻變化。

第四，領導干部應不斷提高國際化能力。當今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，經(jīng)濟全球化、政治多極化、社會信息化、文化多元化深入發(fā)展。隨著中國綜合國力不斷增強，中國正日益走近世界舞臺中央。盡管近年來中美關系陷入困境，但中國與歐盟在經(jīng)貿(mào)投資、遏制氣候變暖、人文交流等領域合作日趨緊密。長遠來看，全球化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，中國對外開放的步伐難以停息。未來的中國作為負責任的大國，推動構(gòu)建更加公平合理的全球治理體系，必然要求領導干部具備國際視野與全球眼光。領導干部應放眼世界，把握世界大勢和時代潮流，使得決策、行為與人類社會的未來趨勢相適應。

余、羅：您認為，如何推動制度創(chuàng)新，形成有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境？

祁：美國管理學家克萊頓·克里斯坦森（Clayton M．Christensen）在他的《創(chuàng)新者的窘境》（中信出版社，2010年版）中提出了一個著名的悖論：許多卓越企業(yè)走向衰敗的決策，往往是在被普遍視為世界上最優(yōu)秀的企業(yè)時做出的。他分析指出，這一悖論出現(xiàn)的根本原因是卓越的企業(yè)往往基于客戶的需求，積極投資能夠確保最佳回報的延續(xù)性創(chuàng)新，對突破性創(chuàng)新往往投入不足，以至于錯失良機，市場地位迅速被具有突破性創(chuàng)新能力的新興企業(yè)超越?？死锼固股杂脖P行業(yè)為例，提出了兩種不同的創(chuàng)新模式：延續(xù)性創(chuàng)新和破壞性創(chuàng)新。延續(xù)性創(chuàng)新是延續(xù)了行業(yè)對產(chǎn)品性能的改善幅度，且性能改善難度可劃分為從漸進到突破的范圍。破壞性創(chuàng)新，即破壞或重新定義了性能改善模式的創(chuàng)新。企業(yè)要想實現(xiàn)基業(yè)長青，必須管理破壞性技術變革，推動企業(yè)不斷實現(xiàn)破壞性創(chuàng)新，并借此樹立更穩(wěn)固的市場地位。

近年來日益加劇的中美技術競爭凸顯了中國自主創(chuàng)新的重要性。中國在光刻機、芯片、核心工業(yè)軟件等多個領域均存在較為嚴重的“卡脖子”現(xiàn)象。這說明，目前中國的科技創(chuàng)新還存在明顯的短板，須通過高效的破壞性創(chuàng)新加以補強。2020年9月11日，習近平總書記主持召開科學家座談會強調(diào)，要把原始創(chuàng)新能力提升擺在更加突出的位置，努力實現(xiàn)更多“從0到1”的突破。如何有效推動中國企業(yè)和科研機構(gòu)的破壞性創(chuàng)新，已成為當前中國科技治理的核心議題之一。

創(chuàng)新一定程度上是管理方式的革命，促進創(chuàng)新需要革新傳統(tǒng)的管理模式?？巳R頓·克里斯坦森認為，按照傳統(tǒng)管理模式運作的機構(gòu)并不適合進行破壞性創(chuàng)新。為了使機構(gòu)適合進行破壞性創(chuàng)新，必須推進機構(gòu)內(nèi)部的管理創(chuàng)新，敦促管理層成立一個獨立的機構(gòu)，或是母公司內(nèi)自主經(jīng)營的業(yè)務部門，或是母公司持有大部分股份的獨立公司，進而努力說服機構(gòu)內(nèi)的每個人，使他們確信破壞性技術創(chuàng)新是可以實現(xiàn)贏利的，促使新的機構(gòu)將這個新項目當作一個重量級項目進行管理，至少確保團隊在一個尊重而不是違背破壞性創(chuàng)新原理的環(huán)境下開展工作。這一觀點對中國創(chuàng)新治理具有豐富啟示。

黨和政府推動制度創(chuàng)新，須積極施策，構(gòu)建有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境。第一，積極推動放管服改革，賦予企業(yè)等其他市場主體更大的自主權(quán)，鼓勵和支持市場主體自主開展試驗和創(chuàng)新；第二，促進社會創(chuàng)新的多元化。首先是創(chuàng)新人才隊伍的多元化，吸納國際化人才參與中國的科技創(chuàng)新和科技管理。這些國際人才不僅包括在國外學習工作的中國科技精英、管理精英，還應包括一些具有突出研發(fā)才能、管理才能的外籍人才。其次是創(chuàng)新成果產(chǎn)出的多元化。創(chuàng)新成果不僅包括那些具有較強應用性的技術創(chuàng)新，還應包括基礎研究領域的重大創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。第三，壯大企業(yè)家隊伍，弘揚企業(yè)家精神。熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）認為，創(chuàng)新就是要形成“生產(chǎn)要素的重新組合”，把一種從來沒有的關于生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的“新組合”引進生產(chǎn)體系中去，以實現(xiàn)對生產(chǎn)要素或生產(chǎn)條件的“新組合”。認為創(chuàng)新的主體是“企業(yè)家”，企業(yè)家的核心職能不是經(jīng)營或管理，而是實現(xiàn)這種“新組合”。2020年7月21日，習近平總書記在企業(yè)家座談會上的講話強調(diào)，勇于創(chuàng)新是企業(yè)家精神的重要內(nèi)容，企業(yè)家創(chuàng)新活動是推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關鍵。為此，黨和政府需加強知識產(chǎn)權(quán)保護，保護、鼓勵與支持企業(yè)家創(chuàng)新活動，同時弘揚企業(yè)家精神，激勵企業(yè)家在創(chuàng)新領域開拓探索、擔當作為。

余、羅：2020年中國GDP預計接近美國GDP的70%，這在全球疫情持續(xù)肆虐的背景下，是一個非常傲人的成績。福山、斯蒂格利茨等人感嘆西方新自由主義衰落的同時，坦言中國模式不可復制。您認為，中國為何能夠在疫情期間創(chuàng)造經(jīng)濟健康發(fā)展與社會高度穩(wěn)定的雙奇跡？這反映了中國國家治理體制的哪些特征和優(yōu)勢？

祁：第一，中國能夠集中力量辦大事，其核心是黨的領導具有強大動員能力，實現(xiàn)了全國上下齊動員。首先，東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。以習近平同志為核心的黨中央對全國疫情防控工作部署得力，是國內(nèi)疫情防控態(tài)勢持續(xù)向好的關鍵。在疫情防控工作中，部門協(xié)同、上下聯(lián)動的核心驅(qū)動力之一就是黨建的引領作用。其次，中央和地方的關系上，在地方服從中央的前提下，允許地方治理維持適度的靈活性。全國各地的疫情防控工作嚴格遵循黨中央的統(tǒng)一決策部署，同時結(jié)合地方實際形成了獨具特色的疫情防控實踐，例如各地政府推出了形形色色的健康碼和復工復產(chǎn)措施，不僅有效提升了政策執(zhí)行力和治理效能，還進一步鞏固了民眾的政府信任。再次，中國的基層治理效能較高。近年來黨和政府積極推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理資源下沉，城市治理“接訴即辦”和網(wǎng)格化治理改革卓有成效，村級組織“一肩挑”改革有序推進，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的進一步網(wǎng)絡化、精細化，有效提升了黨和政府的基層組織動員能力。

第二，人民至上，將人民生命安全和身體健康放在首位。中國黨和政府在疫情初期就提出，把民眾的生命安全和身體健康放在第一位，來組織疫情防控工作，不惜為此付出巨大的經(jīng)濟代價。2020年1月25日，習近平總書記要求各級黨委和政府必須“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”。1月27日，習近平總書記作出重要指示，強調(diào)“各級黨組織和廣大黨員干部必須牢記人民利益高于一切”。兩會期間，習近平總書記多次強調(diào)：人民是黨執(zhí)政的最大底氣。人民至上、生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價。這是非常難能可貴的。數(shù)據(jù)顯示，2020年一季度中國國內(nèi)生產(chǎn)總值同比下降6．8%，為1992年有季度統(tǒng)計以來的首次負增長；主要宏觀經(jīng)濟指標都出現(xiàn)了明顯下滑。但是中國黨和政府始終認為生命至上，這是必須承受也是值得付出的代價。

第三，疫情防控尊重科學規(guī)律，賦予醫(yī)學專家充分話語權(quán)。國家治理必須具備基本的行政理性，行政合理性原則（the Principle of Reasonableness）是依法行政的基本原則之一，指的是行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。法律不可能具體規(guī)定行政機關在每個治理場景中的自由裁量行為的邊界和限度，這就要求行政行為的動因應符合法律的目的；行政行為應建立在正當考慮的基礎上，要有正當?shù)膭訖C；行政行為的內(nèi)容應合乎情理。中國的國家治理具有理性精神，關鍵在于中國堅持按照行政合理性的基本要求，信守崇尚科學、尊重專家的科學常識，堅守敬畏生命、生命至上的人倫底線。鐘南山、陳薇等醫(yī)學專家在疫情防控決策中的地位舉足輕重，其卓越貢獻得到了黨和政府高度肯定，黨中央、國務院授予其國家勛章或英雄稱號，使其進一步成為民眾心目中的國家級英雄。這與美國醫(yī)學專家被排斥到疫情防控決策的邊緣位置形成了鮮明對比。

第四，共產(chǎn)黨長期的執(zhí)政地位贏得了民眾信任，尤其是廣大基層民眾對黨和政府信任度較高，是中國疫情防控較為成功的重要因素。民眾全力配合政府的疫情防控決策和管理，在疫情防控過程中是非常重要的。特別是武漢人民嚴格遵守城市隔離的禁令，付出了巨大的人員和物質(zhì)犧牲，為緩和全國疫情防控態(tài)勢爭取了時間。反觀美國，民眾與政府互不信任，是美國疫情持續(xù)惡化的重要原因之一。特朗普政府從疫情初起之時，不僅沒有充分尊重科學在疫情防控決策中的地位，排斥美國國家過敏和傳染病研究所所長、著名傳染病學專家福奇（Anthony S．Fauci）等人的專業(yè)意見，還大肆污名化佩戴口罩、社交隔離等科學防疫措施，嚴重影響了民眾對政府防疫工作的信任。很多民眾不遵守地方政府的疫情防控規(guī)定，疫情期間一如既往地參加大規(guī)模集會，并拒絕在公共場合佩戴口罩，助長了疫情的惡化。

總的來說，集中力量辦大事是中國國家治理體制的特征，也是中國國家治理的最大優(yōu)勢。這一特征和優(yōu)勢在中美疫情防控工作的比較分析中得以進一步彰顯。