楊仕兵，康 燕，蘇培培

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院；2.蚌埠市人民檢察院，安徽 蚌埠233030）

行政公益訴訟作為修復(fù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益（以下簡(jiǎn)稱“兩益”）為目的的特殊訴訟制度，是針對(duì)侵害“兩益”的行政行為，由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起訴訟,人民法院進(jìn)行審理并作出裁判的制度設(shè)計(jì)。我國(guó)行政公益訴訟制度的提出是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》第55 條①第55 條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”增設(shè)了民事公益訴訟的條款，2014年中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，2015年2 月4 日起施行的《民事訴訟法司法解釋》進(jìn)一步明確了公益訴訟的規(guī)定。2017 年修改后的《行政訴訟法》從法律層面規(guī)定行政公益訴訟制度，隨后的兩高《公益訴訟解釋》②2018年3月2日實(shí)施的最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合通過(guò)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。開(kāi)始施行，行政公益訴訟制度建設(shè)基本完成。

具有明顯特色的行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)，卻沒(méi)有明確的舉證責(zé)任分配規(guī)定，使該制度的理論與實(shí)踐仍存在諸多困難。《行政訴訟法》和兩高《公益訴訟解釋》都沒(méi)有針對(duì)行政公益訴訟而規(guī)定新的舉證責(zé)任規(guī)則，似乎適用普通行政訴訟的舉證責(zé)任規(guī)則。但檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟起訴人與普通行政訴訟原告明顯不同，故應(yīng)在學(xué)理上厘清檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任，并在規(guī)范上明確[1]。學(xué)界雖有不少成果論述檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，但沒(méi)有區(qū)分檢察機(jī)關(guān)在訴前、訴中、訴后的不同階段和作為公益訴訟人、監(jiān)督者的不同角色，籠統(tǒng)論述遵循何種的舉證責(zé)任原則。本文試圖區(qū)分檢察機(jī)關(guān)在不同的訴訟階段和不同角色，按照不同的待證事實(shí)，闡釋檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，以使檢察機(jī)關(guān)更好地履行法律職能，彰顯行政公益訴訟的價(jià)值。

一、行政公益訴訟的舉證責(zé)任

舉證責(zé)任又稱證明責(zé)任，是當(dāng)事人提供證據(jù)將其主張的事實(shí)變?yōu)槿嗣穹ㄔ夯蛑俨脵C(jī)構(gòu)認(rèn)可的法律事實(shí)，否則人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)其主張不予認(rèn)可。當(dāng)事人之間如何分配證明責(zé)任，不僅關(guān)乎證據(jù)范圍，亦決定訴訟的成敗，“舉證之所在，敗訴之所在”，故其擁有“訴訟之脊梁”[2]的美譽(yù)。

普通行政訴訟被告和原告的舉證責(zé)任在《行政訴訟法》第34條第1款和第38條非常明確，雖然2017 年《行政訴訟法》規(guī)范了行政公益訴訟制度，但沒(méi)有規(guī)定新的舉證規(guī)則，理論界對(duì)行政公益訴訟的舉證責(zé)任有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，分別行使國(guó)家權(quán)力，不存在普通行政訴訟中原告的弱勢(shì)舉證能力，不存在傾向于保護(hù)弱勢(shì)的問(wèn)題，應(yīng)該采用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的平均主義舉證原則[3]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟不應(yīng)突破行政訴訟的舉證模式，不應(yīng)免除行政機(jī)關(guān)自證行為合法性的證明責(zé)任[4][5]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)證明被告行為損害“兩益”的事實(shí)，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)被訴行為合法的證明責(zé)任，綜合適用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”與“舉證責(zé)任倒置”的規(guī)則[6]。

舉證責(zé)任分配就是當(dāng)事人提出的主張是由自己提供證據(jù)加以證明還是由對(duì)方當(dāng)事人提供證據(jù)進(jìn)行抗辯，當(dāng)雙方均無(wú)法證明的情況下，裁判機(jī)構(gòu)作出有利于主張當(dāng)事人還是抗辯當(dāng)事人的結(jié)論。如果結(jié)論有利于主張當(dāng)事人即為“舉證責(zé)任倒置”，如果有利于抗辯當(dāng)事人，則是“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”。對(duì)于行政公益訴訟中適用哪種舉證規(guī)則，不應(yīng)一概而論，而應(yīng)根據(jù)行政公益訴訟的不同階段，檢察機(jī)關(guān)在不同階段的主要角色地位，按照不同的待證事實(shí)，確立不同的舉證原則和檢察機(jī)關(guān)的具體舉證責(zé)任。

二、行政公益訴訟中待證事實(shí)

案件的法律事實(shí)與實(shí)際的客觀事實(shí)不一定一致，只有經(jīng)過(guò)證明、法院認(rèn)可的事實(shí)才能是法律事實(shí)，法律事實(shí)與客觀事實(shí)越接近案件結(jié)果就越符合法律的追求。人民法院審理案件，首先要弄清楚哪些案件事實(shí)需要查明，需要查明的事實(shí)就是將當(dāng)事人提出的所謂客觀事實(shí)利用證據(jù)證明轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)，無(wú)法轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)的當(dāng)事人主張，在裁判中就不能得到確認(rèn)，這種需要證據(jù)證明的轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)的事實(shí)就是待證事實(shí)。待證事實(shí)是一個(gè)案件中利用證據(jù)證明的對(duì)象。在一個(gè)案件中，往往包含有多個(gè)待證事實(shí)，全部待證事實(shí)均轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)后，才能降低或杜絕錯(cuò)案的幾率。

（一）行政公益訴訟訴前程序的待證事實(shí)

《行政訴訟法》第25 條第4 款和兩高《公益訴訟解釋》第21 條第1 款規(guī)定，是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律依據(jù)，也是檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的條件和“訴前程序”規(guī)則。

訴權(quán)是權(quán)利救濟(jì)的前提，一般情況下，權(quán)利人直接主張權(quán)利救濟(jì)無(wú)需履行特別程序，只有在特殊情況下，權(quán)利救濟(jì)需要先期履行特別程序，否則就無(wú)法主張權(quán)利救濟(jì)，這種先期的前置程序被稱之為“訴前程序”，訴前程序是一個(gè)獨(dú)立的、必經(jīng)的程序。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，需要以“檢察建議”為前置程序。為保證檢察機(jī)關(guān)審慎發(fā)出檢察建議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，做到事實(shí)清楚、準(zhǔn)確，確保檢察建議的“合法性”。

從檢察建議的內(nèi)容①關(guān)于檢察建議的內(nèi)容，最高人民檢察院2018 年制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第16 條規(guī)定：“檢察建議書一般包括以下內(nèi)容：（一）案件或者問(wèn)題的來(lái)源；（二）依法認(rèn)定的案件事實(shí)或者經(jīng)調(diào)查核實(shí)的事實(shí)及其證據(jù)；（三）存在的違法情形或者應(yīng)當(dāng)消除的隱患；（四）建議的具體內(nèi)容及所依據(jù)的法律、法規(guī)和有關(guān)文件等的規(guī)定；（五）被建議單位提出異議的期限；（六）被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限；（七）其他需要說(shuō)明的事項(xiàng)。”看，檢察建議書要闡明相關(guān)的事實(shí)和依據(jù)，具體到行政公益訴訟“訴前程序”的檢察建議來(lái)說(shuō)，其待證事實(shí)就應(yīng)當(dāng)包含三部分：一是被訴行政行為的違法性；二是存在損害“兩益”的后果；三是二者之間的因果關(guān)系。行政行為違法性的待證事實(shí)就是需要證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，這是對(duì)行政行為進(jìn)行定性的證明。違法行使職權(quán)包括行政機(jī)關(guān)的作為行為、該行為違反行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，表現(xiàn)為行政權(quán)的越位和錯(cuò)位；行政機(jī)關(guān)“不作為”是行政機(jī)關(guān)怠與履行法定職責(zé)，表現(xiàn)為行政權(quán)的缺位。損害后果的待證事實(shí)就是證明國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的結(jié)果，這是對(duì)損害后果的客觀性加以證明。因果關(guān)系的待證事實(shí)就是證明行為與損害后果之間存在因果關(guān)系，也即國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的結(jié)果與行政行為之間直接的、必然的因果關(guān)系。

（二）行政公益訴訟過(guò)程中的待證事實(shí)

根據(jù)兩高《公益訴訟解釋》第22條規(guī)定②兩高《公益訴訟解釋》第22條規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料: (一)行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；(二)被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料；(三)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交三類材料，由此可以看出，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，在訴訟過(guò)程中的待證事實(shí)是兩高《公益訴訟解釋》第22條規(guī)定的第2、3 項(xiàng)，實(shí)際上兩高《公益訴訟解釋》第22 條規(guī)定的第2 項(xiàng)待證事實(shí)，在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行證明義務(wù)了，故在訴訟過(guò)程中的待證事實(shí)就只剩下兩高《公益訴訟解釋》第22條規(guī)定的第3項(xiàng)了。

兩高《公益訴訟解釋》第22 條規(guī)定的第3 項(xiàng)的待證事實(shí)包含兩部分：一是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出了檢察建議，二是在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后被訴行政行為仍然存在與全面充分合規(guī)相悖的情形。第一部分待證事實(shí)容易證明，因?yàn)榘凑铡度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》，制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行，并全程留痕，送達(dá)應(yīng)當(dāng)有送達(dá)回執(zhí)，而且需向有關(guān)部門備案。所以檢察機(jī)關(guān)是否履行了訴前程序，主要證明檢察機(jī)關(guān)是否按要求制作檢察建議、是否送達(dá)被建議單位、是否按規(guī)定備案，這些待證事實(shí)是檢察機(jī)關(guān)工作的要求，沒(méi)有證明難度。

存在證明難度的待證事實(shí)是如何判斷被訴行政行為是否存在與全面充分合規(guī)相悖的情形。待證事實(shí)中行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)的證明包括行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行職責(zé)和行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)沒(méi)有達(dá)到保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的程度；待證事實(shí)中行政機(jī)關(guān)沒(méi)有糾正違法行為的證明包括原先行政行為的違法性和在檢察機(jī)關(guān)要求其糾正后，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有糾正的后續(xù)新行為。

（三）行政公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督中的待證事實(shí)

檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定執(zhí)行監(jiān)督和人民法院的生效判決、裁定的執(zhí)行監(jiān)督。

對(duì)行政公益訴訟裁判執(zhí)行監(jiān)督的待證事實(shí)比較明晰，即人民法院所作的生效法律文書作為依據(jù)，被訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有執(zhí)行該生效法律文書。人民法院對(duì)行政公益訴訟的判決類型有確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效、撤銷或者部分撤銷行政行為、判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、變更行政處罰和駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求。對(duì)只有定性而無(wú)實(shí)際執(zhí)行的裁判結(jié)果，如確認(rèn)違法或者無(wú)效、撤銷或者部分撤銷和駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求，檢察機(jī)關(guān)不存在執(zhí)行監(jiān)督的待證事實(shí)；對(duì)確認(rèn)違法或者確認(rèn)無(wú)效并責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施、撤銷或者部分撤銷并判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的，執(zhí)行監(jiān)督的待證事實(shí)是補(bǔ)救措施和新行政行為合法性、合理性；對(duì)判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)的待證事實(shí)又回到了訴訟過(guò)程中行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的待證事實(shí)。

三、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的理論基礎(chǔ)

“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”應(yīng)當(dāng)成為舉證責(zé)任規(guī)則分配的基本模式，符合訴訟的基本規(guī)律。普通行政訴訟中，被告對(duì)具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，實(shí)際上是法律對(duì)被訴行政行為推定為違法，除非行政機(jī)關(guān)舉出確切證據(jù)推翻這一推定?！罢l(shuí)主張誰(shuí)舉證”的理論基礎(chǔ)是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的立法體現(xiàn)。在設(shè)置了法律推定的情況下，因推定而獲得利益的一方當(dāng)事人免除舉證責(zé)任，而反駁推定的另一方當(dāng)事人則應(yīng)承擔(dān)推定的舉證責(zé)任[7]。在行政訴訟中免除原告證明行政行為的違法性，而被訴行政機(jī)關(guān)如果為了勝訴就需要提出反駁主張并為自己的主張舉證,即證明行政行為的合法性。當(dāng)行政機(jī)關(guān)不能提出充分證據(jù)推翻推定事實(shí)時(shí)，推定的違法就轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)的違法。違法推定原則是舉證責(zé)任分配中的一個(gè)調(diào)節(jié)器，在行政訴訟終結(jié)前，如果有爭(zhēng)議的案件仍處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時(shí)，違法推定原則就成為引導(dǎo)法官對(duì)案件作出正確裁判的航標(biāo)。

無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟，包括公益訴訟，舉證責(zé)任倒置的主要功能是分配舉證責(zé)任[8]，是舉證責(zé)任分配的一般原則的例外情況[9]。我國(guó)的舉證責(zé)任倒置實(shí)行法定主義，適用必須同時(shí)符合三個(gè)條件：第一，僅適用于特定的特殊侵權(quán)案件中。第二，主張人只能提供損害事實(shí)，無(wú)法提供證據(jù)證明侵權(quán)事實(shí)。第三，被告必須對(duì)自己的反駁所依據(jù)的事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，否則就要負(fù)賠償責(zé)任[10]?！芭e證責(zé)任倒置”的理論基礎(chǔ)是嚴(yán)格責(zé)任的立法體現(xiàn)。嚴(yán)格責(zé)任可以大致歸納為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任（無(wú)過(guò)失責(zé)任）、危險(xiǎn)責(zé)任（風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任）、監(jiān)管者責(zé)任、客觀責(zé)任等幾種典型概念[11]。嚴(yán)格責(zé)任雖然加重了行為人的責(zé)任，但是并非完全不考慮行為人和受害人的過(guò)錯(cuò)，行為人可以提出證明自己免責(zé)的抗辯事由。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，舉證責(zé)任的分配應(yīng)遵循“無(wú)法讓一方不受損失而增加整體福利的均衡”的原則。舉證責(zé)任分配應(yīng)考量舉證可能性，擁有更多的舉證可能性的一方當(dāng)事人，應(yīng)負(fù)該事實(shí)的舉證責(zé)任[12]。主體掌握證據(jù)的能力，取決于主體與證據(jù)的距離和掌握證據(jù)的質(zhì)量等因素。在普通行政訴訟中可能由雙方的資源、信息、技術(shù)等原因。被訴行政機(jī)關(guān)在舉證能力上占有很大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)證據(jù)材料幾乎是享有排他性控制。

行政公益訴訟起訴的條件是，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的被訴行為侵害“兩益”，證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”，其理由與行政訴訟中證明行政行為合法性相同。對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的證明責(zé)任應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不可能主動(dòng)證明自己未履行法定職責(zé)以及對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成了侵害，否則就違反了“不得自證其罪”的證據(jù)規(guī)則[13]。對(duì)“兩益”受到侵害以及與行政行為之間的因果關(guān)系證明責(zé)任應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，不僅包括“兩益”受到侵害的定性問(wèn)題，而且包括定量問(wèn)題。在定量問(wèn)題上，幾乎均需通過(guò)鑒定，為保證檢察機(jī)關(guān)的證明責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)，最高人民檢察院與其他部委聯(lián)合印發(fā)的《意見(jiàn)》①2019 年最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部等部門《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出，探索完善鑒定收費(fèi)管理和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，與相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商，探索檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時(shí)先不預(yù)交鑒定費(fèi)，待法院判決后由敗訴方承擔(dān)。

四、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任類型化分析

不同的訴訟類型舉證責(zé)任分配不同，承擔(dān)的舉證責(zé)任也不同。即使相同的訴訟類型也存在不同的待證事實(shí)，而不同的待證事實(shí)與當(dāng)事人之間的關(guān)聯(lián)度也不一樣，故舉證責(zé)任不應(yīng)一刀切，行政公益訴訟中是否應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任以及承擔(dān)何種舉證責(zé)任，不應(yīng)一概而論，而應(yīng)根據(jù)行政公益訴訟的不同階段、檢察機(jī)關(guān)在不同階段的主要角色地位，按照不同的待證事實(shí)，確立不同的舉證原則和檢察機(jī)關(guān)的具體舉證責(zé)任。

（一）區(qū)分作為與不作為類案件的舉證責(zé)任

《行政訴訟法》第34 條與第38 條實(shí)際上區(qū)分了違法作為類與不履行法定職責(zé)類行政訴訟的舉證責(zé)任。在作為類行政行為中，被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政行為負(fù)舉證責(zé)任，將行政作為依據(jù)的客觀事實(shí)利用證據(jù)證明轉(zhuǎn)化為法律事實(shí)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提供法律依據(jù)，做到事實(shí)清楚、適用法律準(zhǔn)確，這就是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性舉證。這一規(guī)定即為“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。而在不作為類行政行為中，原告原則上應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)，即為“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”規(guī)則。但檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的被訴行為并沒(méi)有區(qū)分作為類與不作為類，更談不上對(duì)作為類與不作為類行政行為提起公益訴訟的舉證責(zé)任區(qū)分。

在普通行政訴訟中區(qū)分作為類與不作為類的被訴行政行為，并確立了不同的舉證規(guī)則，在行政公益訴訟案件中存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)和行政機(jī)關(guān)不作為兩種情況，也應(yīng)當(dāng)對(duì)不同情況下舉證責(zé)任作出區(qū)別規(guī)定。正如有學(xué)者指出：“在作為類的行政公益訴訟中，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任；在不作為類行政公益訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。”[14]

在作為類案件中，實(shí)體性事項(xiàng)的證明責(zé)任按照“舉證責(zé)任倒置”的原則分配，無(wú)論是從搜集證據(jù)能力還是距離證據(jù)的遠(yuǎn)近等方面考慮，行政機(jī)關(guān)都具備優(yōu)勢(shì)舉證能力，其在訴訟中提供證據(jù)僅僅是對(duì)作出行政行為時(shí)調(diào)查、取證等措施的延續(xù)，因此，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政行為合法性的舉證責(zé)任，以證明行政機(jī)關(guān)并未違法行使職權(quán)，此類案件中檢察機(jī)關(guān)仍然需要承擔(dān)行政行為合法性以外的證明責(zé)任，如證明國(guó)家或社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)和該損害與被訴行政行為間存在因果關(guān)系。

一般行政訴訟中原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)，也即原告證明行政機(jī)關(guān)不作為需要證明：一是原告向行政機(jī)關(guān)提出了申請(qǐng)；二是行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有處理原告申請(qǐng)。而在不作為或不完全作為類行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)的管理相對(duì)人，而是依法行使法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，并不需要證明向行政機(jī)關(guān)提出過(guò)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)維護(hù)公共利益，這是行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的應(yīng)有之義。但由于檢察建議的存在以及訴前程序的履行作為啟動(dòng)行政公益訴訟的前提，故這一程序性事項(xiàng)由檢察機(jī)關(guān)證明。至于實(shí)體性事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明行政機(jī)關(guān)不履行或未完全履行法定職責(zé)及國(guó)家或社會(huì)公共利益受到損害的事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)的抗辯就是證明已經(jīng)履行或已經(jīng)完全履行法定職責(zé)。

事實(shí)上，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任有程序性事項(xiàng)和實(shí)體性事項(xiàng)之分。無(wú)論是作為類還是不作為類行政公益訴訟案件，在程序性事項(xiàng)中，如案件屬于行政公益訴訟受案范圍、已履行訴前程序、符合起訴條件等，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。區(qū)分作為與不作為類案件的舉證責(zé)任，是因?yàn)樾姓嬖V訟中，作為類與不作為類案件的實(shí)體性事項(xiàng)的舉證責(zé)任是不同的，而且程序性事項(xiàng)和實(shí)體性事項(xiàng)的舉證責(zé)任也是不一樣的。

（二）區(qū)分檢察機(jī)關(guān)的身份確立舉證責(zé)任

在行政公益訴訟的全過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的作用分三個(gè)階段（訴前、訴中、訴后）、兩種身份（公益訴訟人、監(jiān)督者），在訴前和訴后，檢察機(jī)關(guān)都是以監(jiān)督者身份出現(xiàn)，而在訴中是以公益訴訟人身份出現(xiàn)（當(dāng)然，在訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)也行使監(jiān)督權(quán)力），兩種不同的身份，承擔(dān)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

1.監(jiān)督者身份的舉證責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政公益訴訟全過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)，但在行政公益訴訟的訴前和訴后主要是監(jiān)督者身份，而在訴訟過(guò)程中主要是公益訴訟人身份。行政公益訴訟的訴前監(jiān)督實(shí)際上就是通過(guò)對(duì)行政行為的監(jiān)督體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)行為侵害“兩益”時(shí)，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議，此時(shí)的檢察建議就是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，這一強(qiáng)行性規(guī)定，不僅表明檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)、義務(wù)，而且也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的范圍、方式。從舉證責(zé)任的角度看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)證明被訴行政機(jī)關(guān)的行為侵害“兩益”，具體舉證責(zé)任按照前述行政機(jī)關(guān)作為和不作為的情形分別承擔(dān)。

行政公益訴訟的訴后監(jiān)督是對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是否恢復(fù)以及恢復(fù)程度的監(jiān)督，另外就是抗訴監(jiān)督。行政公益訴訟案件結(jié)束后，如果被訴行政機(jī)關(guān)敗訴，就存在被訴行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施、重新作出行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、變更行政處罰等結(jié)果，這些結(jié)果都是為恢復(fù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，所以檢察機(jī)關(guān)的訴后監(jiān)督就是要監(jiān)督被訴行政機(jī)關(guān)全面履行人民法院生效判決所確定的義務(wù)，其目的是監(jiān)督國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益是否得以恢復(fù)。從舉證責(zé)任的角度看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明被訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法院判決的證據(jù)和國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益沒(méi)有得到恢復(fù)的證據(jù)。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，對(duì)未生效的一審判決、裁定，應(yīng)當(dāng)行使抗訴權(quán)，實(shí)際上，對(duì)未生效的一審判決、裁定不服，類似原告身份的公益訴訟人應(yīng)當(dāng)有上訴權(quán)，所以對(duì)未生效的一審判決、裁定的抗訴監(jiān)督，就將公益訴訟人的上訴權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)合并了，在行政公益訴訟的抗訴監(jiān)督情形下，檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)是法院未生效的第一審判決、裁定存在錯(cuò)誤的證據(jù)，包括存在事實(shí)錯(cuò)誤、適用法律錯(cuò)誤、程序錯(cuò)誤和原審法官的行為違法等。

另外，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)還體現(xiàn)在行政公益訴訟案件結(jié)束后，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益得以恢復(fù)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)案件發(fā)現(xiàn)被訴行政機(jī)關(guān)存在制度不健全、不落實(shí)，管理不完善，需要追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議，這類檢察建議的待證事實(shí)就是被訴行政機(jī)關(guān)的制度是否健全和落實(shí)，管理上是否存在錯(cuò)漏，需要的證據(jù)就是被訴行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生敗訴原因的證據(jù)。

2.公益訴訟人身份的舉證責(zé)任

在案件審理過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的身份主要是公益訴訟人，當(dāng)然也存在監(jiān)督的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人身份的舉證責(zé)任就是在訴訟中提交給人民法院的證據(jù)。兩高《公益訴訟解釋》第22條規(guī)定的3 項(xiàng)材料，第1 項(xiàng)屬于程序性材料，不存在證明的問(wèn)題，也即不存在舉證責(zé)任；第2、3 項(xiàng)屬于實(shí)體性材料，需要證據(jù)加以證明，第2項(xiàng)待證事實(shí)，在訴前程序中檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行證明義務(wù)了，故檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人身份的舉證責(zé)任就是證明兩高《公益訴訟解釋》第22條第3項(xiàng)的義務(wù)。

檢察機(jī)關(guān)是否履行了訴前程序，主要證明檢察機(jī)關(guān)是否按要求制作檢察建議、是否送達(dá)被建議單位、是否按規(guī)定備案，這些待證事實(shí)檢察機(jī)關(guān)工作的要求，沒(méi)有證明難度。根據(jù)規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在法定時(shí)間內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，這個(gè)證明責(zé)任也不存在難度。

行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的難點(diǎn)在于，行政機(jī)關(guān)在法定時(shí)間內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為國(guó)家利益或社會(huì)公共利益沒(méi)有得到恢復(fù)或完全恢復(fù)，這就涉及行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)履行不同的證明義務(wù)。

（三）區(qū)分行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

從兩高《公益訴訟解釋》第21 條第1 款規(guī)定來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的請(qǐng)求是否能夠得到支持，存在兩種不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)：行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，就是以被訴行政機(jī)關(guān)的行為是否全面充分合規(guī)，作為是否構(gòu)成“違法行使職權(quán)或者不作為”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院只需審查被訴行政機(jī)關(guān)的行為存在與全面充分合規(guī)相悖的情形，即認(rèn)定“違法行使職權(quán)或者不作為”，法院無(wú)需審查被訴行為是否已經(jīng)停止或被糾正，也無(wú)需審查行為后果是否消除[15]。而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)就是法院不僅需要審查被訴行政機(jī)關(guān)的行為是否全面充分合規(guī)，還要審查被訴行為是否已經(jīng)停止或被糾正，以及行為后果是否消除[16]，只有被訴行為存在與全面充分合規(guī)相悖，且沒(méi)有停止或被糾正，且行為后果沒(méi)有消除，才認(rèn)定被訴行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或者不作為”。

兩種不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)，既對(duì)人民法院判決、裁定結(jié)果產(chǎn)生影響，也對(duì)檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任產(chǎn)生影響，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)需要證明的待證事實(shí)范圍明顯不同。公益訴訟的類型不同應(yīng)當(dāng)采用不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。民事公益訴訟應(yīng)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樾枰?jì)算眾多消費(fèi)者合法權(quán)益受到損害的具體數(shù)額，眾多消費(fèi)者合法權(quán)益受到的損害是否得到救濟(jì)，此時(shí)舉證責(zé)任就要按照結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)判斷。行政公益訴訟是以行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)一概而論，而應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同的訴訟階段，在訴前程序中，應(yīng)當(dāng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)，而在訴中和訴后采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)?！霸V前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)回歸行為標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]在行政公益訴訟的訴中和訴后階段，因?yàn)樯婕暗絿?guó)家利益或社會(huì)公共利益是否得到恢復(fù)及恢復(fù)程度問(wèn)題，就需要對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的受損情況和恢復(fù)情況進(jìn)行計(jì)算、對(duì)比，故訴中、訴后階段行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語(yǔ)

由于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法定法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又作為公益訴訟人行使原告權(quán)利，同時(shí)行政公益訴訟增加了法定的訴前程序，故訴訟階段可以分為訴前、訴中、訴后，在訴前程序和訴后程序中，檢察機(jī)關(guān)主要是監(jiān)督者身份，行使監(jiān)督權(quán)，在訴訟過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)主要是公益訴訟人身份。在訴前和訴后階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，證明被訴行政機(jī)關(guān)行為侵害“兩益”；在訴中階段，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的證明應(yīng)當(dāng)按照“舉證責(zé)任倒置”原則，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為和“兩益”受到侵害的證明，仍然應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則。在訴前的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)只需對(duì)被訴行為進(jìn)行定性證明，即屬于“違法行使職權(quán)或者不作為”，而在訴中和訴后階段，證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行定性證明，還需對(duì)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害進(jìn)行定量證明。