王傳斌

按照我國《食品安全法》及其實(shí)施條例規(guī)定和2018年政府機(jī)構(gòu)改革以后的食品安全管理體制，進(jìn)口食品在口岸環(huán)節(jié)由海關(guān)實(shí)施檢驗(yàn)，并對允許進(jìn)入境內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的進(jìn)口食品簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》。隨著國際貿(mào)易便利化和優(yōu)化營商環(huán)境工作不斷推進(jìn)，海關(guān)對進(jìn)口食品抽查檢驗(yàn)率逐步降低，形成了多種進(jìn)口食品安全檢驗(yàn)和監(jiān)督管理模式，但所簽發(fā)的《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》并沒有太大的變化。近年來，消費(fèi)者、經(jīng)營者、司法機(jī)關(guān)乃至海關(guān)人員，對海關(guān)簽發(fā)的進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的法律效力和作用產(chǎn)生了一些爭議，在個(gè)案處理中出現(xiàn)不同意見。本文擬作初步分析，期待對推進(jìn)進(jìn)口食品海關(guān)監(jiān)管模式改革有所借鑒。

一、進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的法律依據(jù)與文書變遷

(一)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》基本概況

《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》是1998年原國家動植物檢疫局、國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、國家衛(wèi)生檢疫局合并組建原國家出入境檢驗(yàn)檢疫局(1)本次機(jī)構(gòu)改革俗稱“三檢合一”。出入境檢驗(yàn)檢疫部門其后兩次機(jī)構(gòu)改革情況：2001年4月，根據(jù)國務(wù)院決定，國家出入境檢驗(yàn)檢疫局與原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并，組建國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(簡稱國家質(zhì)檢總局)，各地方出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制不變。2018年3月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)總署，海關(guān)承擔(dān)出入境檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法職能。后，由原國家出入境檢驗(yàn)檢疫局依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和出入境檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)需要，制定的出入境檢驗(yàn)檢疫證單之一，是出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對入境的法定檢驗(yàn)檢疫貨物檢驗(yàn)檢疫合格后，簽發(fā)給進(jìn)口貨物收貨人的書面憑證?！冻鋈刖硻z驗(yàn)檢疫證單填制規(guī)范》(中華人民共和國出入境檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)SN/N4833-2017)附錄A《檢驗(yàn)檢疫證單種類及適用范圍》“A.2.4.1編號5-1《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》”規(guī)定：“《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》適用于經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格的法定入境貨物，是入境貨物準(zhǔn)予銷售、使用或安裝調(diào)試的合格憑證?！碑?dāng)前，《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》由海關(guān)依法簽發(fā)，屬海關(guān)執(zhí)法文書之一。

(二)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的法律依據(jù)

海關(guān)對進(jìn)境法定檢驗(yàn)檢疫貨物實(shí)施檢驗(yàn)檢疫并簽發(fā)有關(guān)證單的法律依據(jù)主要包括《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及其實(shí)施條例、《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實(shí)施條例、《食品安全法》及其實(shí)施條例、《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則和相關(guān)規(guī)章，其中涉及簽發(fā)證單的條款主要是《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第十二條、《食品安全法》第九十二條和多個(gè)規(guī)章的具體條款。(2)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第十二條：……商檢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在國家商檢部門統(tǒng)一規(guī)定的期限內(nèi)檢驗(yàn)完畢，并出具檢驗(yàn)證單。《食品安全法》第九十二條第二款：進(jìn)口的食品、食品添加劑應(yīng)當(dāng)經(jīng)出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)依照進(jìn)出口商品檢驗(yàn)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗(yàn)合格。其中，與進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫直接相關(guān)的規(guī)章包括《進(jìn)出口食品安全管理辦法》《進(jìn)境水果檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《進(jìn)出口水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《進(jìn)出口肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《進(jìn)出口乳品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》《進(jìn)出境糧食檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》等，這些規(guī)章都設(shè)專條規(guī)定了簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的情形，可以歸納為：進(jìn)口食品經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格的，由進(jìn)口口岸海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，準(zhǔn)予生產(chǎn)、加工、銷售、使用；檢驗(yàn)檢疫不合格的，應(yīng)當(dāng)簽發(fā)檢驗(yàn)檢疫處理通知書，責(zé)令收貨人作退運(yùn)或銷毀處理。(3)《進(jìn)境水果檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第68號公布，海關(guān)總署令第243號令修訂)第十二條、《進(jìn)出口水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第135號公布，海關(guān)總署第243號令修正)第二十一條、《進(jìn)出口食品安全管理辦法》(國家質(zhì)檢總局令第144號公布，海關(guān)總署第243號令修正)第十八條、《進(jìn)出口乳品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第152號公布，海關(guān)總署第243號令修正)第十七條《進(jìn)出境糧食檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》(國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第177號公布，海關(guān)總署第243號令修正)第十九條，內(nèi)容略。

(三)進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的變化情況

按照有關(guān)規(guī)定，1998年以來原出入境檢驗(yàn)檢疫部門對檢驗(yàn)檢疫合格的進(jìn)口食品同時(shí)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》和《衛(wèi)生證書》。(4)原國家質(zhì)檢總局《出入境檢驗(yàn)檢疫簽證管理辦法》(國質(zhì)檢通〔2009〕38號)第四十一條：入境貨物通關(guān)后經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格，或經(jīng)檢驗(yàn)檢疫不合格、但已進(jìn)行有效處理合格的，簽發(fā)“入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明”，進(jìn)口食品還需簽發(fā)衛(wèi)生證書；不合格需作退貨或銷毀處理的，簽發(fā)“檢驗(yàn)檢疫處理通知書”，并書面告知海關(guān)和當(dāng)事人。2015年7月，原國家質(zhì)檢總局發(fā)布公告要求，對進(jìn)口食品經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格的，或檢驗(yàn)檢疫不合格但已進(jìn)行有效處理合格的簽發(fā)“入境檢驗(yàn)檢疫證明”，不再簽發(fā)“衛(wèi)生證書”，并將評語統(tǒng)一規(guī)定為“上述貨物業(yè)經(jīng)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理，準(zhǔn)予進(jìn)口”。2017年，質(zhì)檢總局在實(shí)施審單放行改革時(shí)，將《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》評語統(tǒng)一調(diào)整為“上述貨物經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格評定，予以通關(guān)放行”。(5)《質(zhì)檢總局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范進(jìn)口食品、化妝品檢驗(yàn)檢疫證單簽發(fā)工作的公告》(國家質(zhì)檢總局公告2015年第91號)和《質(zhì)檢總局關(guān)于做好審單放行有關(guān)工作的通知》(質(zhì)檢通函〔2017〕803號)?！昂细裨u定”是2002年國家修訂《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》時(shí)，借鑒世界貿(mào)易組織《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)引入的概念，合格評定程序包括：抽樣、檢驗(yàn)和檢查；評估、驗(yàn)證和合格保證；注冊、認(rèn)可和批準(zhǔn)以及各項(xiàng)的組合。(6)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第六條：必須實(shí)施的進(jìn)出口商品檢驗(yàn)，是指確定列入目錄的進(jìn)出口商品是否符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求的合格評定活動。合格評定程序包括：抽樣、檢驗(yàn)和檢查；評估、驗(yàn)證和合格保證；注冊、認(rèn)可和批準(zhǔn)以及各項(xiàng)的組合。

二、《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的法律效力及有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)

(一)進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》是進(jìn)口食品的法定合格憑證

按照我國現(xiàn)行進(jìn)口食品安全監(jiān)管體制，綜合《食品安全法》第九十一條、第九十二條、海關(guān)總署《進(jìn)出口食品安全管理辦法》第十八條的相關(guān)規(guī)定，海關(guān)是進(jìn)出口食品安全的主管機(jī)關(guān)，對進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)督管理；進(jìn)口的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)口的食品、食品添加劑應(yīng)當(dāng)經(jīng)海關(guān)依照進(jìn)出口商品檢驗(yàn)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定檢驗(yàn)合格；進(jìn)口食品經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格的，由海關(guān)出具合格證明，準(zhǔn)予銷售、使用；進(jìn)口食品經(jīng)檢驗(yàn)檢疫不合格的，由海關(guān)出具不合格證明；涉及安全、健康、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目不合格的，由海關(guān)責(zé)令當(dāng)事人銷毀，或者出具退貨處理通知單，由進(jìn)口商辦理退運(yùn)手續(xù)；其它項(xiàng)目不合格的，可以在海關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行技術(shù)處理，經(jīng)重新檢驗(yàn)合格后，方可銷售、使用。

在筆者參與的工作討論中曾有人提出，海關(guān)對進(jìn)口食品僅僅依據(jù)商品檢驗(yàn)法規(guī)定的程序作了“合格評定”，并不是“評定結(jié)論為合格”，其理由是《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第六條第二款并沒有規(guī)定作出合格的結(jié)論。筆者認(rèn)為，這是對《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第六條的誤讀，也沒有正確理解“合格評定”與“合格評定程序”的涵義。有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)和WTO《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(TBT協(xié)定)對“合格評定”與“合格評定程序”有清晰的定義，合格評定(Conformity assessment)是直接或間接確定是否滿足相關(guān)要求的任何活動(ISO/IEC指南2)；合格評定程序(Conformity assessment procedures)是任何用以直接或間接確定是否滿足技術(shù)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)要求的程序(《TBT 協(xié)定》附錄1)。(7)林偉、楊松、張峰等：《合格評定程序及其理解》，《檢驗(yàn)檢疫科學(xué)》2002年第5期?！哆M(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第六條第一款用詞為“合格評定活動”，第二款用詞為“合格評定程序”，“合格評定程序”是對“合格評定活動”途徑和方法的進(jìn)一步闡釋，通過該方法實(shí)施合格評定，并做出“確定……是否符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求”的結(jié)論才是“合格評定活動”的全過程。

由此可見，進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》是海關(guān)依法簽發(fā)的執(zhí)法文書之一，表明所載明的進(jìn)口食品已經(jīng)海關(guān)實(shí)施合格評定，符合中國法律法規(guī)和食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的要求，通俗地說，就是合格產(chǎn)品。從法律意義上說，該文書是海關(guān)對進(jìn)口食品簽發(fā)的合格證明，具有法定性。

(二)進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》不具有合格保證的效力

從《食品安全法》角度看，食品安全合格的評判依據(jù)無疑是食品安全法律法規(guī)和食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于食品安全標(biāo)準(zhǔn)及食品安全指標(biāo)眾多，任何一份檢測報(bào)告都不可能窮盡所有項(xiàng)目，只能在有限的范圍內(nèi)對所關(guān)注的重點(diǎn)指標(biāo)進(jìn)行檢測和評判。而且，進(jìn)口檢驗(yàn)所采用的“合格評定程序”是綜合評定手段，包括“抽樣、檢驗(yàn)和檢查；評估、驗(yàn)證和合格保證；注冊、認(rèn)可和批準(zhǔn)以及各項(xiàng)的組合”，與傳統(tǒng)的抽樣、檢測并不完全等同。進(jìn)口食品檢驗(yàn)不是批批抽樣、全項(xiàng)目檢測，而是一種綜合性合格評定活動，海關(guān)可以根據(jù)國際通行的合格評定程序，按照分類管理原則確定的檢驗(yàn)監(jiān)管模式對進(jìn)口食品實(shí)施檢驗(yàn)。(8)楊洋、殷杰、貝君等：《新<食品安全法>對進(jìn)口食品安全管理的影響》，《食品安全質(zhì)量檢測學(xué)報(bào)》2015年第9期。因此，食品的任何合格證明從內(nèi)容、技術(shù)和證明范圍上來看都是有限的。為表述方便，姑且稱檢驗(yàn)合格為“技術(shù)合格”。

再從法律角度看，“技術(shù)合格”證明只要滿足法律規(guī)定的條件，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該食品為法律上的合格產(chǎn)品，即“法律合格”。進(jìn)口食品經(jīng)海關(guān)實(shí)施法定檢驗(yàn)(合格評定)，在所關(guān)注的項(xiàng)目范圍之內(nèi)符合法律法規(guī)和國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求，就可以認(rèn)定為“法律合格”，簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》。否則，海關(guān)不可能簽發(fā)該證明，只能簽發(fā)檢驗(yàn)檢疫處理通知書。從技術(shù)角度看，“合格”永遠(yuǎn)是相對的，但從法律角度看，“合格”則是絕對的，即：只要取得“法律合格”證明，則足以認(rèn)定該產(chǎn)品滿足了法律意義上的合格條件，可以依法進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。因此，不應(yīng)將“法律合格”混同于“技術(shù)合格”，或夸大“法律合格”的功能，將海關(guān)簽發(fā)合格證明等同于海關(guān)承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量合格保證義務(wù)，從而對海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》及進(jìn)口食品生產(chǎn)經(jīng)營者課以更多的行政法義務(wù)。

綜上所述，結(jié)合“合格評定”的定義和當(dāng)前對進(jìn)口食品檢驗(yàn)監(jiān)管所采取的抽批查驗(yàn)和合格評定模式，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，海關(guān)雖然對進(jìn)口食品實(shí)施抽查檢驗(yàn)并簽發(fā)了《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，但受檢驗(yàn)項(xiàng)目所限，該證明不是海關(guān)對進(jìn)口食品的合格保證文書。原國家質(zhì)檢總局食品局曾于2016年3月在門戶網(wǎng)站答復(fù)咨詢稱：“《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的效力為：證明該批次食品從正常途徑進(jìn)口，依照我國法律法規(guī)規(guī)定經(jīng)檢驗(yàn)檢疫?！?9)國家食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心網(wǎng)站，http：//www.cfda.com.cn/newsdetail.aspx?id=86380。由于機(jī)構(gòu)改革原因，原國家質(zhì)檢總局門戶網(wǎng)站已關(guān)閉，暫無法查找原文。該答復(fù)只告知了行為過程，沒有說明檢驗(yàn)檢疫的結(jié)果及效力，沒有起到消除疑惑和正本清源的作用。

由于進(jìn)口食品入境檢驗(yàn)檢疫證明是進(jìn)口食品的“法律合格”憑證，在涉及進(jìn)口食品安全的爭議案件中，都不可避免地會對《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》進(jìn)行評判。有法院在裁判文書中表述：“出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》僅表明進(jìn)口食品的來源和途徑正當(dāng)，已依我國法律法規(guī)規(guī)定的檢驗(yàn)檢疫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范對進(jìn)口食品進(jìn)行了審查和認(rèn)定，但并非確保進(jìn)口食品在銷售流通環(huán)節(jié)完全符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)?！?10)北京高級人民法院(2019)京行終6399號、(2019)京行終6397號判決書，中國裁判文書網(wǎng)。該司法判決意見曾經(jīng)在一些媒體上以“進(jìn)口食品取得《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》不代表符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”為標(biāo)題引發(fā)熱議，使公眾對進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》法律效力出現(xiàn)疑惑，甚至產(chǎn)生誤讀。(11)《北京高院終審判決：進(jìn)口食品取得入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明不代表符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)》，搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/354789186_654609。有人曾以“《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》該取消了”為題公開發(fā)表意見，認(rèn)為“海關(guān)的《證明》僅能證明該批貨物屬于合法進(jìn)口，并不能證明該批貨物的品質(zhì)符合國家要求。既然如此，用進(jìn)口貨物的繳稅單證代替《證明》，豈不更加權(quán)威可信？”(12)江小平：《<入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明>該取消了》，http：//www.wuliujia2018.com/html/60953.html。

筆者對上述司法裁判案件綜合分析后認(rèn)為，法院對該案件的評判意見有二方面不足：一是本案不應(yīng)對進(jìn)口食品入境檢驗(yàn)檢疫證明進(jìn)行評判。案件的爭議焦點(diǎn)是原告對海關(guān)投訴處理行為不服引發(fā)的爭議，法院應(yīng)當(dāng)審查海關(guān)投訴處理這一行政行為，從行政執(zhí)法角度評判海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》及其對投訴舉報(bào)處置行為的合法性，而不是對進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》本身的證明效力進(jìn)行評判。二是對《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的評判意見有失準(zhǔn)確。按照我國進(jìn)口貨物監(jiān)管體制，確認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品是否“來源和途徑正當(dāng)”是一個(gè)綜合的過程，由海關(guān)依據(jù)《海關(guān)法》的規(guī)定，綜合各類監(jiān)管條件進(jìn)行判定，而非僅僅《食品安全法》單一條件，在此意義上，能夠證明進(jìn)口食品“來源和途徑正當(dāng)”的法律文書應(yīng)當(dāng)是海關(guān)“進(jìn)口貨物報(bào)關(guān)單”上的放行記錄而不是《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》。該判決書中的評判意見和有人提出取消《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的意見顯然混淆了《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》與海關(guān)簽發(fā)的其他執(zhí)法證單的區(qū)別。

(三)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》是食品進(jìn)口后生產(chǎn)經(jīng)營過程供查驗(yàn)的合格憑證

按照《食品安全法》第五十二條、第五十三條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)和采購食品、食品原料、食品添加劑，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明，所生產(chǎn)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品出廠前必須進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)合格后方可出廠或者銷售。據(jù)此，食品生產(chǎn)經(jīng)營全流程中，生產(chǎn)經(jīng)營者負(fù)有查驗(yàn)食品合格證明的法定義務(wù)，對進(jìn)口食品而言，《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》由國家執(zhí)法機(jī)關(guān)簽發(fā)，權(quán)威性高，已成為業(yè)界和消費(fèi)者公認(rèn)的證明效力最強(qiáng)的合格證明。有些地區(qū)的食品安全監(jiān)管制度中明確規(guī)定，進(jìn)口食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須查驗(yàn)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》。(13)山東省食藥監(jiān)局《山東省進(jìn)口食品市場銷售規(guī)范(試行)》“三、進(jìn)口食品合格證明查驗(yàn)……經(jīng)營者銷售進(jìn)口食品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)留存《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，并按照國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門的要求隨附合格證明材料。必要時(shí)應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)留存進(jìn)口食品的海關(guān)進(jìn)口貨物報(bào)關(guān)單?！薄傲⑦M(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度：經(jīng)營者采購進(jìn)口食品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)進(jìn)口商提供的《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》或者其他供貨者的食品經(jīng)營許可證、《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，并按規(guī)定留存相關(guān)證明材料?！笔称坊锇榫W(wǎng)，http：//news.foodmate.net/2016/05/379096.html，2016年5月。

(四)進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》不能免除經(jīng)營者產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任

我國的《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《民法典》，系統(tǒng)規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，包括停止銷售、警示、召回、損害賠償?shù)却胧?，以無過錯責(zé)任為主，對于生產(chǎn)經(jīng)營者具有明知、欺詐等重大過錯的，還規(guī)定了懲罰性賠償責(zé)任。(14)《食品安全法》第一百四十七條、第一百四十八條，《民法典》第一千二百零二條、第一千二百零六條、第一千二百零七條等，內(nèi)容略。《食品安全法》第九十四條第三款、《食品安全法實(shí)施條例》第四十九條規(guī)定，發(fā)現(xiàn)進(jìn)口食品不符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)立即停止進(jìn)口，已進(jìn)入國內(nèi)流通領(lǐng)域的要依法召回，并將召回和處理情況向所在地市場監(jiān)督管理部門和海關(guān)報(bào)告。進(jìn)口商在有關(guān)主管部門責(zé)令其依法召回進(jìn)口的食品后，仍拒不召回的，要被給予行政處罰。綜合說來，雖然《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》可以作為進(jìn)口食品進(jìn)入國內(nèi)市場流通的憑證，但由于影響食品質(zhì)量安全的因素眾多，“法律合格”并不能取代“技術(shù)合格”，一旦出現(xiàn)食品不符合法律法規(guī)和食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況，進(jìn)口商和相關(guān)經(jīng)營者必須依法履行前述法定的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。在進(jìn)口商和經(jīng)營者依法履行查驗(yàn)進(jìn)口食品入境檢驗(yàn)檢疫合格證明并建立食品進(jìn)口和銷售記錄義務(wù)前提下，相關(guān)的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)免除，但不能免除產(chǎn)品質(zhì)量民事責(zé)任。北京市第二中級人民法院于2015年12月21日在“(2015)二中民(商)終字第12880號”民事判決案中載明：“進(jìn)口食品經(jīng)營者銷售的食品已取得檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的行政許可，但仍不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)口食品經(jīng)營者未提交證據(jù)證明其已履行法定的進(jìn)貨查驗(yàn)、如實(shí)記錄義務(wù)的，應(yīng)認(rèn)定其實(shí)施了銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為。消費(fèi)者以此為由依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定向進(jìn)口食品經(jīng)營者主張懲罰性賠償金的，人民法院應(yīng)予支持?！?15)北京高院研究室：《周悟權(quán)訴北京華聯(lián)精品超市有限公司、北京華聯(lián)精品超市有限公司安貞橋店買賣合同糾紛案(北京法院參閱案例第31號)》，2017年5月，北京法院網(wǎng)，http：//bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/05/id/2884535.shtml。另，該判決意見中，將入境檢驗(yàn)檢疫證明視為“檢驗(yàn)檢疫行政許可”值得商榷，但不影響裁判意見的整體正確性。筆者認(rèn)為，該判決是適當(dāng)?shù)摹?/p>

(五)進(jìn)口食品消費(fèi)者與海關(guān)之間不因簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》具有行政法上利害關(guān)系

近年來，在進(jìn)口食品消費(fèi)維權(quán)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些案例(更多是所謂的“職業(yè)打假人”維權(quán)案例)，消費(fèi)者在流通領(lǐng)域購買進(jìn)口食品后，發(fā)現(xiàn)該食品不符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，直接以簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的海關(guān)為被告向法院提起行政訴訟，請求撤銷該《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》。對此，各地法院認(rèn)識不完全一致，有的法院認(rèn)為消費(fèi)者與海關(guān)之間具有法律上利害關(guān)系而受理并進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理，更多的法院則認(rèn)為，消費(fèi)者與海關(guān)之間不具備法律上的利害關(guān)系而不予受理。通過中國裁判文書網(wǎng)檢索2015年-2019年有關(guān)案例，共檢索到26件消費(fèi)者對海關(guān)(或原出入境檢驗(yàn)檢疫局)因簽發(fā)進(jìn)口食品入境檢驗(yàn)檢疫證明或衛(wèi)生證書(原國家質(zhì)檢總局2015年第91號公告之前簽發(fā))提起行政訴訟的案件、1件對原海關(guān)放行進(jìn)口食品提起行政訴訟的案件。從裁判結(jié)果來看，其中24個(gè)案件法院均認(rèn)為消費(fèi)者與海關(guān)簽發(fā)檢驗(yàn)檢疫證明之間不具有利害關(guān)系，未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理直接駁回起訴，只有2個(gè)案件法院認(rèn)為具有利害關(guān)系而進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理，但其中1個(gè)案件在二審時(shí)被法院認(rèn)定不具有利害關(guān)系予以糾正。因此，不具有法律上利害關(guān)系已成為主流觀點(diǎn)被法院所接受，筆者亦持贊同意見。

行政訴訟原告與被告行政機(jī)關(guān)之間具有利害關(guān)系是《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定的起訴條件之一，有關(guān)司法解釋對“與行政行為具有利害關(guān)系”作了具體規(guī)定。(16)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋(法釋〔2018〕1號)第十二條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：(一)被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；(二)在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；(三)要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；(四)撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；(五)為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；(六)其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。最高人民法院在審理劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議引發(fā)的行政訴訟再審案件，首次將行政訴訟中原告“利害關(guān)系”置換為主觀公權(quán)利，并引入保護(hù)規(guī)范理論作為司法實(shí)踐判定標(biāo)準(zhǔn)，將行政訴訟乃至行政復(fù)議法律實(shí)務(wù)中“利害關(guān)系”判定引入新的階段，(17)最高人民法院(2017)最高法行申169號“劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書”，中國裁判文書網(wǎng)。引發(fā)了行政法學(xué)界熱烈討論。海關(guān)受理進(jìn)口商申報(bào)進(jìn)口食品，經(jīng)合格評定后簽發(fā)貨物入境檢驗(yàn)檢疫證明，在海關(guān)與進(jìn)口商之間形成了行政法律關(guān)系，但消費(fèi)者不是“海關(guān)作出進(jìn)出境貨物監(jiān)管行為的行政相對人，該進(jìn)出境貨物監(jiān)管行為不會對其合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響，其并無區(qū)別于其他普通人的、特別的合法權(quán)益需要保護(hù)，故其與被訴行政行為沒有利害關(guān)系，不具有提起本案訴訟的原告資格。”(18)最高人民法院(2019)最高法行申7899號“江春花、中華人民共和國黃埔新港海關(guān)公安行政管理其他(公安)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書”，中國裁判文書網(wǎng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，是否存在法律上利害關(guān)系不是通過是否屬于行政相對人來判斷，而是通過審查訴請保護(hù)的主觀公權(quán)利是否落入行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范的保護(hù)范圍加以判定。(19)李年清：《主觀公權(quán)利、保護(hù)規(guī)范理論與行政訴訟中原告資格的判定——基于(2017)最高法行申169號劉廣明案的分析》，《法律適用(司法案例)》2019年第2期。消費(fèi)者在流通領(lǐng)域購買進(jìn)口食品后，在消費(fèi)者與經(jīng)營者之間形成了買賣合同民事法律關(guān)系，消費(fèi)者所享有的產(chǎn)品質(zhì)量權(quán)益是一種絕對利益，不因海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》而改變，只是不在海關(guān)對進(jìn)口食品實(shí)施合格評定并簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》時(shí)所依據(jù)的法律規(guī)范范圍之內(nèi)。

進(jìn)一步說，消費(fèi)者與海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》之間沒有行政法上的利害關(guān)系，這跟消費(fèi)者與進(jìn)口食品經(jīng)營者之間享有產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)系不是同一法律關(guān)系，不存在任何矛盾。消費(fèi)者與海關(guān)之間不因簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》具有法律利害關(guān)系僅限于行政法層面上，是對消費(fèi)者是否享有對海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的行政行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟資格的審查標(biāo)準(zhǔn)，屬于程序性權(quán)利，不涉及產(chǎn)品質(zhì)量民事法律關(guān)系，也不涉及海關(guān)違法執(zhí)法侵害消費(fèi)者權(quán)益后依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國家賠償?shù)那樾?。消費(fèi)者不享有直接起訴海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》行政行為的原告資格，既不影響消費(fèi)者對所購買食品質(zhì)量與安全權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，也不影響食品進(jìn)口商、銷售商和其他經(jīng)營者所應(yīng)承擔(dān)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。

因此，消費(fèi)者如果認(rèn)為所購買的進(jìn)口食品存在質(zhì)量問題，可以依據(jù)《合同法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》等法律規(guī)定向經(jīng)營者主張產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任；也可以向食品安全監(jiān)督管理部門或者海關(guān)投訴舉報(bào)，如對投訴舉報(bào)處理行為不服可以提起行政訴訟，具有原告資格。如果海關(guān)違法執(zhí)法，導(dǎo)致消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害，符合《國家賠償法》規(guī)定條件的，消費(fèi)者依法享有獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。

三、對進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的改進(jìn)建議

近年來，海關(guān)(包括原檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu))積極響應(yīng)國家優(yōu)化營商環(huán)境工作部署，積極推進(jìn)業(yè)務(wù)改革，實(shí)施了一系列推進(jìn)國際貿(mào)易便利化的舉措?！度刖池浳餀z驗(yàn)檢疫證明》是海關(guān)針對所有進(jìn)口法定檢驗(yàn)檢疫貨物簽發(fā)的執(zhí)法文書，雖然主要執(zhí)法依據(jù)是商品檢驗(yàn)法及其實(shí)施條例，但同時(shí)涉及進(jìn)出境動植物檢疫、國境衛(wèi)生檢疫和其他海關(guān)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，僅從食品安全監(jiān)管方面不宜討論該文書的存廢，但可以從進(jìn)口食品安全監(jiān)管角度，對《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》進(jìn)行改進(jìn)和完善。

(一)修改《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》評語

自1999年以來，進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》評語先后有三個(gè)模式，不斷改進(jìn)，體現(xiàn)了海關(guān)及社會公眾對該文書法律證明效力的認(rèn)識不斷加深。目前，海關(guān)對進(jìn)口食品安全監(jiān)管的合格評定的方式采取與國際接軌的做法，在對輸出國家和地區(qū)食品安全管理體系和食品安全狀況進(jìn)行評估和審查的基礎(chǔ)上，按照風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果采取審單放行、查驗(yàn)放行、查驗(yàn)送檢放行等不同模式，傳統(tǒng)的現(xiàn)場查驗(yàn)、抽樣、送實(shí)驗(yàn)室檢測等方式不再是必須途徑。經(jīng)合格評定，認(rèn)為符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，允許進(jìn)口并簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》。在這種情況下，進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》應(yīng)當(dāng)圍繞以下三個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：一是標(biāo)明海關(guān)對進(jìn)口食品已經(jīng)實(shí)施合格評定，具備進(jìn)入國內(nèi)流通領(lǐng)域的基本條件；二是進(jìn)口商和經(jīng)營者繼續(xù)承擔(dān)食品安全質(zhì)量責(zé)任；三是證明內(nèi)容不涉及海關(guān)監(jiān)管和征稅。前述分析的原理同樣適用于海關(guān)簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的其他進(jìn)口商品，因此，建議將進(jìn)口食品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》評語“上述貨物經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格評定，予以通關(guān)放行”和其他進(jìn)口商品《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》評語“上述貨物業(yè)經(jīng)檢驗(yàn)檢疫，準(zhǔn)予銷售、使用”的評語一并修改為：“海關(guān)已經(jīng)接受上述貨物入境申報(bào)，經(jīng)綜合評定，準(zhǔn)予進(jìn)境銷售、使用。海關(guān)評定系監(jiān)督抽查方式，進(jìn)口商及經(jīng)營者依法承擔(dān)本貨物的質(zhì)量及安全責(zé)任。”

(二)建立《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》效力終止程序

受進(jìn)口食品合格評定方式所限，海關(guān)已簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的進(jìn)口食品進(jìn)入國內(nèi)流通領(lǐng)域以后，可能出現(xiàn)存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)并判定為食品不合格的情況，進(jìn)口商和相關(guān)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法立即實(shí)施召回和下架處理。此時(shí)，海關(guān)已簽發(fā)的《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》不應(yīng)再發(fā)揮“法律合格”憑證的作用，需要及時(shí)終止其法律效力。當(dāng)前，海關(guān)執(zhí)行的《出入境檢驗(yàn)檢疫簽證管理辦法》并沒有規(guī)定檢驗(yàn)檢疫證書的廢止或撤銷程序，導(dǎo)致一線海關(guān)在需要終止《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》時(shí)無章可循，迫切需要加快制定。最高人民法院在判決案例中已確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)有錯必糾的基本原則，海關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒，不宜以缺少規(guī)定為由對簽發(fā)后發(fā)現(xiàn)有瑕疵的《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》不予處置。(20)最高人民法院(2018)最高法行再7號《行政判決書》(梁某訴那坡縣人民政府林業(yè)行政登記爭議再審案)：行政行為一旦作出，即具有確定力及執(zhí)行力。但是對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约坝捎谑聦?shí)和法律變遷而不宜存續(xù)的行政行為，行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯的權(quán)力和職責(zé)。自我糾錯的價(jià)值在于減少或者避免行政爭議的產(chǎn)生，盡早結(jié)束行政行為效力的不確定狀態(tài)，維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，增強(qiáng)公眾對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同和信賴。在目前缺少法律明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補(bǔ)正、改變原行政行為、確認(rèn)違法等方式。從嚴(yán)格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。

按照《食品安全法》規(guī)定，進(jìn)口食品進(jìn)入流通領(lǐng)域以后，由地方政府市場監(jiān)督管理部門實(shí)施監(jiān)督管理。(21)《食品安全法》第九十五條第二款：縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門對國內(nèi)市場上銷售的進(jìn)口食品、食品添加劑實(shí)施監(jiān)督管理。發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重食品安全問題的，國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門通報(bào)。國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取相應(yīng)措施?？紤]到同一批次的進(jìn)口食品可能被分銷至國內(nèi)不同的地區(qū)，海關(guān)需要與多個(gè)地方政府市場監(jiān)管部門保持信息溝通，才能確保不合格食品得到及時(shí)處置。為方便執(zhí)法，促進(jìn)海關(guān)與市場監(jiān)督管理部門充分溝通，《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的效力終止程序應(yīng)當(dāng)解決如下問題：一是市場監(jiān)管部門或者其他機(jī)關(guān)、單位發(fā)現(xiàn)或確認(rèn)進(jìn)口食品存在不符合食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的情形后，立即通知簽發(fā)《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》的海關(guān)；二是海關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定不符合食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)成立，書面通知原收貨人或申報(bào)單位立即停止銷售、召回進(jìn)口食品，交回《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》，并啟動后續(xù)核查程序；三是海關(guān)通過新聞媒體或官方網(wǎng)站發(fā)布公告廢止《入境貨物檢驗(yàn)檢疫證明》；四是向收貨人、經(jīng)銷商和已知的加工、銷售企業(yè)所在地政府市場監(jiān)管部門通報(bào)情況，告知其監(jiān)督企業(yè)召回或責(zé)令召回，如企業(yè)拒不召回，則通報(bào)海關(guān)依法給予行政處罰；五是海關(guān)按照層級向海關(guān)總署報(bào)告，由海關(guān)總署向國家市場監(jiān)管總局通報(bào)，便于各地市場監(jiān)督部門及時(shí)采取相應(yīng)監(jiān)管措施。