李 曉 婷

(福建師范大學 社會歷史學院，福建 福州 350007)

自1960年以來，智利城市貧民的住房問題就成為困擾社會公正的焦點，住房運動是城市貧民表達住房訴求的手段。目前，國內外鮮有學者對皮諾切特時期圣地亞哥城市貧民住房運動進行專門研究。圣地亞哥市是智利政治和經(jīng)濟中心，城市貧民住房運動集中于此，通過探討圣地亞哥市貧民對政府住房斗爭的發(fā)展進程及政府應對措施的轉變，闡明城市貧民由占地到獲得自有住房的過程，揭示該運動如何推動政府重新審視城市貧民這一群體的住房困境以及如何推動圣地亞哥市貧民公民身份的形成。

一、城市貧民的住房困境與政府調控之不舉

20世紀初，農村人口大量流入圣地亞哥市，人口結構開始發(fā)生變化?！?907年，圣地亞哥市人口僅33萬”，“1920年，圣地亞哥市人口增長到50萬”，至1930年“該市就有超過70萬人居住?！盵1]智利工業(yè)化快速發(fā)展，城市化進程隨之加速，圣地亞哥作為智利的首都，是國家主導的工業(yè)化發(fā)展重地，這是該市人口呈大幅度增長的主因。此后幾十年，圣地亞哥市人口由“1960年200萬到1982年390萬”，占全國人口的比例由1920年的13.7%增長至1960年的28.0%，再到1982年的34.4%[2]224，圣地亞哥市成為全國人口最多的城市。歷史學家阿曼多·德拉蒙曾稱圣地亞哥為“群眾之城”[3]，即指圣地亞哥經(jīng)歷了顯著的人口增長和版圖擴張。圣地亞哥也是貧民的集中地，正規(guī)住房短缺與住房條件惡劣表現(xiàn)得最為明顯。

圣地亞哥市貧民居住的方式有3種：一是居住在貧民窟中，即未經(jīng)政府允許私自占據(jù)土地的自建棚戶。從20世紀50年代起，在左翼政黨和教會的支持下，一些貧民開始有組織地占據(jù)位于城市邊緣的土地，嘗試建設第一批棚戶區(qū)。20世紀60年代后期，圣地亞哥市有235萬人居住,超過40萬人居住在貧民窟，占全市人口的17%[4]。至1972年5月，圣地亞哥市約有8.3萬個家庭居住在貧民窟，約占總人口的15%[5]。居住在貧民窟的居民沒有房屋所有權，居住條件惡劣，缺乏生活必要的基礎設施，甚至沒有電力設施和排水系統(tǒng)，污水隨處排放。惡劣的衛(wèi)生環(huán)境易造成傳染病等公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。二是租房居住，居住在郊區(qū)半隔離居民區(qū)，屬于低階層居住點。但相對于貧民窟而言，這些居民對房屋擁有合法的租用權。1970—1980年，智利失業(yè)率由3.4%上升至10.4%①，城市貧民大多在非正規(guī)經(jīng)濟部門工作，雇傭關系不受法律保護，失業(yè)情況嚴重，失業(yè)者無法支付租金，不得已搬出出租屋。三是投靠親朋聚居。由于越來越多的貧民失業(yè)負擔不起房租，因此只能居住在親戚朋友的房子或后院，圣地亞哥市估計有不少于13.5萬個家庭處于這種狀況，約60萬人，占該城市人口的15%[6]，羅德里戈·魯比奧·沃勒特在關于智利住房政策的研究中也提到，這種做法是越來越多貧困家庭的選擇[7]。貧民的寄居空間過度擁擠，生活十分窘困。

無論身處貧民窟還是投靠親朋，城市貧民的居住條件都十分逼仄窘迫。住房供需嚴重失衡，問題日益突出。雖然阿連德政府提出“住房是無可爭辯的權利，國家有義務為居民提供住房”，但政府承諾為低收入群體建造住房的方案并沒有實現(xiàn)。20世紀六七十年代，城市貧民開啟住房運動的帷幕。大量城市貧民通過占用土地建立新的定居點，這種臨時的棚戶區(qū)一度被政府貼上了“非法”的標簽。1970年底，圣地亞哥市已有5.5萬多戶人家居住在集體占領土地而形成的定居點，約占該市人口的10%。到1972年5月，這一數(shù)量激增至8.3萬戶，約占人口的15%[8]，短短兩年間，貧民窟居民增加了近一半。占用土地雖未被政府認可，但阿連德時期圣地亞哥歷屆政府達成一種共識，警察一般不對個人占用土地建造棚戶居住的行為進行處理。

皮諾切特上臺后，政府對貧民窟的態(tài)度大變。一是當局一改故轍，拋棄阿連德時期的潛在共識，對貧民窟進行清除。皮諾切特在執(zhí)政初期嚴厲鎮(zhèn)壓社會和政治運動，1974年，智利根據(jù)519號法令對貧民窟進行緊急處理，圣地亞哥市的貧民窟居民被驅趕至城市外圍，帶領貧民占地的領導者被視為是對政權有威脅的人而被集中處置，這使得城市貧民的住房處境更加艱難。二是皮諾切特政府不再為公民提供公共住房，認為住房不再是公民的權利，而是私人事務。與前幾屆政府相比，其在住房方面的公共開支大幅度減少。

政府雖承諾對貧民提供一定的住房補貼，但在實施中無法惠及大部分貧民。1976年，政府對低收入家庭實行住房補貼制度，貧民在擁有一定的儲蓄后申請補貼，申請通過后即可得到城市和住房事務部的補貼，將其用于購買住房。這項補貼的局限性在于政策是針對最低收入家庭這一群體，但實施中瞄準度不夠。阿雷拉諾的一項研究顯示，1979年和1980年，分別有75.5%和93.1%的補貼分配給公民中收入最高的1/4家庭，只有5.3%和0.6%的補貼分配給收入最低的1/3家庭[9]。換言之，城市貧民難以進入政府補貼程序，他們負擔不起高房價，也很難有足夠的儲蓄申請住房補貼。阿雷拉諾的研究中估計1970—1980年間在智利的新成立家庭中約有1/3未能獲得獨立住房，除了與家人或朋友一起居住外，他們別無選擇。巴爾和馬丁斯的研究中也認為1970—1982年城市貧民難以獲得住房[2]223。據(jù)估計，1983年在圣地亞哥投靠親朋居住的家庭數(shù)量達13.5戶[5]。

工業(yè)化和城市化造成城市貧民激增，但沒有相應的住房供應，政府調控政策效果有限，皮諾切特政府又對貧民窟實施清除方案，這使得城市貧民的住房困境日益嚴重。

二、住房運動的演進

皮諾切特政府對貧民窟的暴力清除激起了城市貧民的反抗，催化了矛盾。為解決住房短缺問題，貧民和社會組織與政府之間的博弈愈演越烈。在社會組織和慈善團體的幫助下，住房委員會和無家可歸者委員會領導城市貧民與政府進行改善住房的談判和占地行動，建立貧民窟社區(qū)，爭取住房權。皮諾切特時期的圣地亞哥城市貧民住房運動按時間順序和激烈程度可以分為以下兩個階段：

第一階段是組織準備和小規(guī)模運動階段。社會組織和慈善團體的成立是這一運動組織準備的開始。皮諾切特政府上臺后無力控制通貨膨脹，企圖采用弗里德曼所謂的“休克療法”來解決通脹問題[10]。這一改革使智利失業(yè)率急劇攀升，“1973年12月—1975年12月，工人的實際工資下降了22%，失業(yè)率從7%上升到18.7%”[11]。從1975年起，天主教會和一些其他社會機構建立了救濟組織，主要致力于社會慈善工作，以緩解城市貧民的生活困境，在這些救助機構的組織下，不同社區(qū)的貧困居民有機會走到一起，討論日益惡化的局勢。1977年底，圍繞住房費用問題成立了第一批組織，當時越來越多的家庭由于拖欠房租受到被驅趕或切斷水電供應的威脅。這些家庭組成住房委員會與基層政府談判，集體尋求解決辦法。但住房委員會與基層政府談判無果，便要求與更高級別的政府協(xié)調。1979年3月，這些委員會組成城市貧民協(xié)調會，這是運動成立的第一個傘式組織，該組織嘗試與市政府和國家政府協(xié)調。不同級別的政府均以“這是一個純粹的個人問題，委員會無論如何都沒有代表性”[11]的理由拒絕談判。城市貧民協(xié)調會與當局的后續(xù)接觸依舊無濟于事，加之政府持續(xù)的鎮(zhèn)壓，因此無力繼續(xù)向政府施加壓力。但這次失敗并沒有使城市貧民氣餒，不久他們再次被動員起來，成立了第二批組織——無家可歸者委員會，獨立于天主教會之外運作。1980年，圣地亞哥市成立了第二個傘式組織，即農業(yè)合作社，縮寫為COAPO，農業(yè)合作社的主要人員是革命左派運動活動者。

委員會和傘式組織的成立是城市貧民住房運動的組織準備，運動真正開始于城市貧民以占領土地方式的抗議。1980年6月，圣地亞哥市發(fā)生了皮諾切特統(tǒng)治時期第一次土地占領事件，由一小部分農業(yè)合作社的成員組織，目的是要求政府改善城市貧民的住房條件，但這次占地行動很快流產(chǎn)。1個月后發(fā)生了第二次土地占領，此次占地行動也被中止，大約300戶家庭被警察暴力驅逐[11]。被驅逐的城市貧民還采取了其他抗議行動，如絕食和占領住房與城市事務部的辦公室等，但這些抗議行動在7個月后被政府完全鎮(zhèn)壓。圣地亞哥市的占地行動仍未因政府的嚴厲打擊完全停止。由于國家總體政治局勢趨于緊張，對通訊手段嚴格控制，這些土地占領是孤立的行動，行動之間沒有進行協(xié)調合作，未發(fā)生大規(guī)模占地行動。

第二階段是激進的占地運動階段，參與人數(shù)更多，占地范圍更廣，且成功鞏固了占地結果。在這一階段中，“七月二十二日委員會”起到領導作用。1983年春，該委員會決定聯(lián)合其它委員會共同進行一次大規(guī)模占地行動，并針對土地選擇、占領日期和防御警察等作了準備工作。經(jīng)過多個委員會的協(xié)調，1983年9月22日清晨，約1 000個家庭被組織起來，在拉格蘭哈發(fā)起占領運動，消息迅速傳遍了周圍的居民區(qū)，陸續(xù)有其他貧民來支援。幾個小時后，警察開始驅逐占地者，一部分占地者撤退后隨即又占領了2 km外圣拉斐爾的一塊土地。另一部分占地者留在原本的占地點附近，在警察撤離后再次占據(jù)該地。共有3 000個家庭參與了這次占地行動，接下來的一周里，大約5 000個家庭3.1萬多人參加了運動[5],此次占地行動成為當時智利有史以來規(guī)模最大的一次行動。

占地后，城市貧民建立起貧民窟營地,并以兩個主教的名字命名，分別為弗朗西斯科·弗雷斯諾和勞爾·席爾瓦·恩里克斯[11]，這表明城市貧民期望利用天主教會領袖的影響力為占地行動增添聲勢。城市貧民占地搭建貧民窟營地后，大家對貧民窟營地進行內部結構的完善。以勞爾·席爾瓦·恩里克斯貧民窟營地為例，成立了中央委員會，將該貧民窟營地劃分為24個區(qū)，區(qū)之間有過道相隔。每個區(qū)設立一個安全委員會，負責保護營地免受襲擊，24個安全委員會的主席都被任命為貧民窟營地中央委員會的代表。幾周后，由于被驅逐的威脅逐漸減輕，貧民窟營地內部結構規(guī)劃得更加完善，行政機構擴展。中央委員會下還另設兩個委員會，一個是保健委員會，獲得教區(qū)和國家醫(yī)師協(xié)會的支持，醫(yī)治貧民窟居民的疾?。涣硪粋€是糧食委員會，負責分發(fā)由外部機構資助的糧食和貨物。同時，在社會工作者聯(lián)合會的協(xié)助下，所有居民都進行了登記，該營地有4 720個家庭，共有1.8435萬人居住。土地也被擴建和重新布置，擴建后貧民窟營地的總面積為12.5萬m2，平均每個家庭約有18 m2。貧民窟營地還建造了一些公共設施，如綜合診所、幼兒園和郵局，并安裝了集體廚房。住房運動領導者組建各級行政機構的目的是讓盡可能多的居民參與貧民窟營地的建設和規(guī)劃，將所占土地轉變?yōu)檎嬲m合生活的社區(qū)。

第二次占地運動吸取了第一次占地運動的經(jīng)驗，取得了較好的成果，但由小規(guī)模的占地到第二次大規(guī)模的激進占地運動與嚴重的經(jīng)濟危機脫不開關系。1982年，智利國民生產(chǎn)總值下降14.5%，工業(yè)生產(chǎn)下降17.6%。許多公司破產(chǎn)，總失業(yè)率上升到33%左右，人均收入下降了20%[12]。城市貧民生存艱難，與政府和平談判沒有結果，只能將爭取住房的希望寄托于占地行動。同時，迅速惡化的經(jīng)濟形勢引發(fā)了各種團體的抗議和示威，激化了城市貧民在住房上與國家的矛盾。皮諾切特政權逐漸失去民心，反對派政黨組織抗議活動，在圣地亞哥市中心舉行饑餓游行，有數(shù)千人參加。從1983年5月11日起，由工人階級號召，抗議皮諾切特的獨裁統(tǒng)治[12]，圣地亞哥的民眾自發(fā)參與。這些活動雖不是由城市貧民組織的，但這種抗議和示威的氛圍激發(fā)了城市貧民繼續(xù)爭取住房的抗爭運動。

三、政府應對措施的演變與特點

對于政府而言，這兩個貧民窟營地的建立打破了獨裁統(tǒng)治嚴控的局面，必須采取手段干預。政府對城市貧民住房運動的應對分為4個階段。

第一階段的特點是試圖驅逐占地的城市貧民。城市貧民占領土地1周后，圣地亞哥最高當局吉拉德將軍命令侵占土地者必須放棄占領的土地，因為占地是“對私有財產(chǎn)的侵犯，當局不允許”[11]。同時，他也提出了解決辦法，即將占地者轉移到智利其他地區(qū)。貧民窟營地中央委員會拒絕這一提議，并要求政府在圣地亞哥市區(qū)范圍內為貧民窟營地所有家庭各提供200 m2的土地用于建造住房，但政府仍堅持驅逐方案。這一局面因紅衣主教勞爾·席爾瓦·恩里克斯發(fā)生了轉變，1983年10月3日，紅衣主教勞爾·席爾瓦·恩里克斯訪問貧民窟營地，這似乎給當局造成了一定壓力，吉拉德將軍的一名發(fā)言人在非官方渠道透露，當局暫時不會驅逐占地者[13]。但這并不意味著當局的態(tài)度徹底轉變，其他企圖占領土地的城市貧民仍立即被鎮(zhèn)壓。除此之外，筆者認為當時政府沒有肅清席爾瓦·恩里克斯和弗朗西斯科·弗雷斯諾兩個貧民窟營地的原因還有以下兩個因素。第一，被占領的土地有數(shù)千人居住，進一步清除貧民窟營地將導致重大的流血事件。第二，在民眾動員示威的壓力下，政府在占地事件發(fā)生的前一個月宣布實行“政治開放”[11],旨在與溫和派的政治反對分子進行對話，企圖平息抗議，挽回民心。如果占地者被暴力驅逐，這一政策將失敗，會導致政府的心血功虧一簣。

政府應對第二階段的特點是談判與拖延。1983年12月底，占地者在教會代表在場的情況下和住房與城市事務部代表開始談判，至1984年8月初，貧民窟營地中央委員會認為政府在拖延時間，實則無意尋求合理的解決辦法，遂建議貧民窟營地居民采取進一步的示威行動。中央委員會宣布擴張貧民窟營地和占領其他土地，以防談判到9月都無法取得令人滿意的結果。有研究對參與運動的城市貧民進行訪問調查，約30%的人認為政府是真誠地尋找解決辦法，另有30%的人對此表示懷疑，近40%的人不相信政府提出的解決方案[14]。此時貧民的意見存在分歧，但大部分貧民都認為政府在拖延。

1984年8月25日，政府宣布了一項“緊急解決方案”，以解決1.2萬個投靠親屬居住的貧困家庭的住房問題，這些貧困家庭的名額里也包括了參與運動的城市貧民，具體方案是將他們轉移到圣地亞哥市附近城市化較低的城市，政府為每個家庭提供一塊100 m2土地[5]。相對于貧民窟營地中央委員會起初提出的圣地亞哥市區(qū)內每個家庭200 m2土地的要求而言，這是政府考量后作出的妥協(xié)。然而，政府并未提及這些家庭提出的申請何時能生效，因此也可將其看作是政府拖延的手段。

第三階段的特點是嚴厲鎮(zhèn)壓。1984年11月5日，政府宣布進入戒嚴狀態(tài)[11]，這意味著“政治開放”政策的結束。宣布戒嚴3天后，警察和軍隊進行了一系列突襲，勞爾·席爾瓦·恩里克斯貧民窟被大約7 000名士兵和警察包圍，警察和軍隊將貧民窟的領導人與群眾分開，約300個領導人都被轉移到智利北部的一個監(jiān)獄營地，警察撤走后群眾則又回到貧民窟。在這次突襲之后，女性領導人成立了一個新的委員會。然而，幾個星期后，“右翼政黨獨立民主聯(lián)盟”在國家安全局的武裝協(xié)助下接管了該委員會。

政府應對措施的第四階段即政府作出一定妥協(xié)，在承認其合法性的前提下接管貧民窟。獨立民主聯(lián)盟委員會作為貧民窟的唯一代表被當局認可，還會見了住房與城市事務部部長，部長承諾短時間內為貧民窟居民提供解決辦法。不久后，獨立民主聯(lián)盟委員會被賦予一項權力，可選擇貧民窟營地內居民參加就業(yè)計劃。此外，住房與城市事務部還要求委員會起草一份具有極端政治行為的居民名單，他們被排除在政府住房提供的考慮范圍之外。盡管住房與城市事務部承諾在短時間內解決貧民住房問題，但在1985年和1986年，只有少數(shù)家庭被轉移到上述緊急解決方案的地點。參與運動者的住房問題仍未被實際解決。最終，1987年4月，在教皇訪問智利的前幾天，貧民窟營地幾乎所有居民都搬遷到“緊急解決方案”地點。這可以看作是教會給政府造成壓力的結果，教會的影響力促使政府在實際上解決了貧民的住房困境。

皮諾切特時期的城市貧民住房運動經(jīng)歷了由緩和到激進的階段，政府對該運動的應對經(jīng)歷了鎮(zhèn)壓、談判、戒嚴和妥協(xié)4個階段，雖然沒有從根本上解決城市貧民的住房問題，但還是改善了城市貧民的居住條件。政府也承認市場的局限性，并積極進行干預和調控?？傊?，對城市貧民而言，住房運動是對改善住房條件和城市公民身份的爭取，是追求尊嚴感的一種方式，也是對美好生活的愿景，它促使政府推出新的住房政策，在一定程度上改善了城市貧民的住房條件。對于皮諾切特政府而言，住房運動是一種民眾壓力，它迫使政府承認了市場主導住房的局限性，轉變市場主導原則，對城市貧民住房困境進行調控，通過壓制和讓步的結合，得以維持政權的穩(wěn)定。

注 釋：

① 國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，《國際統(tǒng)計年鑒1995年》,http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/gjsj/1995/200203/t20020318_53989.html.