蔡金花

（中共海南省委黨校政治學(xué)教研室，海南 ?？?571100）

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一是中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的首要任務(wù)?，F(xiàn)有相關(guān)研究或從三者之間的關(guān)系展開論述[1]（P55），或從歷史維度分析“三統(tǒng)一”提出的實(shí)踐歷程[2]（P30），或從人大制度角度研究人大與三者之間的關(guān)系[3]（P69），更多注重的是各自的要求，而對三者的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系關(guān)注較少。要實(shí)現(xiàn)三者關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一，不能僅僅把三個(gè)要素簡單相加，必須充分注意到三要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，理清“三統(tǒng)一”背后所反映的關(guān)系[4]（P115）。

如果說堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為貫徹黨的主張，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主主要表現(xiàn)為遵循人民意志，堅(jiān)持依法治國主要呈現(xiàn)為執(zhí)行國家意志，那么，要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，首先必須弄清楚黨的主張、人民意志和國家意志三者之間的關(guān)系。

一、黨的主張、人民意志、國家意志三者之間的關(guān)系

1.黨的主張與國家意志

黨的主張指的是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨為了實(shí)現(xiàn)其所代表的全中國人民的利益與意志，以權(quán)威形式規(guī)定在一定歷史時(shí)期內(nèi)所遵循的路線、方針、政策及其措施[5]（P23）。國家意志主要是指有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定和認(rèn)可的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的社會(huì)成員的行為規(guī)則。它通常指國家的憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及正式有效的法律解釋等各種形式的法律規(guī)范，可概括地稱為“法律”[5]（P25）。1987年，黨的十三大報(bào)告首次將黨的主張與國家意志聯(lián)系起來，提出要“使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志”。從此，歷屆黨代會(huì)報(bào)告均把“黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志”作為黨對國家社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的正確方式。黨的十六大、十七大、十八大、十九大都強(qiáng)調(diào)要善于使黨的主張通過法定程序變成國家意志，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

黨的主張為什么要轉(zhuǎn)化為國家意志？作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，必然要求將黨的政策主張貫徹落實(shí)到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)等國家與社會(huì)的各個(gè)方面；現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，法治是現(xiàn)代國家治理的重要方式，因此，為了實(shí)現(xiàn)黨對國家社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，黨必然要求把涉及到國家社會(huì)管理的主張上升為國家意志，從而使黨的主張具有普遍約束力，成為全體人民的行為規(guī)范。

在中國，黨的主張之所以能夠轉(zhuǎn)化為國家意志，首先是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨。執(zhí)政黨不能把黨自身的主張上升為國家意志，因?yàn)閳?zhí)政黨的活動(dòng)范圍僅限于國家，不能對社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。而領(lǐng)導(dǎo)黨的作用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)黨不僅可以對國家實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，還可以對社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也不同于執(zhí)政黨：執(zhí)政黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)是以軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等國家暴力機(jī)關(guān)作后盾，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施；而領(lǐng)導(dǎo)黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)憑借的是具有柔性的政治權(quán)威，主要依靠的是自身綱領(lǐng)、路線、方針、政策的吸引力和感召力[6]（P96）。領(lǐng)導(dǎo)黨的身份要求中國共產(chǎn)黨必須同時(shí)對國家和社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨的身份意味著黨可以借用國家的強(qiáng)制性力量來實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，兩重身份的疊加，必然要求中國共產(chǎn)黨把關(guān)于國家社會(huì)建設(shè)的路線、方針、政策通過法定程序上升為國家意志，以強(qiáng)制力來保障黨的主張?jiān)趪遗c社會(huì)中的貫徹落實(shí)。其次，中國共產(chǎn)黨自身的先進(jìn)性也是黨的主張能夠上升為國家意志的重要原因?！爸袊伯a(chǎn)黨具有先進(jìn)性的稟賦，馬克思主義思想的科學(xué)武器、實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的崇高理想、全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、與時(shí)俱進(jìn)的理論品格、尊重客觀規(guī)律的實(shí)踐原則，這些獨(dú)特的稟賦使黨始終煥發(fā)出保持和發(fā)展先進(jìn)性的生命活力?！盵7]正是因?yàn)辄h的先進(jìn)性，黨能夠深刻洞察人民利益之所在，黨的主張能夠反映整個(gè)社會(huì)的利益訴求，能夠契合國家利益，所以黨的主張能夠上升為國家意志。

黨的主張要上升為國家意志，最重要的條件就是得到全體人民的同意。人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民。黨的主張要上升為國家意志，就需要得到人民的同意，這就涉及到另一個(gè)概念——人民意志。那么，什么是人民意志，它與黨的主張之間是什么關(guān)系？

2.黨的主張與人民意志

“人民”是政治領(lǐng)域的一個(gè)整體性集合概念，學(xué)者們把人民分為“具體的人民”和“抽象的人民”?！熬唧w的人民”指的是在日常政治生活中活動(dòng)的民眾，是人們簡單相加的集合；而“抽象的人民”則指的是抽象的單一實(shí)體，是民眾的有機(jī)融合[8]（P99）。從中國官方的政治語境來看，中國政治中的人民更傾向于“抽象的人民”這一概念。它是“在政治共同體的歷時(shí)變遷中，在民眾的經(jīng)驗(yàn)流變過程中保持穩(wěn)定、掌握主權(quán)的那個(gè)主體，也就是作為主權(quán)者的人民?！盵8]（P102）

人民意志這一概念主要源于盧梭的人民主權(quán)的公共意志，它指的是共和體全體成員的經(jīng)常意志，是不可分割、不可轉(zhuǎn)讓的整體性意志。人民意志不等于民眾意志。民眾意志是眾人的意志，相當(dāng)于眾意，它隱藏于所有個(gè)體的意志之中，是共同體中所有個(gè)體意志的簡單集合；人民意志相當(dāng)于公意，是共同體中所有個(gè)體意志重疊交集的那一部分公共意志。不同于民眾意志可以通過個(gè)體意志簡單相加進(jìn)行識別，人民意志的識別比較困難，需要不斷綜合、提煉、升華。

“盲目的群眾總是容易受到個(gè)別意志的誘惑，受到眼前短期利益的誘惑，以至看不到公意的未來，這樣就需要有一個(gè)立法者來引導(dǎo)”，使“每一個(gè)本身是完整的和鼓勵(lì)的個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)更大的整體中的一部分，使他按一定的方式從這個(gè)更大的整體中獲得他的生命和存在”[9]（P46）。作為人民的普通大眾，有時(shí)會(huì)因?yàn)閭€(gè)體自身的局限著眼于眼前利益，而忽視了自身的長遠(yuǎn)利益和根本利益。這時(shí)候就需要一個(gè)先進(jìn)者來幫助他們克服自身的局限，幫助他們識別出未被自身感知的那部分長遠(yuǎn)利益和根本利益[10]（P34）。因此，我們可以說人民意志是由兩部分構(gòu)成：一部分是民眾自身所能感知到的那部分公共意志，另一部分則是民眾自身不能感知的、先進(jìn)者可以感知的那部分公共意志。完整的人民意志應(yīng)該由這兩部分共同構(gòu)成，兩部分意志缺一不可，缺少了任何一部分，人民意志都將是不完整的。

在中國，最廣大人民群眾根本利益的代表是中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊(duì)，是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)?！拔覀兊狞h是人民的代表，我們要使人民覺悟，使人民團(tuán)結(jié)起來?！盵11]（P51）作為先鋒隊(duì)的中國共產(chǎn)黨，他的職責(zé)就是幫助人民群眾去認(rèn)識、識別自己的利益，把人民群眾組織起來、團(tuán)結(jié)起來，使他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)自己的真正利益而奮斗。因此，中國共產(chǎn)黨實(shí)際上是人民意志的啟發(fā)者和引路人，黨的主張實(shí)際上是作為先進(jìn)者的黨主動(dòng)幫助人民去識別、凝聚人民意志的結(jié)果，是人民意志的半成品。

3.人民意志與國家意志

從人民主權(quán)的原則來看，國家意志應(yīng)該是完整的人民意志的體現(xiàn)。從上面的論述可知，完整的人民意志應(yīng)該由民眾自身所能感知到的那一部分公共意志與民眾自身無法感知、只能借助先進(jìn)者才能識別的那部分公共意志共同構(gòu)成。

在中國，人民代表大會(huì)是人民意志凝結(jié)的重要場所①本文涉及的人大指的是在全國層面以及地方層面具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，主要包括全國大人及其常委會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)等。。人民通過選舉人大代表組成人民代表大會(huì)來管理國家社會(huì)事務(wù)。一方面，人大代表在凝聚人民意志的過程中起著重要作用。人大代表是人民的代表，反映的是人民的利益和意志，但在政治實(shí)踐中，人大代表是以個(gè)體的形式來履職的，每一個(gè)代表所反映的利益都只是人民內(nèi)部的具體利益。人民利益仍需要在各方面具體利益的基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步綜合，在此基礎(chǔ)上提煉出人民意志。通過人大代表凝聚出來的那部分人民意志，只是民眾自身所能感知的人民意志，它并不包括未被民眾感知的另一部分的人民意志，因此，它還并不是完整意義上的人民意志。為了避免混亂，我們用人民意愿這個(gè)概念來概括人大代表凝聚人民意志的成果。

未被民眾感知的那部分人民意志，主要靠作為先進(jìn)組織的中國共產(chǎn)黨來凝聚。如前所述，黨的主張實(shí)際上就是黨主動(dòng)幫助人民發(fā)現(xiàn)未知部分人民意志的成果，但黨的主張仍然只能算人民意志的半成品，還不能算真正成熟的人民意志，因?yàn)樽鳛槌墒斓娜嗣褚庵臼紫刃枰玫饺嗣竦恼J(rèn)可。因此，作為人民意志半成品的黨的主張，必須提交到全國人民代表大會(huì)，在得到全體人民代表——人大代表認(rèn)可的基礎(chǔ)上，方能真正成為人民意志。如此，反映人民意志的兩個(gè)部分都匯集到了人民代表大會(huì)，一部分是黨的主張，另一部分是人民意愿。在人大這一制度平臺上，黨的主張和人民意愿兩者通過一定的方式融合到一起，從而形成了完整意義上的人民意志。人民意志再經(jīng)過一定的法定程序就形成了國家意志。也即是黨的主張與人民意愿融合成人民意志，人民意志再通過一定的法定程序上升為國家意志。

黨的主張實(shí)質(zhì)上是作為先進(jìn)者的中國共產(chǎn)黨主動(dòng)凝結(jié)人民意志的結(jié)果。黨憑借對人民利益的宏觀把握，幫助人民凝結(jié)了不為民眾所感知的那部分公共意志，從而形成了黨的主張。通過人大代表的層層反映、層層集中，人民意志中民眾自知的那部分公共意志得到了凝聚，人民意愿是人大代表主動(dòng)凝結(jié)人民意志的結(jié)果。但無論是黨的主張還是人民意愿，都不是完整意義上的人民意志，完整的人民意志應(yīng)該是黨的主張和人民意愿的融合。黨的主張和人民意愿在人大這一制度平臺上融合成了人民意志，人民意志通過一定的法定程序就變成了國家意志。

由此可見，黨的主張、人民意志、國家意志三者是緊密聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。人民是黨的主張、人民意志、國家意志的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為此，三者之間是如何實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的？這就要深入探討三者生成的政治邏輯。

二、黨的主張形成的政治邏輯

如果我們把黨的主張比喻成產(chǎn)品，那么，產(chǎn)品的原材料是什么？產(chǎn)品是怎么被加工出來的？由誰來加工？加工后的產(chǎn)品是什么？對這些問題的回答將有助于理解黨的主張的形成。

1.加工原材料：社情民意

1962年，毛澤東在中央工作會(huì)議上說：“我們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，就制定路線、方針、政策和辦法這一方面來說，只是一個(gè)加工工廠。大家知道，工廠沒有原料就不可能進(jìn)行加工。沒有數(shù)量上充分的和質(zhì)量上適當(dāng)?shù)脑?，就不可能制造出好的成品來?！比绻安涣私庀虑?，情況不明，不充分搜集各方面的意見，不使上下通氣，只由上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)憑著片面的或者不真實(shí)的材料決定問題，那就難免不是主觀主義的”，不可能制定出正確的路線、方針、政策來[12]（P22）?？梢?，黨的主張并非憑空生成，它的原材料是社情民意。黨制定路線、方針、政策必須從客觀的實(shí)際情況出發(fā)，必須在充分了解人民訴求愿望、充分了解社會(huì)真實(shí)情況的基礎(chǔ)上提煉加工，才可能形成正確的主張。

人民群眾是黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！巴Y產(chǎn)階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具?！盵13]（P217）黨沒有自己特殊的利益，而甘愿成為人民群眾實(shí)現(xiàn)自身利益的工具，黨的主張的起點(diǎn)在于解決人民問題，實(shí)現(xiàn)人民利益。針對不同歷史時(shí)期國家和社會(huì)所面臨的問題，黨制定路線、方針、政策，形成關(guān)于國家與社會(huì)事務(wù)的政策主張。這些政策主張都是為了解決人民群眾在生產(chǎn)生活中遇到的實(shí)際困難，為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。

2.加工路線方法：群眾路線和民主集中制

黨的主張是在群眾路線基礎(chǔ)上，堅(jiān)持民主集中制的產(chǎn)物。群眾路線和民主集中制是黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷取得革命勝利的重要法寶。1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中明確闡述：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確；然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富……從群眾中集中起來又到群眾中堅(jiān)持下去，以形成正確的領(lǐng)導(dǎo)意見。”[14]（P854）這段關(guān)于群眾路線的經(jīng)典論述實(shí)際上也生動(dòng)形象地描述了黨的主張的形成過程：首先發(fā)動(dòng)黨員收集群眾意見，把黨員、群眾的意見集中起來，形成初步的政策主張；再把初步形成的政策主張通過黨員到群眾中宣傳落實(shí)，在群眾實(shí)踐中去檢驗(yàn)政策的有效性；然后再把檢驗(yàn)的結(jié)果又一次通過黨員集中起來反饋到黨組織，黨組織再根據(jù)黨員群眾意見對政策方針進(jìn)行調(diào)整，不斷修正、優(yōu)化黨的政策主張。

如果說，群眾路線勾畫了黨的主張形成的具體路徑，那么，民主集中制則更多體現(xiàn)了黨的主張形成的具體方法。民主集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。在黨的主張形成過程中，群眾是民主的基礎(chǔ)，黨是集中的關(guān)鍵，黨員是聯(lián)結(jié)民主與集中的橋梁。廣大群眾的利益訴求首先集中到黨員，黨員再把收集的信息進(jìn)一步集中到黨，從而實(shí)現(xiàn)了在民主基礎(chǔ)上的一次次集中。黨根據(jù)集中收集來的群眾訴求，提出解決問題的路線、方針、政策，再通過黨員傳遞到群眾當(dāng)中，征求群眾的意見建議，由黨員收集群眾意見并反饋給黨，黨再根據(jù)群眾意見修訂路線、方針、政策，最終形成黨的主張。這一過程實(shí)際上反映的是在集中指導(dǎo)下的民主再集中。黨的主張正是在一次次民主和一次次集中的基礎(chǔ)上形成的。

黨的主張是中國共產(chǎn)黨和人民群眾互動(dòng)的結(jié)果。作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨通過群眾路線，把人民群眾納入到了黨的決策系統(tǒng)之中[15]（P16），通過民主集中制的方法，把黨的路線、方針、政策與群眾一次次結(jié)合，經(jīng)過多次循環(huán)反復(fù)的融合升華之后形成黨的主張。

3.加工者自身：中國共產(chǎn)黨

除了社情民意的“原材料”和群眾路線、民主集中制的路徑方法外，黨的主張得以形成的關(guān)鍵力量還是在于作為“加工者”自身的中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨是群眾中先進(jìn)的、覺悟的、馬列主義的、有組織的一部分，有它的特性，其特性就是先進(jìn)性。先進(jìn)性決定了黨對人類歷史發(fā)展和人民利益的覺察和把握會(huì)不同于普通群眾。普通群眾可能更多局限于自身眼前的利益或具體利益，而作為先鋒隊(duì)的黨卻能在把握歷史發(fā)展規(guī)律的情況下，敏銳洞察出人民群眾自身所忽視的整體利益或長遠(yuǎn)利益。所以，黨在集中人民群眾的意見建議后，能夠基于自身對人民根本利益的宏觀把握，和根據(jù)自身的判斷做出決策主張。黨的先進(jìn)性一定程度上為黨的主張的正確有效提供了保證。

同時(shí)，黨是全心全意為人民服務(wù)的黨，立黨為公，執(zhí)政為民，除了人民的利益，黨沒有任何自己的特殊利益。一切以人民為中心，人民是黨一切行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。也正是因?yàn)辄h以人民的利益為根本追求，所以黨的主張能始終與人民利益保持一致，能體現(xiàn)人民意志。

4.加工成品：黨的主張

作為“加工者”的黨，通過群眾路線的“加工路徑”，用民主集中制的“加工方法”，把作為“原材料”的社情民意“加工”成了成品——黨的主張。作為“加工成品”的黨的主張，主要體現(xiàn)為黨的路線、方針、政策及措施。黨的路線是指黨在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而在思想上、政治上或工作上制定出來的規(guī)劃安排和基本準(zhǔn)則。黨的方針是指黨在一定歷史時(shí)期內(nèi)為了達(dá)到一定目標(biāo)而確定的具有針對性、指導(dǎo)性的原則性目標(biāo)。黨的政策是指黨為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線方針而制定出來的具體行動(dòng)準(zhǔn)則。黨的措施是指黨針對某一時(shí)期的某一種情況而采取的具體處理辦法。黨的路線、方針、政策、措施四者之間既緊密聯(lián)系又相互區(qū)別。路線方針決定政策措施，政策措施的制定受制于路線方針的內(nèi)容，但政策措施又對路線方針起到貫徹、落實(shí)、具體化和補(bǔ)充的作用，在一定條件下反作用于路線方針。

并不是所有的黨的路線、方針、政策都需要上升為國家意志。“部分涉及理想、信念、道德、品行的內(nèi)容無法轉(zhuǎn)化為法律進(jìn)行硬性規(guī)定；部分涉及黨內(nèi)生活規(guī)范可以通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整”[16]（P88）。也即是涉及到黨自身建設(shè)的原則性內(nèi)容可通過黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。如果涉及黨和國家、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大方面，需要對全體人民行為進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和約束的話，那么，黨的主張就需要通過法定程序上升為國家意志。

黨的主張是在群眾路線的基礎(chǔ)上，用民主集中制的方法，以社情民意為原材料，以黨的先進(jìn)性為保證，基于對國家社會(huì)未來發(fā)展的宏觀把握，在黨的內(nèi)部加工凝聚而成的路線、方針、政策、措施。黨的主張的形成實(shí)際上是黨的意志與人民意志不斷融合的過程，是作為先進(jìn)者的黨幫助人民凝結(jié)自身意志的結(jié)果，是人民意志的半成品。

三、人民意志形成的政治邏輯

全國人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是集中民意、代表民意的民意機(jī)關(guān)，是人民意志凝結(jié)的最重要平臺。在人大平臺上，作為人民意志半成品的黨的主張和由人大代表凝聚而成的人民意愿融合到一起，從而形成完整的人民意志。那么，在人大平臺上，黨的主張和人民意愿是如何融合在一起的？人民意志究竟是通過何種方式得以凝結(jié)的？總體來看，人民意志的凝結(jié)主要有兩種方式：一是確認(rèn)性凝結(jié)，二是自主性凝結(jié)。

1.確認(rèn)性凝結(jié)

確認(rèn)性凝結(jié)是指黨的主張進(jìn)入人大后，通過自上而下的方式獲得人大代表一致性認(rèn)可，從而實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意愿的確認(rèn)性融合。黨的主張通過人大常委會(huì)黨組進(jìn)入人大，首先需要得到人大常委會(huì)的確認(rèn)，常委會(huì)通過后，在人大全體會(huì)議上再提交給人大代表確認(rèn)。若是比較重要的主張，人大黨組在召開人大會(huì)議之前，一般會(huì)召開黨員代表大會(huì)，對黨員代表提出紀(jì)律要求。黨員代表不僅要服從黨組的安排，而且還要帶頭宣傳，引導(dǎo)說服非黨員代表，從而確保黨的重要主張得以通過。由此可以看出，黨的主張進(jìn)入人大后，主要是沿著“黨組—黨員—代表”的路徑自上而下地逐層進(jìn)行確認(rèn)，通過這種方式實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意愿的融合。因此，黨的主張?jiān)谌舜髮徸h就標(biāo)志著黨的主張得到了全體人大代表的認(rèn)可，也就相當(dāng)于得到了全體人民的認(rèn)可。在這種情況下，得到全體人民認(rèn)可后的黨的主張也就毫無爭議地變成了人民意志。

黨的主張?jiān)谌舜髮徸h時(shí)沒通過的情況在政治生活中也是存在的。如全國人大常委會(huì)1989年否定了《城市居民委員會(huì)組織法草案》，1999年又否定了《關(guān)于修改公路法的決定草案》。黨的主張沒被人大代表一致通過說明黨的主張沒得到全體人民的認(rèn)可。出現(xiàn)這種情況有兩種可能：一是由于黨自身的先進(jìn)性，黨提出的主張涉及的是人民所未能感知的那部分人民意志，而人民由于自身的局限否定了黨的主張；二是黨所提出來的主張本身存在不足，所以遭到了人民的否定。

如果是第一種情況，當(dāng)黨的主張被否定后，黨需要與人民溝通協(xié)商，幫助人民認(rèn)清楚自己的長期利益和根本利益，或者說用先進(jìn)引導(dǎo)落后，促使人民轉(zhuǎn)變思想觀念，在溝通協(xié)商后雙方意見達(dá)成一致的情況下再次審議。如果再次審議還未通過，黨也不必勉強(qiáng)通過。因?yàn)椤叭罕娮陨淼挠X悟是需要時(shí)間的，黨走在群眾前面的同時(shí)，要善于等待群眾一起前進(jìn)”。黨需要給予群眾“必要的實(shí)踐時(shí)間”，要“善于等待與幫助群眾的這種實(shí)踐”。而要提高群眾的自身覺悟，不能僅僅依靠黨自身的教育引導(dǎo)，群眾必須“從切身的經(jīng)驗(yàn)中了解黨的路線正確時(shí)，他們才會(huì)赴湯蹈火為黨的路線而犧牲奮斗”[17]。所以，即使“群眾跳火坑，你也跟著跳下去。群眾覺悟了，從火坑里爬出來，最終還是要跟你走。群眾跳，你不跳，干群關(guān)系就疏遠(yuǎn)了。你一起跳，感情上拉近了，工作就好做了”[18]（P531）。只有在實(shí)踐中通過后，群眾才能真正感受到黨的主張的正確性，從而接受黨的主張，堅(jiān)定地跟著黨走。如果是第二種情況，黨自身的主張存在不足，那么，黨要做的是自我反思，為何黨的主張會(huì)出現(xiàn)問題，主張脫離了人民群眾，脫離了國家和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，才導(dǎo)致黨的主張出現(xiàn)了偏差。如果確是如此，黨需要從群眾出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)群眾意見去修正黨的主張，甚至形成新的主張，再提交審議。

黨的主張沒被通過如何確定是主張問題，還是人民問題？對于這一問題，鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)上早已給出了答案：實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。但無論是第一種情況還是第二種情況，當(dāng)黨的主張與人民意見不一致時(shí)，協(xié)商溝通是處理分歧最重要的方式。黨和人民雙方不斷溝通，不斷協(xié)商，黨根據(jù)人民的意見不斷地修正完善自己的主張，直到雙方達(dá)成一致。這一溝通協(xié)商的過程實(shí)際上也是黨的主張與人民意志融合的過程。

2.自主性凝結(jié)

人民意志的另一種形成方式是自主性凝結(jié)。自主性凝結(jié)指的是以人大代表為主體力量，在全國范圍內(nèi)通過群眾路線進(jìn)行自下而上式的人民意志的凝聚。自主性凝結(jié)主要沿著“群眾—人大代表—人大”的路徑，充分發(fā)揮人大代表在凝聚人民意志中的作用。

由于國家治理的專業(yè)性、復(fù)雜性以及國土疆域的遼闊性等原因，現(xiàn)代國家紛紛實(shí)行間接民主制，人民通過選舉代表的方式來參與國家社會(huì)事務(wù)的管理。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，是人民利益的忠實(shí)代理人；他們來自全國各地，是各行各業(yè)中具有代表性的人士。人大代表通過走訪、調(diào)研等方式深入群眾，傾聽他們的呼聲，反映他們的訴求，幫助他們解決生產(chǎn)生活中遇到的實(shí)際困難和問題。在廣泛收集社情民意的基礎(chǔ)上，人大代表通過建議、意見、議案等方式，把人民群眾的利益訴求反映到人大，人大的相關(guān)部門再把各位代表所提交上來的建議意見進(jìn)行歸納整理，把人民訴求愿望進(jìn)一步集中，凝結(jié)成人民意愿。正是通過人大代表的初次凝聚和人民代表大會(huì)的二次凝聚，人民意愿才得以形成。形成后的人民意愿再通過人大黨組上報(bào)到黨委，經(jīng)黨委確認(rèn)后，再返回到人大，提交全體人大代表表決，至此，人民意志的自主性凝結(jié)才得以完成。

在自主性凝結(jié)中，人民意志與黨的主張的融合主要通過黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。人大是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大，黨通過人大黨組對人大實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)。人大黨組不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)人大的重要途徑，也是人大內(nèi)部的最高權(quán)力決策機(jī)關(guān)。除了人大黨組這一組織途徑外，很多地方還通過黨委書記兼任人大常委會(huì)主任的方式來加強(qiáng)黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，黨的主張就可以通過人大黨組和兼任人大常委會(huì)主任的黨委書記得以貫徹。

除了組織通道外，黨員代表的雙重身份也能實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意志的融合統(tǒng)一。從人大代表的身份組成來看，無論是國家層面還是地方層面，中共黨員身份的人大代表占比至少在70%以上，有些地方高達(dá)80%。雙重身份的黨員代表在進(jìn)行履職活動(dòng)時(shí)，既要履行作為人大代表代表人民利益的職責(zé)，又要服從所在黨組織的命令要求。為了實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一，雙重身份的黨員代表往往從實(shí)現(xiàn)兩者一致性的角度來選擇履職活動(dòng)。如此一來，黨的主張和人民意志就通過雙重身份的黨員代表實(shí)現(xiàn)了初步融合。同時(shí)，黨員代表除了自身服從黨組織的安排外，還會(huì)向其他非黨員代表積極宣傳黨的主張，引導(dǎo)非黨員代表接受并執(zhí)行黨的主張，這也是黨的主張與人民意志結(jié)合的過程。

可見，無論是組織層面還是個(gè)體層面，自主性凝結(jié)都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。也正是因?yàn)樽灾餍阅Y(jié)的過程始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，所以黨的主張和人民意志才能得到較好融合。

3.確認(rèn)性凝結(jié)與自主性凝結(jié)之間的關(guān)系

確認(rèn)性凝結(jié)與自主性凝結(jié)是人大內(nèi)部人民意志凝結(jié)的兩種重要方式。確認(rèn)性凝結(jié)是一種自上而下式的、由黨來主導(dǎo)、人大代表被動(dòng)參與的人民意志的凝聚方式。自主性凝結(jié)則是另一種自下而上式的、由人大代表主導(dǎo)、黨來領(lǐng)導(dǎo)的人民意志的凝聚方式。在確認(rèn)性凝結(jié)方式中，人大代表似乎更多處于被動(dòng)地位，是被動(dòng)接受黨的主張的過程。而在自主性凝結(jié)方式中，人大代表則更多處于主動(dòng)地位，他們主動(dòng)發(fā)現(xiàn)人民意愿并使之與黨的主張相融合。兩種凝結(jié)是從不同途徑、渠道和視角凝聚人民意志的方式，兩者在一定程度上呈現(xiàn)出互補(bǔ)的特征。被動(dòng)式的確認(rèn)性凝結(jié)提高了人民意志凝結(jié)的效率，而主動(dòng)式的自主性凝結(jié)則體現(xiàn)了人民意志凝結(jié)的民主性，兩種凝結(jié)方式實(shí)現(xiàn)了人民意志凝結(jié)過程中民主與效率的平衡。

從政治實(shí)踐結(jié)果來看，人民意志以確認(rèn)性凝結(jié)方式為主，自主性凝結(jié)方式為輔。之所以如此是因?yàn)榇_認(rèn)性凝結(jié)的主體是具有先進(jìn)性的中國共產(chǎn)黨。作為先進(jìn)者的中國共產(chǎn)黨眼光長遠(yuǎn)，具有宏觀把控人民利益的超凡能力，能夠幫助人民發(fā)現(xiàn)自己尚未發(fā)現(xiàn)的長遠(yuǎn)利益和根本利益。而作為普通民眾的人大代表，雖然大部分是中共黨員，但仍有部分不是中共黨員，并且人大代表對人民意志的凝結(jié)主要憑借的是個(gè)人力量，而中國共產(chǎn)黨對人民意志的凝結(jié)所依靠的是整個(gè)組織的力量。因此，中國共產(chǎn)黨對人民意志的把握要優(yōu)越于人大代表對人民意志的把握。人民意志凝結(jié)的兩種方式對比情況參考表1。

四、國家意志形成的政治邏輯

國家意志主要是指國家的憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及正式有效的法律解釋等各種形式的法律規(guī)范。憲法是國家的根本大法，是黨的主張與人民意志最集中的體現(xiàn)。憲法的制定一般是黨內(nèi)先形成主張，制定出憲法草案，再通過確認(rèn)性凝結(jié)的方式得到人民的認(rèn)可，在融合人民意見的基礎(chǔ)上得以形成。

以五四憲法為例，五四憲法起草的時(shí)候，中央直接成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)和由毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)的憲法起草小組。憲法起草小組、憲法起草委員會(huì)完成了憲法草案初稿。在此基礎(chǔ)上，再在全國范圍內(nèi)開展憲法草案大討論。從1953年12月到1954年9月，歷時(shí)9個(gè)多月，在無數(shù)次修改-聽取意見-修改的基礎(chǔ)上，五四憲法終于誕生[19]（P118）。五四憲法集合了全黨全國各族人民的智慧，是黨的主張與人民意志充分結(jié)合的產(chǎn)物。毛澤東在關(guān)于五四憲法草案的講話中總結(jié)道：“這個(gè)憲法草案所以得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草憲法采取了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法。這個(gè)憲法草案，結(jié)合了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意見和八千多人的意見，公布以后，還要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民的意見相結(jié)合，這就是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)和廣大積極分子相結(jié)合的方法。過去我們采用了這個(gè)辦法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用這個(gè)方法。這次我們采用了這個(gè)方法，就得到了比較好的、比較完全的憲法草案?！盵20]（P181）憲法的制定和修改，首先必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將黨的主張與人民意愿充分結(jié)合，形成人民意志，如此才能制定出得人心的好憲法。

除了憲法以外，其他一些重要法律法規(guī)也是黨的主張與人民意愿融合的結(jié)晶。如果說在憲法的制定過程中黨發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，那么，在普通法律法規(guī)的制定過程中，人大則日益發(fā)揮著重要作用?！读⒎ǚā返?1條、第53條明確規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)要發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用，有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，越來越多的法律法規(guī)直接由人大來主導(dǎo)法案起草。人大主導(dǎo)法案起草主要包括兩大方面：一是人大自主起草；二是人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草，它是人大組織起草小組吸收對口政府部門、政府法制部門、專家學(xué)者等人員參加。

由人大牽頭聯(lián)合起草的法律草案數(shù)量越來越多，自1991年至今大約20部。但是，如果與同期的立法項(xiàng)目數(shù)量比較，人大主導(dǎo)的聯(lián)合起草法案的比例仍然很小，從七屆到十二屆，歷屆最高比例僅為7%。同樣的情況也存在于人大自主起草的法案之中。雖然人大自主起草的法案所占比例在逐年提升，七屆約占20%，八屆為30%左右，九屆為42%，但從法律草案的絕對數(shù)量來看，人大自主起草的法案也只占少數(shù)，大部分法律草案仍然是由黨來主導(dǎo)或由黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府來起草[21]（P40）。

法律是國家意志的體現(xiàn)，而國家意志是完整的人民意志的體現(xiàn)，完整的人民意志由黨的主張與人民意愿融合而成。在人民意志的凝結(jié)方式中，作為先進(jìn)組織的黨在融合人民意志過程中有著無與倫比的優(yōu)越性，所以人民意志的凝結(jié)主要以確認(rèn)性凝結(jié)為主，以自主性凝結(jié)為輔。在普通法律法規(guī)立法過程中，由黨或黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)的法律草案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于人大主導(dǎo)的法律草案的數(shù)量，這一定程度上驗(yàn)證了人民意志的凝結(jié)主要以確認(rèn)性凝結(jié)為主、以自主性凝結(jié)為輔的結(jié)論。

無論是黨和政府主導(dǎo)的立法，還是人大主導(dǎo)的立法，普通法律法規(guī)的立法活動(dòng)都非常重視黨的主張與人民意志的結(jié)合。為了規(guī)范立法活動(dòng)，提高立法質(zhì)量，立法法明確提出要堅(jiān)持“三審三議”制，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，第一次審議主要聽取提案人的說明，由分組會(huì)議進(jìn)行初步審議；第二次審議，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議；第三次審議，在全體會(huì)議上聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對法律草案修改稿進(jìn)行審議。在“三審三議”結(jié)束后再交付表決。同時(shí)，堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開門立法。法律法規(guī)在制定過程中要充分吸取民意，采取座談會(huì)、論證會(huì)等多種形式聽取各方意見。對存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，要召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見?？梢?，無論是憲法，還是普通法律法規(guī)，都遵循著“領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的辦法”，注重黨的主張與人民意愿的結(jié)合。

五、結(jié)語

黨的十九屆五中全會(huì)的召開，標(biāo)志著我們已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新階段。社會(huì)主義民主是社會(huì)主義現(xiàn)代化政治上的目標(biāo)和追求。推進(jìn)社會(huì)主義政治建設(shè)，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。而要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一，就必須理清黨的主張、人民意志、國家意志三者之間的關(guān)系。黨的主張是作為先進(jìn)組織的黨主動(dòng)凝結(jié)人民意志的結(jié)果。黨的主張要上升為國家意志，需要進(jìn)一步得到人民的認(rèn)可。黨的主張只有與人民意愿充分融合，形成完整的人民意志，再通過法定程序，才能形成國家意志。

為了更好地實(shí)現(xiàn)黨的主張、人民意志、國家意志三者有機(jī)統(tǒng)一，要完善黨的主張?zhí)峤怀绦?，使黨的主張的提出有法可依；要完善黨的主張轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)的程序，加強(qiáng)黨對立法過程的具體領(lǐng)導(dǎo)。要進(jìn)一步明確人大在實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一”中的功能職責(zé)，充分發(fā)揮人大在融合黨的主張與人民意志中的主導(dǎo)作用；充分發(fā)揮人大代表凝聚人民意愿的作用，提升人大代表凝聚人民意愿的能力。在理清黨的主張、人民意志、國家意志三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的體制機(jī)制建設(shè)，從而使中國特色社會(huì)主義民主不斷發(fā)展完善，社會(huì)主義現(xiàn)代化在政治方面的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。