陳 怡

(南京大學政府管理學院，江蘇南京 210023)

日益嚴重的環(huán)境問題已經(jīng)成為當今全球治理的重要議程之一，紛繁復雜的國際環(huán)境議題難以依靠某一國家力量解決，國際環(huán)境合作的達成也只能通過自愿性的多邊合作協(xié)議來實現(xiàn)，但是各國合作態(tài)度不一給國際環(huán)境合作帶來諸多問題。環(huán)境治理是典型的全球公共物品，需要各國投入大量的資金、技術和專業(yè)人員，收益不明確且周期較長。而各國都是站在本國立場上帶著固有認知參與合作，尤其是發(fā)達國家和發(fā)展中國家時常存在利益分歧，在環(huán)境治理責任的分配問題上難以達成共識，國際環(huán)境合作只能在環(huán)境治理和各國利益之間反復磋商尋求總體平衡。雖然國際環(huán)境合作中各國必須承擔相應的治理責任，但是合作中各國存在著大量“搭便車”行為，其進程往往是曲折艱難又容易陷入困境。國際環(huán)境合作的現(xiàn)狀引發(fā)了令人深思的問題：不同的環(huán)境議題中，為何某些議題合作易于實現(xiàn)，而另一些議題合作卻舉步維艱；在同一議題中各國多元立場的主要影響因素是什么，同一國家合作態(tài)度為何前后有所不同甚至反差明顯；除了各國的國家利益影響國際環(huán)境合作之外，環(huán)境領域的專業(yè)知識是通過何種因果機制來發(fā)揮作用，知識和利益兩個因素又是如何共同影響國際環(huán)境合作的。

一、文獻綜述

已有的相關研究比較常見的研究路徑是從單純的利益因素分析環(huán)境合作中的各國立場，這一路徑主要基于理性主義，將國家視為理性行為體，各國的合作行為主要取決于自身固有的國家利益。首先是運用集體行動理論分析國際環(huán)境合作的困境。Olson提出，作為理性行為體，國家追求的是國家利益，集體行動則是追尋共同利益，這兩者之間存在矛盾而難以促成集體行動[1]。研究認為，這兩者之間的矛盾同樣存在于國際環(huán)境合作之中，國家的自利選擇更傾向于“搭便車”而不愿承擔環(huán)境治理成本，需要給予各國適當?shù)奈镔|(zhì)和社會的額外激勵[2]，并從集體結構和大國貢獻的路徑解決這一問題[3]。還有學者將這一合作困境歸因于合作中領導力的缺失[4]，并且探討全球環(huán)境合作中領導權的構成要素和不同類型[5]以及領導權格局的變遷[6]。其次是基于博弈理論將國際合作視為各國之間討價還價的談判，運用不同的博弈模型分析全球公共事務合作中的問題[7]。研究側重于大國之間的博弈，而利益則是博弈的關鍵[8]。最后，Sprinz等從成本—收益角度分析全球氣候合作，他們認為各國的減排成本和生態(tài)脆弱性才是氣候合作的關鍵因素[9]。

部分研究關注國際環(huán)境合作中的絕對收益和相對收益?；谛卢F(xiàn)實主義，韓召穎等認為相對收益才是環(huán)境合作成功與否的關鍵因素[10]。而康曉等認為二者都是國際合作中的必然性因素，其重要性取決于特定國家的總體戰(zhàn)略[11]。然而，關注知識在國際環(huán)境合作中作用的研究則相對較少。Haas等從認知共同體(1)認知共同體指的是擁有專業(yè)知識的專家構成的組織團體，即專業(yè)化的跨國知識網(wǎng)絡。入手分析專家團體對國際環(huán)境政策過程的影響，認為認知共同體是國際環(huán)境議題中科學知識的重要生產(chǎn)者和傳播者[12]。此外，余博聞運用認知演化理論分析全球氣候合作的困境，強調(diào)理念性因素對全球氣候問題的影響[13]。

總的來說，目前研究更多的是分析利益因素對國際環(huán)境合作的影響，將利益因素看作是國際環(huán)境合作的重要動力，能夠較好地解釋國際環(huán)境合作中各國的多元立場，但這樣的研究路徑卻忽視各國學習新知識而改變固有認知的事實。已有研究探討知識因素在國際環(huán)境合作中發(fā)揮的作用仍然較少，而國際環(huán)境合作僅僅依靠某一因素是無法完全解釋的。國際環(huán)境合作問題既關系到國家利益，又涉及專業(yè)知識，兩者在動態(tài)變化中共同作用于國家的合作行為，這就需要將兩個因素聯(lián)系起來進行綜合性的分析。因此，選取知識與利益雙因素對國家的環(huán)境合作意愿進行動態(tài)分析，通過展現(xiàn)國家在環(huán)境議題知識確定性帶來的責任壓力與最大化國家利益目的下的行為差異來解釋國際環(huán)境合作空間變化以及合作困境。

二、分析框架

通過知識和利益雙因素綜合分析國際環(huán)境合作的空間，運用議題的知識確定性與各國的國家利益搭建分析框架，這需要對知識和利益等相關概念進行明確界定。文中所指的知識是對某一專業(yè)領域問題的科學認知與因果解釋，知識確定性則主要涉及某一問題因果解釋的科學程度，包括專業(yè)知識是否正確、實驗數(shù)據(jù)是否真實以及證據(jù)是否充足等方面?，F(xiàn)代社會中，知識作為一種資源已經(jīng)演化成權力以求取合法存在，科學知識具有了前所未有的合法性權威和社會認可度。科學知識變成社會中被驗證的真理，代表該真理的權力擁有社會合法性[14]。從知識權力的角度來看，某一議題的知識確定性變強，知識所具有的權威性和說服力也有所增強，知識能夠更好地改變?nèi)藗兊恼J知而達成更廣泛的共識。

環(huán)境議題的知識確定性是指專業(yè)知識對環(huán)境問題因果關系解釋的科學程度，主要涉及環(huán)境污染的原因、現(xiàn)狀評估和后果危害預期，還包括環(huán)境治理中各國的責任分配和環(huán)境治理方案的科學性。環(huán)境議題專業(yè)知識的重要作用在于科學界定主體的治理責任大小，避免各國相互推諉，而知識確定性對國際環(huán)境合作的影響路徑則主要是各國決策者和民眾通過學習逐漸接受新知識，改變原有認知并塑造共有觀念[15]。這種共有觀念能夠在環(huán)境合作中形成國際倡議壓力和國內(nèi)民意壓力從而督促國家履責，知識確定性正是通過這樣的傳導機制促進知識的有效傳播以推動環(huán)境合作的進程(圖1)。

圖1 知識確定性的傳導機制

環(huán)境議題知識確定性的不斷增強能夠形成足夠的國際倡議壓力和國內(nèi)民意壓力去支撐合作的達成。具體說來：一是國際倡議壓力。知識確定性的增加帶來了更具權威性的因果解釋和解決方案，各國需要承擔的治理責任份額日益明確，更多國家相信其因果解釋而采取積極行動，消極合作國家的國際聲譽和威望遭遇挑戰(zhàn)，各國“搭便車”面臨的國際倡議壓力變大。二是國內(nèi)民意壓力。隨著知識確定性的增加，國內(nèi)民眾逐漸意識到環(huán)境問題后果的嚴重性，民眾更加重視環(huán)境治理的長期收益。因而，議題合作在國家內(nèi)部具有更強的合法性，削弱國家固有利益的阻力，各國決策者也隨之面臨更大的民意壓力。

國家利益是主權國家對外決策的決定性因素。正如小約瑟夫·奈所說，國家是根據(jù)國家利益行事[16]。國家利益的增減直接影響國家在國際合作中的選擇。國際環(huán)境合作中的國家利益主要涉及經(jīng)濟利益，一方面是自身需要承擔的成本，包括直接經(jīng)濟投入、技術革新成本、阻礙經(jīng)濟發(fā)展的損失和環(huán)境問題對本國造成的損害等；另一方面是環(huán)境合作的收益，包括發(fā)達國家開發(fā)新技術的收益、發(fā)展中國家獲得資金技術援助的收益和環(huán)境改善的治理收益等。其中，治理收益存在較大的不確定性，收益周期比較長。除此之外，國家在合作中還會考慮本國的國際聲譽和國際地位等無形的政治利益?？偟膩碚f，合作初期的環(huán)境治理需要投入大量的資金、技術和人員成本，國家利益短期減損極為明顯，合作收益的增進則在合作中后期才逐漸明朗，因而很多國家前期合作的動力不足。

在多國參與的環(huán)境合作中，各國關注的國家利益涉及絕對收益和相對收益。絕對收益是指各國獲得利益的絕對值；相對收益實質(zhì)上就是各國的利益分配，指的是本國獲得收益(或者利益減損)相對于其他國家收益的差距。各國收益差距過大會造成利益分配不均，合作一般很難實現(xiàn)。新自由制度主義認為，國家行為體獲得絕對收益就能夠促成國際合作。而新現(xiàn)實主義則認為，為了滿足自身安全的需要，國家在合作中關注的更多是相對收益，如果部分國家長期獲得較多的相對收益，那么其經(jīng)濟發(fā)展會威脅到其他國家的生存，其他國家則會選擇消極行動[17]。從國際政治經(jīng)濟學的視角分析，相對收益的分配才是多國參與環(huán)境合作的關鍵因素。另外，各國在國際環(huán)境合作中是尋求絕對收益還是相對收益則與自身發(fā)展階段和所處的國際地位具有一定相關性。在國際環(huán)境合作中，發(fā)展中國家更關注絕對收益，尤其是資金技術援助和治理成本的減少，而發(fā)達國家則更加看重相對收益，保障自身的優(yōu)勢地位。

以環(huán)境議題的知識確定性與主權國家的國家利益為分類依據(jù)，將國際環(huán)境合作進行分類和比較。國際環(huán)境議題中知識確定性和各國國家利益的不同導致主權國家承擔治理責任的意愿有所差異，從而形成不同的合作空間(表1)。

表1 “知識-利益”維度下的國際環(huán)境合作空間分類

從同一時間國家所處合作空間的靜態(tài)分布來看，對于單個國家行為體來說，當知識確定性越強，其國家利益有所增進時，國家越愿意積極參與合作；與之相反，當知識確定性越弱，其國家利益有所減損時，國家越傾向于消極參與合作。對于多個國家行為體來說，國家行為體的分布存在8種情形，每一種情形的合作空間大小有所不同。需要說明的是，由于國家利益是國家對外決策的根本出發(fā)點，假設國家利益對合作空間影響更為根本，當知識和利益兩個因素同幅度增加，國家利益增進帶來的合作空間增幅要略大于知識確定性。具體情形如下：

當國家位于A區(qū)域時，由于A區(qū)域不僅知識確定性弱而且國家利益減損，該區(qū)域國家合作的動力嚴重不足，環(huán)境合作難以達成。當國家位于AB區(qū)域(即A偏B)時，由于知識確定性的小幅增強，合作空間大于A區(qū)域。當國家位于AC區(qū)域時，由于國家利益的小幅增進，合作空間略大于AB區(qū)域，但合作仍然不易。當國家分別位于B區(qū)域或者C區(qū)域時，合作開始出現(xiàn)關鍵轉折。由于B區(qū)域知識確定性或者C區(qū)域國家利益的明顯增加，合作空間有所放大且均大于AC區(qū)域，其中C區(qū)域整體合作空間要略大于B區(qū)域(雖然國家利益影響更為根本，但是也需要依據(jù)實際增幅具體判定)。當國家位于BD區(qū)域時，由于知識確定性的明顯增強，國家利益的小幅增進，合作空間大于B或C區(qū)域，合作趨于達成。當國家位于CD區(qū)域時，由于國家利益的大幅增進，知識確定性的小幅增強，合作空間略大于BD區(qū)域。當國家位于D區(qū)域時，國際環(huán)境合作達成。在這8種分布情形中，國際環(huán)境合作的空間為A

綜上，知識確定性與國家利益兩個因素共同影響國際環(huán)境合作空間的大小。當環(huán)境議題的知識確定性越弱，多數(shù)國家的利益有所減損時，國家承擔治理責任的意愿越低，國際環(huán)境合作越難以達成。當環(huán)境議題的知識確定性越強，多數(shù)國家的利益有所增進時，國家承擔治理責任的意愿越高，國際環(huán)境合作越容易達成。從合作進程中國家行為的動態(tài)發(fā)展來看，處于A區(qū)域國家的消極合作逐漸轉向D區(qū)域的積極合作，一般沿著兩條路徑來拓寬合作空間：一條是利益相對增進下的知識驅(qū)動路徑(A—B—D)，另一條則是知識相對增強下的利益驅(qū)動路徑(A—C—D)。

三、案例分析

根據(jù)案例的時空差異性、進程以及國家參與環(huán)境合作意愿3個重要衡量標準，選取國際環(huán)境合作中的氣候變暖、地中海污染和臭氧層空洞3個案例，分析其在合作進程中知識確定性和國家利益的動態(tài)變化，以理解國際環(huán)境合作的空間和國家行動。將案例分成兩個層次進行比較分析以便更好地呈現(xiàn)不同合作進程中出現(xiàn)的各種問題和有效路徑：首先，單獨縱向分析氣候案例合作進程的動態(tài)變化，探討氣候案例難以達成合作的原因；其次，橫向比較已經(jīng)實現(xiàn)合作的地中海案例和臭氧層案例，分析這兩個案例如何分別依靠知識和利益兩條不同的路徑達成合作。

1.氣候變暖案例

針對全球氣候變暖問題，聯(lián)合國定期召開全球氣候大會并開展國際合作。在合作過程中，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在減排責任分配上矛盾重重，氣候談判進程頻頻受阻，簽訂的減排協(xié)議也難以落實。

全球氣候變暖的知識確定性主要來自聯(lián)合國的政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的評估報告。IPCC作為氣候議題中最權威的認知共同體，總結氣候領域的最新研究成果，評估潛在的經(jīng)濟社會影響并制定對策。IPCC歷次評估報告成為全球氣候合作的主要科學支撐，深刻影響氣候合作進程和各國履責。IPCC五次評估報告積累了大量的觀測數(shù)據(jù)和事實，證明近百年全球變暖是十分明顯的，而且人類活動，尤其是發(fā)達國家前期的工業(yè)活動是造成近百年全球變暖的主因[18]。從這5次評估報告來看，氣候變暖的知識確定性逐漸增強，但是氣候問題復雜多變，研究周期至少以百年為尺度，觀測數(shù)據(jù)獲得相對困難，全球變暖主因仍存爭議，缺少強而有力的直接證據(jù)，知識確定性總體不夠強。

盡管IPCC評估報告界定各國的減排責任大小，但是氣候合作對國家利益的減損明顯，直接影響各國承擔減排任務。一方面，氣候治理成本高昂。氣候治理需要削減全球各國碳排放量，既會導致各國經(jīng)濟發(fā)展的減緩，也會影響各國的發(fā)展方式和全球的能源革命。然而，治理收益仍存在諸多不確定性，低碳經(jīng)濟的效益還不夠明顯。另一方面，強制減排任務分配導致發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間相對收益差距較大，發(fā)達國家減排動力受阻。

全球氣候合作大致分為4個階段，具體分析不同階段的知識確定性與國家利益動態(tài)變化中的國家行為與合作空間。第一階段是氣候合作的初期(1990—1994年)，雖然1990年IPCC發(fā)布的第一次評估報告數(shù)據(jù)不夠充足，但是氣候問題引起了廣泛關注，知識傳播范圍較廣，知識確定性總體不弱。更重要的是，由于各國沒有承擔實質(zhì)性的減排義務，國家利益未受到實質(zhì)影響而更加關注長遠的環(huán)境收益。因而，各國態(tài)度比較積極，1992年各國順利簽訂《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并于1994年生效，總體合作空間較大處于偏C區(qū)域。

第二階段是《京都議定書》時期(1995—2004年)，氣候合作因《京都議定書》簽訂及批準而進入實質(zhì)階段，部分國家從積極合作逐步轉向消極合作，這一時期的合作空間逐漸降至AC區(qū)域。在這期間，IPCC發(fā)布兩次評估報告。雖然氣候變暖的科學證據(jù)逐漸豐富，但氣候變暖主因仍存疑點和爭議，知識確定性有所增強但并無突破性進展?！毒┒甲h定書》規(guī)定發(fā)達國家的減排配額并實行強制減排模式，發(fā)達國家不僅要承擔強制減排的成本和減緩經(jīng)濟的損失，而且還要為發(fā)展中國家提供相應的資金和技術，而發(fā)展中國家無須承擔減排任務，還能夠獲得發(fā)達國家的援助。相比之下，兩大集團相對收益差距明顯，發(fā)達國家的國家利益減損較大而不愿意承擔減排責任，全球氣候談判日益艱難。

這一時期各國對減排的態(tài)度開始出現(xiàn)分化，逐漸形成歐盟、傘形集團和發(fā)展中大國三足鼎立之勢，各方矛盾沖突愈演愈烈。歐盟率先承諾并履行減排義務，努力推動《京都議定書》生效。歐盟的積極減排不僅因為自身擁有先進的碳技術，而且也和歐盟尋求全球氣候合作的領導者角色有關。同樣作為減排責任的主要承擔者，以美國為首的傘形集團的國家利益損失明顯，整體合作趨于消極。澳大利亞和俄羅斯遲遲不肯批準《京都議定書》，加拿大放棄履約，美國則直接退出。發(fā)展中大國則強調(diào)發(fā)達國家的歷史責任和本國國情，堅持不承擔強制減排義務，并希望獲得資金和技術支持。這一時期的矛盾焦點集中在發(fā)達國家強制減排問題上，傘形集團和發(fā)展中大國難以達成共識，《京都議定書》的強制減排模式實際運轉遭遇挑戰(zhàn)。

第三階段是《京都議定書》第一承諾期(2005—2012年)，知識確定性遭受質(zhì)疑，強制減排模式難以運轉，全球氣候合作面臨前所未有的困難，這一時期的合作空間直接降至A區(qū)域。2006年IPCC第4次評估報告的部分數(shù)據(jù)來源受到質(zhì)疑，更有國家借此大肆傳播“氣候陰謀論”，IPCC的權威性有所減弱，氣候議題知識確定性一度下跌，這也直接影響了哥本哈根會議的談判結果。

強制減排模式下發(fā)達國家和發(fā)展中大國的矛盾日益激化。哥本哈根會議中傘形集團消極合作的立場更加堅決，由于各國強制減排目標仍未降低，國內(nèi)經(jīng)濟又遭遇2008年金融危機的沖擊，傘形集團對于相對收益減損的寬容度更低，并將矛頭直指發(fā)展中大國。從各國履約情況來看，多數(shù)傘形國家都未完成減排任務，而且美國、日本、俄羅斯和澳大利亞等國均表示不參與《京都議定書》第二承諾期。國際輿論紛紛譴責傘形集團的消極合作，傘形國家面臨的國際倡議壓力逐漸增大且各國國際聲譽下滑。在2012年多哈會議上，氣候行動網(wǎng)絡(2)氣候行動網(wǎng)絡(Climate Action Network，CAN)是由130多個國家/地區(qū)的1 300多個環(huán)境非政府組織組成的全球網(wǎng)絡，致力于推動氣候問題。給美國、日本和加拿大等國頒“化石獎”，諷刺其在氣候合作中的消極行為。而以基礎四國(中國、印度、巴西和南非)為首的發(fā)展中國家主動承諾減排目標。發(fā)展中國家態(tài)度有所轉變，一方面是因為發(fā)達國家的不斷施壓引起雙方矛盾激化，發(fā)展中國家面對的國際倡議壓力增大；另一方面是發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展導致碳排放顯著增加，中印兩國更是成為全球主要的碳排放大國，減排責任的承擔變得義不容辭。

雖然哥本哈根會議上基礎四國做出一定妥協(xié)，但是兩大集團在減排份額問題上分歧仍然較明顯，由于各方對國家利益的固執(zhí)己見，國際社會上唯一具備強制減排法律效力的合作條約《京都議定書》破產(chǎn)。哥本哈根大會最終只達成一個對各國無法律約束力的松散協(xié)議，強制減排模式也宣告失敗。另外，《京都議定書》第一承諾期的履約情況并不樂觀，約有半數(shù)的締約國沒有實現(xiàn)其承諾的減排目標[20]。從此，全球氣候合作進入了低谷調(diào)整期。

第四階段是《巴黎協(xié)定》時期(2013年至今)，為了扭轉傘形集團的消極合作，氣候合作需要重新制定一個具有法律約束力且適用于所有締約方的減排機制。從德班會議開始經(jīng)過多次磋商，巴黎氣候大會最終確立自下而上的“國家自主貢獻”模式(INDCs)，代替自上而下的“強制減排”模式進入全球減排議程。INDCs在減排任務上不再區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家，而是各國依據(jù)自身能力主動提交減排承諾。這一自主減排模式最大限度地避免強制減排下國家的消極合作行為，減少發(fā)達國家的經(jīng)濟利益損害，而發(fā)展中國家承擔自主減排責任促使兩大集團的相對收益差距的縮小。發(fā)展中國家的自主減排也緩和了兩大集團的矛盾，南非和巴西先后步入碳排放總量減排期，中國和墨西哥在這一時期碳排放增速顯著放緩(表2)。

表2 部分國家的溫室氣體排放歷史趨勢(2007—2017年) 億t

IPCC第5次評估報告進一步證實全球氣候變暖以及人類活動的顯著影響。氣候變暖導致災害日益頻發(fā)，全球變暖的減緩變得更加迫切和必要。民眾對氣候變暖認知水平的總體上升，逐步意識到氣候變暖的嚴重性，各國的民意壓力逐漸增大，尤其是發(fā)展中國家民眾認知的提高也推動著發(fā)展中國家的積極合作。在2013年國際氣候態(tài)度調(diào)查中，拉美和亞太地區(qū)對氣候變暖嚴重性的認知高于歐洲和美國(圖2)。各國減排責任分配的相對均衡和議題知識確定性的增強促成各國簽訂具有法律效力的《巴黎協(xié)定》，但是協(xié)定的約束力要比《京都議定書》弱。這一協(xié)定基本滿足傘形國家的利益訴求，以美國為首的傘形集團態(tài)度得以扭轉，從消極轉向更為積極的合作。美國不僅率先宣布批準，還表示繞過國會批準協(xié)定生效[21]。這一時期的合作空間升至CD區(qū)域，合作有望達成。但是隨著全球經(jīng)濟波動的加劇，民粹主義的興起，貿(mào)易保護的卷土重來，全球氣候合作情況急轉直下，世界秩序的嬗變使得國家更加重視本國發(fā)展，發(fā)達國家也轉而關注絕對收益，重新評估氣候治理中國家利益絕對值的減損。2017年特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，并于2020年11月4日正式退出這一協(xié)定，2018年澳大利亞放棄2030年前減排目標，兩國的消極合作也招致國內(nèi)外前所未有的批判和反對。后巴黎時期的合作空間再次降至B區(qū)域。

圖2 各地區(qū)認為氣候變化對本國構成重大危險的人口比例數(shù)據(jù)來源：Pew Research Center.Pew Research Global Attitudes Project Spring 2013 Topline.

總體來看，全球氣候談判是一個漫長而曲折的過程，從最初的較為積極合作轉向消極合作，一路下滑降至冰點之后，由于自主減排模式而再次轉向積極合作，但是世界秩序的嬗變又再次促使發(fā)達國家的消極合作。甚至有學者指出，全球氣候治理領域有200余個國際環(huán)境協(xié)議正面臨著“無政府主義的低效率”問題[22]。全球氣候的合作空間依次從C—AC—A—CD—B區(qū)域轉變，其合作空間上下波動比較顯著(圖3)。從全球氣候合作進程來看，知識確定性與國家利益的增強不可能一蹴而就，全球氣候合作的達成是需要氣候變暖有力證據(jù)的出現(xiàn)、更大范圍的知識傳播以及各國之間更加充分的利益增進。

圖3 全球氣候合作空間變化

2.地中海污染案例

20世紀60年代，地中海污染導致法國和意大利多處海灘關閉，漁業(yè)遭受嚴重打擊，引起沿岸發(fā)達國家民眾的不滿和抗議。沿岸發(fā)達國家十分關注這一問題，法國成為地中海議題前期國際合作的主導者。法國投入大量資金建立科研中心，積極組織談判并倡議沿岸各國采取措施。由于地中海污染的源頭眾多而且分布廣泛，合作前期污染源并不完全明確，主要集中在輪船排放油污的研究。不過，鑒于地中海污染直接危害到民眾健康和漁業(yè)發(fā)展引起沿岸發(fā)達國家民眾的廣泛關注，因而，合作前期的知識確定性總體不弱。

合作前期，北岸發(fā)達國家和南岸發(fā)展中國家的認知和核心利益存在較大分歧。兩大國家集群民眾的認知差異產(chǎn)生了不同的國內(nèi)民意壓力，北岸發(fā)達國家民眾的環(huán)保意識和居住環(huán)境標準遠遠超過南岸發(fā)展中國家的民眾，這也給予各國政府不同的政策壓力。更嚴重的分歧是兩大國家集群關注的核心利益不同。由于北岸發(fā)達國家環(huán)境標準嚴格，各國更加重視長期的治理收益，而南岸發(fā)展中國家則更加重視經(jīng)濟發(fā)展不愿負擔治理成本，而且環(huán)境標準遠低于發(fā)達國家，治理收益的激勵性十分有限[23]。另外，作為主導者的法國立足于本國利益開展合作行動，未能很好地兼顧發(fā)展中國家利益，引起發(fā)展中國家的不滿并拒絕合作?？偟膩碚f，南岸發(fā)展中國家的反對造成前期合作相對困難，合作空間處于AB區(qū)域。

20世紀70年代，環(huán)境署代替法國主導保護地中海的中期合作。不斷增強的議題知識確定性逐漸扭轉南岸發(fā)展中國家的固有認知，兩大國家集群合作出現(xiàn)轉折。一方面，環(huán)境署首先加大科研投入并重點關注地中海污染源頭以明確界定各國治理責任。1972年地中海漁業(yè)總理事會(3)地中海漁業(yè)總理事會是由聯(lián)合國糧農(nóng)組織建立的，1997年更名為地中海漁業(yè)總委員會。展開調(diào)查并發(fā)布地中海污染狀況相關報告，報告指出主要的污染源除了輪船油污還存在工業(yè)和生活廢水污染，這份報告成為1975年《地中海行動計劃》的知識依據(jù)，但是兩大國家集群的治理責任分配問題仍未得到有效解決。1977年發(fā)布的《陸源污染科學報告》明確指出地中海最主要污染源是陸源污染，未經(jīng)處理的工業(yè)和生活廢水污染遠比輪船油污更加嚴重。報告將地中海沿岸國家劃分成10個區(qū)域，厘清各個區(qū)域國家的不同污染源和污染量級。沿岸各國的治理責任變得更加明晰清楚，這也成為扭轉兩大國家集群合作的關鍵。另一方面，環(huán)境署吸納沿岸各國科學家組成認知共同體并宣傳相關知識以改變發(fā)展中國家決策者認知，成為議題知識有效傳播的重要途徑。其中，阿爾及利亞合作立場的改變與認知共同體的知識傳播有著密切的聯(lián)系。在合作初期，阿政府堅決不愿為治理地中海污染而犧牲經(jīng)濟發(fā)展，原有知識體系和固有認知的慣性深刻影響著權力者對國際情境變化的判斷和決策[13]?；趯Ρ緡茖W家的信任，阿政府愿意學習地中海污染的新知識，重新界定經(jīng)濟發(fā)展與污染治理所涉及的國家利益。阿政府的立場逐漸發(fā)生改變，相繼簽署《巴塞羅那公約》等一系列協(xié)定[23]。沿岸發(fā)展中國家通過長期的知識學習改變固有認知，各國意識到保護地中海的重要性和陸源污染的危害，同時明確治理地中海是各國共同的責任。沿岸各國在污染源頭和治理責任兩個關鍵問題上達成基本共識并著手采取行動進行污染控制。

與此同時，環(huán)境署積極建立資金和技術支持項目，彌補發(fā)展中國家的絕對收益。1975年，環(huán)境署召開保護地中海政府間會議并制定《地中海行動計劃》，其中包括地中海資源開發(fā)和資金支持。初期項目實施資金主要由環(huán)境署承擔，1983年之后主要由地中海信托基金和其他基金捐助支持。另外，環(huán)境署在發(fā)展中國家建立實驗室和監(jiān)測點以加大技術投入。發(fā)展中國家治理成本的減少和資源開發(fā)前景收益的明朗化也推動著發(fā)展中國家合作態(tài)度的轉變。這一時期合作的關鍵是增強知識確定性、扭轉發(fā)展中國家的固有認知，加之對發(fā)展中國家絕對收益的彌補，地中海的中期合作得以順利進行。1975年《地中海行動計劃》獲得16個沿岸國家和歐共體的批準[24]。隨后1976年沿岸各國簽署具有法律意義的《巴塞羅那公約》以及其他協(xié)議。截至1985年，大部分沿岸國家建立環(huán)保機構并制定相關法律，且履約狀況良好，這一時期合作空間升至B區(qū)域，并逐漸接近BD區(qū)域。

合作后期，1995年環(huán)境署召開第九次締約方會議修訂《巴塞羅那公約》并通過《地中海特別保護區(qū)和生物多樣性議定書》，《地中海行動計劃》順利進入第二階段。環(huán)境署通過這些協(xié)定實現(xiàn)地中海海域的綜合管理，并建立長效的合作機制以保障地中海治理的可持續(xù)性，保護地中海項目進入深度合作，合作空間達到D區(qū)域?？傮w來說，地中海案例的合作主要依靠利益相對增進下的知識驅(qū)動路徑(AB—B—D)，成為早期跨國環(huán)境合作的典范。

3.臭氧層空洞案例

20世紀70年代，科學界開始關注臭氧層破壞問題。1975年，Molina等指出，生活和工業(yè)排放的氟氯碳化物(CFCs)逐年增加并危害到臭氧層[25]。這一問題引起國際社會的關注，聯(lián)合國環(huán)境署成立臭氧層協(xié)調(diào)委員會致力于國際合作。雖然合作前期的已有研究初步界定CFCs是造成臭氧層破壞的主因，主要生產(chǎn)和使用CFCs的發(fā)達國家需要承擔主要責任，但以美國為首的多倫多集團和歐共體集團的前期合作行為卻截然不同。美國較早關注臭氧層問題，民眾逐漸意識到破壞臭氧層的危害，相關環(huán)保組織和消費團體發(fā)起抵制CFCs運動，國內(nèi)保護臭氧層的民意壓力高漲影響著美國的政策走向與合作行動。美國政府積極開展調(diào)查行動，1976年發(fā)布國家科學院報告并且隨后制定法律禁止使用CFCs噴霧劑。作為CFCs的最大生產(chǎn)國，美國的CFCs生產(chǎn)總量從1976的40%下降到1985年的28%[26]。與之相反，歐共體集團普遍缺少對臭氧層問題的關注，并質(zhì)疑臭氧層破壞與使用CFCs之間的因果關系。歐共體不但沒有削減生產(chǎn)，而且替代美國成為全球最大的CFCs生產(chǎn)地。歐共體的CFCs生產(chǎn)總量從1974的39%增加到1985年的45%[26]，合作前期的美國由于國內(nèi)民意壓力和關注長期治理收益而選擇積極合作，歐共體則因為生產(chǎn)CFCs成為自身的核心利益而選擇消極合作，發(fā)達國家之間的合作未能實現(xiàn)。前期合作僅僅達成具有原則性框架的《維也納公約》而缺乏實際治理責任的分配，而且只有部分歐共體國家簽署這一公約。總的來說，合作前期的知識確定性不強，臭氧層破壞的證據(jù)不夠充足；歐美之間存在較大利益分歧，但公約并未觸及各國實際利益。前期合作空間處于AC區(qū)域。

合作中期議題知識確定性的顯著增強促使歐共體認同臭氧層問題的存在。《維也納公約》簽署的2個月后，臭氧層破壞發(fā)現(xiàn)有力證據(jù)。Farman等科學家觀測到南極上空的臭氧層濃度大幅下降，出現(xiàn)較大面積的臭氧層空洞[27]，這一有力證據(jù)尤其是臭氧層空洞的照片引起全球的廣泛關注，環(huán)保組織的多維支持和各國媒體的宣傳報道，更多國家和民眾意識到臭氧層破壞的嚴重后果。歐共體面臨的國際倡議壓力和國內(nèi)民意壓力日益增加，合作態(tài)度從消極轉向部分積極。雖然歐共體基本認同臭氧層問題的存在，支持全球聯(lián)合行動保護臭氧層，但是在治理責任分配方面與美國仍有分歧。在籌備《蒙特利爾議定書》的工作小組會議中，歐共體堅守生產(chǎn)CFCs的核心利益，最多同意在1986年水平基礎上分階段停用20%的CFCs產(chǎn)品，而美國則是倡議分階段停用95%此類產(chǎn)品。

合作中期在削減CFCs問題上，歐美之間存在激烈的利益競爭。美國化工企業(yè)積極削減CFCs生產(chǎn)的同時，歐共體各國生產(chǎn)量卻不斷攀升，反而成為全球最大的CFCs生產(chǎn)地，歐共體的絕對優(yōu)勢對美國國家利益構成一定的威脅，美國化工企業(yè)抗議歐共體企業(yè)攫取利益而逃避環(huán)境責任。為維護本國企業(yè)利益，美國向消極合作的歐共體成員國不斷施壓，督促各國相關企業(yè)盡快削減生產(chǎn)。更重要的是，在美國政府保護臭氧層政策的倡導下，美國化工企業(yè)率先調(diào)整生產(chǎn)策略并研發(fā)CFCs有效替代物。1988年3月美國參議院批準《蒙特利爾議定書》之后，杜邦作為世界上最大的CFCs生產(chǎn)企業(yè)，聯(lián)合美國其他化工企業(yè)宣布分階段停產(chǎn)CFCs并加大有效替代物的研發(fā)，這一舉措威脅歐共體生產(chǎn)CFCs的利潤，歐共體重新界定生產(chǎn)CFCs的經(jīng)濟收益并尋求積極合作。美國企業(yè)研發(fā)新技術實質(zhì)上打破了歐美原有的利益分配格局，成為推動歐同體合作態(tài)度轉變的關鍵所在。

1987年，包括英國、法國和德國在內(nèi)的歐共體主要國家簽署《蒙特利爾議定書》。之后為了議定書能夠按期生效，英國為首的歐共體召開歐洲環(huán)境會議，努力督促各國盡快批準議定書。各國最終在1988年12月批準《蒙特利爾議定書》，議定書得以如期生效。發(fā)達國家的合作是整個臭氧層合作進程中最為關鍵的一環(huán)，議題合作得到快速推進，這一時期的合作主要依靠技術研發(fā)的利益驅(qū)動，加之知識確定性有所增強，共同推動合作空間升至CD區(qū)域。

合作后期主要聚焦于發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的治理責任分配。1987年《蒙特利爾議定書》設立的發(fā)展中國家減量標準仍存爭議，承諾給予發(fā)展中國家資金補助也缺少具體落實方案。大多數(shù)發(fā)展中國家認為本國的經(jīng)濟發(fā)展需要大量的CFCs產(chǎn)品，削減CFCs只會造成巨大的經(jīng)濟損失，影響本國的現(xiàn)代化進程。因而，蒙特利爾會議中多數(shù)發(fā)展中國家并沒有簽署協(xié)議。后續(xù)締約國會議對發(fā)展中國家部分進行不斷的修正，彌補發(fā)展中國家的絕對收益。在1989年和1990年兩次締約國會議中，與會國同意建立多邊基金來協(xié)助發(fā)展中國家，發(fā)達國家提供資金和轉讓替代技術。發(fā)展中國家能夠獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟利益和技術支持，并且享有放寬履約限期的權利。巴西、中國和印度等發(fā)展中大國陸續(xù)批準《蒙特利爾議定書》。發(fā)展中國家利益的增進逐步推動合作空間升至D區(qū)域。1990—2007年《蒙特利爾議定書》經(jīng)歷6次修正，破壞臭氧層的物質(zhì)種類得以完善，停用期限逐漸明確并且有所提前?！睹商乩麪栕h定書》是迄今為止世界上所有國家唯一批準的聯(lián)合國條約。自1989年《蒙特利爾議定書》生效之后，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的CFCs生產(chǎn)量與消耗量都呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，全球主要國家履約情況良好?？傮w而言，臭氧層空洞案例的合作主要依靠知識相對充分下的利益驅(qū)動路徑(AC—CD—D)。

四、結論與討論

基于知識和利益雙因素分析國際環(huán)境合作空間，并將這兩個因素運用到氣候變暖、地中海污染和臭氧層空洞的案例中，比較3個案例發(fā)現(xiàn)在環(huán)境議題知識確定性帶來的責任壓力與最大化國家利益目的下國家行為的差異，從知識確定性與國家利益兩者的共同作用中去把握國際環(huán)境合作?？v向比較3個案例來看，在知識確定性方面，氣候案例的知識確定性總體偏弱。氣候變暖缺少強而有力的直接證據(jù)，其后果難以預料又對當下影響甚微，因而傘形國家的固有認知改變有限，各國民眾的認知水平參差不齊。目前，議題的知識確定性未能使各國聚焦于治理收益而推動合作達成。地中海案例和臭氧層案例均發(fā)現(xiàn)強而有力的直接證據(jù)，知識確定性實現(xiàn)從弱到強的轉變，尤其是地中海污染危害的顯而易見及其有效傳播發(fā)揮關鍵作用。這兩個案例的知識確定性能夠在合作中期形成足夠的國際倡議壓力和國內(nèi)民意壓力去支撐合作的達成。

在國家利益方面，氣候案例中國家利益減損最為明顯?？刂迫蛱寂欧帕考葧p緩各國經(jīng)濟發(fā)展，也關系到各國發(fā)展方式的轉型和全球的能源革命。相比其他案例，氣候治理成本遠高于其他案例，而治理收益和低碳經(jīng)濟效益仍存在諸多不確定性。兩大國家集團的相對收益差距較大，傘形國家不愿因承擔強制減排責任而影響經(jīng)濟增長，致使發(fā)展中大國的實力上升威脅到自身的國際地位。地中海案例和臭氧層案例的國家利益有所增進。這兩個案例的治理成本低于氣候案例，而總體收益比較明確。無論是保護臭氧層多邊基金的無償資助和技術轉讓，還是環(huán)境署組織的地中海資源開發(fā)和資金支持都對發(fā)展中國家絕對收益進行一定彌補。更重要的是，兩個案例的治理收益相對確定，尤其是地中海案例中改善水質(zhì)帶來的長期收益顯而易見?？偟膩碚f，氣候案例的知識確定性和國家利益不足以支撐合作順利進行，而地中海案例和臭氧層案例的知識確定性足夠強，國家利益有所增進能夠推動各國實現(xiàn)合作。

國際環(huán)境合作的關鍵在于各國治理責任的分配，歸根結底就是各國的利益分歧，而知識的作用則是通過知識確定性的增強使各國聚焦于環(huán)境治理收益，彌合國家間利益分歧。不過這3個案例的合作難點并不相同，氣候案例的傘形國家和發(fā)展中大國之間的利益分歧是整個合作的難點，知識確定性未能使各國在減排責任和國家利益之間達成共識，氣候談判曲折艱難也未實現(xiàn)合作。地中海案例的發(fā)達國家已經(jīng)達成共識，主要矛盾在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的利益分歧。而臭氧層案例的合作難點在于歐美發(fā)達國家的利益分歧，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的矛盾比較容易處理。后兩個案例最終都能夠通過不同的路徑彌合利益分歧實現(xiàn)合作。地中海案例主要依靠利益相對增進下的知識驅(qū)動路徑達成合作。知識確定性的增強改變發(fā)展中國家認知成為合作的關鍵，加之發(fā)展中國家絕對收益的彌補，最終扭轉發(fā)展中國家的消極行動而實現(xiàn)合作。臭氧層案例的合作則主要依靠知識相對充分下的利益驅(qū)動路徑。雖然臭氧層空洞的證據(jù)引起各國的廣泛關注，但是歐共體由于生產(chǎn)利益的阻礙仍然消極參與，直到美國研發(fā)新技術打破原有的利益分配才真正促使歐共體積極合作。

綜合比較3個案例可知，國家利益是國際環(huán)境合作的基石，而知識確定性則是推動國際環(huán)境合作的動力裝置。想要實現(xiàn)國際環(huán)境合作需要從增加議題知識確定性、促進各國利益的相對增進以及利益分配平衡3個方面來重點著手。議題知識確定性的增強帶來的國際倡議壓力和國內(nèi)民意壓力推動著國家參與合作，而各國利益的增進和分配平衡更是影響合作的重要因素。

議題知識確定性方面，最重要的是增加議題本身的論證充分性，塑造共有觀念促使各國聚焦于環(huán)境治理收益。另外，還涉及知識傳播問題，需要在合作中推動各國決策者和民眾對環(huán)境問題的充分認知，利用專家團體、環(huán)境組織和媒體等非政府力量傳播議題知識。國家利益方面，首先要增進技術革新和治理環(huán)境的收益，從而彌補各國的治理成本。其次要維持各國利益分配的相對平衡，既考慮大國之間的相對收益差距，又能夠保障發(fā)展中國家的絕對收益，盡量彌合國家之間的矛盾和分歧。發(fā)達國家面臨著國際競爭的壓力，相對收益是發(fā)達國家參與合作的關鍵因素。因而，在要求各國承擔治理責任的同時必須要兼顧相對收益的分配。而發(fā)展中國家在合作中面臨雙重任務，在承擔環(huán)境責任的同時，還面臨現(xiàn)代化的發(fā)展任務。環(huán)境合作中要設立多邊基金和實施技術轉讓幫助發(fā)展中國家，以增加其絕對收益、減輕治理成本負擔而推動各國積極合作?？偠灾瑖H環(huán)境合作需要在議題知識確定性和國家利益的共同推動下尋求更大的合作空間。在議題知識確定性不足的情況下，增加消極參與國的收益來推動合作。在國家因利益的羈絆而不愿承擔環(huán)境責任時，知識確定性推動各國國內(nèi)民意壓力和國際倡議壓力的形成對促進國際環(huán)境合作是至關重要的。