王 磊，王青蕓

(1.南京大學社會學院，江蘇南京 210023； 2.西華大學社會發(fā)展學院，四川成都 610039)

2020年，世界范圍內(nèi)正在經(jīng)歷著由新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)引發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件。以美國特朗普政府為代表的新自由主義國家在面對疫情時否定風險治理的國家強制性，過于突出柔性治理中的自發(fā)性、自愿性和民間性，最終導致疫情加速暴發(fā)，疫情不僅未得到有效控制，甚至還有加速蔓延之勢。此次事件中，中國最早控制住疫情，在感染率、病亡率和治愈率方面均領(lǐng)先于別國，取得抗疫的階段性成果，率先進入后疫情時代，這要得益于中國“全面防控”“全域動員”和“全民參與”的科學治理體系和措施。在“非典”的治理經(jīng)驗和應急管理體系下，中國重大公共衛(wèi)生事件的治理更體現(xiàn)出剛性治理的特征。疫情暴發(fā)后，黨中央統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，確立由最高領(lǐng)導人統(tǒng)帥的決策機制與聯(lián)防聯(lián)控執(zhí)行機制，通過重災區(qū)的“封城”“停運”，非嚴重地區(qū)的分級管制，運用“排查、檢測、監(jiān)測和隔離”的強制手段有效切斷傳染源頭，實現(xiàn)“全面防控”。此外，中國政府進行“全域動員”，采取科研力量集中攻關(guān)、醫(yī)護資源統(tǒng)一調(diào)配、各省志愿者對口馳援，實現(xiàn)優(yōu)勢治理資源的及時調(diào)度。雖然中國實踐表現(xiàn)出明顯的優(yōu)越性，但同時也暴露出剛性治理在面對風險社會時的不足，具體表現(xiàn)為：地方政府行政反應機制回彈速度慢造成行政惰怠，部分社會組織失信行為造成社會秩序回彈混亂，疫情初期民眾恐慌與淡薄的防疫意識導致基層治理主體主動性薄弱，治理成本高昂等。究其原因，在于以應對確定風險的最優(yōu)決策方式和自上而下的剛性治理體制在面對風險社會不確定性、復雜性和流動性特征時具有的治理風險。

另外，此次抗疫還表現(xiàn)出柔性治理的特征，利用網(wǎng)格化管理，將治理主體由國家下沉至基層社區(qū)、由專業(yè)人士擴展至普通公民，通過信息共享、普及知識、行動監(jiān)督、心理支持實現(xiàn)了疫情治理的“全民參與”，形成抗疫合力，這對之后我國控制東北疫情和北京“新發(fā)地”疫情并實現(xiàn)第二季度國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年同期增長3.2%起到重要作用。由此，嘗試引入韌性治理這一整合剛性與柔性治理的形態(tài)，運用可變性治理主體和系統(tǒng)性治理路徑，拓寬突發(fā)事件治理渠道，以減輕突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的風險社會中的社會脆弱性，增強社會恢復力，降低治理成本，加強社會黏性。通過韌性治理，將柔性治理彈性附著于剛性治理表層，從而形成具有系統(tǒng)性、自適性、主動性特征的動態(tài)治理形態(tài)，通過韌性能力提升以有效應對具有風險延續(xù)性的后疫情時代。

一、“流動性”與“精準性”：風險社會治理的內(nèi)在矛盾

疫情全球暴發(fā)進一步強化了風險社會的“流動性”特征，這與傳統(tǒng)治理模式的“精準性”治理形成內(nèi)在矛盾。首先，風險社會具有“空間流動性”?，F(xiàn)代性因社會分工而構(gòu)成強大的復雜性，這種復雜性伴隨社會個體化加劇逐步轉(zhuǎn)變成風險的復雜性與不確定性[1]。個體從原先作為最小單位的家庭中分離，形成個體原子化空間區(qū)隔，促進個體在物理空間和虛擬空間自由流動。個體化在重大公共衛(wèi)生事件中表現(xiàn)為風險攜帶者的加速流動，加劇風險在時空所構(gòu)成的地域環(huán)境中的風險傳播與擴散。社會系統(tǒng)致使風險跨越邊界[2]，人為的社會系統(tǒng)空間建構(gòu)使風險在不同領(lǐng)域間流動，某一領(lǐng)域的風險發(fā)生將觸及社會系統(tǒng)空間的風險疊加，以地域化精準防控的空間設(shè)計將被徹底瓦解。其次，風險社會具有“樣態(tài)流動性”。風險的隨機性、不確定性和復雜性決定其并非以某一固定的樣態(tài)顯現(xiàn)，無論是自然災害、人為風險還是公共衛(wèi)生事件，從風險溯源、風險形態(tài)、風險擴散至風險消亡均表現(xiàn)出樣態(tài)的復雜性。因“空間流動性”特征促使風險在系統(tǒng)空間的流動導致風險的樣態(tài)也表現(xiàn)出“流動性”。例如，新型冠狀病毒肺炎在傳播過程中就出現(xiàn)了溯源難以確定、傳播過程復雜、病毒形態(tài)變異和病毒存活延續(xù)的復雜樣態(tài)。風險的“樣態(tài)流動性”決定了風險治理難以進行精準防控。最后，風險社會具有“結(jié)果流動性”。風險的“樣態(tài)流動性”決定了風險治理結(jié)果不是從根本上消滅風險，而是要將風險從一種樣態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種樣態(tài)，期間遵循風險的“能量守恒定律”。傳統(tǒng)治理的善治結(jié)果在風險社會并不一定表現(xiàn)為善治，只是在表面上對風險樣態(tài)的扭曲理解，最終治理結(jié)果并非具有穩(wěn)定性。人為風險結(jié)果，可能變成自然風險結(jié)果，例如，人類經(jīng)濟發(fā)展帶來的環(huán)境污染，將加大風險的防控難度。因此，以精準的治理評估標準去評價治理結(jié)果將難以適應風險的“結(jié)果流動性”。

現(xiàn)代治理制度將社會置于高風險之中，同時又在一定程度上削弱了風險引發(fā)的后果。貝克與吉登斯作為制度主義者，均認為風險有其垂直的制度性結(jié)構(gòu)和等級秩序[3]。一方面，為了應對風險，我國以一種剛性邏輯進行精準的治理方式，表現(xiàn)為精細性、控制性、統(tǒng)一性的特征來降低風險對社會產(chǎn)生的沖擊：其一，剛性社會治理具有精細性。政府在剛性治理中，充分調(diào)動社會資源進行精細治理。政府借由社會政策實現(xiàn)與社會治理的互嵌，使得社會治理能夠在技術(shù)層面擁有行為、工具與主體支持，從而深入政治、經(jīng)濟、社會層面，以保障不同維度治理精準性[4]。其二，剛性社會治理具有控制性。當前，我國社會治理仍無法擺脫行政性及指標化的治理目標特性，在該導向下，在社會治理中扮演重要角色的政府，其治理行為更注重確保風險可控，對于資源利用、治理模式選擇均向有效控制傾斜，這即使得治理行為在不同層面、面向不同群體均具有明顯的控制性[5]。其三，剛性社會治理具有統(tǒng)一性。剛性體制之所以能快速調(diào)動資源并開展行之有效的治理，就在于對價值導向、權(quán)利輸出、資源配置和結(jié)果評價的統(tǒng)一性，在復雜的社會中通過中央政府的精準統(tǒng)一，最大限度地避免因資源分散而造成的風險放大。

另一方面，我國剛性治理的內(nèi)在邏輯卻與風險社會特性存在內(nèi)在矛盾：首先，當前我國風險治理的邏輯仍處在“發(fā)現(xiàn)—治理”階段，這使得精準性社會治理無法對風險的“空間流動性”進行精準預測。精準化社會治理保留固化的行政空間，當面對突發(fā)事件時，治理速度無法適應風險的超高速運轉(zhuǎn)，社會脆弱性依舊頑固，缺少必要的主動性預警機制。其次，風險治理中的控制性難以應對風險“樣態(tài)流動性”中的不可控性。長期以來，風險治理所需的專業(yè)性使得公眾將風險應對推至專家與政府視為理所當然，風險治理主體被限制在專業(yè)領(lǐng)域，形成治理行為的路徑依賴。一如哈耶克所說，人們更習慣于從事被視為正確的事而非質(zhì)疑其正確性[6]。然而，風險的不可控性所需的動態(tài)性反應行為對控制性治理行為的有效性勢必造成沖擊，使得控制性治理行為無法滿足公眾的信任，由此觸發(fā)“情緒風險”[7]，產(chǎn)生公眾恐慌。最后，社會治理的統(tǒng)一性難以應對“結(jié)果流動性”的隨機性風險。以精準化標準進行風險治理就必須實現(xiàn)治理結(jié)果的可評估性、可測量性和可復制性，而這將難以應對風險結(jié)果表現(xiàn)的不可控性、隨機性和復雜性。風險的隨機性發(fā)展態(tài)勢加劇了政府對治理行為進行決策的不確定性，由此增加政府決策難度和評價難度。

在風險社會，面對重大公共衛(wèi)生事件時，“發(fā)現(xiàn)—探索—溯源—認知—應對”的治理程序已經(jīng)難以適應風險速度、廣度和深度的變化趨勢。風險社會資源的固化和階層化難以應對風險的流動性特征，剛性治理的精準性和風險社會的流動性形成內(nèi)在矛盾，制約了剛性治理的功能發(fā)揮。公民對于風險有自發(fā)的主觀感受及認知，科學的管理機制會由于自身系統(tǒng)性而導致信息的不透明，于公眾之間形成恐慌，進而在風險面前產(chǎn)生的主觀性認知也將變得被動與僵硬。由此，吉登斯認為，在現(xiàn)代公民對社會生活全面參與的背景下，不能僅僅依靠“專家”這一單一主體力量，還應讓政治家和公民們參與進來[8]。將預警主動性轉(zhuǎn)移至靈活性較強的中間政府、基層政府、社會、市場、公民，讓社會資源可以靈活分配，進一步擴大風險的社會自決，實現(xiàn)柔性治理。然而，以重大公共衛(wèi)生事件為代表的危機事件往往需要急速的資源調(diào)度和社會控制，這又成為柔性治理的軟肋。因此，建立適應風險社會的危機處理長效機制成為各國風險制度設(shè)計的當務(wù)之急。

二、“柔性—韌性—剛性”：風險社會治理的機制差異分析

在新型冠狀病毒肺炎暴發(fā)以后，以美國為代表的自由主義意識形態(tài)國家，采取自愿性、自助式和提醒式的“弱國家，強社會”式柔性治理方式，注重疫情應對中的市場與社會主體行為作用，而非政府強制性行為方式。美國選擇具有權(quán)力分散式結(jié)構(gòu)特征的復合式公共衛(wèi)生治理體系，以聯(lián)邦疾病預防與控制中心作為中樞，各州政府于聯(lián)邦政府與地方之間進行雙向互動，以形成各州、地方因地適宜的治理模式選擇[9]。在聯(lián)邦一級，聯(lián)邦疾病預防與控制中心通過提供總體戰(zhàn)略指導、技術(shù)信息和專門知識，協(xié)助州和地方公共衛(wèi)生伙伴強化實驗室能力，并領(lǐng)導大規(guī)模的疫情應對。州和地方公共衛(wèi)生部門必須在社區(qū)一線與醫(yī)療機構(gòu)、學校、企業(yè)、地方應急機構(gòu)、政府官員和公眾一起應對衛(wèi)生緊急情況，并促進危機后恢復。從優(yōu)勢來看，柔性治理給予個人更多選擇疫情應對方式的自由，能有效激發(fā)個體內(nèi)生動力和風險應對意識，提升風險應對的社會動員能力和個人處理能力，增強風險應對的社會資本，降低風險應對成本。從劣勢來看，柔性治理中政府控制力下降，將影響風險應對速度和效率，難以實現(xiàn)資源的有序調(diào)動和分配，表現(xiàn)為西方國家在疫情暴發(fā)時的急速擴散和難以控制，特別是特朗普政府在抗疫過程中過于強調(diào)柔性治理中的社會力量，弱化政府的控制力優(yōu)勢，導致資源配置失衡，進而形成群體和地區(qū)差異，加劇了社會不公和社會排斥，造成社會恐慌和社會動亂。例如，美國以聯(lián)邦疾病預防與控制中心作為中樞確保全國醫(yī)療救助資源，但是過于強調(diào)各州和地區(qū)的社會力量容易忽視地區(qū)間治理能力差異和防控資源差距，低度的統(tǒng)一性削弱了整體性防控能力，加之自由主義福利體制所形成的福利資源分配不公強化了風險分配不公。美國是由不確定的聯(lián)邦撥款和自由支配的地方撥款構(gòu)成的應急系統(tǒng)，撥款會伴隨危機轉(zhuǎn)變狀態(tài)而減少，而這與危機事件后回彈所需的資源之間存在一定的矛盾，一旦資金投入緊縮，若個人健康保險得不到保障，那么人民在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時就沒辦法得到必要的保障[10]。在疫情暴發(fā)期，因生活得不到保障而出現(xiàn)的種族沖突和社會暴亂都是具體表現(xiàn)。

以中國為代表的剛性治理具有威權(quán)主義特征，在COVID-19抗擊過程中表現(xiàn)出自上而下的集中行動優(yōu)勢。以黨中央為領(lǐng)導的“中央應對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導小組”在疫情暴發(fā)初期迅速啟動應急響應，高效建立患者集中收治醫(yī)院并組織各地自發(fā)組建地方精銳醫(yī)療團隊、物資和資金馳援湖北。居家隔離、封路封城、延長春節(jié)假期、推遲復工時間這一系列連貫的行為使得疫情在暴發(fā)階段得到十分有效的控制[11]。可見，剛性治理在應對重大公共衛(wèi)生事件中表現(xiàn)出了高效性、精準性和一致性的治理優(yōu)勢。進入后疫情時代，黨中央提出“六穩(wěn)六?！保行蜷_展“復工復產(chǎn)復學”，實施減稅降費、消費券投放和“地攤經(jīng)濟”等措施幫助居民盡快恢復生產(chǎn)生活，有效實現(xiàn)了經(jīng)濟恢復和社會穩(wěn)定。然而，剛性治理亦體現(xiàn)出弊端：一方面，地方應急管理體制在行政系統(tǒng)中逐漸被行政化，治理過程中并未與其他應急力量進行有序合作。在未進行系統(tǒng)準備的前提下進行封城，引起公眾恐慌，造成人員的不必要流動。基層醫(yī)療機構(gòu)收治能力與二級以上醫(yī)療機構(gòu)之間存在資源的結(jié)構(gòu)性失衡，使得病患集中向二級以上醫(yī)療機構(gòu)涌入，促使人群聚集、醫(yī)療機構(gòu)收治一度癱瘓。另一方面，與“非典”時期相比，我國基層治理的單位型樣態(tài)已經(jīng)轉(zhuǎn)向原子化個體樣態(tài)，剛性治理的觸角已經(jīng)不能完全抵達至家庭，過于強調(diào)政府作用的“強政府，弱社會”剛性治理行為所構(gòu)成的社會基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變。

值得注意的是，我國抗疫的成功經(jīng)驗展現(xiàn)出了柔性治理的特征。此次疫情防控中，街道社區(qū)等基層政府、黨組織、群眾自治組織(居委會、村委會)的工作人員在政府的剛性要求下成為基層抗疫的絕對主力，在摸底排查、入戶尋訪、宣傳教育和服務(wù)供給等工作中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在中國共產(chǎn)黨群眾路線的指引下，社區(qū)黨員團員和社區(qū)志愿者被動員起來，在基層社區(qū)抗疫工作中起到模范帶頭作用，進而發(fā)動社會組織、市場組織、居民自組織、居民等柔性社會力量參與疫情防控，通過應收盡收和不漏一人的剛性目標結(jié)合黨員志愿者模范帶頭和社會力量激活參與的柔性手段，最終達成疫情有效防控的效果?；鶎尤嵝粤α康尼绕鹗秋L險社會中中國社會進行自我調(diào)適的行為表現(xiàn)，這為后疫情時代實施常態(tài)化風險治理提供了社會基礎(chǔ)?？梢姡瑔我坏膭傂曰蛉嵝灾卫砟Ｊ?，已經(jīng)難以滿足風險跨域流動和急速傳播的特征，中國的抗疫經(jīng)驗為從剛性治理向柔性治理進行空間擴張?zhí)峁┝擞幸鎱⒖肌Ｔ趧傂灾卫韰^(qū)間和柔性治理區(qū)間之間的彈性空間，則成為更具包容性、可變性和積極性的韌性治理進行風險治理的有效區(qū)間。

韌性是20世紀70年代生態(tài)學應對生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)性本質(zhì)所提出的整合性概念，指一個復雜系統(tǒng)在面對外部干擾或內(nèi)部變化時吸收干擾并保持系統(tǒng)主體間穩(wěn)定狀態(tài)的能力[12]。此后，韌性概念擴展到個體和組織心理學、供應鏈管理、戰(zhàn)略管理、安全工程、社會科學領(lǐng)域和“耦合社會生態(tài)系統(tǒng)”(1)耦合社會生態(tài)系統(tǒng)是指具有自組織性和非線性特征，在面對內(nèi)生性和外生性風險時，各子系統(tǒng)內(nèi)異質(zhì)元素之間跨域相互作用和子系統(tǒng)間相互反饋的復雜系統(tǒng)。。雖然各學科領(lǐng)域的概念有一定差異，但韌性的核心均指個體和組織在受到?jīng)_擊和影響時恢復到穩(wěn)定狀態(tài)的能力[13]。在最初的表述中，面對事件動態(tài)變化中不可避免的高度不確定性和系統(tǒng)性特征，韌性更傾向于適應和轉(zhuǎn)化。而在沃爾克等關(guān)于韌性思維的討論中，韌性的核心是變革，即出現(xiàn)韌性由有界系統(tǒng)向無界系統(tǒng)的應用轉(zhuǎn)變[14]。?？苏J為，社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)一樣具有動態(tài)性特征，面對社會生態(tài)系統(tǒng)的變化性，應該通過建立環(huán)境的適應性、培育組織的多樣性、知識學習的整合性和促進自組織的跨域性措施來建立社會韌性[15]。在各國應對風險社會所帶來的動態(tài)性、復雜性和不確定性背景下，韌性治理理念被引入風險社會治理。凱爾尼在其有關(guān)復雜性理論應用于政治學與公共政策的研究中指出，在科層制行政體系中，可采用柔性治理方式以適應環(huán)境變遷，但在此過程中需注意產(chǎn)生的非線性發(fā)展結(jié)果[16]。

人類行為的主體性，即個人積累的經(jīng)驗與公共性之間需要進行一次跨越。公共政策的提出，若不能被公民、專家或是社會組織等具有個人應對能力的群體充分吸收與有效反饋，容易導致政策誤讀，這對于緊急事件的應對極為不利，因此需要通過韌性治理進行主體性和公共性之間的社會生態(tài)系統(tǒng)耦合。超越新s自由主義者對具有強烈自我意識的新自由主義進行批判，強調(diào)國家在治理中的代理機制的重要性[17]。行為主義者認為，在韌性治理所處社會生態(tài)系統(tǒng)中，韌性的跨區(qū)間協(xié)調(diào)在生態(tài)管理中并不僅僅表現(xiàn)在空間上，也包括時間、制度、司法等領(lǐng)域，而且，不同區(qū)間的韌性不能相互替代[18]。2002年，在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上，“韌性”概念得到強調(diào)；2011年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《朝向人類韌性》的報告中強調(diào)，危機已成為一種系統(tǒng)性特征[19]；2013年，洛克菲洛基金會啟動“全球100韌性城市”項目，韌性逐漸轉(zhuǎn)移至城市發(fā)展規(guī)劃中；2014年，斯德哥爾摩恢復中心提出韌性治理這一依賴于不同層次人員與組織網(wǎng)絡(luò)的治理形式[20]。由此，韌性治理作為應對風險社會的創(chuàng)新性治理模式被逐漸應用于生態(tài)治理、災害治理、風險治理與城市治理。

在國家治理層面，韌性是指一個國家和社會在面對風險和長期壓力源時所反映出的吸收干擾、適應變化、自我組織和不斷學習的能力，主要特征是國家與社會在面對各自和共同責任時反映出的強力社會合作。在國家治理過程中，韌性的強弱決定了國家治理系統(tǒng)內(nèi)關(guān)系的穩(wěn)定性，若韌性消失，則表現(xiàn)出治理的脆弱性和系統(tǒng)的非穩(wěn)定性。因此，韌性治理是指政府在風險社會通過適應性領(lǐng)導建立政府與社會之間的正式與非正式契約關(guān)系，實現(xiàn)互信互利，以公平公正地提供信息和公共資源，滿足社會需求，且通過政府的包容性激發(fā)整個社會凝聚力，幫助建立各治理主體的信任框架、伙伴關(guān)系和環(huán)境適應的主動性，最終實現(xiàn)社會免疫系統(tǒng)建立。其中，韌性治理的善治應具有合作方式多樣性、資源利用高效性、治理主體凝聚性、壓力應對適應性、治理系統(tǒng)穩(wěn)定性和危機應對常態(tài)性特征，可通過組織類別的多樣性、跨域交流的頻繁性、環(huán)境改變的適應力、主導部門的控制力來對韌性治理進行測量。

從韌性治理過程來看，韌性被視為預見、準備和適應變化條件的能力以及承受、應對和迅速從斷裂中恢復的能力[21]。可見，韌性治理從時間上可劃分為適應與恢復兩個階段，治理的時間被延長，這從本質(zhì)上區(qū)別于通過治理壓縮時間周期的剛性治理目標。甘杜森等通過對泛政府治理環(huán)境的詮釋，認為自適應周期在特定的尺度范圍內(nèi)運行，而系統(tǒng)的韌性依賴于多尺度下結(jié)構(gòu)和動力學之間的相互作用，這就造成社會治理的系統(tǒng)性與風險環(huán)境的復雜性交疊。此間，風險的發(fā)生存在多米諾效應，治理行為為適應風險則需要不斷伸展作用空間以降低復雜空間所產(chǎn)生的內(nèi)在風險，即韌性的運作構(gòu)造了時空。韌性思維強調(diào)韌性治理在風險環(huán)境中與風險是交互影響的關(guān)系，這種互構(gòu)性使得韌性治理與傳統(tǒng)的風險分析及應對方法須共生，即在剛性治理和柔性治理之間進行治理時間的延長和治理空間的伸展，以建構(gòu)可變的韌性治理時空。在風險社會治理中，沒有一種固定的治理方式能夠完全適應風險。在以政府行為為主的剛性治理區(qū)間和以社會和市場行為為主的柔性治理區(qū)間中，形成了多元行為主體互動的韌性治理區(qū)間，該區(qū)間具有明顯的動態(tài)性，能根據(jù)風險的流動發(fā)生動態(tài)地自我適應和自我恢復。根據(jù)風險的發(fā)生范圍進行治理行為的自我調(diào)適，并形成恢復階段治理慣性，從而達到善治之目標。韌性治理就是以這種動態(tài)治理的方式進行治理邊界的時空延展，以應對風險的復雜性和不確定性(圖1)。

圖1 韌性治理：剛?cè)岵闹卫硇袨閯討B(tài)交互過程

事實上，現(xiàn)代社會的復雜性使得社會系統(tǒng)中諸多構(gòu)成要素相互關(guān)聯(lián)。當風險發(fā)生時，與其將風險責任歸咎于單一主體，不如將責任主體交織，將抗風險作為責任溯源之先的治理目標，將抑制突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的惡性傳播作為治理邏輯。自上而下的控制勢必會造成對自下而上的自由反應機制反應能力的削弱[22]，但缺少政府剛性行為的支撐，則會造成地區(qū)間、個人間差距而引發(fā)治理秩序混亂，就此出現(xiàn)社會動蕩。為實現(xiàn)必要的跨區(qū)域、多層次應對，政府，特別是地方政府仍然是啟動公共衛(wèi)生應急管理機制的關(guān)鍵利益相關(guān)者，需要承擔元治理的角色[23]。后疫情時代的常態(tài)化治理路徑需要政府以保障其控制力為前提，在風險預警決策機制中建構(gòu)最廣泛主體構(gòu)建的治理系統(tǒng)，建立主體間常態(tài)化交互機制，培育風險應對的自適應機制和韌性治理的常態(tài)化機制，以實現(xiàn)多元主體的互信互助互利，進而強化社會凝聚力，為韌性治理建構(gòu)良性發(fā)展空間。

三、韌性治理：重大公共衛(wèi)生事件的治理路徑

在風險社會治理語境下，重大公共衛(wèi)生事件的韌性治理路徑將流動于剛性治理和柔性治理之間，構(gòu)建具有韌性的抗風險解壓區(qū)間。一方面，國家、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)和社區(qū)網(wǎng)格形成層級分明和權(quán)力集中的剛性治理主體兜底平臺，以保障治理資源及時調(diào)度，并形成風險快速反應機制和問責機制。另一方面，個人、非正式組織、社會組織、市場主體在內(nèi)的柔性主體，通過社會自發(fā)和剛性推動形成社會性的風險認知、風險應對、風險恢復和風險預防的動態(tài)應對機制。這一過程將實現(xiàn)柔性和剛性治理主體的伙伴關(guān)系，形成自適性韌性治理區(qū)間，以壓縮風險擴張的生存空間(圖2)。

圖2 韌性治理反應機制

當風險發(fā)生時，治理主體通過4個階段體現(xiàn)韌性治理的反應機制：第1階段，適應期。由風險感知中心自發(fā)對風險進行第一道緊急治理，對未知風險構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)，留存治理空隙，讓除政府之外的其他治理主體能夠感知全員性和即時性動態(tài)治理行為反應，以對韌性空間進行迅速填充，實現(xiàn)信息共享、資源共享和合作放權(quán)。第2階段，可變期。該階段風險的感知已經(jīng)相對可控，未知的風險在韌性空間中屬于“已知可控”，這就需要在韌性空間中包容政府失敗、倡導社會參與、公開信息系統(tǒng)、達成社會諒解、調(diào)整行政程序、實現(xiàn)專家治理，將可變變得可控，將未知變?yōu)橐阎?。?階段，修復期。此時經(jīng)濟韌性、社會韌性、公民韌性和物理韌性開始自動進行風險修復，韌性治理進入常態(tài)化治理階段，政府繼續(xù)進行剛性管控和動態(tài)性調(diào)整，市場、社會先行自發(fā)對造成的損害進行修復，政府根據(jù)社會需求進行經(jīng)濟和社會政策的必要調(diào)控。第4階段，再生期。風險常態(tài)化被認同、韌性空間的存在被認同，可通過已知的行為模式應對未知風險，這要求在政府引導下開展常態(tài)化的制度建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)，對社會風險認知、風險防控能力和社會恢復能力進行社會投資，將韌性治理變成常態(tài)化風險治理模式(圖3)。

圖3 風險發(fā)生四階段及韌性治理的行為過程

在風險發(fā)生逐漸常態(tài)化的現(xiàn)代社會，流動的過程使得風險造成損害不再具有強邊界性，風險社會的“流動性”特征決定了須選擇具有常態(tài)性的韌性治理模式，以在動態(tài)中調(diào)整剛性治理和柔性治理的治理區(qū)間。為回應現(xiàn)階段我國重大公共衛(wèi)生事件所帶來的風險社會治理需求、提升風險社會治理能力，一方面，可以繼續(xù)探索以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的“剛性治理目標+柔性治理方法”模式，創(chuàng)新黨的群眾路線在風險社會治理中的韌性特質(zhì)，突出黨與人民群眾的天然聯(lián)盟優(yōu)勢，進一步加強黨與人民群眾的密切聯(lián)系，提高社會凝聚力水平；另一方面，可以從政府韌性、社會韌性、公民韌性和物理韌性4個維度進行韌性治理的中國化探索。

一是提升政府治理能力，加強政府韌性。風險社會的復雜性和不可控性越強，越需要政府提升適應環(huán)境變化的治理能力。其一，打破剛性治理的固化權(quán)利結(jié)構(gòu)，構(gòu)建韌性權(quán)利結(jié)構(gòu)。我國長久處于自上而下的政策制定與自下而上的決策審批的行政性反應機制中，這一反應機制需要經(jīng)歷地方情況匯總、上報、核實、批示等一系列過程，容易造成風險應對滯后，決策制定延時的弊端，因此，應該建立起與風險“流動性”相匹配的“分散化”韌性權(quán)利結(jié)構(gòu)：一方面，根據(jù)風險發(fā)生的4個階段對地方政府進行差異化放權(quán)，有效避免因?qū)訉訑?shù)據(jù)上報和層層審批請示而形成的“官僚主體”，實現(xiàn)風險應對的及時性；另一方面，根據(jù)風險應對需要動態(tài)調(diào)整責任范圍，實現(xiàn)風險社會治理的權(quán)責動態(tài)匹配。其二，打破剛性治理的標準化評估，構(gòu)建模糊化韌性評估機制。傳統(tǒng)社會的治理評估具有可知性、可控性和單一性特征，因而可對行政行為、行政官員和行政結(jié)果進行標準化評估，但在風險社會，這樣的評估邏輯被打破。在面對風險時，“政府失敗”可以被包容，全能型治理向能促型治理轉(zhuǎn)變，政府評估由結(jié)果評估向以過程為導向的能力評估轉(zhuǎn)變。其三，打破剛性治理的程序?qū)颍瑥娀芰虻恼g性。以程序合法為導向的剛性治理在風險發(fā)生過程中容易導致形式主義，而忽略治理能力提升。風險的發(fā)生具有不確定性，只有訓練有素的政府才能在風險來臨時做出科學高效的決策，因此，需要不斷增強政府工作人員風險預測、風險分析、風險應對、風險修復的能力，加強城市管理者對風險演化和風險溝通規(guī)律的認識[24]，進而完善政府風險政策設(shè)計、風險系統(tǒng)完善和風險資源調(diào)配的能力。

二是提升社會整合能力，強化社會韌性。社會韌性強調(diào)在社會面對風險時能夠在短期內(nèi)快速恢復社會正常狀態(tài)的能力，這就需要社會各要素間有較高整合水平和社會結(jié)構(gòu)本身具有較強黏性。其一，培養(yǎng)社會互信機制，降低社會整合成本。社會互信機制的建立需要具備公平的社會福利制度、完備的社會法律體系和共識的社會價值理念，在良好的社會制度氛圍中，社會各主體更愿意主動參與風險防控，共享社會資源，倡導志愿精神，過濾虛假信息，有效實現(xiàn)社會凝聚。其二，培育風險社會文化，建立社會危機防控意識。社會缺乏對風險的感知容易造成風險的放大化。在風險社會，通過媒體宣傳、社區(qū)教育、學校教育等方式進行常態(tài)化風險現(xiàn)狀介紹，從風險類型、風險發(fā)生、風險預防和風險應對等方面在全社會進行宣傳教育將會形成具有積極性的風險文化，以此建立起全民的風險防控意識，進而促進以風險治理為目標的社會團結(jié)。其三，加大政府社會投資，提升弱勢群體能力。社會投資主要以社會服務(wù)的形式提升弱勢群體的就業(yè)能力、生活能力和社會融合能力，實現(xiàn)弱勢群體社會質(zhì)量提升，具體表現(xiàn)為以社區(qū)為平臺提供就業(yè)服務(wù)、家庭服務(wù)、社區(qū)活動等社會服務(wù)，旨在以發(fā)展性視角培育弱勢群體社會融合的能力和生計能力，亦可實現(xiàn)社會韌性和經(jīng)濟韌性的協(xié)同促進。

三是提升公民自身能力，重視公民韌性。在此次疫情防控斗爭中，全國動員、全民參與、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，形成了疫情防控的基礎(chǔ)性力量。社會的龐大主體是公民，具有較高風險防控能力的公民能夠成為韌性社會中強有力的支撐。其一，提高公民知識水平，培育認知韌性。在風險社會，公民需要通過終身學習來不斷積累知識，構(gòu)建起自我知識框架，才能對海量信息進行有效甄別，以作出合理的風險判斷和行為選擇。認知韌性就是在應對風險社會的復雜性和易變性時，公民能通過自我不斷學習而提升認知水平的能力，這就需要持續(xù)提供公民終身學習機會，提高學習能力和培育學習氛圍，實現(xiàn)公民能動的持續(xù)學習。其二，建立心理調(diào)適機制，培育心理韌性。風險過程中所出現(xiàn)的心理危機問題容易被忽略，并造成嚴重后果，通過充分整合心理醫(yī)生、心理咨詢師、社會工作者和社區(qū)工作人員等資源，形成“社區(qū)化教育+常態(tài)化走訪+個性化輔導+動態(tài)化轉(zhuǎn)介”的危機心理干預機制，培育公民在風險社會中能對抗重壓的心理韌性。其三，促進鄰里互幫互助，培育人際韌性。風險社會的流動性疏遠了人際關(guān)系，難以形成風險應對的人際合力，這需要建立以社區(qū)為本的鄰里互動關(guān)系，通過打造社區(qū)公共空間，共享社區(qū)資源，形成社區(qū)文化，促進人際互動。人際韌性表現(xiàn)為從社區(qū)居民到社區(qū)主人的人際互動空間擴展，風險發(fā)生的人際韌性從基本居住層面的人際互動擴展到幫扶社區(qū)弱勢群體的志愿人際互動，在風險發(fā)生背景下人際韌性的形成，通過人際互通將可盡量避免殘疾人和孤寡老人的非正常死亡。

四是擴充基礎(chǔ)設(shè)施冗余度，建構(gòu)物理韌性。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是應對重大公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)物質(zhì)保障，在以需求為導向的精準化治理中，公共基礎(chǔ)設(shè)施的冗余度往往有限，難以應對具有突發(fā)性特征的危機事件，而且重大公共衛(wèi)生事件具有極強的傳染性和擴散性，若沒有充分的公共基礎(chǔ)設(shè)施冗余度，將會使事態(tài)急劇惡化。因此，常態(tài)化的風險社會治理路徑需要建構(gòu)具有較強物理韌性的基礎(chǔ)設(shè)施。其一，設(shè)計具有靈活性和可變性的公共基礎(chǔ)設(shè)施。在建筑設(shè)計中包括大型體育館和劇場在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施應該具有危機救助和臨時醫(yī)院功能的考量，以適應風險場景。其二，增設(shè)具有活動性和便捷性的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施。在滿足常規(guī)醫(yī)療需求的基礎(chǔ)上，適當增設(shè)重大公共衛(wèi)生事件可能應用的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，增強設(shè)施設(shè)計的通用性。其三，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的信息化和智能化。通過大數(shù)據(jù)和資源共享及時掌握可用基礎(chǔ)設(shè)施的進步信息，通過智能化匹配和資源整合在風險發(fā)生時快速進行資源配置，以通過信息的整合擴大基礎(chǔ)設(shè)施的冗余度。

四、結(jié) 語

韌性不是對任何一種治理模式的否定或是單一治理模式的替換，而是存在于剛—柔之間的一種動態(tài)自我調(diào)適，這是源于社會應對風險的自我選擇，是治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也是風險社會治理主體創(chuàng)造力和自適力的體現(xiàn)。韌性治理的自我調(diào)適激發(fā)出我國市場主體與社會主體的治理參與動力，這也體現(xiàn)出政府的治理能力。誠如吉登斯所言，風險伴生著各種機會，已經(jīng)投入常態(tài)化使用的治理機制本身就不適應于非常態(tài)化的治理環(huán)境，正是此次新型冠狀病毒肺炎疫情的發(fā)生，促使我們再一次對現(xiàn)有治理機制進行思考，如何在剛性和柔性治理之間尋找到賦有韌性的良性互動方式，這對于后疫情時期的治理環(huán)境和重大公共衛(wèi)生事件常態(tài)化治理，都具有十分重要的意義。