姚 榮

(華東師范大學(xué) 高等教育研究所，上海 200062)

縱觀西方國家高等教育治理的演變歷程，“監(jiān)管”(regulation)長期以來被視為大學(xué)自治的對(duì)立面而存在。然而，自20世紀(jì)60年代以來，受民主憲政運(yùn)動(dòng)與新公共管理浪潮的影響，高等教育作為公共服務(wù)的特殊組成部分，開始越來越多地受到國家的監(jiān)管。當(dāng)前，國家開始試圖與控制其他政府投資的公共服務(wù)一樣，控制高等教育子系統(tǒng)。傳統(tǒng)上，以學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治為由拒絕外部監(jiān)管的觀點(diǎn)，開始受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。為了確保高等教育監(jiān)管獲得更多支持，監(jiān)管者不得不為高等教育領(lǐng)域的監(jiān)管提供正當(dāng)理由。而反對(duì)監(jiān)管的人們，則通過揭示高等教育監(jiān)管所產(chǎn)生的一系列負(fù)面效應(yīng)(1)Josh Stearns，“The Harmful Effects of Federal Regulation on Higher Education,”Journal of Law & Education 46，no.2(2017)：303-312.，批判高等教育監(jiān)管的失靈現(xiàn)象。毋庸置疑，在高等教育監(jiān)管已經(jīng)深入影響到大學(xué)日常運(yùn)作與管理的21世紀(jì)，如何審慎看待與解答高等教育監(jiān)管何以正當(dāng)、何以失靈以及何以超越監(jiān)管迷思等一系列根本性問題，具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。為此，本研究旨在從公共管理與法律的視角，審視高等教育監(jiān)管的正當(dāng)理由、現(xiàn)實(shí)困局及其變革路徑。

一、監(jiān)管何以正當(dāng)：高等教育監(jiān)管的理由

高等教育監(jiān)管的法理證成，要求對(duì)監(jiān)管的正當(dāng)理由予以充分論述。通常而言，高等教育通常被視為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域?！案叩冉逃龣C(jī)構(gòu)比典型的公共部門官僚機(jī)構(gòu)具有更大的自治權(quán)，甚至被稱為‘獨(dú)立’部門?！?2)伊安·奧斯丁，格倫·瓊斯.高等教育治理——全球視野、理論與實(shí)踐[M].孟彥，劉益東譯.北京：學(xué)苑出版社，2020.99-101.在高等教育領(lǐng)域根深蒂固的學(xué)術(shù)和機(jī)構(gòu)自治的觀念，支持將高等教育和其他領(lǐng)域相區(qū)分。盡管如此，越來越多的證據(jù)表明，“高等教育監(jiān)管的轉(zhuǎn)變正在使大學(xué)和健康保健部門等其他公共部門組織之間形成越來越多的相似點(diǎn)。盡管不同國家的水平有所不同，但政府正在制定政策，旨在通過更接近其他公共部門實(shí)體的方式‘引導(dǎo)’高等教育和大學(xué)。就像其他公共機(jī)構(gòu)一樣，公立高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常被看作‘國家的生物’，且它們的法律結(jié)構(gòu)和治理模式都納入本國的法律框架中”(3)伊安·奧斯丁，格倫·瓊斯.高等教育治理——全球視野、理論與實(shí)踐[M].孟彥，劉益東譯.北京：學(xué)苑出版社，2020. 99-101.。從深層次而言，高等教育監(jiān)管的正當(dāng)理由，根植于高等教育的自治屬性與公共屬性之中。作為獨(dú)立領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的高等教育，為高等教育監(jiān)管提供了自治維系、權(quán)利保護(hù)以及責(zé)任導(dǎo)向等三種可能相互沖突的正當(dāng)理由。

(一)基于維系自治的高等教育監(jiān)管

大學(xué)自治為高等教育監(jiān)管設(shè)置法律乃至憲法上的界限，是高等教育有別于其他公共領(lǐng)域的特殊性所在。在大陸法系國家和地區(qū)，大學(xué)自治被視為學(xué)術(shù)自由的制度性保障?！皣以诠苤萍皥?zhí)行面向上的管制要求，常立刻碰觸到學(xué)術(shù)的界限?！?4)施密特·阿斯曼.秩序理念下的行政法體系建構(gòu)[M].林明鏘等譯.北京：北京大學(xué)出版社，2012.124-128.例如，在德國，由于《基本法》第5條第3項(xiàng)保障學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利，因此與學(xué)術(shù)相關(guān)的國家決策程序應(yīng)顧及基本權(quán)主體(包括大學(xué))的自主性。合作原則作為一種緩和的平衡模式，有助于學(xué)術(shù)能適應(yīng)國家的規(guī)范。(5)Hans-Heinrich Trute，行政法學(xué)中的治理概念——以大學(xué)為例[J].王韻茹等譯.中正大學(xué)集刊，2012，(2)：241-291.基于此，當(dāng)前以德國、法國以及日本為代表的大陸法系國家，都開始放棄“程序性管制”的傳統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)大學(xué)的自治地位，拓展大學(xué)的自治權(quán)限。當(dāng)然，“以自治為名”的高等教育監(jiān)管改革，同時(shí)要求增強(qiáng)大學(xué)的公共責(zé)任尤其是績效責(zé)任。(6)Jürgen Enders et al.,“Regulatory Autonomy and Performance: the Reform of Higher Education Re-visited,”Higher Education 65，no.1(2013)：5-23.與大陸法系國家和地區(qū)不同的是，傳統(tǒng)上，英美法系高等教育機(jī)構(gòu)的自治似乎更加“純粹”。通常而言，它無需通過國家管制與大學(xué)自治的雙重結(jié)構(gòu)，達(dá)成所謂的“歷史的妥協(xié)”。通過特許狀或大學(xué)章程保障大學(xué)自治權(quán)限，以遠(yuǎn)離國家的監(jiān)督，構(gòu)成英美法系的特色。當(dāng)然，20世紀(jì)60年代以來，受民主憲政浪潮與新自由主義的影響，高等教育監(jiān)管在英美法系的發(fā)展顯得更加激進(jìn)。權(quán)利保護(hù)與公共責(zé)任的雙重訴求，促使大學(xué)逐漸從具有廣泛自治權(quán)限的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭鼙O(jiān)管的法律實(shí)體。

當(dāng)前，在兩大法系國家和地區(qū)，大學(xué)自治都開始被解讀為一種受監(jiān)管的自治或“監(jiān)管型自治”(regulatory autonomy)。(7)Ibid.據(jù)此，大學(xué)自治仍然是高等教育監(jiān)管不可回避的關(guān)鍵議題。在從自治走向治理的時(shí)代，賦予大學(xué)自治以新的內(nèi)涵，不僅是高等教育監(jiān)管的正當(dāng)理由，更是高等教育改革的重要“工具”。例如，英國政府在賦予學(xué)生事務(wù)辦公室(Office of Students，OfS)廣泛的監(jiān)管權(quán)限時(shí)，也明確其有義務(wù)維護(hù)高校的自治。根據(jù)2017年頒布的英國《高等教育與研究法》(The Higher Education and Research Act，HERA)的規(guī)定，學(xué)生事務(wù)辦公室成立，該機(jī)構(gòu)被賦予了廣泛的高等教育監(jiān)管權(quán)限。(8)Dennis J.Farrington and David Palfreyman，The Law of Higher Education(Oxford: Oxford University Press, 2021)，120-145.與此同時(shí)，該法律也明確作為監(jiān)管者的學(xué)生辦公室有義務(wù)維護(hù)高等教育提供者的自治。具體而言，《高等教育與研究法》強(qiáng)調(diào)高等教育提供者享有以下自治權(quán)限：通過有效、適當(dāng)?shù)姆绞阶灾鬟M(jìn)行日常管理；自主決定課程內(nèi)容和教學(xué)、管理、評(píng)價(jià)方式；自主制定教師選拔、任命、解聘標(biāo)準(zhǔn)并付諸實(shí)施；自主確定招生標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施。(9)王雁琳.英國大學(xué)治理現(xiàn)代化和教育中介組織的變遷[J].比較教育研究，2019，(11)：27-33.

(二)基于權(quán)利保護(hù)的高等教育監(jiān)管

伴隨著大學(xué)內(nèi)部與外部利益相關(guān)者尤其是師生權(quán)利意識(shí)的覺醒以及由此所引發(fā)的“權(quán)利革命”的爆發(fā)，基于權(quán)利保護(hù)的高等教育監(jiān)管開始興起，國家作為法治守護(hù)者的角色不斷強(qiáng)化。實(shí)際上，在以高等教育為代表的公共領(lǐng)域，監(jiān)管與權(quán)利保護(hù)往往是緊密相連的。以美國為例，隨著各類民權(quán)和反歧視法(civil rights and non-discrimination legislation)適用于學(xué)院和大學(xué)，聯(lián)邦高等教育監(jiān)管開始強(qiáng)化教育與就業(yè)領(lǐng)域的反歧視措施。(10)David E.Bernstein,“Antidiscrimination Laws and the Administrative State：A Skeptic’s Look at Administrative Constitutionalism,”Notre Dame Law Review 94，no.3(2019)：1381-1415.基于聯(lián)邦政府開支權(quán)(Spending power)的影響，受聯(lián)邦財(cái)政撥款資助的高等教育機(jī)構(gòu)，不僅有義務(wù)遵守接受資助的每個(gè)計(jì)劃的技術(shù)要求，還必須遵守適用于聯(lián)邦資助計(jì)劃的各種民權(quán)要求。這些要求是聯(lián)邦支出政策的主要重點(diǎn)，其旨在將實(shí)質(zhì)性的社會(huì)目標(biāo)納入教育政策，并使平等的受教育機(jī)會(huì)成為明確的國家優(yōu)先事項(xiàng)。作為資助的條件，民權(quán)保障的監(jiān)管訴求，是通過將權(quán)力下放給管理聯(lián)邦資助計(jì)劃的各個(gè)聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)(如聯(lián)邦教育部民權(quán)辦公室)來實(shí)現(xiàn)的。具體而言，四部聯(lián)邦法規(guī)禁止在接受聯(lián)邦財(cái)政資助的教育計(jì)劃中存在歧視，包括：1964年《民權(quán)法案》(Civil Rights Act of 1964)第六章禁止基于種族，膚色或國籍的歧視；1972年《教育修正案》第九條(Title IX)禁止基于性別的歧視；1974年修訂的1973年《康復(fù)法案》(Rehabilitation Act of 1973)第504條禁止歧視殘疾人；1967年《雇傭年齡歧視法案》(The Age Discrimination in Employment Act，ADEA)禁止基于年齡的歧視。(11)James T.Koebel，“Facilitating University Compliance Using Regulatory Policy Incentives，”Journal of College and University Law 44，no.2(2019)：160-208.除了反歧視以外，正當(dāng)程序、隱私權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，也都受到高等教育監(jiān)管的有力保護(hù)。例如，《家庭教育權(quán)利和隱私法》(The Family Educational Rights and Privacy Act，F(xiàn)ERPA)作為保護(hù)學(xué)生教育記錄隱私的聯(lián)邦法律，由家庭政策合規(guī)辦公室(Family Policy Compliance Office，F(xiàn)PCO)負(fù)責(zé)實(shí)施，適用于根據(jù)美國教育部適用計(jì)劃接受資金的所有學(xué)校。類似的，在英國，基于權(quán)利保護(hù)的高等教育監(jiān)管，也與制定法密切相關(guān)。(12)Charles J.Russo，Handbook of Comparative Higher Education Law(Maryland: Rowman and Littlefield Education，2013)，135-154.以2004年頒布實(shí)施的《高等教育法》(the Higher Education Act，HEA)為例，該法第13條授權(quán)建立一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理英格蘭和威爾士的高校學(xué)生申訴事務(wù)，即所謂的“指定經(jīng)營者”(designated operator)。作為指定機(jī)構(gòu)，獨(dú)立裁決者辦公室(the Office of the Independent Adjudicator，OIA)的成立，使得視察員(visitor)處理高等院校內(nèi)部糾紛的終局裁決權(quán)被終止，視察員的職責(zé)范圍被極大縮小。相應(yīng)的，學(xué)生作為教育消費(fèi)者的權(quán)益保障狀況得到改善。(13)Dennis J.Farrington and David Palfreyman，The Law of Higher Education(Oxford: Oxford University Press,2021)，498-507.通過OIA制度的設(shè)置，英國為學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)提供了更為完善的渠道，而申訴數(shù)量的持續(xù)增加，表明了學(xué)生作為“消費(fèi)者”心態(tài)的轉(zhuǎn)變。(14)Barbara A.Lee and Mark R.Davies,“No More Business as Usual in Higher Education: Implications for U.S.and U.K.Faculty,”Journal of College and University Law 40，no.3(2014)：499-542.

當(dāng)然，除了英國與美國等英美法系國家和地區(qū)以外，基于權(quán)利保護(hù)的高等教育監(jiān)管，在大陸法系也表現(xiàn)得尤為明顯。(15)姚榮.當(dāng)大學(xué)與法律相遇：高等教育法律研究的全球圖景[J].清華大學(xué)教育研究，2020，(1)：101-110.例如，在德國，聯(lián)邦憲法法院通過對(duì)《基本法》第5條第3款、第33條第5款的憲法解釋，保障教師的職業(yè)安全免受績效競爭機(jī)制引入所可能產(chǎn)生的侵害。誠如奧托·霍瑟(Otto Hüther)與喬治·克魯肯(Georg Krücken)所言，“盡管存在著以更加個(gè)性化和績效導(dǎo)向的方式為教學(xué)和研究提供資源以及由此改變大學(xué)教授薪資結(jié)構(gòu)的強(qiáng)烈趨勢，但這種改革因其可能對(duì)教師的基本權(quán)利構(gòu)成侵害，進(jìn)而受到強(qiáng)大的憲法約束。毋庸置疑，學(xué)術(shù)自由是德國《基本法》所保障的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此，聯(lián)邦憲法法院需要為教授的講學(xué)和研究提供最低限度的經(jīng)費(fèi)配備和資源保障。除了最低限度的資源保障以外，憲法也旨在為教授提供足夠的薪資。2012年，聯(lián)邦憲法法院宣布現(xiàn)行的教授薪酬方案違反《基本法》第33條的規(guī)定，因?yàn)闆]有額外工資的定期工資被認(rèn)為是不足的?！?16)Christine Musselin et al.，“Hierarchy and Power: A Conceptual Analysis with Particular Reference to New Public Management Reforms in German Universities,”European Journal of Higher Education 3，no.4(2013)：307-323.

(三)基于公共責(zé)任的高等教育監(jiān)管

20世紀(jì)80年代以來，受新公共管理運(yùn)動(dòng)以及高等教育全球競爭加劇的影響，國家開始基于公共責(zé)任邏輯要求大學(xué)承擔(dān)透明、廉潔、優(yōu)質(zhì)、誠信、創(chuàng)新等一系列責(zé)任，高等教育監(jiān)管的責(zé)任導(dǎo)向持續(xù)增強(qiáng)。為此，“在高等教育治理改革領(lǐng)域，政府不斷調(diào)整或重新設(shè)計(jì)政策”(17)Giliberto Capano，“Policy Design Spaces in Reforming Governance in Higher Education: the Dynamics in Italy and the Netherlands，”Higher Education 75，no.1(2018)：675-694.?；谪?zé)任導(dǎo)向的高等教育監(jiān)管，旨在減少政府的控制，賦予大學(xué)更多的自主權(quán)。通過大學(xué)自治與公共責(zé)任之間相互勾連，激發(fā)大學(xué)的創(chuàng)新活力，提升高等教育質(zhì)量，增進(jìn)大學(xué)的透明度與科研誠信。例如，美國聯(lián)邦政府通過《高等教育法》修正案，明確了其認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了認(rèn)證的“聯(lián)邦化”，增強(qiáng)了政府對(duì)高等教育質(zhì)量的“間接控制”。與此同時(shí)，《拜杜法案》《陽光法案》等法律的頒布實(shí)施，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)提出了創(chuàng)新、信息公開等一系列要求。值得一提的是，在高等教育領(lǐng)域，《陽光法案》服務(wù)于一系列具體目標(biāo)，包括學(xué)術(shù)誠信、財(cái)政穩(wěn)健、財(cái)務(wù)監(jiān)督、組織的效率和效能，以及決策程序和結(jié)果的公正。由于目標(biāo)涵蓋廣泛，《陽光法案》幾乎影響到高校運(yùn)行的各主要方面，包括：董事會(huì)評(píng)議與發(fā)展，校長搜尋與甄選，人事政策，研究與知識(shí)產(chǎn)權(quán)議題，預(yù)算決策與資源分配，投資與金融控股，商業(yè)談判與交易，大學(xué)附屬基金會(huì)，體育運(yùn)動(dòng)等等。

而在英國，2017年頒布的《高等教育與研究法》對(duì)大學(xué)的透明、創(chuàng)新以及競爭導(dǎo)向提出了更為明確的要求。例如，新設(shè)英國科研與創(chuàng)新委員會(huì)(United Kingdom Research and Innovation，UKRI)作為高等教育科研與創(chuàng)新資助機(jī)構(gòu)，旨在加強(qiáng)學(xué)術(shù)與商業(yè)之間的聯(lián)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。與此同時(shí)，該法案還要求所有大學(xué)公開招生錄取環(huán)節(jié)的詳細(xì)信息，提高高等教育數(shù)據(jù)資料的透明度，以此打破目前種族、性別及家庭背景等隱形壁壘，從而實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域的“透明革命”(transparency revolution)。(18)劉強(qiáng)，劉浩.當(dāng)前英國高等教育改革的路徑與發(fā)展方向——基于《高等教育與科研法案》的分析[J].比較教育研究，2018，(8)：78-85.類似的監(jiān)管措施，也同樣出現(xiàn)在澳大利亞。具體而言，2003年頒布的《高等教育支持法案》(Higher education Support Act2003，HESA)要求接受聯(lián)邦撥款的高校履行一系列公共責(zé)任，包括：財(cái)政可行性、質(zhì)量、公平對(duì)待學(xué)生、合規(guī)等。此外，2011年成立的高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署(TEQSA)旨在采取基于風(fēng)險(xiǎn)與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的監(jiān)管模式(standards and risk-based model of regulation)，增強(qiáng)政府對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)管。當(dāng)然，除了對(duì)于質(zhì)量的監(jiān)管之外，追求更大的透明度，也使得澳大利亞大學(xué)面臨著深刻的監(jiān)管挑戰(zhàn)。鑒于大學(xué)作為公共當(dāng)局(Public Authorities)或政府機(jī)構(gòu)(Government Agencies)的法律地位，《信息自由法》(Freedom of Information Act)與《公共利益披露法》(Public Interest Disclosure Act 2013)等法律被適用于接受公共撥款的大學(xué)。(19)Sally Varnham et al., Higher Education and the Law(Sydney: The Federation Press，2015)，64-79.

與英美法系國家相比，將高等教育視為公共服務(wù)的大陸法系國家和地區(qū)，更加關(guān)注大學(xué)的公共責(zé)任。20世紀(jì)90年代末以來，德國、法國與日本等大陸法系國家，紛紛放棄基于“程序性管制”的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，通過國家與大學(xué)之間的合同關(guān)系、任務(wù)導(dǎo)向型的經(jīng)費(fèi)配置模式改革以及高等教育質(zhì)量保障體系的建構(gòu)，形塑監(jiān)管型治理(regulatory governance)模式，重新詮釋大學(xué)自治的公法內(nèi)涵，以實(shí)現(xiàn)高等教育公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。(20)姚榮.德國大學(xué)自治公法規(guī)制的經(jīng)典內(nèi)涵與現(xiàn)代詮釋[J].高等教育研究，2017，(10)：90-99.對(duì)此，有學(xué)者指出，在不涉及國家擔(dān)保義務(wù)的情形下，“去管制化”意味著在維持脈絡(luò)調(diào)控(Kontextsteuerung)的前提下，去除過度的管制，以減輕大學(xué)所承受的行政科層的負(fù)擔(dān)，并促使大學(xué)的相關(guān)決定更透明、更迅速。(21)楊國賜，胡茹萍.大學(xué)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展[M].臺(tái)北：高等教育出版，2016.1-17.換言之，“去管制化”旨在通過為大學(xué)“松綁”，拓展大學(xué)自治權(quán)限。與此同時(shí)，強(qiáng)有力的大學(xué)自治主體，被國家賦予了比以往更多的公共責(zé)任與期望。

二、監(jiān)管何以失靈：高等教育監(jiān)管的困局

長期以來，高等教育就被視為獨(dú)特的公共領(lǐng)域與相對(duì)獨(dú)立的自治領(lǐng)域而存在，大學(xué)被賦予了作為公共機(jī)構(gòu)與自治機(jī)構(gòu)的雙重法律地位。基于高等教育的多元色彩與復(fù)雜屬性，如何審視與界定國家與大學(xué)之間的關(guān)系，始終是一個(gè)難解的謎題。從監(jiān)管法理學(xué)的角度而言，自治維系、權(quán)利保護(hù)與責(zé)任保護(hù)作為高等教育監(jiān)管存在的三重正當(dāng)理由，彼此具有不同的歷史淵源和法理基礎(chǔ)。然而，高等教育監(jiān)管中生動(dòng)復(fù)雜的監(jiān)管實(shí)踐，又無時(shí)無刻不在告誡人們，國家對(duì)高等教育領(lǐng)域的監(jiān)管，存在諸多悖論、矛盾與困局。從深層次而言，大學(xué)自治、公共責(zé)任與權(quán)利保護(hù)三者之間相互沖突乃至不可調(diào)和的關(guān)系，使得高等教育監(jiān)管時(shí)常遭遇失靈。這種失靈既包括權(quán)利主張引發(fā)的自治負(fù)荷與他人權(quán)利受損問題，也包含公共責(zé)任強(qiáng)化所帶來的“監(jiān)管恐慌”(regulation panic)，還包括基于大學(xué)自治的不同解讀所引發(fā)的爭論。

(一)追求大學(xué)的透明度與學(xué)生隱私權(quán)以及大學(xué)自治之間的沖突

對(duì)大學(xué)公共責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，總體表現(xiàn)為績效責(zé)任與透明度兩個(gè)方面。與績效責(zé)任的強(qiáng)調(diào)往往與資金撥付掛鉤不同，透明度的追求往往來源于信息公開相關(guān)公法規(guī)范的強(qiáng)制性要求。在美國，“無論公立大學(xué)的自治權(quán)(由憲法或其他法律規(guī)定)如何正規(guī)，另一些因素總能對(duì)它們產(chǎn)生干預(yù)。例如，在許多州，關(guān)于公共機(jī)構(gòu)會(huì)議公開和信息自由的《陽光法案》，已經(jīng)擴(kuò)展到能使公立大學(xué)的正常工作陷于癱瘓的地步”(22)Michael K.McLendon and James C.Hearn，“Mandated Openness in Public Higher Education: A Field Study of State Sunshine Laws and Institutional Governance，”The Journal of Higher Education 77，no.4(2006)：645-683.。對(duì)此問題，克利夫蘭的研究提出，“當(dāng)這些法案適用于公立學(xué)院和大學(xué)時(shí)，對(duì)社會(huì)構(gòu)成三難困境。高等教育中的強(qiáng)制性公開在三個(gè)理想但往往相互競爭的社會(huì)目標(biāo)之間造成了一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，即確保公共問責(zé)、保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)以及賦予組織實(shí)現(xiàn)公共目的所需的自主權(quán)之間存在著復(fù)雜的張力。更為棘手的是，《陽光法案》的‘武器化’(Weaponization)帶來了更廣泛的成本問題。根據(jù)《陽光法案》建立人力、法律和組織系統(tǒng)來回應(yīng)媒體和公眾的詢問的成本可能很高，尤其是在組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜、龐大且知名度很高的州和公立高等教育機(jī)構(gòu)”(23)Ibid.。類似的由追求大學(xué)治理的透明度所引發(fā)的監(jiān)管困境也出現(xiàn)在澳大利亞、英國等國家。例如，澳大利亞學(xué)者海倫·弗萊明(Helen Fleming)感慨道，“澳大利亞的大學(xué)，面臨著不斷擴(kuò)張的監(jiān)管環(huán)境。作為公共機(jī)構(gòu)的大學(xué)，不得不將透明度的要求納入大學(xué)運(yùn)作的各個(gè)方面。有關(guān)監(jiān)管導(dǎo)致大學(xué)自治或?qū)W術(shù)自由受到侵害的辯護(hù)和批判，似乎不再有影響力”(24)Sally Varnham, Higher education and the law(Sydney: The Federation Press，2015)，64-79.。

(二)高等教育質(zhì)量保障與教師權(quán)利以及大學(xué)自治之間的緊張關(guān)系

當(dāng)前，高等教育質(zhì)量保障體系的建立已經(jīng)成為強(qiáng)化大學(xué)績效責(zé)任的重要途徑。盡管，外部質(zhì)量保障體系一直試圖通過調(diào)適，緩解對(duì)大學(xué)的監(jiān)管壓力，但是不可否認(rèn)的是，由國家直接或間接控制的外部質(zhì)量保障體系仍然更多地表現(xiàn)為一種“官僚式的決定”。在英國，將學(xué)生作為高等教育服務(wù)消費(fèi)者的主張，與教師學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治乃至大學(xué)公共使命之間的沖突愈發(fā)凸顯。大學(xué)知識(shí)的商品化，意味著大學(xué)信任秩序的瓦解和教師專業(yè)判斷權(quán)的式微。以英國高等教育撥款委員會(huì)(后由高等教育質(zhì)量保障署替代)的教學(xué)評(píng)估為例，其中心標(biāo)準(zhǔn)似乎是教師是否提供了客戶(即學(xué)生)期望獲得的課程。(25)Dennis J.Farrington and David Palfreyman，The Law of Higher Education(Oxford: Oxford University Press,2021)，454-461.與英國的狀況類似，美國“教授在保護(hù)學(xué)術(shù)同一性方面的傳統(tǒng)角色越來越受到挑戰(zhàn)，因?yàn)榇髮W(xué)和大學(xué)管理者愈加重視學(xué)生對(duì)教授和教學(xué)的看法。通過將教與學(xué)的關(guān)系替換為市場營銷的詞匯(例如學(xué)生作為消費(fèi)者的隱喻)，市場化的話語重構(gòu)了公共對(duì)話的能力，從而促進(jìn)了市場邏輯在高等教育中的實(shí)施。學(xué)生消費(fèi)者隱喻的制度化伴隨著人們對(duì)教育的思考方式的轉(zhuǎn)變，從成為更具有知識(shí)的人的過程轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I教育產(chǎn)品(分?jǐn)?shù)或?qū)W位)。公眾將高等教育作為投資并關(guān)注其實(shí)際價(jià)值，高等教育機(jī)構(gòu)通過采取‘讓公民獲得選擇公立高等教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利’這一舉措，以此為學(xué)生提供世界一流的服務(wù)和價(jià)值”(26)Barbara A.Lee and Mark R.Davies, “No More Business as Usual in Higher Education: Implications for U.S. and U.K.Faculty，”Journal of College and University Law 40，no.3(2014)：499-542.。

與英美法系高等教育質(zhì)量保障體系的消費(fèi)者導(dǎo)向不同，大陸法系高等教育質(zhì)量保障體系的興起則根植于關(guān)于高等教育公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)訴求之中。(27)姚榮.西方國家高等教育質(zhì)量保障的法律規(guī)制及其啟示——基于國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的視角[J]高等教育研究，2018，(12)：86-97.對(duì)此，公法學(xué)者傾向于認(rèn)為，外部質(zhì)量保障體系的建構(gòu)，本質(zhì)上是一種對(duì)學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利的干預(yù)方式，其正當(dāng)性的獲得必須基于比例原則的嚴(yán)格檢視。實(shí)際上，德國聯(lián)邦憲法法院2016年作出的大學(xué)課程認(rèn)證裁定案，正是基于這一憲法層面的考量。(28)Christian Jasper，“Die Zukunft der Akkreditierung von Studieng?ngen，” Die ?ffentliche Verwaltung(D?V)70，no.1(2017)：911-913.毋庸置疑，高等教育質(zhì)量保障體系的擴(kuò)張，與教師的學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利保障以及大學(xué)自治之間存在著天然的緊張關(guān)系。對(duì)此，波爾(Harry de Boer)與恩德斯(Jürgen Enders)開展的一項(xiàng)實(shí)證研究就指出，新型監(jiān)管體制的建立，使得“大學(xué)自治受到了強(qiáng)烈的限制。大學(xué)對(duì)公共財(cái)政資金的長期依賴、國家與大學(xué)之間訂立的績效協(xié)議以及國家對(duì)大學(xué)的多重責(zé)任要求等因素，使得大學(xué)將長期在政府規(guī)則和期望的陰影下行動(dòng)。實(shí)際上，給予大學(xué)更多的自治權(quán)并不意味著政府影響力的減弱。從某種意義上而言，它表明政府開始采用新的方式(包括質(zhì)量保障)，對(duì)大學(xué)組織行為實(shí)施影響和控制”(29)Ivar Bleiklie et al.，Managing Universities Policy and Organizational Change from a Western European Comparative Perspective(New York：Palgrave Studies, 2017)，57-83.。

(三)大學(xué)創(chuàng)新責(zé)任的強(qiáng)化與教師知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及經(jīng)典學(xué)術(shù)價(jià)值觀之間的抵牾

高等教育監(jiān)管對(duì)大學(xué)創(chuàng)新責(zé)任的呼喚，旨在推動(dòng)高等教育與經(jīng)濟(jì)之間的深度融合。然而，高等教育商業(yè)化和學(xué)術(shù)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型等因素的融合對(duì)學(xué)術(shù)自由構(gòu)成了威脅。大學(xué)通過提高學(xué)費(fèi)和代理新商品(從專利到高管教育合作伙伴關(guān)系)的方式進(jìn)行自我調(diào)整，導(dǎo)致其公共身份和使命被忽視。為支持這種創(chuàng)業(yè)方向而制定的機(jī)構(gòu)政策，往往會(huì)在“創(chuàng)新”的幌子下，對(duì)學(xué)術(shù)自由造成寒蟬效應(yīng)。越來越多的大學(xué)放棄了研究型大學(xué)的公共目標(biāo)，追求有爭議的工作的學(xué)術(shù)自由權(quán)利減少了，取而代之的是創(chuàng)業(yè)的野心。(30)Samantha Bernstein-Sierra and Adrianna Kezar，Intellectual Property, Faculty Rights and The Public Good(San Francisco：Jossey-Bass，2017)，11-23.以美國為例，高等教育的商業(yè)化對(duì)學(xué)術(shù)自由的威脅尤其嚴(yán)重，因?yàn)樵絹碓蕉嗟呐R時(shí)教師既沒有憲法保護(hù)，也沒有合同保護(hù)。終身教職教師也不能幸免于此，因?yàn)閷?duì)學(xué)術(shù)自由的保護(hù)也發(fā)生了變化。隨著雇傭范圍內(nèi)的雇傭工作的所有權(quán)被轉(zhuǎn)移到大學(xué)，教師的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和教學(xué)、研究自由受到嚴(yán)重侵犯。當(dāng)前，平衡所有利益相關(guān)者的合法利益(包括：公眾的使用,大學(xué)努力創(chuàng)新并尋求新的資金來源,教師對(duì)其工作和作品的所有權(quán))變得更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的自治權(quán)利開始面臨更多的法律干預(yù)。概言之，強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易與轉(zhuǎn)化的學(xué)術(shù)資本主義的興起，既導(dǎo)致高等教育越來越走向封閉乃至陷入“信息封建主義”的泥淖，又加劇了教師與高等教育機(jī)構(gòu)之間的利益沖突。

(四)大學(xué)內(nèi)部管理自治強(qiáng)化與學(xué)院治理傳統(tǒng)之間的矛盾

為了強(qiáng)化大學(xué)的公共責(zé)任，保護(hù)師生權(quán)利，高等教育監(jiān)管往往從兩個(gè)方面強(qiáng)化了大學(xué)的管理自治權(quán)力。一方面，增強(qiáng)大學(xué)的管理自治權(quán)，采用更具企業(yè)化特征的法人治理模式，提高大學(xué)的治理能力，提高大學(xué)的辦學(xué)效率和質(zhì)量，以便于大學(xué)在高速競爭的全球市場中做出反應(yīng)和采取行動(dòng)(31)伊安·奧斯丁，格倫·瓊斯.高等教育治理——全球視野、理論與實(shí)踐[M].孟彥，劉益東譯.北京：學(xué)苑出版社，2020.19-21.；另一方面，在變動(dòng)的監(jiān)管環(huán)境中，為了完成政府的監(jiān)管要求，高校必須設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以規(guī)避合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。(32)姚榮.告別自治：合規(guī)時(shí)代的美國大學(xué)治理[J]華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)，2021，(3)：75-88.這兩種狀況在大學(xué)管理中都普遍存在。對(duì)于前者而言，它旨在批判大學(xué)學(xué)術(shù)自治的自我封閉性，強(qiáng)調(diào)大學(xué)更加主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。例如，德國《高等學(xué)?？偩V法》和各州《高等學(xué)校法》的修訂，均強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)校長與院長的權(quán)力。而在日本，2014年《國立大學(xué)法人法》《學(xué)校教育法》的修訂，進(jìn)一步拓展了校長的權(quán)限，削弱了教授會(huì)的權(quán)力范疇。諸如此類的改革措施，都是基于新公共管理的改革思路，即通過強(qiáng)化大學(xué)自治權(quán)限尤其是管理者的權(quán)力，重新定義大學(xué)使命，激活大學(xué)創(chuàng)新能力，削減辦學(xué)成本。除此之外，在澳大利亞等英美國家，大學(xué)也正在經(jīng)歷著向公司治理轉(zhuǎn)變的過程。“現(xiàn)代大學(xué)正在以績效評(píng)估、戰(zhàn)略規(guī)劃、績效預(yù)算、績效管理、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和審計(jì)文化為特征的組織文化背景下進(jìn)行治理。換言之，通過采用一系列公司的管理體系，大學(xué)加強(qiáng)了內(nèi)部等級(jí)。相應(yīng)的，大學(xué)治理也面臨著傳統(tǒng)治理模式與公司治理模式之間的張力問題?！?33)伊安·奧斯丁，格倫·瓊斯.高等教育治理——全球視野、理論與實(shí)踐[M].孟彥，劉益東譯.北京：學(xué)苑出版社，2020.19-21.對(duì)于后者而言，政府監(jiān)管對(duì)權(quán)利保護(hù)的關(guān)照，使得大學(xué)合規(guī)義務(wù)增多，并導(dǎo)致管理人員增加。受此影響，教師在大學(xué)治理中的作用持續(xù)下降。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，法律工作量增加和風(fēng)險(xiǎn)管理敏感性的提高，也可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的緊張局勢加劇，因?yàn)樗鼈円獞?yīng)對(duì)治理方面的變化，而這種變化有時(shí)會(huì)導(dǎo)致對(duì)學(xué)院治理模式的質(zhì)疑(34)Sally Gunz and Marianne M.Jennings， “University Legal Counsel: The Role and Its Challenges，”Notre Dame Journal of Law, Ethics & Public Policy 33，no.1(2019)：177-220.。

三、監(jiān)管何以走出困局：高等教育監(jiān)管的新視野

相比于醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障等其他公共領(lǐng)域，高等教育領(lǐng)域的政府監(jiān)管面臨著更為復(fù)雜的價(jià)值整合難題。高等教育監(jiān)管在自治、權(quán)利與責(zé)任之間客觀存在的緊張關(guān)系，使得學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)于高等教育監(jiān)管的合法性與有效性都存在不滿。當(dāng)學(xué)者基于學(xué)術(shù)自由和教師自治批判高等教育監(jiān)管時(shí)，政府可能更多地抱怨自己精心設(shè)計(jì)的監(jiān)管策略緣何難以奏效甚至不被理解。毋庸置疑，在大學(xué)內(nèi)部與外部利益相關(guān)者之間利益高度分化、權(quán)利高度覺醒的21世紀(jì)，國家對(duì)高等教育領(lǐng)域的監(jiān)管變得異常復(fù)雜而充滿風(fēng)險(xiǎn)?！氨M管學(xué)術(shù)遵從的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)與法院必須明白，管理一個(gè)一直以來不受監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，是一個(gè)多么錯(cuò)綜復(fù)雜的問題。與此同時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)必須接受和應(yīng)對(duì)國家對(duì)大學(xué)的監(jiān)管和立法。只有當(dāng)法院、政府和高等教育系統(tǒng)都接受這一現(xiàn)實(shí)時(shí)，合作才可能發(fā)生?！?35)Amy Gajda，The Trials of Academe：The New Era of Campus Litigation(Boston：Harvard University Press,2009)，229-257.

(一)采取更加“精明”的高等教育監(jiān)管策略

如何避免基于權(quán)利保護(hù)與責(zé)任導(dǎo)向的高等教育監(jiān)管，導(dǎo)致大學(xué)自治陷入規(guī)范“負(fù)載”乃至監(jiān)管恐慌，是高等教育監(jiān)管變革必須思考的問題。這一問題的核心在于，如何科學(xué)界定高等教育監(jiān)管的合理水平，如何重新設(shè)計(jì)高等教育監(jiān)管的機(jī)制和策略，進(jìn)而走向更加“精明”的高等教育監(jiān)管。目前，高等教育監(jiān)管合理水平的確定，存在兩種基本思路。其中，英美國家的思路，是建立基于風(fēng)險(xiǎn)的市場型監(jiān)管體系，增強(qiáng)政府監(jiān)管強(qiáng)度與大學(xué)自主辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)之間的匹配度。例如，在美國，應(yīng)對(duì)聯(lián)邦合規(guī)壓力的一項(xiàng)重要的改革建議是利用風(fēng)險(xiǎn)告知策略(Risk-Informed Strategy)。風(fēng)險(xiǎn)告知策略要求所有大學(xué)都遵守教育部制定的“基準(zhǔn)規(guī)則”(baseline rules)。只有當(dāng)初步評(píng)估表明財(cái)務(wù)穩(wěn)定性或大學(xué)學(xué)術(shù)質(zhì)量等存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才適用其他法規(guī)?？傮w而言，這種改革策略將減輕表現(xiàn)良好且財(cái)務(wù)穩(wěn)定的大學(xué)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。(36)James T.Koebel，“Facilitating University Compliance Using Regulatory Policy Incentives，”Journal of College and University Law 44，no.2(2019)：160-208.在英國與澳大利亞等國家，高等教育監(jiān)管也開始強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)被判定為“低風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，政府的監(jiān)管強(qiáng)度將被相應(yīng)降低。反之，政府監(jiān)管的強(qiáng)度和等級(jí)將隨之“提高”。(37)蘇錦麗.高等教育機(jī)構(gòu)品質(zhì)保證制度與實(shí)踐：國際觀與本土觀[M].臺(tái)北：高等教育出版, 2015.143-168.與此不同，在評(píng)估型國家的脈絡(luò)下，歐陸國家旨在基于國家與大學(xué)之間合同關(guān)系的確立，促進(jìn)教育行政監(jiān)督與大學(xué)自治之間的協(xié)商合作。在德國、法國與日本等大陸法系國家，政府往往會(huì)根據(jù)大學(xué)履行合同約定義務(wù)的具體表現(xiàn)，適時(shí)調(diào)整政府財(cái)政撥款以及后續(xù)的監(jiān)管措施。(38)巫銳，皮爾·帕斯特納克.德國高等教育“合約管理”模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示——基于柏林洪堡大學(xué)七版目標(biāo)協(xié)定文本的比較分析[J].清華大學(xué)教育研究，2020，(1)：126-133.

除了科學(xué)界定監(jiān)管合理水平之外，高等教育監(jiān)管改革需要強(qiáng)化不同監(jiān)管機(jī)制與治理模式之間的優(yōu)化組合，豐富高等教育監(jiān)管的“工具箱”。與傳統(tǒng)的“監(jiān)管型國家”(Regulatory State)不同，“后規(guī)制國”語境中的合作監(jiān)管描述了一種面向治理時(shí)代的監(jiān)管圖景。它探求“控制過程中的多樣性，這些過程利用到了除科層制與國家法律以外的控制機(jī)制，尤其是在社會(huì)或社群規(guī)范實(shí)踐、在組織環(huán)境下的競爭機(jī)制，以及設(shè)計(jì)所能控制行為的能力。在每種情況下，科層結(jié)構(gòu)或者國家法律可能在控制體系中發(fā)揮著部分作用，但不再具有壟斷地位”。(39)科林·斯科特.規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究[M].安永康譯.北京：清華大學(xué)出版社，2018.89-92.高等教育監(jiān)管應(yīng)促進(jìn)科層(立法)、社群(共同體)、競爭(排名、撥款機(jī)制)以及設(shè)計(jì)等為基礎(chǔ)的不同監(jiān)管模式的“混合”。(40)同上.卡帕諾(Giliberto Capano)對(duì)學(xué)界關(guān)于高等教育監(jiān)管的既有研究進(jìn)行了梳理和總結(jié)，確定了四種類型的監(jiān)管模式：官僚化管制、程序化管制、遠(yuǎn)距監(jiān)督以及自我監(jiān)管。其中，每種監(jiān)管模式都有特定的政策工具。(41)Giliberto Capano, “Government Continues to do its Job. A Comparative Study of Governance Shifts in the Higher Education Sector,”Public Administration 89，no.4(2011)：1622-1642.應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，高等教育的復(fù)雜性，要求監(jiān)管者針對(duì)不同的事項(xiàng)與議題，設(shè)計(jì)差別化的監(jiān)管模式，實(shí)施不同的政策工具。

(二)增強(qiáng)對(duì)高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

作為一項(xiàng)合作事業(yè)的高等教育監(jiān)管，不僅要求政府設(shè)計(jì)更加“精明”的監(jiān)管策略，還強(qiáng)調(diào)司法審查對(duì)教育行政監(jiān)督權(quán)的法律控制，以增強(qiáng)監(jiān)管的透明度。對(duì)此，托尼·普羅瑟(Tony Prosser)提出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問責(zé)性應(yīng)該通過程序化(proceduralization)的公法規(guī)制、議會(huì)監(jiān)督(scrutiny)和司法審查來保證。(42)托尼·普羅瑟.政府監(jiān)管的新視野：英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)十大樣本考察[M].馬英娟，張浩譯.南京：譯林出版社，2020.7.毋庸置疑，當(dāng)司法卸除對(duì)政府裁量權(quán)的約束職責(zé)時(shí)，政府公權(quán)力必然會(huì)不斷蔓延和擴(kuò)張，以至于打破合作與平衡的底線。例如，在美國，司法對(duì)行政機(jī)構(gòu)規(guī)則的廣泛尊重，創(chuàng)造了一個(gè)廣泛且呈指數(shù)增長的行政合規(guī)規(guī)則體系(administrative compliance rules)。(43)Josh Stearns，“The Harmful Effects of Federal Regulation on Higher Education,”Journal of Law & Education 46，no.2(2017)：303-312.為此，有學(xué)者指出應(yīng)根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》等法律加強(qiáng)對(duì)聯(lián)邦教育部等部門發(fā)布的非立法性規(guī)則的約束，引入“通知-評(píng)論”(notice and comment)程序，增強(qiáng)規(guī)則制定過程中的公眾參與。(44)R.Shep Melnick，The Transformation of Title IX：Regulating Gender Equality in Education(Washington：Brooking Institution Press，2018)，13-23.類似的，英國法院要求英格蘭高等教育基金會(huì)(HEFCE)與學(xué)生辦公室(OfS)等法定的規(guī)制者，履行自然正義原則與越權(quán)無效原則等公法基本原則的約束。(45)Dennis J.Farrington and David Palfreyman，The Law of Higher Education(Oxford: Oxford University Press,2021)，120-124.澳大利亞高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署(TEQSA)被要求遵守普通法上的程序正當(dāng)與自然正義原則。(46)Deloitte Access Economics，“Review of the impact of the TEQSA Act on the Higher Education Sector,” https://www.dese.gov.au/quality-and-legislative-frameworks/review-impact-teqsa-act-higher-education-sector.當(dāng)然，在以德國為代表的大陸法系國家和地區(qū)，對(duì)高等教育監(jiān)管的法律控制也開始引起關(guān)注。盡管基于德國高等學(xué)校作為國家設(shè)施或公營造物的法律地位以及高校與政府之間內(nèi)部關(guān)系的傳統(tǒng)，法院往往拒絕介入政府與高校之間的公法爭議，但是，圍繞高等教育認(rèn)證活動(dòng)的開展，依舊引發(fā)了一起憲法訴訟案件。德國聯(lián)邦憲法法院于2016年的“大學(xué)課程認(rèn)證裁定案”中，根據(jù)《基本法》第5條第3款的規(guī)定判決北威州關(guān)于高等教育認(rèn)證的法律違憲。該判決認(rèn)為，北威州的法律規(guī)定侵犯了學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利。隨后，德國各州文教部長會(huì)議(KMK)出臺(tái)了認(rèn)證新規(guī)，以應(yīng)對(duì)聯(lián)邦憲法法院作出的裁定。(47)Christian Jasper，“Die Zukunft der Akkreditierung von Studieng?ngen，” Die ?ffentliche Verwaltung(D?V)70，no.1(2017)：911-913.應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，大陸法系國家的公法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)高等教育監(jiān)管的改革措施一直抱有審慎的懷疑態(tài)度，認(rèn)為其可能對(duì)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由構(gòu)成侵害和威脅，并據(jù)此要求立法者在高等教育監(jiān)管(如質(zhì)量保障、目標(biāo)合同等)機(jī)制的設(shè)計(jì)中，加強(qiáng)學(xué)術(shù)自治力量的充分參與。

(三)提升高等學(xué)校的機(jī)構(gòu)能力

高等學(xué)校作為自治主體，能否積極主動(dòng)地履行自我監(jiān)管的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)自治、責(zé)任與權(quán)利三者在大學(xué)內(nèi)部治理變革中的有機(jī)整合，是作為合作事業(yè)的高等教育監(jiān)管最終走向成功的關(guān)鍵所在?；诖?，高等教育監(jiān)管的思路，應(yīng)從調(diào)整外部監(jiān)管的強(qiáng)度，轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)調(diào)作為被監(jiān)管者的內(nèi)部能力，推動(dòng)高等學(xué)校的良法善治。(48)羅伯特·鮑德溫等.牛津規(guī)制手冊(cè)[M]. 宋華琳等譯. 上海：上海三聯(lián)書店，2017.136.通過機(jī)構(gòu)能力的強(qiáng)化，高等學(xué)校作為負(fù)責(zé)任的自治主體的角色和功能逐漸明晰，而外部監(jiān)管則更多扮演輔助性、引導(dǎo)性的角色。當(dāng)前，以英國與美國為代表的英美法系國家和地區(qū)，逐漸形成了以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理以及校內(nèi)糾紛解決機(jī)制建設(shè)為核心的法律規(guī)劃(legal planning)體系(49)William A.Kaplin et al., The Law of Higher Education(San Francisco: Jossey-Bass, 2019)，163-182.，增強(qiáng)了高校利益沖突管理、內(nèi)部質(zhì)量保障體系以及協(xié)商治理體系等基礎(chǔ)性制度的建設(shè)。(50)Dennis J.Farrington and David Palfreyman，The Law of Higher Education(Oxford: Oxford University Press,2021)，789-807.而在大陸法系國家，高校的機(jī)構(gòu)能力建設(shè)根植于自治與自律的傳統(tǒng)，且更加重視大學(xué)治理合議本質(zhì)的凸顯。誠如德國學(xué)者施密特·阿斯曼所言，大學(xué)是“傳遞行政責(zé)任以及自由基本權(quán)利保障的媒介，而不是國家行政機(jī)關(guān)用以貫徹其實(shí)質(zhì)決定的工具”(51)施密特·阿斯曼.秩序理念下的行政法體系建構(gòu)[M].林明鏘等譯.北京：北京大學(xué)出版社，2012.124-128.。換言之，大學(xué)作為國家與教師、學(xué)生之間溝通的媒介，其大學(xué)自治的強(qiáng)化應(yīng)顧及教師與學(xué)生的權(quán)利保障(52)高亮.論高校教育懲戒權(quán)的構(gòu)造與限制——兼評(píng)高校疫情防控中教育懲戒權(quán)的運(yùn)行[J].青少年犯罪問題，2020，(6)：13-22.，同時(shí)擔(dān)負(fù)起特定的公共責(zé)任。為此，單純以貫徹政府意志或教授自治的觀點(diǎn)來審視大學(xué)作為公法人的機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，都缺乏可行性。(53)姚榮.新公共管理語境下大學(xué)自治權(quán)限分配的公法爭議及其解決[J].重慶高教研究，2020，(2)：72-90.相反，基于合作原則，激發(fā)大學(xué)自我監(jiān)管的意識(shí)和能力，促進(jìn)國家與學(xué)術(shù)、學(xué)術(shù)與行政、學(xué)術(shù)與經(jīng)濟(jì)的合作，則是更為符合學(xué)術(shù)法規(guī)律的變革路徑。(54)楊國賜，胡茹萍.大學(xué)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展[M].臺(tái)北：高等教育出版，2016.1-17.