高 杭

(中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872)

加強(qiáng)和改進(jìn)教育行政執(zhí)法工作，是當(dāng)前教育系統(tǒng)落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略、推進(jìn)依法治教的必然要求。作為新時(shí)代深化教育行政執(zhí)法體制改革的綱領(lǐng)性文件，教育部《關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見》(教政法〔2019〕17號(hào))明確提出，“積極推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合執(zhí)法，結(jié)合教育特點(diǎn)和地方實(shí)際，探索將部分涉及面廣、影響面大的執(zhí)法事項(xiàng)納入地方政府綜合執(zhí)法范疇，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道責(zé)任，建立網(wǎng)格化監(jiān)管體制”?？梢灶A(yù)見，推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，進(jìn)一步提升教育行政執(zhí)法的跨部門協(xié)同水平，將成為教育行政執(zhí)法體制改革的重要發(fā)展趨勢(shì)。總體而言，教育領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革當(dāng)前尚處于研究論證與局部試點(diǎn)階段。本文以教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同效能的發(fā)生機(jī)理作為分析框架，聚焦若干先行探索地區(qū)教育綜合行政執(zhí)法改革的具體實(shí)踐及面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，對(duì)進(jìn)一步完善教育綜合行政執(zhí)法制度設(shè)計(jì)，更好發(fā)揮教育綜合行政執(zhí)法制度效能展開若干思考。

一、教育綜合行政執(zhí)法改革：提升教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同水平的新探索

當(dāng)前，我國(guó)行政體制改革開始發(fā)生由結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)向強(qiáng)化政府部門內(nèi)部協(xié)同合作的轉(zhuǎn)變。(1)臧雷振. 國(guó)外政府再造與我國(guó)“大部制”改革芻議[J]. 中共南京市委黨校學(xué)報(bào),2008,(3):55-58.與此同時(shí)，我國(guó)行政執(zhí)法體系與執(zhí)法能力建設(shè)也正在經(jīng)歷由以依靠規(guī)模擴(kuò)張為主的粗放式發(fā)展模式向以優(yōu)化執(zhí)法資源配置、提高執(zhí)法效能為主的集約化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。行政執(zhí)法體制改革呈現(xiàn)出明顯的綜合化和屬地化趨勢(shì)。(2)胡穎廉.“中國(guó)式”市場(chǎng)監(jiān)管:邏輯起點(diǎn)、理論觀點(diǎn)和研究重點(diǎn)[J].中國(guó)行政管理,2019,(5):22-28.在此背景下，近年來的教育行政執(zhí)法體制改革，將提升教育行政執(zhí)法協(xié)同性作為重要價(jià)值取向，特別注重加強(qiáng)教育行政系統(tǒng)與外部行政系統(tǒng)之間的跨部門協(xié)同，著力改變教育行政執(zhí)法中部門“單兵作戰(zhàn)”的不利局面，確保來自外部的關(guān)鍵執(zhí)法資源支持，努力實(shí)現(xiàn)教育行政系統(tǒng)內(nèi)外部在行政執(zhí)法資源方面高效且低成本的整合。改革實(shí)踐中，若干教育行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)單位和改革先行地區(qū)十分重視教育行政執(zhí)法的跨部門協(xié)同問題，大體形成了聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法兩種跨部門協(xié)同方式，并呈現(xiàn)出由聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法迭代升級(jí)的發(fā)展趨勢(shì)。

所謂“聯(lián)合執(zhí)法”，是多個(gè)領(lǐng)域的行政部門對(duì)于同一執(zhí)法事項(xiàng)依據(jù)各自的行政執(zhí)法權(quán)和就職權(quán)重疊交叉的特定執(zhí)法事項(xiàng)，協(xié)商一致共同開展執(zhí)法工作，是在行政執(zhí)法權(quán)分散配置的前提下多部門在行動(dòng)層面的協(xié)同。作為一種重要的教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同方式，“聯(lián)合執(zhí)法”這一表述多次出現(xiàn)在相關(guān)政策文件之中。聯(lián)合執(zhí)法改革打破了長(zhǎng)期以來教育行政部門“單打獨(dú)斗”的局面，在一定程度上緩解了教育行政執(zhí)法需求增長(zhǎng)與教育行政執(zhí)法能力不足之間的矛盾。但是，仍有一些影響聯(lián)合執(zhí)法效果的突出問題需要破解：第一，由于聯(lián)合執(zhí)法涉及的部門較多，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，且尚未建立行政程序法意義上的部門間行政協(xié)助制度，行政部門并不承擔(dān)協(xié)助其他部門的法定義務(wù)，這導(dǎo)致部門之間協(xié)同的隨意性較強(qiáng)，需要通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)召開聯(lián)席會(huì)議的形式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能確定牽頭部門和參與部門的各自分工。第二，不同于牽頭部門，各參與部門履行的是自身的“邊緣使命”，往往出于部門利益的考慮存在“搭便車”的思想，寄希望于牽頭部門，在聯(lián)合執(zhí)法時(shí)執(zhí)法積極性不高。第三，聯(lián)合執(zhí)法往往只有在遇到重大事件或需要開展專項(xiàng)治理等執(zhí)法時(shí)才會(huì)啟動(dòng)，一事一協(xié)調(diào)，一次一協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)成本高，且運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法問題突出，短時(shí)間內(nèi)凝聚的執(zhí)法合力難以常態(tài)化。針對(duì)聯(lián)合執(zhí)法暴露出的問題與不足，綜合行政執(zhí)法改革呼之欲出。(3)高杭.教育行政執(zhí)法協(xié)同性:模式、問題與推進(jìn)路徑——基于當(dāng)前改革實(shí)踐的案例研究[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2016,(3):91-99.

所謂“綜合執(zhí)法”，是指為了解決多頭執(zhí)法、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)配置失衡等問題，依法將原本由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別行使的行政處罰權(quán)，以及與此相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等權(quán)力劃歸為一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一行使的制度安排。例如，上海市于2019年底出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)本市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理促進(jìn)培訓(xùn)市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》和《上海市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》(簡(jiǎn)稱“一意見一辦法”)，將原本由本市教育、人力資源社會(huì)保障、文化旅游、體育、科技、衛(wèi)生健康等部門依法行使的涉及培訓(xùn)市場(chǎng)的有關(guān)行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)(包括行政處罰案件的立案、調(diào)查、處罰等)劃歸市場(chǎng)監(jiān)管部門集中行使。又如，北京市為切實(shí)提升教育行政執(zhí)法能力，落實(shí)教育行政執(zhí)法責(zé)任，自2020年11月起以《劃入市場(chǎng)監(jiān)管部門行使的行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)目錄》為依據(jù)，將全部原本由教育行政部門行使的行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)劃轉(zhuǎn)到市場(chǎng)監(jiān)管部門集中行使。

相比于聯(lián)合執(zhí)法，綜合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)在于，通過穩(wěn)定性的制度規(guī)范將目的相關(guān)或功能互補(bǔ)的多種行政執(zhí)法權(quán)集中劃轉(zhuǎn)由綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一行使，將聯(lián)合執(zhí)法框架下多個(gè)行政執(zhí)法部門的外部協(xié)同成本內(nèi)部化，有助于避免非制度性因素對(duì)于跨部門協(xié)同效果的影響。相比于聯(lián)合執(zhí)法，綜合執(zhí)法模式下的跨部門協(xié)同已經(jīng)從行動(dòng)層面深入至權(quán)力和組織層面，其協(xié)同效果生成的穩(wěn)定性等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，更加有助于破解教育行政執(zhí)法資源配置的分散性與整合成本高兩大難題。教育綜合行政執(zhí)法改革就是要從政府機(jī)構(gòu)整體性和行政協(xié)同的角度解決教育行政權(quán)責(zé)在不同領(lǐng)域、不同層級(jí)政府部門之間的配置問題，將原本由教育行政部門承擔(dān)的行政執(zhí)法任務(wù)與權(quán)責(zé)加以分解，并根據(jù)各關(guān)聯(lián)行政部門的業(yè)務(wù)性質(zhì)與行政能力進(jìn)行優(yōu)化配置，充分利用不同領(lǐng)域、不同層級(jí)行政部門既有的行政執(zhí)法資源存量，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)責(zé)與執(zhí)法能力之間的匹配，尋求整體政府意義上跨行政領(lǐng)域、跨行政層級(jí)的權(quán)、責(zé)、能相統(tǒng)一。(4)高杭.教育行政權(quán)責(zé)清單制度的反思與重構(gòu)[J].教育研究,2021,(2):123-130.可以說，相比于聯(lián)合執(zhí)法，教育綜合行政執(zhí)法改革是提升教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同水平的新探索。

二、行政執(zhí)法資源要素整合不充分制約改革效能

協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，協(xié)同是系統(tǒng)內(nèi)部各要素或各子系統(tǒng)相互作用和有機(jī)整合的過程。(5)劉光容.政府協(xié)同治理:機(jī)制、實(shí)施與效率分析[D].武漢:華中師范大學(xué),2008.作為一種重要的教育行政執(zhí)法跨部門協(xié)同方式，教育綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)質(zhì)就是要通過體制變革實(shí)現(xiàn)類型多樣、高度稀缺且分散配置的行政執(zhí)法資源的跨部門高效整合。北京市、上海市、廣東深圳市、浙江義烏市等教育綜合行政執(zhí)法改革先行地區(qū)均力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力、行動(dòng)能力、專業(yè)知識(shí)、信息四種主要行政執(zhí)法資源的深度整合。但從實(shí)際效果來看，除了通過調(diào)整教育行政權(quán)責(zé)清單實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力層面的整合之外，其余三種行政執(zhí)法資源的整合尚不充分，制約了教育綜合行政執(zhí)法制度效能的充分發(fā)揮。

(一)在專業(yè)知識(shí)的整合方面，教育綜合行政執(zhí)法改革采用的“剝離”模式難以應(yīng)對(duì)日益專業(yè)化的教育行政執(zhí)法工作需要

實(shí)行綜合執(zhí)法后，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與原行政主管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)相互之間的關(guān)系，則是在行政執(zhí)法體制改革過程中必須處理好的一個(gè)關(guān)鍵問題。(6)金國(guó)坤.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究[J].行政法學(xué)研究,2016,(5):14-23.一般來說，根據(jù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原有各部門關(guān)系的不同，可以大致將綜合行政執(zhí)法改革劃分為“整合”與“剝離”兩種模式。所謂“整合”模式，是在大部制改革的背景下，針對(duì)行政執(zhí)法過程中因部分行政部門執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法能力的無序擴(kuò)張、繁雜過剩引發(fā)的權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等“亂作為”問題，將市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域涉及的相關(guān)行政部門進(jìn)行包括管理權(quán)限、行政機(jī)構(gòu)、組成人員在內(nèi)的多層面深度整合權(quán)。所謂“剝離”模式，是基于“整合”模式的基本框架，在控制行政執(zhí)法資源總量，避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹、執(zhí)法人員增多的前提下，針對(duì)關(guān)聯(lián)行政部門之間協(xié)作不暢、相互推諉等“難作為”問題，將現(xiàn)有執(zhí)法能力不足以支持履行行政執(zhí)法權(quán)責(zé)的行政部門的部分執(zhí)法權(quán)進(jìn)行剝離，交由行政執(zhí)法能力相對(duì)充足的綜合執(zhí)法部門行使。在教育行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因，教育行政部門自身的執(zhí)法能力建設(shè)明顯滯后，難以滿足日益增長(zhǎng)的教育行政執(zhí)法需要。因而，破解教育行政執(zhí)法“難作為”問題是當(dāng)前推進(jìn)教育綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)實(shí)背景與邏輯起點(diǎn)。這從根本上決定了教育領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革難以采用“整合”模式。實(shí)踐中，北京市、上海市、廣東深圳市、浙江義烏市等先期進(jìn)行教育行政綜合執(zhí)法改革探索的地區(qū)，也均采用了“剝離”模式?！皠冸x”模式之下，教育綜合行政執(zhí)法改革僅僅涉及執(zhí)法權(quán)的劃轉(zhuǎn)，并不涉及執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合，沒有實(shí)質(zhì)性地改變各關(guān)聯(lián)部門在行政執(zhí)法資源占有方面的固有優(yōu)勢(shì)。

因此，單純將行政執(zhí)法權(quán)在部門間移轉(zhuǎn)固然能夠在形式上實(shí)現(xiàn)從“多個(gè)行政部門多頭管理”向“綜合執(zhí)法部門單獨(dú)負(fù)責(zé)”的轉(zhuǎn)變，但實(shí)際上卻并不能真正實(shí)現(xiàn)教育行政部門與那些需要運(yùn)用到教育領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的特定執(zhí)法事項(xiàng)及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的完全脫離。事實(shí)上，面對(duì)教育行政執(zhí)法事項(xiàng)日益多樣化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)踐中教育綜合行政執(zhí)法改革對(duì)“專業(yè)知識(shí)”這類關(guān)鍵行政執(zhí)法資源的跨部門整合尚不夠充分。以校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔{(diào)研中，綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法人員普遍反映，雖然本部門能夠獨(dú)立且順暢地開展證照資質(zhì)監(jiān)管和廣告宣傳監(jiān)管，但對(duì)于教學(xué)內(nèi)容等教育專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)管事項(xiàng)，以現(xiàn)有的執(zhí)法水平難以獨(dú)立準(zhǔn)確裁斷，仍需要教育行政部門參與部分行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，提供專業(yè)知識(shí)方面的行政協(xié)助，單純的教育行政執(zhí)法權(quán)在部門間劃轉(zhuǎn)并不足以實(shí)現(xiàn)跨部門執(zhí)法協(xié)同成本的降低。如何妥善處理教育行政執(zhí)法的專業(yè)性所引發(fā)的教育綜合行政執(zhí)法運(yùn)行過程的復(fù)雜化，是未來教育綜合行政執(zhí)法改革向縱深推進(jìn)需要認(rèn)真思考的問題。

(二)在信息的整合方面，與教育綜合行政執(zhí)法改革相配套的執(zhí)法問題線索獲取方式未能同步完善

執(zhí)法問題線索的發(fā)現(xiàn)與后續(xù)執(zhí)法流程的推進(jìn)共同決定了教育行政執(zhí)法工作的最終效果。執(zhí)法問題線索的發(fā)現(xiàn)處于教育行政執(zhí)法流程的前端，“看得到”決定了開展教育行政執(zhí)法工作的最大可能性邊界；而后續(xù)執(zhí)法流程的推進(jìn)處于后端，“管得了”成為教育行政執(zhí)法取得實(shí)際效果的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，雖然教育綜合行政執(zhí)法改革通過相對(duì)集中教育行政執(zhí)法權(quán)，能夠在很大程度上破解多頭管理、推諉扯皮等在聯(lián)合執(zhí)法框架下容易出現(xiàn)的協(xié)同問題，但要想真正實(shí)現(xiàn)提升教育綜合行政執(zhí)法制度效能，還需同步提高對(duì)于執(zhí)法問題線索的獲取能力，提升“信息”這類關(guān)鍵行政執(zhí)法資源的整合水平。

目前，行政檢查、街鎮(zhèn)組織網(wǎng)格化巡查、受理投訴舉報(bào)仍然是獲取執(zhí)法問題線的主要手段。而傳統(tǒng)的行政檢查需要運(yùn)用到大量的人力資源，實(shí)施頻次客觀上受到執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)模與具有控權(quán)色彩的“雙隨機(jī)、一公開”等制度的雙重制約。綜合執(zhí)法部門雖然擁有更大規(guī)模的執(zhí)法隊(duì)伍，但相應(yīng)地也承擔(dān)多個(gè)領(lǐng)域的繁雜執(zhí)法任務(wù)，因此在少數(shù)專項(xiàng)治理時(shí)期外，行政檢查的實(shí)施力度仍明顯不足。而投訴舉報(bào)往往都以糾紛的發(fā)生與自身實(shí)際利益受損為前提，其所能暴露出的問題往往也只是“冰山一角”，難以保證常態(tài)化。不僅如此，自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，線上教育新興業(yè)態(tài)得到快速發(fā)展，傳統(tǒng)的問題線索獲取方式難以應(yīng)對(duì)新情況、新挑戰(zhàn)。相比于傳統(tǒng)的線下教學(xué)，線上教學(xué)相對(duì)隱秘，傳統(tǒng)的問題線索獲取方式難以有效掌握線上環(huán)境中“誰在教”“誰在學(xué)”“學(xué)什么”等關(guān)鍵執(zhí)法信息。不僅如此，線上培訓(xùn)極大地提升了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的跨區(qū)域要素整合能力和跨區(qū)域服務(wù)提供能力。例如，河北的老師可以在注冊(cè)地為北京的線上教育平臺(tái)上為天津的學(xué)生提供教育培訓(xùn)服務(wù)。這就需要突破教育行政執(zhí)法的屬地管理方式，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間對(duì)于投訴舉報(bào)事實(shí)的查證和問題線索的移送。一些地方在教育綜合行政執(zhí)法改革過程中嘗試建立部門間的聯(lián)動(dòng)管理和信息共享機(jī)制，要求各方監(jiān)管力量將監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的不屬于本部門職責(zé)范圍的問題線索及時(shí)移送、報(bào)告相關(guān)職能部門處理，并對(duì)主要部門間的線索移交與協(xié)作事宜作出具體規(guī)定。但這些努力仍然只是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法問題線索獲取方式的“小修小補(bǔ)”，并不能突破以人力要素投入為主，以被動(dòng)處理查證為主，以屬地管理為主的制度瓶頸。

值得注意的是，部分地區(qū)積極探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)教育行政執(zhí)法問題線索的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和相關(guān)證據(jù)材料的及時(shí)固定，有助于極大縮短教育行政執(zhí)法周期，提升教育行政執(zhí)法效率。但就目前來看，能夠獲取的數(shù)據(jù)信息類型較為有限，主要集中在教育管理數(shù)據(jù)、工商登記數(shù)據(jù)等靜態(tài)結(jié)果性數(shù)據(jù)，而未能覆蓋實(shí)際教育教學(xué)數(shù)據(jù)、機(jī)構(gòu)運(yùn)作數(shù)據(jù)等動(dòng)態(tài)過程性數(shù)據(jù)信息，難以支撐日益專業(yè)化的教育行政執(zhí)法工作需要。

(三)在行動(dòng)能力的整合方面，基層政府組織承接執(zhí)法權(quán)下放能力有限，屬地管理優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮

基層街鎮(zhèn)組織作為區(qū)縣一級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)，與一線打交道最直接、最頻繁，執(zhí)法半徑最短，對(duì)基層的感知力最強(qiáng)，是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法工作常態(tài)化的“前沿陣地”。2019年中辦國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》要求通過整合現(xiàn)有分布在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處的各站(所)以及分局執(zhí)法力量，組建隸屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處的統(tǒng)一綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)(7)盧護(hù)鋒.行政執(zhí)法權(quán)重心下移的制度邏輯及其理論展開[J].行政法學(xué)研究,2020,(5):117-134.，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心的下沉。如果說行政執(zhí)法權(quán)從多個(gè)部門向一個(gè)部門集中是綜合行政執(zhí)法改革的第一階段，那么行政執(zhí)法權(quán)從區(qū)縣層級(jí)向基層街鎮(zhèn)層級(jí)下沉則是綜合執(zhí)法改革的第二階段。(8)王敬波.相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革研究[J].中國(guó)法學(xué), 2015,(4):142-161.在可預(yù)見的未來，行政執(zhí)法人員編制和執(zhí)法力量配置向基層一線傾斜將成為一種趨勢(shì)。

在當(dāng)下從嚴(yán)規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)過程中，推進(jìn)基層街鎮(zhèn)組織一級(jí)的綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下沉，具有尤為重要的意義。以往，從教育行政部門獲得問題線索，到教育行政部門進(jìn)行初步核實(shí)與證據(jù)收集，再到綜合執(zhí)法部門以本部門標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行證據(jù)固定與立案辦理，各環(huán)節(jié)的辦理標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，往往需要先后調(diào)動(dòng)多個(gè)部門的工作力量，并經(jīng)歷較長(zhǎng)的辦理周期。這種按部就班的“正規(guī)戰(zhàn)”和“陣地戰(zhàn)”雖然能夠較為有效地規(guī)制辦學(xué)行為明顯且穩(wěn)定的頭部學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但那些規(guī)模較小，具有較強(qiáng)隱蔽性和多變性的隱形變異校外培訓(xùn)形態(tài)卻容易利用其中的時(shí)間差打“麻雀戰(zhàn)”“游擊戰(zhàn)”以逃避監(jiān)管。針對(duì)這一突出問題，不久前印發(fā)的《教育部辦公廳關(guān)于堅(jiān)決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》就明確要求落實(shí)屬地管理責(zé)任，提出“要將學(xué)科類培訓(xùn)隱形變異問題查處工作納入省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)網(wǎng)格化綜合治理體系，充分發(fā)揮社區(qū)綜合治理功能，開展區(qū)域巡查執(zhí)法”。

近年來，雖然全國(guó)多地積極推進(jìn)基層社會(huì)治理體系變革，為基層組織獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)創(chuàng)造了有利的制度環(huán)境，但目前僅有深圳市依據(jù)《深圳市校外托管機(jī)構(gòu)管理辦法》(深圳市人民政府令第323號(hào))，將“未經(jīng)登記從事校外托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)”這一特定執(zhí)法事項(xiàng)交由街道綜合執(zhí)法部門依法予以查處，以及義烏市在佛堂鎮(zhèn)特定區(qū)域內(nèi)將6項(xiàng)教育行政執(zhí)法權(quán)交由佛堂鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)集中行使等極少數(shù)案例。除此之外，基層街鎮(zhèn)組織仍主要是協(xié)助牽頭部門開展工作，承擔(dān)先期摸排、初步證據(jù)收集等事務(wù)性工作，尚不能作為行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)際享有者獨(dú)立開展教育行政執(zhí)法工作，自身的屬地管理優(yōu)勢(shì)未能得到充分發(fā)揮。

三、深化教育綜合行政執(zhí)法改革的發(fā)展方向與實(shí)踐路徑

實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)關(guān)鍵是在不消除組織邊界本身的條件下進(jìn)行協(xié)同活動(dòng)與聯(lián)合工作，從根本上解決新公共管理所帶來的目標(biāo)和手段相互沖突、部門碎片化、功能割裂化和公共責(zé)任模糊化等缺陷，構(gòu)建整體性協(xié)調(diào)的政府組織新模式。(9)蔡立輝,龔鳴.整體政府:分割模式的一場(chǎng)管理革命[J].學(xué)術(shù)研究, 2010,(5):33-42.因此，應(yīng)以提升教育綜合行政執(zhí)法改革中關(guān)鍵執(zhí)法資源的跨部門整合效能為切入點(diǎn)，堅(jiān)持合理確定教育行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)范圍與優(yōu)化跨部門協(xié)作流程并重；尊重教育行政執(zhí)法行業(yè)邏輯，切實(shí)發(fā)揮教育行政部門主導(dǎo)作用；創(chuàng)新教育行政執(zhí)法方式，提升教育行政執(zhí)法信息化、智慧化水平，努力開拓以科學(xué)配權(quán)、流程優(yōu)化、體系保障、技術(shù)支撐為特色的教育領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革完善路徑。

(一)堅(jiān)持合理確定教育行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)范圍與優(yōu)化跨部門協(xié)作流程并重

教育行政部門與綜合執(zhí)法部門良性互動(dòng)，并對(duì)綜合執(zhí)法活動(dòng)予以有限且必要的協(xié)助，對(duì)于教育綜合行政執(zhí)法改革的行穩(wěn)致遠(yuǎn)至關(guān)重要。因此，必須在實(shí)體和程序兩個(gè)維度處理好綜合執(zhí)法部門與教育行政部門之間的關(guān)系。否則，教育綜合行政執(zhí)法就沒有真正地解決所謂的“多頭管理”問題，其實(shí)際效果很可能只是由綜合執(zhí)法部門代替教育行政部門成為新的牽頭部門，進(jìn)而引發(fā)新的跨部門協(xié)同問題。例如，實(shí)踐中，將教育行政執(zhí)法權(quán)整體劃歸市場(chǎng)監(jiān)管部門行使的北京市就對(duì)此問題高度重視，在《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步相對(duì)集中相關(guān)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的決定》中明確要求，職權(quán)劃出部門在相關(guān)行政權(quán)力劃轉(zhuǎn)后要主動(dòng)加強(qiáng)與職權(quán)劃入部門的銜接配合，積極協(xié)調(diào)解決職權(quán)劃轉(zhuǎn)期間和職權(quán)劃轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的相關(guān)爭(zhēng)議，做好對(duì)相關(guān)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，防止行政管理與監(jiān)管執(zhí)法出現(xiàn)空檔。

從實(shí)體維度看，科學(xué)確定執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)范圍是推進(jìn)教育綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)。綜合行政執(zhí)法改革的效果不僅取決于剝離的行政執(zhí)法權(quán)與承接部門之間在權(quán)力功能、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、事務(wù)性質(zhì)、適用地域等方面的相關(guān)性(10)石佑啟,楊治坤.論部門行政職權(quán)相對(duì)集中[M].北京:人民出版社,2012.109-112.，還取決于綜合執(zhí)法部門自身具有優(yōu)勢(shì)的行政執(zhí)法資源類型與開展執(zhí)法活動(dòng)所需的行政執(zhí)法資源類型的匹配程度。匹配程度越高，綜合執(zhí)法部門獨(dú)立開展執(zhí)法活動(dòng)的能力就越強(qiáng)，跨部門協(xié)同的需求就越弱，相應(yīng)的協(xié)同成本也就越低，制度效果也就越好。

各地在推進(jìn)教育綜合行政執(zhí)法改革過程中應(yīng)堅(jiān)持從授權(quán)主體適格、下移權(quán)限適度、支撐體系有力等多個(gè)方面進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)，遵循教育行政執(zhí)法的行業(yè)邏輯，科學(xué)確定執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)范圍。同時(shí)，堅(jiān)持賦權(quán)與賦能并重，穩(wěn)步推進(jìn)基層教育行政綜合執(zhí)法改革。隨著新技術(shù)、新手段的出現(xiàn)與應(yīng)用，基層街鎮(zhèn)組織作為龐大社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，完全能夠借由政務(wù)支撐體系得到賦能。未來應(yīng)大力推進(jìn)基層政務(wù)支撐體系建設(shè)，為逐步提升基層街鎮(zhèn)組織行政執(zhí)法權(quán)承接能力創(chuàng)造條件。例如，義烏市佛堂鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)探索，依托智慧治理指揮中心實(shí)現(xiàn)了科學(xué)調(diào)度、資源整合、聯(lián)合行動(dòng)、跟進(jìn)督辦、反饋考核等全流程閉環(huán)操作，極大簡(jiǎn)化運(yùn)轉(zhuǎn)流程、節(jié)省溝通成本、提升執(zhí)法效率。有條件的地區(qū)可選擇代表性街鎮(zhèn)轄區(qū)開展基層教育綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，并全面評(píng)估其實(shí)際效果。

從程序維度看，今后教育綜合行政執(zhí)法改革的發(fā)力點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)從宏觀行政執(zhí)法權(quán)層面的部門間劃轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移到微觀執(zhí)法環(huán)節(jié)層面的流程優(yōu)化問題上來，努力實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法部門與教育行政部門在業(yè)務(wù)流程層面的無縫對(duì)接。這就需要更加注重發(fā)揮教育行政執(zhí)法權(quán)責(zé)清單所具有的程序性協(xié)同功能，進(jìn)一步豐富拓展權(quán)力流程圖的范圍與內(nèi)容，加強(qiáng)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域協(xié)同過程中的程序性制度建設(shè)，提升教育行政執(zhí)法活動(dòng)中權(quán)力運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化水平，并在綜合執(zhí)法政務(wù)系統(tǒng)和移動(dòng)執(zhí)法終端等軟硬件中加以固化。(11)陳奇星.創(chuàng)新地方政府市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管方式研究[M].上海:上海人民出版社,2020.60.

(二)尊重教育行政執(zhí)法的行業(yè)邏輯，切實(shí)發(fā)揮教育行政部門主導(dǎo)作用

教育行政執(zhí)法是教育行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，為了實(shí)現(xiàn)多樣化的教育行政目標(biāo)，保證教育法律規(guī)范得以正確、高效實(shí)施，單獨(dú)或在其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、行政相對(duì)人等多方力量的配合與協(xié)助下，作出強(qiáng)制或非強(qiáng)制性行政行為，對(duì)特定行政相對(duì)人的利益產(chǎn)生直接或間接影響的一種教育行政管理活動(dòng)。教育法固有的領(lǐng)域法與行業(yè)法屬性決定了教育領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革絕不是其他領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)和做法在教育領(lǐng)域的簡(jiǎn)單復(fù)制，而應(yīng)是綜合行政執(zhí)法改革一般規(guī)律與教育領(lǐng)域獨(dú)特行業(yè)邏輯的有機(jī)融合。

教育綜合行政執(zhí)法改革可以被視作兼具“經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”與“非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”的有機(jī)整體。一方面，教育綜合行政執(zhí)法改革通過教育行政執(zhí)法權(quán)的部門間優(yōu)化配置，充分發(fā)揮綜合執(zhí)法部門在行政執(zhí)法資源占有方面的優(yōu)勢(shì)，作為“行政相關(guān)人”協(xié)助教育行政部門更有效、高效地完成單靠教育行政部門自身難以完成的執(zhí)法任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)其“經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”。另一方面，教育綜合行政執(zhí)法改革必須有助于在行政傳統(tǒng)、市場(chǎng)邏輯、教育規(guī)律、社會(huì)公平等多重價(jià)值體系與規(guī)范體系中實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，維護(hù)教育活動(dòng)中多方主體間法律關(guān)系的適度穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)教育行政執(zhí)法的“非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”。

基于公共性之上的公共行政要關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)。教育政策基于公共利益，指向社會(huì)公正，面向社會(huì)公眾。(12)孟繁華等.我國(guó)教育政策的范式轉(zhuǎn)換[J].教育研究,2019,(3):136-144.考慮到綜合執(zhí)法部門與教育行政部門在思維模式、決策依據(jù)、組織文化、行動(dòng)邏輯等方面的固有差異，將特定教育行政執(zhí)法權(quán)交由綜合執(zhí)法部門行使固然可以更好地實(shí)現(xiàn)教育行政執(zhí)法的“經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”，但卻并不能確保“非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。而自上而下金字塔形教育法律規(guī)范體系中，由教育行政部門主導(dǎo)制定的教育規(guī)章和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，通過提供精細(xì)化的執(zhí)法尺度標(biāo)準(zhǔn)和包括非強(qiáng)制性執(zhí)法方式在內(nèi)的多樣化解決方案，承擔(dān)起了在制度層面詮釋教育行政執(zhí)法“非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)”的重任。這從根本上決定了綜合執(zhí)法部門與教育行政部門之間協(xié)助與被協(xié)助的地位關(guān)系，行政執(zhí)法權(quán)的部門間劃轉(zhuǎn)并不影響這種協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系背后的規(guī)定性。綜合執(zhí)法部門固然可以在特定行政執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)揮主體作用，但必須堅(jiān)持教育行政部門作為行業(yè)主管部門的主導(dǎo)地位。這就需要教育行政部門主動(dòng)在執(zhí)法流程銜接、問題線索移送、社會(huì)影響管控等方面加強(qiáng)與綜合執(zhí)法部門的銜接配合，做好相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極參與包括重要規(guī)范性法律概念的界定、自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的確定、非強(qiáng)制性行政方式運(yùn)用等在內(nèi)的制度建設(shè)，為綜合執(zhí)法部門開展工作提供充足的制度供給。相對(duì)地，綜合執(zhí)法部門也要將執(zhí)法業(yè)務(wù)流程的實(shí)施情況及時(shí)通報(bào)給教育行政主管部門，并接受教育行政部門的監(jiān)督。其中，在做出社會(huì)影響重大的執(zhí)法決定前應(yīng)當(dāng)征求教育行政部門的意見。

(三)創(chuàng)新教育行政執(zhí)法方式，提升教育行政執(zhí)法信息化、智慧化水平

面對(duì)快速增長(zhǎng)的執(zhí)法需求，日趨復(fù)雜的執(zhí)法事項(xiàng)，線上線下融合的執(zhí)法情境，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新教育行政執(zhí)法方式，以信息化、智慧化作為提升教育行政執(zhí)法常態(tài)化、專業(yè)化、協(xié)同化、便捷化水平的重要抓手，努力實(shí)現(xiàn)問題線索的及時(shí)獲取、違法性質(zhì)的自主判別、證據(jù)材料的高效固定、執(zhí)法力量的科學(xué)調(diào)配、執(zhí)法流程的精簡(jiǎn)優(yōu)化，推動(dòng)教育行政執(zhí)法方式由人力密集型向人機(jī)協(xié)作型轉(zhuǎn)變、由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變、由條塊分割型向深度協(xié)同型轉(zhuǎn)變。(13)吳頔.線上線下協(xié)同“高效處置一件事”[N].解放日?qǐng)?bào),2020-07-16(2).具體來說，一方面，建立寬口徑的教育行業(yè)數(shù)據(jù)信息采集機(jī)制。根據(jù)分類管理的原則調(diào)整各級(jí)各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的審批許可條件，設(shè)定差異化的數(shù)據(jù)信息采集標(biāo)準(zhǔn)，將其作為取得辦學(xué)許可與通過年審的必要條件，明確規(guī)定不履行數(shù)據(jù)信息提供義務(wù)的法律責(zé)任。在靜態(tài)性、通用性數(shù)據(jù)信息采集之外，更加注重采集那些能夠反映實(shí)際教育教學(xué)內(nèi)容和教育教學(xué)組織運(yùn)作模式的動(dòng)態(tài)性、行業(yè)性數(shù)據(jù)信息。

另一方面，構(gòu)建智慧化的數(shù)據(jù)信息分析系統(tǒng)，踐行基于信用風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性監(jiān)管。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等新技術(shù)手段對(duì)大量、復(fù)雜、異質(zhì)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行及時(shí)、充分、深度的挖掘整理，及時(shí)掌握各級(jí)各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為，總結(jié)規(guī)律特征，實(shí)現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與違法違規(guī)現(xiàn)象的主動(dòng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，建立線上智能判定與線下人工復(fù)核相結(jié)合的教育行政執(zhí)法問題線索核查與證據(jù)留存機(jī)制。全面、客觀地評(píng)估執(zhí)法對(duì)象的信用等級(jí)與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)執(zhí)法部門把有限的執(zhí)法資源與執(zhí)法注意力優(yōu)先投射至信用等級(jí)較低、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較高的執(zhí)法對(duì)象，提升教育行政執(zhí)法資源運(yùn)用的指向性與效用性。(14)盧超.事中事后監(jiān)管改革：理論、實(shí)踐及反思[J].中外法學(xué),2020,(3):783-800.

四、結(jié)語

深化教育行政執(zhí)法體制改革是新時(shí)代運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)教育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建高質(zhì)量教育體系的內(nèi)在要求。在已經(jīng)來臨的教育領(lǐng)域“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代，相對(duì)有限的教育行政執(zhí)法能力與日益增長(zhǎng)的教育行政執(zhí)法需求之間的矛盾將更加凸顯，教育綜合行政執(zhí)法改革則是有助于破解這一突出矛盾的重要途徑。作為來自其他行政領(lǐng)域的“舶來品”，綜合行政執(zhí)法改革在教育領(lǐng)域中的制度移植面臨與其他行政領(lǐng)域截然不同的問題情境與制度環(huán)境，是一項(xiàng)在多重制度約束條件下的情景化實(shí)踐。我們需要深刻把握教育領(lǐng)域行政執(zhí)法行業(yè)邏輯與階段性主要矛盾，努力在執(zhí)法的專業(yè)化、集中化與執(zhí)法的綜合化、屬地化之間的尋找制度平衡點(diǎn)，更好地發(fā)揮教育綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)有的制度價(jià)值。