楊 程 秦惠民

(1.國家教育行政學(xué)院，北京 102617；2.北京外國語大學(xué) 國際教育學(xué)院，北京 100089)

改革開放以來，校外培訓(xùn)在政府“有形之手”和市場“無形之手”的共同作用下，經(jīng)歷了萌芽、成長、壯大、規(guī)范等四個階段?；仡櫺Ｍ馀嘤?xùn)的發(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，與我國教育體制的改革以及市場經(jīng)濟體制的發(fā)展相關(guān)聯(lián)，政府和市場的雙重作用發(fā)揮得非常充分。有學(xué)者將教育改革發(fā)展的路徑歸納為三種范式的變遷，即由改革開放至20世紀90年代初的“效率理性”范式轉(zhuǎn)向20世紀90年代初至21世紀初的“市場選擇”范式，進入21世紀以來逐漸形成“公共治理”范式。(1)孟繁華等.我國教育政策的范式轉(zhuǎn)換[J].教育研究，2019，(3)：136-144.民辦教育就是在“效率理性”“市場選擇”和“公共治理”范式轉(zhuǎn)化和均衡中發(fā)展起來的，校外培訓(xùn)作為民辦教育的重要形式之一，也隨著范式的轉(zhuǎn)換不斷發(fā)展變化。

當前，校外培訓(xùn)機構(gòu)治理問題已成為中央關(guān)心、社會關(guān)注、百姓關(guān)切的教育難題。一方面，校外培訓(xùn)市場已經(jīng)形成一定規(guī)模，滿足了部分家長和學(xué)生對校外培訓(xùn)的需求，而且這種需求在短期內(nèi)難以迅速消除。另一方面，超綱超前教學(xué)、虛假宣傳、借機斂財、管理混亂、卷款跑路等問題也時有發(fā)生，擾亂了我國正常的教育秩序，增加了家庭經(jīng)濟負擔(dān)，破壞了良性的教育生態(tài)。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，在充分競爭完備的市場上，在價格和競爭等市場機制的作用下，稀缺的資源將會得到合理配置，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，全社會的福利都將實現(xiàn)最大化。從我國目前校外培訓(xùn)的形勢可以判斷，校外培訓(xùn)在某種程度上出現(xiàn)了“市場失靈”，并導(dǎo)致了市場亂象。教育的公益屬性要求進一步加強政府的作用來調(diào)節(jié)校外培訓(xùn)市場，彌補市場缺陷，糾正市場失靈。在中國特色社會主義新時代，為了更好地治理校外培訓(xùn)，需要系統(tǒng)梳理校外培訓(xùn)的發(fā)展歷程，分析市場失靈的表現(xiàn)，將政府“有形之手”和市場“無形之手”有機結(jié)合，引領(lǐng)校外培訓(xùn)規(guī)范有序發(fā)展。

一、政府與市場共同作用下的校外培訓(xùn)發(fā)展歷程

根據(jù)我國教育體制改革、校外培訓(xùn)市場階段性特征以及相關(guān)政策頒布的時間節(jié)點，本文將我國校外培訓(xùn)的發(fā)展歷程劃分為萌芽起步、穩(wěn)定成長、發(fā)展壯大和規(guī)范治理四個階段。

(一)校外培訓(xùn)萌芽起步階段(改革開放-1991年)

改革開放以前，與計劃經(jīng)濟體系相適應(yīng)的教育制度體系，表現(xiàn)為各種教育活動均由政府包辦、集中統(tǒng)一、計劃調(diào)控。1978年黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本國策，鄧小平在全國科學(xué)大會開幕式上提出：“教育事業(yè)，決不只是教育部門的事，各級黨委要認真地作為大事來抓。各行各業(yè)都要來支持教育事業(yè)，大力興辦教育事業(yè)”。(2)鄧小平.鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.93.當時教育要解決的基本問題就是突破舊體制的限制，形成一個既有政府統(tǒng)籌管理，又有各行各業(yè)參與的辦學(xué)體系。鄧小平講話后不久，北京、上海、廣州等市相繼出現(xiàn)了由離退休教師組織的輔導(dǎo)班和補習(xí)學(xué)校。(3)闕明坤等.改革開放40年我國民辦教育發(fā)展歷程與展望[J].中國教育學(xué)刊，2019，(1)：29-36.這應(yīng)該是改革開放后我國較早出現(xiàn)的校外培訓(xùn)機構(gòu)。1982年修改的《中華人民共和國憲法》第十九條規(guī)定“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。這是我國第一次在《憲法》中鼓勵社會力量參與辦學(xué)，構(gòu)成了我國包括校外培訓(xùn)在內(nèi)的所有民辦教育的合法性基礎(chǔ)?？梢哉f，這是一個在全社會引起巨大反響的決策，也是建立新教育秩序的開端，對校外培訓(xùn)發(fā)展起到了決定性作用。1985年5月，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確“發(fā)展教育事業(yè)不增加投資是不行的。地方要鼓勵和指導(dǎo)國營企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)，并在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵單位、集體和個人捐資助學(xué)”，這些規(guī)定為非財政性經(jīng)費投入教育活動提供了制度保障。1987年7月，國家教委發(fā)布了《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，其中第六條規(guī)定“社會力量舉辦具有頒發(fā)國家承認學(xué)歷證書資格的各級各類學(xué)校，應(yīng)按照國家頒布學(xué)校設(shè)置的有關(guān)規(guī)定辦理；舉辦其他學(xué)校(包括班、培訓(xùn)部等，下同)，均應(yīng)按本規(guī)定辦理”，在這個文件中明確了舉辦培訓(xùn)班、培訓(xùn)部的參照依據(jù)。在這個階段，雖然政策上對校外培訓(xùn)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)，但是由于政府包辦教育的體制并不是一朝一夕能夠改變的，市場機制并沒有完全放開，對社會力量辦教育的管控依然較為嚴格，人們的思想也并沒有完全解放，因此社會上只是出現(xiàn)了零星以私人為主體出資舉辦的補習(xí)班，有的補習(xí)班甚至未經(jīng)任何政府部門許可，只是由教師個體在相對固定的場所開展有償補習(xí)活動。這個階段出現(xiàn)的補習(xí)機構(gòu)并非完全是今天意義下的校外培訓(xùn)機構(gòu)，充其量只能算是“作坊式”“家庭式”的補習(xí)班，這也是校外培訓(xùn)最初的存在形式，而且進入這些補習(xí)機構(gòu)的只是個別人。

(二)校外培訓(xùn)穩(wěn)定成長階段(1992-2002年)

1992年，鄧小平的南巡講話和黨的十四大拉開了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的序幕，這是關(guān)系社會主義建設(shè)全局的重大問題，也將推動中國教育體制的改革。1993年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，指出要“改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制”?？梢钥闯?，改革的方向在于要正確認識政府計劃和市場發(fā)展，正確處理政府、市場和學(xué)校的關(guān)系。在這個背景下，校外培訓(xùn)進入了穩(wěn)定成長階段，今天的新東方教育科技集團就是從1993年11月16日成立的北京新東方學(xué)校發(fā)展壯大而來的。然而，由于教育的公共性要求，教育的市場化改革受到很大的質(zhì)疑。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第二十五條明確規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”，這無疑使很多校外培訓(xùn)機構(gòu)舉辦者陷入了營利不合法的境地，一些潛在舉辦者望而卻步，已經(jīng)辦學(xué)的舉辦者只能摸著石頭過河，這與當時的時代背景密切相關(guān)。1997年，國務(wù)院頒布了《社會力量辦學(xué)條例》，這是當時針對民辦教育制定的最高行政法規(guī)，雖然規(guī)定了社會力量舉辦教育機構(gòu)不能以營利為目的，但是對于在社會力量辦學(xué)中做出突出貢獻的組織和個人，政府可以給予獎勵。在這一政策鼓勵下，社會資本紛紛進入校外培訓(xùn)行業(yè)。中共中央、國務(wù)院在世紀之交印發(fā)的《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，為校外培訓(xùn)機構(gòu)的發(fā)展提供了動力。在各地市場上尤其是大中城市，迅速出現(xiàn)了從事音樂、體育、美術(shù)等非學(xué)科性質(zhì)的培訓(xùn)機構(gòu)，家長們逐漸給孩子增加了素質(zhì)教育方面的投資。同時，在學(xué)科培訓(xùn)方面，除了滿足一些家長和學(xué)生“補差型”的培訓(xùn)需求外，有的學(xué)生利用周末時間進行“培優(yōu)型”補課，采取的形式或者是上補習(xí)班，或者是找一對一家教。有學(xué)者指出，21世紀初隨著中高考加分政策、重點中小學(xué)的分層錄取和擇校政策出臺，學(xué)生為了獲得更好的考試成績及特長加分而選擇專門的輔導(dǎo)機構(gòu)和輔導(dǎo)老師，但這一時期課外輔導(dǎo)主要集中在各種類型的校內(nèi)外輔導(dǎo)班以及教師和大學(xué)生的家教。(4)樓世洲.“影子教育”治理的困境與教育政策的選擇[J].教育發(fā)展研究，2013，(18)：76-79.通過參加校外培訓(xùn)，學(xué)生短時間內(nèi)提升了成績的排名，這也引發(fā)了其他家長和學(xué)生的紛紛效仿。

(三)校外培訓(xùn)發(fā)展壯大階段(2003-2017年)

2002年12月28日通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》，是我國民辦教育法制建設(shè)的里程碑事件，極大地推動了我國校外培訓(xùn)的發(fā)展。其中第六十六條明確“在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。由于這個“另行規(guī)定”遲遲沒有出臺，其實踐影響為：一方面，很多校外培訓(xùn)機構(gòu)在教育部門取得辦學(xué)許可證后根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定登記為非營利法人。然而，民辦非企業(yè)單位指的是企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織，這意味著教育投資的舉辦者不能營利，與投資者的投資辦學(xué)初衷并不相符。所以有的舉辦者通過“與關(guān)聯(lián)方之間的固定資產(chǎn)租賃行為、商品(服務(wù))購買與銷售行為、資金借貸行為、勞務(wù)購買行為、代理協(xié)議及許可行為、局部資源使用行為、擔(dān)保及抵押行為、其他成本調(diào)節(jié)行為等關(guān)聯(lián)交易”(5)董圣足.民辦學(xué)校“關(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治[J].復(fù)旦教育論壇，2018，(4)：30-36.的方式獲得其合法性受到質(zhì)疑的回報。另一方面，有的舉辦者直接選擇到工商行政管理部門注冊為經(jīng)營性的民辦培訓(xùn)機構(gòu)，以“教育咨詢”或“文化培訓(xùn)”等為經(jīng)營范圍，雖然不具有教育行政部門的辦學(xué)許可證，卻以各種名義開展著校外培訓(xùn)活動，很多地方的行政部門對這種類型的培訓(xùn)機構(gòu)并沒有進行規(guī)范管理，導(dǎo)致營利性校外培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量迅速增長。同時，在“小升初”“初升高”“高考”等層層選拔的壓力下，校外補習(xí)競爭愈演愈烈，一部分人通過上課外培訓(xùn)，成績提升了；而不上課外培訓(xùn)的學(xué)生就相對落后，從而導(dǎo)致了越來越多的學(xué)生被動選擇參加校外培訓(xùn)，形成了“劇場效應(yīng)”，學(xué)生的成績排序又回到了起始狀態(tài)，卻增加了家長的經(jīng)濟負擔(dān)和孩子的學(xué)業(yè)壓力。據(jù)中國教育學(xué)會《中國輔導(dǎo)教育行業(yè)及輔導(dǎo)機構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報告》的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國中小學(xué)校外輔導(dǎo)行業(yè)市場規(guī)模超過8000億元，參加學(xué)生規(guī)模超過1.37億人次。北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所《2017中國教育業(yè)態(tài)藍皮書》顯示，全國基礎(chǔ)教育階段學(xué)生校外培訓(xùn)總體參與率達47.2%。(6)黃浩.校外培訓(xùn)，治理與引導(dǎo)要“兩手抓”[N].中國教師報，2018-01-17(2).此外，在這個階段一些大型教育集團逐漸形成，并在境外上市，資本大規(guī)模涌入校外培訓(xùn)行業(yè)，校外培訓(xùn)的發(fā)展有愈演愈烈之勢。至此，接受校外培訓(xùn)的學(xué)生已不僅僅是少數(shù)，校外培訓(xùn)市場在資本的助推下培訓(xùn)規(guī)模不斷壯大，而相應(yīng)的政府管理卻在某種程度上缺位，導(dǎo)致了校外培訓(xùn)機構(gòu)的無序發(fā)展。

(四)校外培訓(xùn)的規(guī)范治理階段(2018至今)

校外培訓(xùn)機構(gòu)的逐利行為自由發(fā)展，以有利于提升考試成績、提升學(xué)生競爭力為噱頭，校外培訓(xùn)發(fā)展從“補差型”到“培優(yōu)型”再到追求名牌補習(xí)班和名校師資，市場化程度越來越高，完全依靠市場力量已經(jīng)不能實現(xiàn)校外培訓(xùn)有序發(fā)展，市場出現(xiàn)了失靈，亟待政府部門“進位”引導(dǎo)和監(jiān)管。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，開啟了民辦教育營利性與非營利性的分類管理，從而為理順校外培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)屬性提供了制度支持，為進一步規(guī)范校外培訓(xùn)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2018年2月，以教育部、國家市場監(jiān)管總局等四部門印發(fā)《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》為標志，正式部署開展了校外培訓(xùn)專項治理。2018年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》，作為國家對于校外培訓(xùn)的頂層設(shè)計，為進一步規(guī)范校外培訓(xùn)的發(fā)展指明了方向。據(jù)教育部基礎(chǔ)司公布的一組數(shù)據(jù)，截至2019年1月4日，全國共摸排校外培訓(xùn)機構(gòu)401050所，存在問題機構(gòu)272842所，完成整改269911所，完成整改率98.93%。(7)教育部辦公廳關(guān)于全國校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動整改工作進展情況的通報[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3325/201901/t20190116_367109.html，2019-01-04/2020-02-10.盡管校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理用時短、見效快，取得了階段性成績，但與黨中央、國務(wù)院的要求還有一定的差距。2021年7月，史上最嚴監(jiān)管政策——中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》(以下簡稱“雙減”政策)，為彌補和糾正市場失靈，引導(dǎo)和規(guī)范校外培訓(xùn)長遠發(fā)展提供了政策依據(jù)。

二、校外培訓(xùn)市場失靈的負面效應(yīng)

(一)加劇教育不公

市場遵循的是資本與效率原則，在這些原則正常發(fā)揮作用下，勢必會產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，即強者愈強、弱者愈弱。從市場機制自身發(fā)展來看，這是正常的經(jīng)濟現(xiàn)象，擁有更多的資本在競爭中就越有利，占有的資源也越多，提高效率的可能性也越大。但教育具有為黨育人、為國育才的重要作用，是確保階層流動的重要手段，政府保障教育公平發(fā)展的地位不容撼動。在校外培訓(xùn)發(fā)展過程中，市場機制的作用擴大了教育之間的不平衡現(xiàn)象，造成了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同家庭背景的學(xué)生之間的不公平。有研究表明，校外培訓(xùn)加劇了教育的不公平狀態(tài)，實際效果更有利于富裕家庭的孩子。42.5%的學(xué)生參加了校外培訓(xùn)，其中參加1門的占18.7%，參加2門的占14.2%，參加3門及以上的占9.6%。不同區(qū)域中，鄉(xiāng)村地區(qū)參加校外培訓(xùn)的占比最低，74.5%的學(xué)生沒有參加，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、市轄區(qū)不參加培訓(xùn)學(xué)生的比例逐漸降低，市轄區(qū)僅有45.5%的學(xué)生未參加校外培訓(xùn)。(8)楊程.如何有效緩解家庭校外培訓(xùn)焦慮[J].人民教育，2021，(13-14)：51-53.習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第十次會議中指出“共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕，不是少數(shù)人的富裕，也不是整齊劃一的平均主義，要分階段促進共同富裕。要鼓勵勤勞創(chuàng)新致富，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，為人民提高受教育程度、增強發(fā)展能力創(chuàng)造更加普惠公平的條件，暢通向上流動通道”。(9)習(xí)近平.在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕 統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作[N].人民日報，2021-08-18(1).推進社會公平正義是政府的責(zé)任。在校外培訓(xùn)與學(xué)校教育的互動中，如何彌補市場的缺陷、糾正市場失靈，使校外培訓(xùn)的發(fā)展最大限度地有利于學(xué)校教育的改革與健康發(fā)展，推進教育公平和社會正義，需要進一步發(fā)揮政府的作用，為各個市場的合作與共贏提供必要的制度性安排，形成校外培訓(xùn)的法治市場。

(二)產(chǎn)生外部負效應(yīng)

外部負效應(yīng)是指在市場活動中，某一市場主體在進行生產(chǎn)和消費的過程中，對其他的市場主體造成了損害。對于市場生產(chǎn)主體而言，其內(nèi)在動因是獲得更多利潤，如果沒有限制并不會關(guān)注外部負效應(yīng)的產(chǎn)生與蔓延；對于消費主體而言，其內(nèi)在動因是獲得滿意的產(chǎn)品或服務(wù)，只要在市場上能夠獲得并不會考慮其他消費主體的利益。當前，校外培訓(xùn)外部負效應(yīng)越來越大，市場機制已經(jīng)難以有效控制。一方面，校外培訓(xùn)規(guī)模越來越大，引發(fā)了“劇場效應(yīng)”，背離了國家發(fā)展民辦教育的初衷。改革開放初期至21世紀初，受到國家財力的限制，支持、鼓勵、促進民辦教育發(fā)展是主線，校外培訓(xùn)在滿足學(xué)生個性化需求、幫助差生補習(xí)功課及提升學(xué)生綜合素質(zhì)等方面發(fā)揮了良好的作用。但隨著資本的推動，校外培訓(xùn)市場不斷擴大，加之廣告營銷，近幾年引發(fā)了廣大家長的培訓(xùn)焦慮，被迫參與到培訓(xùn)隊伍中，導(dǎo)致有的孩子周末、寒暑假均在培訓(xùn)班中度過，違背了育人規(guī)律。另一方面，隨著市場的擴大，對優(yōu)質(zhì)師資的需求日趨強烈，部分校外培訓(xùn)機構(gòu)采取高薪或者不正當手段挖搶學(xué)校教師，部分教師違背師風(fēng)師德要求，違規(guī)參加校外培訓(xùn)，不堅持零起點教學(xué)，課上不講課下講，鼓動學(xué)生參加校外培訓(xùn)，不僅導(dǎo)致學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序受到影響，而且校內(nèi)教師通過違規(guī)培訓(xùn)行為帶來的高收入，引起了教師之間收入差距的不合理擴大，打破了教師安心從教的良好氛圍。對此，2021年7月，教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展中小學(xué)有償補課和教師違規(guī)收受禮品禮金問題專項整治工作的通知》，通過行政手段的力量消除校外培訓(xùn)引起的外部負效應(yīng)。

(三)侵害消費者權(quán)益

隨著校外培訓(xùn)市場競爭的加劇，校外培訓(xùn)機構(gòu)為了獲得更多流量，用于營銷的費用大幅提升。有的機構(gòu)不惜采取虛構(gòu)、夸大、誘導(dǎo)等手段進行營銷，導(dǎo)致入不敷出、經(jīng)營不善、卷款跑路，侵害消費者合法權(quán)益。一方面，利用“信息不對稱性”虛假宣傳。在經(jīng)濟活動中，由于參加者所享有的信息是不同的，有的市場主體利用信息優(yōu)勢進行營銷，損害正當?shù)慕灰住Ｓ械男Ｍ馀嘤?xùn)機構(gòu)虛構(gòu)教師資質(zhì)、虛構(gòu)執(zhí)教履歷、夸大培訓(xùn)效果、夸大機構(gòu)實力、編造用戶評價等，導(dǎo)致家長、學(xué)生受到蒙騙。另一方面，價格欺詐行為問題突出。有的校外培訓(xùn)機構(gòu)通過虛構(gòu)原價和虛假優(yōu)惠折價等手段誘導(dǎo)消費者進行消費。2021年6月，國家市場監(jiān)管總局集中公布一批校外培訓(xùn)機構(gòu)虛假宣傳、價格欺詐典型案例，對作業(yè)幫、猿輔導(dǎo)、新東方、學(xué)而思、精銳教育、掌門1對1、華爾街英語等15家校外培訓(xùn)機構(gòu)處以頂格罰款3650萬元，對不當行為起到了威懾作用。此外，在政策、市場、內(nèi)部管理等多種因素的影響下，有的培訓(xùn)機構(gòu)破產(chǎn)倒閉，有的舉辦者卷款跑路，涉及家長補課費、員工工資等費用無法償還，侵害了利益相關(guān)者的權(quán)益。在這種背景下，市場已不能完全自行解決問題，為了恢復(fù)市場的正常運轉(zhuǎn)，需要政府采取相關(guān)手段進行約束和制止違法違規(guī)行為。

(四)逐利性進一步放大

公益性是教育的第一屬性，逐利性是市場的天然屬性。近幾年，隨著校外培訓(xùn)機構(gòu)市場的快速擴大，特別是線上校外培訓(xùn)的高速發(fā)展，在互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)邏輯的驅(qū)使下，“先燒錢-規(guī)?；?再盈利”的互聯(lián)網(wǎng)模式也被引入校外培訓(xùn)行業(yè)，最大限度地追求市場份額和壟斷利潤，從而實現(xiàn)上市的目的。以線上校外培訓(xùn)機構(gòu)猿輔導(dǎo)為例，自2012年至2020年獲得多輪融資，投資方包括IDG資本、經(jīng)緯中國、騰訊公司、高瓴資本等多家投資機構(gòu)，僅2020年就融資35億美元，受到資本的高度青睞，其背后的邏輯就是通過資本的力量迅速占領(lǐng)線上校外培訓(xùn)市場，從而形成行業(yè)壟斷并上市，獲得更高的回報。在資本的裹挾下，校外培訓(xùn)的逐利性進一步放大，而教育的公益性受到極其嚴重的沖擊。

據(jù)統(tǒng)計，截至2021年7月，在港股上市的校外培訓(xùn)公司主要有卓越教育集團、新東方在線、思考樂教育、大山教育和新東方-S，分布在北京、廣州等大中城市。(見表1)在美股上市的校外培訓(xùn)公司主要有新東方、好未來、51Talk、掌門教育等。其中最早的是2006年9月上市的新東方，近期上市的是2021年6月的掌門教育。(見表2)不論是港股上市，還是美股上市，都是通過資本力量推動校外培訓(xùn)市場發(fā)展，難以避免資本的過度逐利行為。為了遏制資本對教育的裹挾，“雙減”政策要求學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)一律不得上市融資，嚴禁資本化運作。從2021年4月13日和7月16日的上市公司市值可以看出，校外培訓(xùn)機構(gòu)受到“雙減”政策的影響非常大，部分機構(gòu)股價下跌達到50%以上，而且在7月23日“雙減”政策正式頒布后，部分與校外培訓(xùn)相關(guān)的股票又一度下跌50%以上，可見政策調(diào)控對校外培訓(xùn)的影響力度。

三、推進校外培訓(xùn)依法治理的策略

面對市場失靈，需要由“看得見的手”加以矯正。針對校外培訓(xùn)的市場亂象，政府已經(jīng)采取了證照治理、收費管理、時間管理、教師資格、資金監(jiān)管、合同管理、廣告整治等多種手段，取得了一定的治理成效。在中國特色社會主義新時代，結(jié)合校外培訓(xùn)發(fā)展過程中從“效率理性”到“市場選擇”再到“公共治理”的范式轉(zhuǎn)化，今后的治理要走上“依法治理”的軌道，通過法治途徑使校外培訓(xùn)市場走上良性發(fā)展的循環(huán)。

(一)健全完善相關(guān)法律法規(guī)，夯實依法治理的制度基礎(chǔ)

時至今日，針對校外培訓(xùn)治理的政策法規(guī)體系已日漸健全，特別是“雙減”政策的頒布，從堅持從嚴審批機構(gòu)、規(guī)范培訓(xùn)服務(wù)行為、加強培訓(xùn)廣告管控、堅決壓減學(xué)科類校外培訓(xùn)、強化校外培訓(xùn)收費監(jiān)管、統(tǒng)籌規(guī)范其他培訓(xùn)行為等方面治理校外培訓(xùn)機構(gòu)，已經(jīng)強烈地表明了黨中央、國務(wù)院治理校外培訓(xùn)亂象的決心，對學(xué)科類校外培訓(xùn)起到了降溫作用。為了構(gòu)建校外培訓(xùn)治理的長效機制，有必要進一步健全完善相關(guān)法律法規(guī)。一方面，要完善現(xiàn)有的制度體系。目前，針對校外培訓(xùn)的制度體系，不論是憲法中的教育條款，還是教育法、教育方面的其他法律，亦或是行政法規(guī)和規(guī)章均有涉及。其中在法律層面最直接的當屬《民辦教育促進法》，但通觀《民辦教育促進法》更多的是對民辦學(xué)歷類學(xué)校的規(guī)定，針對校外培訓(xùn)的相關(guān)規(guī)定相對較少。鑒于校外培訓(xùn)與學(xué)歷類民辦學(xué)校的差異性，有必要增加《民辦教育促進法》中對校外培訓(xùn)的專項條款或研制出臺《校外培訓(xùn)管理條例》，將黨中央、國務(wù)院出臺的規(guī)范校外培訓(xùn)文件中的政策精神上升為法律法規(guī)。另一方面，制度體系建設(shè)應(yīng)該兩手抓，一手抓“利于當下”的及時性治理規(guī)范，一手抓“利于長遠”的長遠性立法建設(shè)，堵住政策和管理漏洞，規(guī)范和治理都是為了更好地促進發(fā)展，規(guī)范過后應(yīng)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，使校外培訓(xùn)在政府和市場的共同作用下規(guī)范、有序發(fā)展?；诖?，要進一步研究針對隱形變異校外培訓(xùn)的治理相關(guān)制度，校外培訓(xùn)的治理不僅僅是規(guī)范“有證有照”的機構(gòu)，同時也要治理“無證無照”“有照無證”等不符合資質(zhì)的校外培訓(xùn)機構(gòu)，通過制度營造公平的競爭環(huán)境，營造良好的營商氛圍。

(二)加強釋法宣教工作，營造良好的治理氛圍

改革必然會觸及到一些既得利益者的利益，在推進校外培訓(xùn)治理過程中觸動最大的當屬舉辦者的利益，在合規(guī)發(fā)展、內(nèi)部管理乃至未來發(fā)展戰(zhàn)略等方面均需要作出較大的調(diào)整。特別是“雙減”政策實施以來，很多學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)遭遇了空前的打擊，一些校外培訓(xùn)機構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型甚至破產(chǎn)倒閉，校外培訓(xùn)機構(gòu)的教師面臨失業(yè)，參與校外培訓(xùn)的家庭短時間內(nèi)也需要給孩子做出新的規(guī)劃。面對由校外培訓(xùn)治理帶來的新問題，培訓(xùn)機構(gòu)的舉辦者、教師以及學(xué)生家長必然會有一些困惑。因此，需要加強釋法宣教工作，以形成校外培訓(xùn)治理的合力。

針對舉辦者，要使其認識到教育行業(yè)的特殊性，不能簡單的歸結(jié)為市場上“投入-產(chǎn)出”“成本-效益”的關(guān)系。教育從根本上說是一種培養(yǎng)人的社會活動，通過對個體傳遞社會生產(chǎn)和生活經(jīng)驗，促進個體身心發(fā)展，使個體社會化，并最終使社會得以延續(xù)和發(fā)展。(10)勞凱聲.回眸與前瞻：我國教育體制改革30年概觀[J].教育學(xué)報，2015，(10)：3-12.因此，不論開展何種教育活動，教育的公益性都應(yīng)該是第一位的。舉辦者既然選擇投資教育，其營利行為就會受到必要的限制，通過倡導(dǎo)舉辦者公益性辦學(xué)，營造良好投資助教的氛圍。此外，舉辦者針對“雙減”政策中的一些條款存在不解，例如要求把現(xiàn)有義務(wù)教育階段學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利機構(gòu)這項條款，很多舉辦者認為這不是依法治理，而是一種行政強制手段。2016年修訂后的《民辦教育促進法》第19條規(guī)定，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。義務(wù)教育階段的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)與校內(nèi)學(xué)科教育密切聯(lián)系，為了減輕校外培訓(xùn)對義務(wù)教育造成的沖擊，避免義務(wù)教育的不公平和營利化，筆者認為“雙減”政策的相關(guān)條款與義務(wù)教育階段學(xué)校適用了同一制度規(guī)范，可以依此做出解釋，回應(yīng)社會疑惑。類似的還有不得占用法定節(jié)假日、休息日及寒暑假開展學(xué)科類培訓(xùn)，其法律依據(jù)來源于2020年修訂、2021年6月1日起實施的《未成年人保護法》。通過加強對舉辦者的釋法工作，提高舉辦者對“雙減”政策的認知和理解。針對在校外培訓(xùn)行業(yè)從業(yè)的廣大教師面臨著失業(yè)的窘境，有的是從事多年教培行業(yè)的資深員工，有的是剛剛畢業(yè)參加人生第一份工作的大學(xué)畢業(yè)生，如果這部分群體不能理解改革的初衷，可能會帶來一系列負面的結(jié)果，對其進行釋法宣教很有必要，使其認識到教育是國之大計、黨之大計，關(guān)系到文化的傳承、社會的進步、人類的福祉。當市場失靈，校外培訓(xùn)發(fā)展陷入無序的逐利狀態(tài)，將會引發(fā)更大的社會隱患，政府必須對市場進行必要的調(diào)控，在治理的同時也要加強對從業(yè)人員再就業(yè)的幫扶，制定“一企一策一專班”工作方案。針對廣大家長，不僅要使其知悉“雙減”政策中關(guān)于對校外培訓(xùn)的治理，更要使其知悉提升學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量、開展課后多樣化服務(wù)以及擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的信息，轉(zhuǎn)變消費觀念，做到不盲從、不跟風(fēng)，共同努力減輕“內(nèi)卷”。

(三)打造專業(yè)化的教育執(zhí)法隊伍，加強校外培訓(xùn)監(jiān)管執(zhí)法

當前，針對校外培訓(xùn)的治理力度非常大，范圍非常廣，“雙減”政策出臺后，各省紛紛表態(tài)部署。雖然在聯(lián)合執(zhí)法過程中取得了一定實效，但是在面對限制機構(gòu)數(shù)量、限制培訓(xùn)時間、限制收費價格等最嚴監(jiān)管中，基層執(zhí)法過程中面對的是舉辦者、教師的生計，關(guān)乎校外培訓(xùn)機構(gòu)的生存，執(zhí)法難度可想而知。面對這些新情況、新問題以及執(zhí)法過程不規(guī)范出現(xiàn)的負面輿情，暴露出當前教育行政執(zhí)法隊伍不健全、執(zhí)法能力相對薄弱、法治意識不強等問題。一方面，要盡快修訂《教育行政處罰暫行實施辦法》，為教育執(zhí)法提供依據(jù)?！督逃姓幜P暫行實施辦法》自1998年3月頒布實施以來，至今尚未做出過修訂。而1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》，已經(jīng)分別于2009年、2017年和2021年進行了三次修訂。二者相較而言，《教育行政處罰暫行實施辦法》不僅不能與《行政處罰法》的一些規(guī)定相吻合，而且不能有效解決當前教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題。因此，根據(jù)《行政處罰法》、教育部《關(guān)于加強教育行政執(zhí)法工作的意見》及當前教育發(fā)展實際，盡快修訂《教育行政處罰暫行實施辦法》勢在必行，從而為教育執(zhí)法提供依據(jù)，提高執(zhí)法規(guī)范化水平。另一方面，要加強教育執(zhí)法隊伍培訓(xùn)，推動教育執(zhí)法資格考試。校外培訓(xùn)監(jiān)管執(zhí)法離不開一支熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的執(zhí)法隊伍。根據(jù)需要充實執(zhí)法人員，推動相關(guān)人員參加執(zhí)法資格考試，落實執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，切實提升執(zhí)法人員依法治教水平，堅持遵循公正、公開的原則，堅持文明執(zhí)法、陽光執(zhí)法，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、層層加碼，堅決杜絕以罰代管、以罰代刑，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、處罰適當，根據(jù)《行政處罰法》第六條規(guī)定，切實做到“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。

(四)運用法治思維和法治方式依法治理

2020年首次召開中央全面依法治國工作會議，正式提出了“習(xí)近平法治思想”，這是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運而生的重大理論創(chuàng)新成果，為全面依法治國提供了根本遵循和行動指南。面對新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局，校外培訓(xùn)的治理必須堅持依法治理，在法治軌道上推進校外培訓(xùn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。正如有學(xué)者所言，改革開放40年民辦教育的發(fā)展歷程表明，構(gòu)建政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)的教育發(fā)展新格局，以法治思維和法治方式推進民辦教育改革發(fā)展，是推進民辦教育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。(11)闕明坤等.改革開放40年我國民辦教育發(fā)展歷程與展望[J].中國教育學(xué)刊，2019，(1)：29-36.然而，目前運用行政思維治理校外培訓(xùn)的現(xiàn)象時有發(fā)生，而運用法治思維和法治方式進行治理仍有很大差距，立法、執(zhí)法、司法、守法等領(lǐng)域仍存在突出矛盾和問題。因此，有必要對教育執(zhí)法隊伍深入開展社會主義法治理念教育，引導(dǎo)教育法律服務(wù)工作者堅持正確政治方向，依法依規(guī)誠信執(zhí)業(yè)，認真履行社會責(zé)任。同時，要強化法治思維，運用法治方式，有效應(yīng)對校外培訓(xùn)市場的挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險，從風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、矛盾化解、依法打擊等方面著力，全面排查資金風(fēng)險、上市風(fēng)險、意識形態(tài)風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險等，綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展治理，構(gòu)建校外培訓(xùn)治理長效機制，確保校外培訓(xùn)治理穩(wěn)步推進，營造校內(nèi)校外融合發(fā)展的良好局面。