熊 偉

現(xiàn)代社會以法治為錨，政府決策需接受合法性評估。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。不管是平常時期還是發(fā)生緊急情況，政府都必須謹遵法治精神，在法律允許的范圍內(nèi)行政施策。

2020 年春節(jié)前后，武漢市發(fā)生新型冠狀病毒肺炎疫情。受春節(jié)返鄉(xiāng)和高校放假等影響，全國各省市都出現(xiàn)了相關(guān)確診病例。在中共中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)和全國人民的勠力配合下，兩個多月時間內(nèi)，疫情得到有效控制。防疫期間，除追蹤疫情軌跡、隔離風險源頭外，實施社區(qū)管控、防止人員聚集是最重要的措施。受此影響，零售餐飲、文旅娛樂行業(yè)遭遇前所未有的困難。疫情高峰過后，復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為國家工作重心。但由于國外疫情仍然嚴峻，境外輸入病例的壓力陡增，國內(nèi)無癥狀感染者的問題難以根除，疫情防控進入常態(tài)化階段。在此背景下，消費不振成為新問題，居民的消費能力和意愿都受到影響，許多終端企業(yè)收入嚴重不足，面臨破產(chǎn)倒閉的危險。

基于提振消費、刺激市場的考慮，不少地方政府開始發(fā)放消費券。毫無疑問，此舉需要耗費財政資金，需將消費券納入財政管理。但其政策目標到底是扶危濟困，還是單純?yōu)榱舜碳そ?jīng)濟，有必要仔細甄別。立意不同，法律上會有不同的要求。在此前提下，還需考慮消費券對競爭的影響，防止無理由的差別待遇。

因此，本文擬從財政法、經(jīng)濟法、社會法、競爭法和金融法的角度，對政府消費券做一個全面檢查，觀察不同法律對消費券的不同要求，體會不同政策目的如何妥協(xié)權(quán)衡，服務(wù)于疫情過后的經(jīng)濟和民生。通過這種解剖麻雀的方式，也可以再現(xiàn)政府決策的過程，揭示法律對消費券的多元立體規(guī)制。

一、政府發(fā)放消費券的財政屬性及其法律架構(gòu)

市面上的消費券有很多不同的類型，有商家發(fā)放的消費券，也有第三方平臺發(fā)放的消費券；有消費滿一定額度才能使用的消費券，也有不設(shè)消費門檻即可使用的消費券。商家發(fā)放或接受消費券是一種商業(yè)促銷措施，涉及經(jīng)營者之間以及經(jīng)營者與消費者之間的關(guān)系，從合同法、反不正當競爭法、消費者權(quán)益保護法的角度規(guī)范即可。盡管政府消費券也旨在促銷，但目的是為了幫助市場經(jīng)營者。由于其發(fā)放主體是政府，動用了財政資金，涉及公共利益，因此不得不接受更嚴格的法律規(guī)范。

為了刺激經(jīng)濟或者調(diào)節(jié)市場，政府可從消費或供給兩個角度發(fā)補貼。供給角度的補貼對象是生產(chǎn)廠家或者銷售商家，虧損補貼、技術(shù)改造補貼等大多屬于這種類型。消費角度的補貼也較為常見，如住房補貼、副食品補貼等，其補貼對象是居民個人。2008 年，根據(jù)《財政部、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部關(guān)于全國推廣家電下鄉(xiāng)工作的通知》（財建[2008]862 號），中央在全國推廣“家電下鄉(xiāng)”計劃，農(nóng)民購買“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品后，可以領(lǐng)取13% 的財政直補資金，這也屬于直接針對消費的補貼。以往，財政補貼常以現(xiàn)金發(fā)放，消費券的形式并不多見。二者不同之處在于，現(xiàn)金發(fā)放后，居民可以用其消費，也可以轉(zhuǎn)作儲蓄，而消費券只能被用于消費。因此，從刺激消費的角度看，發(fā)消費券比發(fā)現(xiàn)金更有效果。

就財政規(guī)范而言，政府消費券可以從發(fā)放和兌付兩個階段來觀察。不論是網(wǎng)絡(luò)搶券還是定向投放，消費券發(fā)放并不意味著完成財政支出。消費券并不是現(xiàn)金，消費者取得消費券后，只是獲得一種權(quán)利或資格，可以從消費價款中抵減一定金額，相當于抵銷。商家之所以會愿意墊付資金，同意抵減消費者應(yīng)支付的價款，是因為根據(jù)發(fā)券規(guī)則，他們可以憑券向政府兌付款項。政府向商家兌付款項時，財政支出才得以完成。2009 年，為應(yīng)對金融危機所帶來的消費疲軟，杭州市政府發(fā)放9.1 億元消費券。由于當時沒有網(wǎng)絡(luò)支付技術(shù)，消費券都是紙質(zhì)的，消費者憑券消費，商家接券之后再向政府兌付，就是遵循了這個原理[1]。另一種可能性是，消費者持券消費后，發(fā)放消費券的物聯(lián)網(wǎng)平臺先代政府向商家兌付，政府再統(tǒng)一跟平臺結(jié)算?；蛘?，就如《晉城市電子消費券財政補貼資金管理辦法（試行）》第六條所規(guī)定的一樣，商家接券后先墊款并記賬，平臺定期匯總兌付數(shù)額，向政府申請財政補貼。平臺收到補貼資金后，再依墊付數(shù)量發(fā)給商家。

借助發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)支付技術(shù)，商家在接受消費券、抵減消費款項時，政府也可能同步完成消費券兌付，向商家返還其所墊付資金。或者，在消費者向商家付款時，一旦商家確認接收消費券，政府立即通過國庫電子支付系統(tǒng)將資金撥付到消費者賬戶，商家再從消費者賬戶中扣款，使財政補貼和交易付款同步完成。照此操作，商家就不需要墊付款項，其收款全部來自消費者。而消費者所支付款項中，一部分來自自有資金，另一部分來自政府補貼。無論是以上哪一種方式，消費者在付款的同時，財政支出也得以完成，中間不存在時間差。

由于以券抵價需滿足特定條件，且大多設(shè)定了使用期限，如果未達到以券抵價的條件，或者消費券過期失效，消費券所代表的權(quán)利就此消失。在這種情況下，政府雖然發(fā)放了消費券，但并不需要等額的財政支出，發(fā)放數(shù)額會大于實際支付數(shù)額。只是，不管是基于刺激消費的政策目標，還是為了照顧低收入人群的生活，消費券失效都不是期待的結(jié)果。因此在設(shè)計發(fā)券規(guī)則時，對于失效的消費券，政府可以考慮調(diào)整規(guī)則后重新發(fā)放，瞄準真正的需求，直到消費券全部被兌付。

無論實際的支出結(jié)果如何，政府發(fā)放消費券都需遵循財政法的要求，從資金來源和預(yù)算程序兩個方面進行衡量。由于消費券發(fā)放后很快就需要兌付，政府資金如果不到位，會釀成政府信用危機，引發(fā)一連串負面反應(yīng)。在當前中央大力清理政府性債務(wù)的背景下，拖欠消費券兌付資金很可能會帶來極為嚴重的后果。因此無論如何，政府都必須在資金到位后再發(fā)券。更何況，當前消費券發(fā)放主要基于政府經(jīng)濟職能，而不是基于社會保障方面的法定義務(wù)，政府有很大的自由裁量空間。如果缺乏資金，政府可以不發(fā)行消費券。

程序方面的最大問題是支出的預(yù)算依據(jù)?！额A(yù)算法》第13 條規(guī)定，經(jīng)人民代表大會批準的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。以武漢市為例，2020 年全市及市本級預(yù)算早在2020 年1 月11 日就已經(jīng)由武漢市人大審批通過。鑒于當時疫情發(fā)展并未超出預(yù)期，政府不大可能預(yù)留資金專門用于疫后經(jīng)濟恢復(fù)。盡管如此，2020年4 月2 日，當武漢市政府決定向社會投放5 億元消費券時，仍必須在預(yù)算范圍內(nèi)落實資金來源。查詢武漢市2020 年本級預(yù)算可知，該市當年安排了預(yù)備費7.5 億元、其他支出 5.18 億元[2]。預(yù)備費本身就是用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支，動用權(quán)在本級政府。如果再加上預(yù)算安排中的“其他支出”，盡管疫情之后財政萬般困難，但要應(yīng)對5 億元的消費券開支，至少在保證財政合法性上，武漢市政府不會存在違反預(yù)算的問題。

在法律體系中，由于財政資金滲透經(jīng)濟社會的方方面面，財政法與其他領(lǐng)域的法律會存在包容交叉關(guān)系。例如，財政資金用于刺激經(jīng)濟發(fā)展時，會受到經(jīng)濟法的調(diào)節(jié)；財政資金用于救濟和福利時，社會法的規(guī)范也不可或缺；財政資金用于緊急公共衛(wèi)生事件時，還應(yīng)受到公共安全法或緊急狀態(tài)法的規(guī)制；財政資金用于政府采購、項目投資時，則不能脫離民商法的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)。不過歸根結(jié)底，這些也都是財政行為，不允許脫離財政法的約束。諸如此類的現(xiàn)象，充分展現(xiàn)了具體領(lǐng)域內(nèi)法律問題的復(fù)雜性，需要用領(lǐng)域法學思維進行整合，推動部門法之間的協(xié)同合作[3]（P54-61）。

有鑒于此，財政法與相關(guān)法律部門應(yīng)有合理分工，不宜將整個過程和所有方面都納入其中，否則財政法的調(diào)整范圍會過于寬泛。就政府支出而言，財政法的規(guī)范重點應(yīng)該是資金預(yù)算、國庫管理、財政撥款和支出監(jiān)督。至于特定項目的財政支出是否合法，還需結(jié)合不同法律領(lǐng)域的具體要求，才有可能做出全面準確的判斷。例如，是否應(yīng)該提供社會救助，需要結(jié)合社會救助法的規(guī)定；科技企業(yè)是否應(yīng)該得到補貼，需要結(jié)合科技進步法的規(guī)定；政府采購合同是否有效，需要結(jié)合民法的規(guī)定；等等?；谶@樣的思路，判斷政府消費券的合法性不能僅從財政法的角度立論，需結(jié)合其預(yù)期的政策目標和對經(jīng)濟社會的影響，引入經(jīng)濟法、社會法、競爭法、金融法的視角。政府的決策看起來很單一，卻無可避免地影響著社會發(fā)展的方方面面，涉及的法律必然綜合多元。

二、政府發(fā)放消費券的政策目標

在我國疫情高發(fā)的時期，由于人員隔離、物流受阻，企業(yè)完成既有訂單的難度增大，交貨遲延或不能交貨的現(xiàn)象很常見。我國疫情得到控制時，國外進入疫情高發(fā)期，企業(yè)來自國外的訂單銳減，已有的訂單也紛紛取消，該情況嚴重沖擊了我國的加工貿(mào)易和貨物出口。國際疫情結(jié)束后，海外企業(yè)也可能調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈，將部分訂單移出中國市場。因此無論從哪個方面看，疫情對中國企業(yè)的影響都是負面的，不管是生產(chǎn)型還是服務(wù)型企業(yè)，不管是從事內(nèi)銷還是出口，其所面臨的困難都可想而知。對風險抵御能力弱的中小企業(yè)而言，尤其如此。

對大部分個人而言，其收入來源可能是企業(yè)的受雇任職。如果企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到?jīng)_擊，降薪裁員則無法避免；實在堅持不下去的企業(yè)，還可能會破產(chǎn)倒閉，引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)。對于降薪或失業(yè)的人而言，其消費能力的下降不言自明。即便沒有遭遇這種情形，人們也會有朝不保夕的危機感，這種危機感不可避免地影響其消費意愿。而無論是哪種情形，都會波及企業(yè)的生產(chǎn)供應(yīng)。在經(jīng)濟上，消費與生產(chǎn)是相互關(guān)聯(lián)的[4]（P3-8）。如果消費不振，生產(chǎn)就可能陷入停滯；一旦生產(chǎn)停滯，又會影響就業(yè)和工資水平，讓經(jīng)濟陷入惡性循環(huán)。

因此，政府面臨的局勢異常復(fù)雜和嚴峻。2020 年4 月17 日，中共中央政治局召開會議，提出了保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)的目標。2020年 5 月 6 日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，將“助企紓困”作為“六?！钡陌l(fā)力點，指出：只要市場主體保住了，其他的“五?！倍紝⒅苯踊蜷g接受益。在這方面，減稅降費、基建投資、降準降息、特別國債等都是中央可以采用的政策手段。對地方政府而言，除了落實中央的決策，可選的政策工具則比較有限。不過，在財政支出方面，只要不違反強制性、禁止性規(guī)定，對于可自主支配的資金，地方政府有權(quán)視情況統(tǒng)籌使用[5]（P43-58）。因此，面對疫情所導(dǎo)致的經(jīng)濟下滑，地方都在積極想辦法應(yīng)對，按照中央的要求，從保市場主體、?；久裆鷥蓚€方面發(fā)力。發(fā)放消費券就是其中的一項舉措。

消費券的發(fā)放對象是居民個人，主要是本地居民，也可能包括外地居民。基于政策效果的考慮，政府往往要求消費券只能在本地使用，外地企業(yè)不在消費券發(fā)放規(guī)則的適用范圍內(nèi)。與個人的直接消費相對應(yīng)，消費券的適用對象也僅限于零售終端企業(yè)。為了刺激和帶動消費，地方政府通常還會要求，消費者需要購滿一定數(shù)量的商品或服務(wù)才能將消費券折抵一定比例的價款；達不到消費金額的，不能使用消費券。這種用券規(guī)則所瞄準的是具有一定消費能力的居民。該人群有相對穩(wěn)定的收入來源，只是因為疫情影響，擔心經(jīng)濟前景，導(dǎo)致消費意愿不強。消費門檻和折抵比例的設(shè)定，有助于充分激發(fā)其消費意愿，用有限的財政資金撬動成倍的社會消費。

盡管因為疫情的沖擊，地方財政經(jīng)歷前所未有的困難，但基于經(jīng)濟刺激的考慮，各地都相繼啟動政府消費券，只是資金規(guī)模不一、發(fā)放和使用規(guī)則不一而已。只要消費得以恢復(fù)，零售行業(yè)就可以救活，就業(yè)率就有了保證；反過來這又會進一步增加居民消費能力，為政府帶來稅費收入。如果是基于這樣的出發(fā)點，毫無疑問，消費券的目的就在于刺激經(jīng)濟。不過，事情也可以從另一個視角分析。由于疫情所致，企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)或開工不足，導(dǎo)致員工被降薪甚至失業(yè)，居民消費能力欠缺，甚至可能陷入生活困境。政府發(fā)放一定額度的消費券，可以增加困難人群的消費能力，加速本地零售業(yè)的恢復(fù)。消費券的發(fā)放金額越大，增加的消費能力越強，對零售業(yè)的帶動程度越高。如果是這樣，消費券發(fā)放的目的就不是直接在于刺激經(jīng)濟，而主要在于扶危濟困、增加居民的消費能力。

從財政支出的角度看，無論選取哪一種政策目標，都需要政府投入資金，履行相同的財政手續(xù)。只要法律法規(guī)沒有強制性要求，這本身也屬于政府自由裁量的范圍。不過，在價值序位上，相比經(jīng)濟發(fā)展，毋庸置疑的是，居民生存問題需要優(yōu)先解決[6]（P272-283）。因此，疫情期間新冠病毒感染患者的治療、失業(yè)人員的基本生活保障、重點困難人群的救助，與社會保障息息相關(guān)，不屬于經(jīng)濟刺激的范疇，而是政府不能推脫的職責。2020 年2 月24 日，武漢市政府就已召開會議研究部署城市封控期間困難群眾的兜底保障，決定向優(yōu)撫對象、城市低保對象、農(nóng)村低保對象等符合條件的生活困難群眾發(fā)放價格臨時補貼；對受城市停產(chǎn)停工影響的城市低保人群，在發(fā)放低保補助的基礎(chǔ)上給予額外補貼；對疫情期間滯留武漢的外地人員，做好托底保障工作[7]。政府實施這些措施的目的，并不是為了恢復(fù)生產(chǎn)、提振消費，而是為了解決困難人員的生活保障問題。

消費券顯然志不在此，其目的主要在于提振消費，這從各地的消費券發(fā)放方案可以看得很清楚。例如，《武漢市人民政府消費券投放工作方案》（武政辦[2020]16 號）提到，其政策目的是支持全市商貿(mào)和文體旅游行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市，進一步提振發(fā)展信心，營造良好市民消費氛圍，提升市民消費熱情，助力國際消費中心城市建設(shè)；《聊城市消費券發(fā)放活動實施方案》也提到，發(fā)放消費券既可以補貼市民日常消費、提振消費信心，又能惠及企業(yè)，幫助商家恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營，推動經(jīng)濟發(fā)展。其他地方的消費券發(fā)放方案中也都有類似表述。正因為消費券發(fā)放不是困難救濟措施，而是經(jīng)濟促進措施，因此政府內(nèi)部主抓此項工作的不是民政部門，而是負責規(guī)劃和促進商品流通的商務(wù)部門。

當然，不能否認，消費券客觀上也具有提高消費能力、解決居民生活困難的功能。財政部2009 年就曾發(fā)文，要求地方政府發(fā)放用于刺激消費的購物券、糧油或食品兌換券等，應(yīng)按照公平合理原則，重點向城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保戶、優(yōu)撫對象以及其他困難群體傾斜；職業(yè)技能培訓券應(yīng)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者及城市失業(yè)者傾斜①參見《財政部關(guān)于規(guī)范地方政府消費券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》（財建 [2009]649 號）。根據(jù)《財政部關(guān)于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十二批）的決定》（財政部令第83 號），該文已經(jīng)于2016 年被廢除。。受此影響，各地政府在發(fā)放消費券時，都在想辦法兼顧這些內(nèi)容。也是因為如此，盡管消費券主要由商務(wù)部門負責，民政部門、扶貧辦等部門也有機會參與其中。不過筆者傾向于認為，財政部的該要求與消費券定位并不完全吻合。所謂“傾斜”，應(yīng)該是指在發(fā)放金額中占比更高，通常而言，至少超過50%。要達到“重點傾斜”，占比會要求更高。倘若如此，消費券就只能按照提貨券模式設(shè)計，直接用于提貨或者抵減價金，難以發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)。因此本文主張，扶危濟困只是消費券的附帶功能，適當加以考慮即可。好在這個文件已經(jīng)失效，否則在此輪消費券發(fā)放中，地方政府可能會無所適從。

三、目標約束下政府消費券的發(fā)放規(guī)則

不論是基于經(jīng)濟刺激還是民生保障，面對如此嚴重的新冠肺炎疫情危機，政府籌措資金向居民發(fā)放消費券，其正當性都是經(jīng)得起檢驗的。不過，設(shè)定的政策目的不同，做事的方式方法就有差異，法律規(guī)制的原則也會有不同。作為經(jīng)濟激勵措施的消費券，其要追求的主要是經(jīng)濟效率，即通過政府補貼激發(fā)私人的消費意愿，通過振興消費解決銷售不暢的問題。作為民生保障措施的消費券，其要追求的主要是分配公平，即通過社會救助增加弱勢人群的消費能力，解決其生活困難。從法律角度看，前者是一種市場促進措施，屬于經(jīng)濟法規(guī)制的對象[8]（P2-5）；后者是一種困難救助措施，屬于社會法規(guī)制的對象[9]（P28-29）。由于政策目的和法律定性的差別，消費券的發(fā)放和兌付的思路必然存在分歧。

（一）與經(jīng)濟刺激目標相適應(yīng)的消費券發(fā)放規(guī)則

由于疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟停滯，也因為應(yīng)對疫情的巨額開支，很多地方政府入不敷出，財政極為緊張，能夠“擠”出來用于發(fā)放消費券的資金非常有限。從刺激消費、活躍市場的角度看，消費券應(yīng)該瞄準有消費能力和意愿的人。如果完全沒有消費能力，發(fā)放再多的消費券也無濟于事，最多只是將消費券對應(yīng)的金額使用完畢。盡管這也可以算是增加了消費，但很難刺激進一步的消費，只是將政府消費轉(zhuǎn)換成個人消費、將未來消費轉(zhuǎn)換成即時消費而已，消費總量沒有增加。而對于有消費能力的人而言，一旦其消費意愿被調(diào)動起來，不僅政府投入資金會用于消費，也會帶動更多的個人消費。因此，在設(shè)計消費券規(guī)則時，必須將這個目標考慮在內(nèi)。

政府發(fā)放消費券的方式主要有“送”“領(lǐng)”“搶”三種，方式方法不一，效果也會不一樣。所謂“送”，是指不管消費者的意愿如何，政府按照一定的標準主動將消費券發(fā)放給消費者。所謂“領(lǐng)”，是指政府備置消費券后，不主動發(fā)放給消費者，而是由有需要的消費者前來申請。例如，一些地方將消費券放置在旅游景點，供游客免費領(lǐng)取，用于購買門票及景區(qū)消費。而所謂“搶”，其實是一種競爭性領(lǐng)券方式，眾人申請領(lǐng)券，但只有一部分人有機會獲得。2020 年的新冠肺炎疫情期間，不少地方政府借助互聯(lián)網(wǎng)公司的協(xié)助，讓居民通過手機點擊的方式競爭中券機會，是最典型的搶券；也有的地方要求消費者先報名，再通過搖號方式確定中券之人，實質(zhì)上也是采納了搶券的模式。

由于無法辨別消費的意愿和能力，政府面對全體居民漫無目標地送券，對消費的刺激和調(diào)動作用有限，消費券不容易轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的消費。相比于送券，領(lǐng)券的形式無疑更具有針對性。愿意領(lǐng)取消費券的人，一般都會有較為清晰的消費欲望，相對而言也會有一定的消費能力。特別是，如果要求在消費現(xiàn)場領(lǐng)券，如旅游景區(qū)、商場超市、電影院等，這種關(guān)聯(lián)性將更加明顯。只不過，這種方式需要事先廣泛宣傳，讓有意愿的消費者知悉相關(guān)信息。如果在領(lǐng)券方式中再加入競爭元素，將領(lǐng)券變成搶券，參與人的消費愿望會更加清晰地表達出來，這對于實現(xiàn)政策意圖無疑有好處。

基于這樣的對比，通過搶券形式發(fā)放的消費券，可以附加最嚴格的兌付條件，要求持券人消費達到較高額度后，才能用消費券抵減一定的比例。折抵的門檻越高，折抵的比例越低，對消費的帶動作用越大。滿100 減50，其效果肯定不如滿300 減100。通過這種安排，可以帶動數(shù)倍的現(xiàn)實消費，起到“四兩撥千斤”的作用。領(lǐng)券模式雖然也可以設(shè)計這種要求，但其門檻不宜與搶券模式等同。如果消費券使用條件太嚴苛，愿意領(lǐng)券的人會大大減少。相比而言，接受送券的人本身并無消費愿望，甚至缺乏消費能力，如果要求過高的個人消費，不容易達成政策目標。一旦設(shè)計成提貨券模式，持券消費即可抵減對應(yīng)的價款，又會與經(jīng)濟刺激目標不吻合，同時還會帶來公平性的詰問。因此，盡管送券模式仍有其適用空間，但不宜將其與經(jīng)濟刺激相關(guān)聯(lián)。

（二）與民生保障目標相適應(yīng)的消費券發(fā)放規(guī)則

相對于刺激消費、發(fā)展經(jīng)濟，保障基本民生應(yīng)該是政府的首要目標。《憲法》第 45 條規(guī)定，公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。這些都是《憲法》為國家和政府設(shè)定的任務(wù)。至于完成任務(wù)的方法和路徑，除了《憲法》直接列舉的外，其他方面賦予了國家很大的機動空間。事實上，在解決貧困弱勢群體的基本生活方面，發(fā)放消費券只是一個臨時性措施，由于數(shù)量通常有限，作用自然也十分有限。真正能發(fā)揮托底作用的制度性渠道，還是各種社會保障措施，如社會保險、社會福利、社會救助、社會撫恤等。而在實施這些措施、直接面對個人進行給付時，最好發(fā)放現(xiàn)金、實物或者服務(wù)，直接滿足其基本需求，解決其生活困難。

如果一定要讓消費券扶貧濟困，則有必要在發(fā)放和兌付方面設(shè)置特別要求，防止其與經(jīng)濟刺激類消費券相混同。首先，消費券只適合采取“發(fā)”或“領(lǐng)”的方式，不宜通過“搶”的方式。既然政策對象是貧困弱勢群體，這些人本身就是需要照顧的對象，雖然有消費意愿但缺乏消費能力，在信息便利性、交通便利性、通訊便利性方面存在障礙。如果采用搶券的方式，滿足了一部分人的要求，但可能會剝奪另一部分人的機會，這與政策目標背道而馳。其次，無論是發(fā)券還是領(lǐng)券，需要制定公平合理的標準及程序。一方面，有必要通過各種途徑廣泛宣傳，保障政策對象的知情權(quán)，盡量簡化消費券發(fā)放或領(lǐng)取程序，增加其便利性，讓符合條件的人都有獲得消費券的機會；另一方面，在制定發(fā)放或申領(lǐng)標準時，基于社會法的實質(zhì)公平原則[10]（P129-133），還有必要根據(jù)貧困程度差別處理，篩選出因疫情影響最需要照顧的人。再次，消費券的購買對象需要特別考慮，將其限定于生活性物資，凸顯其紓困救急的功效。酒店旅游、汽車電器類的消費券遠遠超過這部分人群的消費能力，也與兜底保障的目標不吻合。最后，這類消費券不宜設(shè)置消費門檻，最好設(shè)計成提貨券的形式，持券人可以直接兌付等價物品。如果有消費門檻，對于收入低下的貧困人口而言，可能會剝奪其使用消費券的機會。

只要遵循了以上要求，在抗擊疫情、重整經(jīng)濟的背景下，作為一項臨時性措施，政府整合資金對貧困弱勢群體發(fā)放消費券，既有助于紓解其生活困難，也有利于增加社會消費總量，無論是政策目的還是效果都可觀，在政策手段方面也照顧到了這部分人群的特殊性。

不過，基于短時間內(nèi)所籌資金有限的背景，政府在刺激社會消費與照顧弱勢群體之間到底如何平衡，這并不是一個容易解決的問題，關(guān)系到兩個方面資金分配的比重，也會受制于不同的法律要求。盡管各地消費券的發(fā)放規(guī)則并不統(tǒng)一，但基本上還是可以看出政府消費券穿梭在這兩個目標之間，可能分別構(gòu)成經(jīng)濟法措施和社會法措施，也可能融合了二者，處在光譜的中間地帶。而無論屬于哪一種措施，都會對市場競爭產(chǎn)生影響，需要考慮競爭秩序和機會公平，也需要防范其對貨幣發(fā)行秩序的沖擊。因此，在具體的政府實踐中，消費券發(fā)放需要進行法際整合，綜合考慮不同法律部門的要求，以實現(xiàn)理念、手段、效果的一致性。

四、消費券發(fā)放的多元規(guī)制與法際整合

從疫情期間各地的實踐看，相比基礎(chǔ)建設(shè)、重大投資，消費券的發(fā)放金額并不高，目前也一直停留在地方層面。然而，政府行使的是公權(quán)力，在依法行政和法治國家建設(shè)的背景下，消費券發(fā)放應(yīng)受到法律約束。除了本文第一部分提到的財政法，經(jīng)濟法、社會法、競爭法、金融法也是評判其合法性的重要法源。

基于疫情防控的特殊背景，從各地消費券發(fā)放的動因看，將其主要定性為經(jīng)濟促進措施，這個結(jié)論應(yīng)該基本可以成立。而政府是否有權(quán)干預(yù)經(jīng)濟，這是經(jīng)濟法要回答的問題。1993 年《憲法》修訂時，雖然確立了“國家實行社會主義市場經(jīng)濟體制”，但同時也強調(diào)國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控。《憲法》和《地方人大及地方政府組織法》也賦予了地方政府負責本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟工作的權(quán)責。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，雖然政府與市場關(guān)系的重心不斷在遷移，到2013 年，黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但與此同時，“更好地發(fā)揮政府作用”也得到了充分強調(diào)。更何況，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63 條規(guī)定，地方政府未及時開展生產(chǎn)自救、恢復(fù)重建等善后工作的，要被追究行政責任?？梢姡鳛橐环N突發(fā)事件應(yīng)對措施，地方政府發(fā)放消費券，試圖激發(fā)市場活力，具有充分合法性。

前提性問題解決之后，第二步要考慮的則是具體措施的合法性，重點考察目標與手段之間是否符合比例原則[11]（P57-70）。前文已述，受疫情影響，全國各地的經(jīng)濟不同程度地陷入了困境。在此背景下，政府發(fā)放消費券，希望提振消費、帶動生產(chǎn)，這個政策目標是毋庸置疑的。為實現(xiàn)這個目標，在設(shè)計消費券規(guī)則時，需瞄準有消費能力的人群，同時設(shè)計較高的消費門檻，以便不僅將政府資金轉(zhuǎn)換成消費力，還同時發(fā)揮杠桿作用，帶動更多私人消費。至于消費券對應(yīng)的商品，在這個政策目的范圍內(nèi)，除了日常生活消費品，大宗耐用消費品以及舒適型服務(wù)也可以列入，如電子產(chǎn)品、家用電器、小汽車等。由于這是一個政府與市場互動的過程，政策實施的效果無法事先準確預(yù)計，只能邊實施邊觀察，因此，對于這類經(jīng)濟刺激措施，還有必要設(shè)計政策評估機制，根據(jù)政策效果適時調(diào)整具體措施。例如，如果小汽車的消費券應(yīng)者寥寥，不妨及時終止，將資金轉(zhuǎn)向其他商品或服務(wù)?？傊热皇菫榱舜碳はM，只要手段合法、效果可期，政府可以便宜行事，這從經(jīng)濟法的角度而言不存在問題。

從社會法角度需要考慮的是，社會福利、社會救助等扶貧濟困措施，是否可以用消費券的形式實現(xiàn)？或者說，為了兼顧提振消費的效果，社會保障待遇可否轉(zhuǎn)換給付形式，將現(xiàn)金改為消費券？相對于消費券，現(xiàn)金可以給弱勢群體提供更大的自由度，既可以馬上消費，也可以暫時儲蓄，想買什么就買什么。從維護弱勢群體的權(quán)益看，法律規(guī)定必須給付現(xiàn)金的項目，政府無權(quán)將其改為消費券。例如，《失業(yè)保險條例》規(guī)定的失業(yè)金，《社會救助暫行辦法》規(guī)定的最低生活保障金，《烈士褒揚條例》所規(guī)定的烈士遺屬撫恤金，都必須嚴格按照規(guī)定給付現(xiàn)金。只有基于其性質(zhì)適合實物或服務(wù)給付的，才可以用消費券替代。例如，《失業(yè)保險條例》提到的失業(yè)培訓補貼和職業(yè)介紹補貼，《社會救助暫行辦法》提到的住房租賃補貼和災(zāi)民基本生活救助，消費券和現(xiàn)金的功用并無實質(zhì)性差別。只不過，一旦采取這種轉(zhuǎn)換措施，需要在消費券發(fā)放和兌付兩個環(huán)節(jié)特別設(shè)計，保障消費券發(fā)放的公平合法，保障持券消費的便利性，且不宜設(shè)定消費門檻，以免違背保護弱勢群體的初衷。

目前，各地消費券發(fā)放中專門針對弱勢群體預(yù)留的份額，到底是來自于社會保障資金、為了兼顧提振消費的目的而采納消費券形式，還是本來就是經(jīng)濟振興資金，在設(shè)計規(guī)則時為了兼顧弱勢群體保障，故意削弱其刺激效應(yīng)和杠桿效果，由于信息披露有限，我們暫時不得而知，可能不同地方的結(jié)論不一樣。如果是前者，則意味著社會法的經(jīng)濟法化；如果是后者，則意味著經(jīng)濟法的社會法化。一般情況下，社會法和經(jīng)濟法的功能有差別，二者的立論和行事邏輯也不一樣。但在疫情嚴重、經(jīng)濟低迷的特殊時期，如果經(jīng)濟與民生可以兼顧，也不妨樂觀其成。因此，只要不違反法律的強制性規(guī)定，無論是經(jīng)濟法措施兼顧社會法目標，還是社會法措施兼顧經(jīng)濟法目標，都是可以接受的①從《財政部關(guān)于規(guī)范地方政府消費券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》第七項的內(nèi)容看，似乎更多是經(jīng)濟法的社會化，刺激消費位居第一位，民生保障是輔助性要求。新冠肺炎疫情期間各地的消費券發(fā)放規(guī)則中，也都是將刺激消費排在第一位，但要求兼顧民生保障。。

只不過，如果政府已經(jīng)在社會保障方面履職到位，已經(jīng)通過社會保險、社會救助、社會福利等形式解決弱勢群體的基本生活，消費券就沒有必要一心二用。換句話說，消費券在兜底保障方面并沒有優(yōu)勢，其效果不及通過社會保障發(fā)放現(xiàn)金。采用消費券的方式紓困救急，不僅會降低消費券提振消費的效果，也會因為限制太多而難以適應(yīng)困難群體的需求。集中于消費刺激的目標后，消費券的功能更專一，對經(jīng)濟的撬動作用更大。從長遠來看，這對弱勢群體的生活保障也是有利的。

從競爭法的角度看，消費券雖然是面向居民發(fā)放，卻通過購買行為聯(lián)通市場主體。如果資源不能得到合理分配，就會打破市場競爭的平衡，引發(fā)政策公平的問題。因此，地方政府在作出決策之前，應(yīng)按照國務(wù)院的要求進行公平競爭審查[12]（P106-113）。首先，政府通過互聯(lián)網(wǎng)平臺投放電子消費券，如何確定入選的服務(wù)平臺？不管是政府付費采購服務(wù)，還是平臺公司免費做公益，從客觀效果而言，只要能入選，平臺的知名度和美譽度都會大增。因此政府有必要設(shè)定統(tǒng)一標準，通過投標競標方式確定供應(yīng)商，不宜憑主觀印象單方挑選確定。其次，哪些商品或服務(wù)能夠進入消費券的購買范圍，這也是需要特別考慮的。既然日用品可以，為什么服裝不可以？如果家用電器可以，為什么小汽車不可以？假如旅游景點可以，為什么電影院不可以？諸如此類。倘若因為資金有限，不得不差別對待，就應(yīng)該進行合理性和必要性論證。再次，在消費場所方面，大商場、高檔營業(yè)場所固然可以考慮，但基于抗風險能力的評估，更應(yīng)該照顧中小企業(yè)。在疫情的沖擊下，中小企業(yè)更容易陷入困境，更迫切渴望得到救助。而基于互聯(lián)網(wǎng)支付技術(shù)的應(yīng)用，哪怕是街頭零售的個體小店，接受電子消費券也不存在難題。最后，消費券可能涉及地域之間的資源流動，可能引發(fā)地方政府之間的不正當競爭，特別需要謹慎處理。消費券如果針對本地居民，要求在本地持券消費，這通常不會涉及地域競爭。但如果面向外地居民發(fā)放消費券，如旅游消費券等，用于其購買本地的產(chǎn)品或服務(wù)，的確可能引發(fā)地方之間的競爭。財力越雄厚的地區(qū)，能夠提供的財政補貼越多，對外地消費者的吸引力越強，不發(fā)達地區(qū)反而沒有這個能力。因此，基于維護統(tǒng)一大市場、防止地域間不公平競爭的立場，不宜允許地方政府在外地發(fā)放消費券[13]（P12-21）。

從金融法的角度，消費券發(fā)放應(yīng)考慮的問題是防止沖擊國家貨幣秩序?！吨袊嗣胥y行法》第20 條規(guī)定，任何單位和個人不得印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通。消費券如果采用紙面印制，且不能記名，的確有可能成為轉(zhuǎn)讓對象，代替人民幣在市場上流通。即便政府嚴格禁止消費券轉(zhuǎn)讓，客觀上也難以杜絕這種可能性。早在 2009 年，基于當時各地發(fā)放消費券的實踐，財政部就意識到了這個問題，擔心地方政府的行為違反《中國人民銀行法》，擾亂國家貨幣秩序?！敦斦筷P(guān)于規(guī)范地方政府消費券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》因此強調(diào)，地方政府應(yīng)加強對消費券使用監(jiān)督管理，禁止政府發(fā)放的消費券直接兌換現(xiàn)金，禁止在使用時找零或者替代現(xiàn)金找零，禁止倒買倒賣，禁止反復(fù)流通。這個文件雖然已經(jīng)失效，但相關(guān)精神仍被各地所遵從，《武漢市人民政府消費券投放工作方案》就設(shè)置了完全相同的要求。

得益于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用，2020 年新冠肺炎疫情期間發(fā)放的消費券，主要采用電子消費券的形式。由于要求跟實名制手機號碼綁定，技術(shù)上可以做到禁止消費券轉(zhuǎn)讓，加之不允許找零，過期作廢，這種電子券已經(jīng)不具備貨幣特征，可以消除金融法的擔心①不過，據(jù)“新華視點”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方也有人利用監(jiān)管和技術(shù)漏洞，將消費券套現(xiàn)、交易，獲取利益。這一現(xiàn)象已經(jīng)引起監(jiān)管部門警惕，多地正在修改和完善消費券規(guī)則。[14]。當面向弱勢群體發(fā)放消費券時，考慮到老年人及殘障人士難以熟練使用手機，仍有必要發(fā)放一定額度的紙質(zhì)券。只要這類消費券額度有限，且不能找零、過期作廢，即便存在轉(zhuǎn)讓的可能性，其對貨幣秩序的沖擊也非常有限。另外，如果紙質(zhì)消費券采用實名制，也可以杜絕這種可能性。只是，實名制會給弱勢群體使用消費券帶來不便，在一定程度上降低其吸引力。這從另外一個角度也說明，在社會保障領(lǐng)域，消費券的適用空間有限。

五、各地消費券發(fā)放規(guī)則之檢視與評價

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各地政府在發(fā)放消費券之前，都做了較為充分的準備，制定了較為明確的發(fā)券規(guī)則。本文提及的幾個法律問題，即便沒有引用相應(yīng)的法律條文，在發(fā)券規(guī)則中都有所回應(yīng)。雖然政策目標存在一定程度的搖擺，政策手段不無改進的余地，政策效果也有待持續(xù)觀察，但基本上沒有出現(xiàn)法律上的硬傷。

就消費券發(fā)放的政策目標而言，幾乎所有地方都強調(diào)提振消費、刺激市場、恢復(fù)經(jīng)濟。例如，山東省七部門制定的《關(guān)于發(fā)行消費券、促進消費回補和潛力釋放的通知》（魯商字 [2020]36 號）就提到，發(fā)放消費券是激發(fā)消費活力的有效手段，對戰(zhàn)勝疫情、擴大內(nèi)需、改善民生具有“四兩撥千斤”的作用。武漢、長治、運城、晉城、聊城的消費券投放工作方案中都有類似的表述。鞏義市民政局和退役軍人事務(wù)局針對困難群眾發(fā)行的紅利性消費券，甚至也提到“釋放群眾消費潛能，推動市場回暖，助力消費回歸，推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展”[15]。

考慮到疫情對困難居民生活的影響，不少地方的消費券發(fā)放規(guī)則中也會提到，要照顧解決低收入群體和困難群眾，通過一定的方式為其紓困解難。通常的做法是，從消費券總額中撥出一定的金額，用特定方式面向困難群眾發(fā)放。不過，由于其具體占比都很低，實際效果較難保障。例如，在武漢市計劃發(fā)放的 5 億元政府消費券中，只有 1800 萬元專門針對低保、特困和建檔貧困人口，在消費券總額中占比不到3%。普洱市在全部財政投入的1100 萬元中，面向城市低保對象、城市一二級殘疾人發(fā)放的愛心消費券也只有110 萬元，占比10%[16]。而山西境內(nèi)的長治市、運城市、晉城市，其消費券規(guī)則就沒有出現(xiàn)濟貧紓困的目標，也沒有專門針對困難群體的措施。山東省七部門制定的《關(guān)于發(fā)行消費券、促進消費回補和潛力釋放的通知》雖然鼓勵各縣市針對困難群體發(fā)放一定數(shù)額的提貨券，用于發(fā)放對象購買日常消費品使用，但各地并未完全遵照執(zhí)行，聊城市發(fā)放的消費券就不存在這種類型?？梢?，針對這次疫情所導(dǎo)致的經(jīng)濟不振，消費券發(fā)放的主要目的并不在于紓困，而在于刺激經(jīng)濟發(fā)展、提振消費①比較特別的是，鞏義市沒有發(fā)行經(jīng)濟刺激類消費券，只針對 2020 年 4 月份在冊的低保、低收入、特困、優(yōu)撫對象每人發(fā)放 500 元紅利性消費券，消費券為紙質(zhì)，不兌換現(xiàn)金，過期作廢，使用時要求出示身份證。。

得益于電子商務(wù)和無線互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，除了專門針對困難群體的消費券外，在本文的檢索范圍內(nèi)，所有地方都采取了電子消費券形式。政府與第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺合作，通過手機點擊搶券或者注冊搖號的方式，競爭確定消費券的得主。這種方式有助于精準定位，找到既有消費愿望也有消費能力的對象，最大限度發(fā)揮消費券刺激消費的功效，也有利于政府對發(fā)放和兌付過程的監(jiān)管。與刺激消費的目標相適應(yīng)，不管是武漢、昆明、長治，還是杭州、南京、聊城，所有地區(qū)都不約而同設(shè)計了消費門檻，只有達到一定的個人消費額度之后，才能用消費券抵減一定的比例，這個比例通常在1/3 左右。至于消費券具體適用的領(lǐng)域，主要是餐飲、零售、文旅，少數(shù)地區(qū)也將汽車、電器領(lǐng)域納入其中，不同產(chǎn)業(yè)類型所對應(yīng)的消費券額度不一②武漢市政府2020 年5 月14 日就制定了《武漢市汽車和家電消費財政補貼資金實施細則》，規(guī)定從該日起到2020 年12 月31 日，凡是購買武漢本地生產(chǎn)、在本地銷售并上牌的新購車用戶，燃油車可享受購車價3% 的政府補貼，最高至每臺3000 元，新能源汽車補貼每臺1 萬元。。

一些地方嘗試啟動特別通道，對弱勢困難群體發(fā)放消費券?！段錆h市人民政府消費券投放工作方案》就提出，設(shè)置一定數(shù)量的專用消費券，以特定方式投放，對低保、特困和建檔立卡貧困人口進行兜底保障，由民政和扶貧系統(tǒng)組織發(fā)放，不參與電子消費券的網(wǎng)上競爭。盡管我們暫時無從知道具體細節(jié)，這個安排至少從大方向上保證了合理性。普洱市的愛心消費券除強調(diào)定向發(fā)放、非電子形式外，相比武漢市的規(guī)則更為明確細致。例如，它規(guī)定每張消費券面值100 元，每人限領(lǐng)1 張，不設(shè)消費門檻，消費時可直接折抵價金。不過，在甄別受疫情沖擊最需要幫助的對象方面，現(xiàn)有消費券規(guī)則大多依賴既有路徑，只是考慮了已經(jīng)建檔在冊的低保、特困人口，沒有顧及因疫情而新增的失業(yè)和返貧人員，這是一個不得不提及的硬傷。事實上，這部分人群才是最需要照顧的對象。

至于電子消費券發(fā)放的網(wǎng)絡(luò)平臺，大部分地方都能堅持渠道的多元性，既為了照顧不同居民的上網(wǎng)習慣，也是為了促進平臺之間公平競爭。例如，武漢市電子消費券發(fā)放的網(wǎng)絡(luò)平臺有微信、支付寶、美團；運城市選定的渠道有中國工商銀行手機 app、中國建設(shè)銀行三晉通app 或建行晉社區(qū)微信公眾號。濟南市通過當?shù)亍百N票票”平臺進行發(fā)放，以現(xiàn)有的文旅惠民消費服務(wù)平臺為依托，積極與支付寶、銀聯(lián)等多個支付平臺合作，并正在對接開啟微信、支付寶、云閃付等多種支付手段[17]。不過，也確有不少地方在消費券發(fā)放、消費券兌付方面，存在指定單一互聯(lián)網(wǎng)平臺的現(xiàn)象，遭到公眾和業(yè)界專家的質(zhì)疑。例如，杭州市發(fā)放的消費券就只能在支付寶領(lǐng)取，也只能通過支付寶兌付[18]；聊城市雖然由政府建立統(tǒng)一的app 發(fā)放消費券，但能兌付消費券的僅限于微信用戶。

雖然消費券的發(fā)放或兌付平臺未必向政府收費，不是典型的政府采購行為，但是，這種機會不僅能提升商業(yè)知名度，更能收獲大量的用戶，從而間接提升商家的競爭力?！斗磯艛喾ā返?2 條規(guī)定：行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。杭州、聊城市的此類做法與該規(guī)定不符。在政府消費券發(fā)放的場景中，平臺實際上在代行公共服務(wù)職能。政府選定兌付平臺，類似于采購公共服務(wù)，盡管不能適用《政府采購法》，也應(yīng)該遵循公開、公平、公正原則，履行一定的程序。在這方面，溫州市鹿城區(qū)公開征選電子消費券兌現(xiàn)平臺的做法值得稱道[19]。

至于消費券在金融法方面的合規(guī)性，各地消費券規(guī)則都有應(yīng)對措施。例如，消費券必須在規(guī)定期限內(nèi)一次性使用完畢，不能提現(xiàn)，不允許找零，禁止轉(zhuǎn)讓。相對不確定的是，如果紙質(zhì)消費券采用無記名方式，被轉(zhuǎn)讓的可能性仍難以杜絕。只要采取記名方式，用券時要求核對身份，這個顧慮就可以徹底消除。

六、結(jié)語

新冠肺炎疫情期間，各地動用財政資金發(fā)放消費券的效果如何，需要政府跟進評估，并適時調(diào)整政策內(nèi)容。這方面既不是法學研究的強項，也不是本文關(guān)注的重點，經(jīng)濟學的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和模型分析更能發(fā)揮作用[20]。本文重點關(guān)注的是，政府消費券到底要達成什么政策目標，不同的目標應(yīng)分別采取何種政策手段，如何保證政府發(fā)放消費券行為的合法性。

本文得出的結(jié)論是，由于資金規(guī)模不大，各地都沒有修改和調(diào)整預(yù)算，預(yù)備費可以支撐消費券發(fā)放。這方面的決策權(quán)掌握在政府手里，政府行為的合法性毋庸置疑。消費券的主要目的在于刺激經(jīng)濟、提振消費，因此消費券發(fā)放和兌付應(yīng)遵循效率原則，最大程度調(diào)動有消費能力的人群的消費愿望。與此同時，也有地方提出要照顧弱勢群體，為其安排專項消費券。鑒于扶貧濟困的初衷，這部分消費券應(yīng)遵循公平原則，精準定位，提升弱勢群體的消費能力。從各地政府消費券的發(fā)放規(guī)則看，這兩個方面都沒有大問題。即便有的地方只發(fā)了經(jīng)濟刺激類消費券，沒有發(fā)放扶貧救濟類消費券，也不代表政府行為失當。扶貧救濟可以通過社會保障系統(tǒng)實現(xiàn)，重點照顧因疫情引發(fā)的困難群體，消費券不一定是最好的形式。

從金融監(jiān)管的角度看，由于電子消費券是大頭，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用后，可以做到一次性消費、不找零、不提現(xiàn)，杜絕了消費券淪為貨幣的可能性。唯一值得擔心的是，有些地方指定單一平臺發(fā)放消費券或兌付消費券，這會影響市場公平競爭。從性質(zhì)上看，盡管不一定要付費，但這與政府采購公共服務(wù)無異，也應(yīng)該遵循公開、公平、公正的原則，不能讓單一主體獨占機會。