朱國(guó)偉

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

理解政府責(zé)任邊界，建設(shè)責(zé)任政府，追求政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，一直是各國(guó)公共行政領(lǐng)域的核心主題。某種程度上，公共行政的發(fā)展史可以簡(jiǎn)單地概括為在理論與實(shí)踐上對(duì)如何更好地實(shí)現(xiàn)來(lái)自?xún)?nèi)部或外部的責(zé)任期待的探索史。但在政府責(zé)任研究的理論歷程中，對(duì)政府組織及其行政人員應(yīng)該做什么、能夠做什么和如何做得更好的關(guān)心卻最終轉(zhuǎn)換為指向某種結(jié)果的約束性機(jī)制建構(gòu)。無(wú)疑，政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與否及高低判定需要與特定責(zé)任目標(biāo)比較才有意義。但當(dāng)我們作出一項(xiàng)決策，提出一個(gè)要求，尋找為此負(fù)責(zé)的政府組織和個(gè)人的時(shí)候，我們不僅要回答誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，還要追問(wèn)，他們是否有能力擔(dān)此責(zé)任。而面對(duì)履責(zé)結(jié)果，理解他們的能力條件是外在的還是內(nèi)在的，才能回答向他們追責(zé)是否恰當(dāng)。因而，關(guān)心如何保障并提高政府責(zé)任能力，也就是關(guān)注責(zé)任的可實(shí)現(xiàn)性(realizability)。它不僅指特定主體履行特定責(zé)任、實(shí)現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)所需的特定條件，即責(zé)任(responsibility)目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性，還指責(zé)任主體因不當(dāng)行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的資格，即問(wèn)責(zé)(accountability)的可實(shí)現(xiàn)性。

一、基于意志自由的道德能力

將政府責(zé)任類(lèi)型化為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任已成為基本的理論方法。前者根植于行政人員對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰；后者來(lái)源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待。而在組織中保持倫理自主性，是應(yīng)對(duì)不道德的上級(jí)和不道德的組織的策略選擇。[1]84,193也有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，公共行政(管理)的責(zé)任體系由客觀性的法律責(zé)任、主觀性的道德責(zé)任和介于兩者之間的行政(組織)責(zé)任構(gòu)成。它們之間相互轉(zhuǎn)化、相互影響，但法律責(zé)任和行政(組織)責(zé)任只有轉(zhuǎn)化為道德責(zé)任，轉(zhuǎn)化成他的道德自覺(jué)時(shí)，責(zé)任義務(wù)才會(huì)被積極的、高水平的實(shí)現(xiàn)。[2]不論是道德自主還是道德自覺(jué)，本質(zhì)上是將意志自由作為內(nèi)在基礎(chǔ)與基本前提。這種自由意志“被目的的觀念和理想所決定，被義務(wù)和良心所決定”。它不同于動(dòng)物知覺(jué)與沖動(dòng)的暫時(shí)欲望的刺激，“通常表現(xiàn)了人性中一種真實(shí)的、積極的能力?！盵3]在義務(wù)論倫理以康德式的“絕對(duì)命令”為最高要求的道德理論中，人的理性能力是與生俱來(lái)的。行政人員道德責(zé)任的形成，正是人類(lèi)道德理性能力的運(yùn)用與體現(xiàn)。而將這種理論運(yùn)用于行政人員的個(gè)體道德要求中，一個(gè)基本的結(jié)論就是，個(gè)人在組織中的道德選擇能力是無(wú)限的。[4]179這種何種價(jià)值更值得追求的自我判斷與選擇的能力，提供給行政人員提升道德敏感性和公共利益辨識(shí)力的方法，告訴他們“應(yīng)該”怎樣去做。

“一個(gè)人只有在他握有意志的完全自由去行動(dòng)時(shí)，他才能對(duì)他的這些行為負(fù)完全的責(zé)任。”[5]因而，這種道德的自主性也成為責(zé)任歸因的一種方式。如湯普森認(rèn)為，官員對(duì)結(jié)果負(fù)有道義上的責(zé)任，這是因?yàn)椋?1)官方的作為或不作為是導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生的原因；(2)這些作為或不作為不是在無(wú)知或強(qiáng)迫下做出的。[6]哈蒙認(rèn)為，如果道德責(zé)任的定向在行動(dòng)者之外，存在于法律、行政指令之中，會(huì)導(dǎo)致將道德責(zé)任的歸因轉(zhuǎn)移給別人，最終使道德責(zé)任失效。[7]簡(jiǎn)言之，行政人員要為源自自身意志的行為負(fù)責(zé)。而意志不自由則成為免責(zé)的條件。而此種責(zé)任能力觀也早已成為法學(xué)理論的重要范疇。年齡和精神狀況是責(zé)任能力判定的重要標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此將責(zé)任分為有、無(wú)與部分(或限制)的不同形式。這種自主性使我們期待行政人員擁有忠誠(chéng)于法律、自由、正義等美德，但作為一個(gè)特殊的職業(yè)人，行政人員的道德能力是被限制的。庫(kù)珀認(rèn)為，“影響倫理自主性的現(xiàn)代社會(huì)狀況包括：角色的多元化和分裂性、價(jià)值觀體系的異質(zhì)性、工作角色與其他角色在時(shí)間和空間上的分離，以及官僚機(jī)構(gòu)的無(wú)所不在。”[1]218他批判“官僚機(jī)構(gòu)將工具主義理性與基礎(chǔ)主義理性區(qū)分開(kāi)來(lái)：在組織的高層讓基礎(chǔ)主義理性為領(lǐng)導(dǎo)們決策服務(wù)；而在組織的下層則推行工具主義理性，讓下屬認(rèn)為自己就是有效執(zhí)行上級(jí)決策的工具?！盵1]218米爾格萊姆認(rèn)為，官僚制組織有推動(dòng)“代理轉(zhuǎn)換”的本性，即將自主、自治的模式轉(zhuǎn)換為有組織的功能模式轉(zhuǎn)換。而“代理轉(zhuǎn)換包括了一種態(tài)度的轉(zhuǎn)換，即從為自己的目的而行動(dòng)轉(zhuǎn)換到作為代理人為實(shí)現(xiàn)他人的愿望而行動(dòng)?！盵4]190也就是說(shuō)，道德判斷能力的自我放棄，成為行政之惡的組織性根源。

顯而易見(jiàn)，對(duì)于道德能力的強(qiáng)調(diào)是以個(gè)體為中心的。作為持此種觀點(diǎn)的典型人物哈耶克認(rèn)為，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的，而且無(wú)論從情感上講還是從智識(shí)上講，它也必須與人的能力所及者相適應(yīng)?！币蚨?，他進(jìn)一步說(shuō)，“欲使責(zé)任有效，還必須是個(gè)人的責(zé)任?！盵8]全鐘燮認(rèn)為，倫理責(zé)任社會(huì)建構(gòu)的重點(diǎn)之一即是倫理責(zé)任的含義能夠通過(guò)個(gè)體的理解來(lái)形成。[9]鮑文斯將積極的個(gè)人責(zé)任作為集體性責(zé)任、等級(jí)性責(zé)任、共同性責(zé)任等責(zé)任形式進(jìn)行不同組合的基礎(chǔ)。而在積極的個(gè)人責(zé)任概念下，他認(rèn)為“重點(diǎn)應(yīng)該落在公務(wù)員或雇員的信仰以及個(gè)人的價(jià)值觀上?！币?yàn)椋爱?dāng)一名職員發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)任務(wù)是可以不負(fù)責(zé)任的，那么忠于自己的良心以及自己做人的原則就應(yīng)該成為長(zhǎng)期的決定性因素?！盵10]而在行政個(gè)體的意義上，行政能力也被定義為：在行政個(gè)體身上表現(xiàn)出來(lái)的經(jīng)常的、穩(wěn)定的心理特征。[11]然而，組織性是政府存在的基本特質(zhì)，任何政治都必須將自身的意圖或價(jià)值為政府所接受，并使之視為道德義務(wù)。保羅·H·阿普爾比認(rèn)為，好的行政人員高度忠誠(chéng)于他所在的組織、職能或職位，并具有以無(wú)私和理想主義表現(xiàn)出來(lái)的敬業(yè)精神。而行政能力的最關(guān)鍵的一項(xiàng)條件是愿意承擔(dān)責(zé)任的態(tài)度。[12]政府組織與行政人員的道德意識(shí)與規(guī)范也不得不接受政治性的與社會(huì)性的建構(gòu)，但這并不否定其道德上的自主性。這不僅恰恰體現(xiàn)了公共行政相較于其他管理活動(dòng)的特殊性，也恰恰體現(xiàn)了作為“行政人”這一特殊的職業(yè)身份。因而，意志自由與道德能力的非完整性是公共行政職業(yè)人的必然。這會(huì)影響其承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)與程度，但不影響其承擔(dān)責(zé)任與否的判斷。

將政府絕對(duì)化地理解為工具理性下的一環(huán)是錯(cuò)誤的。而這一錯(cuò)誤的源泉在于對(duì)公共行政道德范疇與道德能力結(jié)構(gòu)的單一化的理解。公共行政的道德結(jié)構(gòu)是層次化的，從憲法的模范遵守者到公平正義的實(shí)踐者，道德連續(xù)體中使宏觀的道德責(zé)任逐漸走向具體化的實(shí)踐。而多元的責(zé)任要求強(qiáng)化了行政人員依據(jù)情境進(jìn)行道德抉擇的能力要求，因而，“從理論上說(shuō)，這種選擇的多元性，使得個(gè)人的道德理性能力更加擴(kuò)大了?！盵4]189只是面對(duì)這種道德責(zé)任，雖然在因果關(guān)系中的歸因邏輯是相同的，但首長(zhǎng)和下級(jí)，指揮員和戰(zhàn)士的責(zé)任不可能是一樣的?？贫魈嵝盐覀儯朴趨^(qū)分他是行動(dòng)的唯一或主要主體，還是集體活動(dòng)的平等參加者，抑或執(zhí)行別人意志的一般代理人，這是個(gè)體的實(shí)際社會(huì)活動(dòng)及適當(dāng)?shù)呢?zé)任定性的必要條件。[13]

二、基于專(zhuān)業(yè)技術(shù)的管理能力

自傳統(tǒng)公共行政起，對(duì)專(zhuān)業(yè)能力的強(qiáng)調(diào)就是以官僚制為組織基礎(chǔ)的公共行政的內(nèi)在要求。官僚制度有如下特征：(1)由法律或行政法規(guī)規(guī)定的固定的正式的管轄范圍原則；(2)層級(jí)結(jié)構(gòu)與按等級(jí)賦權(quán)原則；(3)以書(shū)面文件為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)管理；(4)經(jīng)過(guò)全面培訓(xùn)的專(zhuān)業(yè)化管理；(5)官員要充分發(fā)揮工作能力；(6)遵循一般規(guī)則的專(zhuān)門(mén)知識(shí)的管理。[14]官僚機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性制造了不同于其它職業(yè)的知識(shí)壁壘，行政人員在這種知識(shí)權(quán)威下獲得了自由裁量或獨(dú)立判斷的權(quán)利。也正是基于這種專(zhuān)業(yè)性，組織的與個(gè)人的職業(yè)道德規(guī)范與專(zhuān)業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)才得以建立。如在我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)》中，公務(wù)員的能力范疇包含了政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、調(diào)適能力等九種能力，它適用于公務(wù)員培訓(xùn)、錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、考核等工作。②當(dāng)然，也正是因?yàn)檫@種專(zhuān)業(yè)性，公共行政學(xué)才有了作為一門(mén)學(xué)科的合法性。新公共行政學(xué)者沃爾多、阿普爾比等認(rèn)為公共行政是“一種政治過(guò)程”，是政治的一種表現(xiàn)形式。在羅爾斯“作為公平的正義”思想基礎(chǔ)上，他們強(qiáng)調(diào)公共行政人員需要一種“精神”，承擔(dān)起責(zé)任，把出色的管理和社會(huì)公平作為社會(huì)準(zhǔn)則、需要完成的事情或者基本原理。[15]所以，賦予政府及其行政人員責(zé)任，既基于對(duì)其道德能力的信任，還出自對(duì)于其管理能力的信任。

同時(shí)，由于對(duì)于道德自主性的要求意味著一定的自由裁量權(quán)是不可或缺的。是否信任道德能力已不再是一個(gè)選擇題。進(jìn)而，問(wèn)題就轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾握_、有效地發(fā)揮管理能力，使政府責(zé)任內(nèi)容和結(jié)果更具道德性。在效率中心的道德原則下，傳統(tǒng)公共行政依賴(lài)縱向的組織化責(zé)任控制，行政人員的自由意志限定為模式化的行政原則。隨著因財(cái)政能力不足、社會(huì)自治能力提升等推動(dòng)的治理主體的多元化，雖然在伙伴式的合作治理中政府依然擔(dān)任著元治理角色，但橫向責(zé)任關(guān)系的增加產(chǎn)生了構(gòu)建和維持責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，將直接與非直接利益相關(guān)方整合起來(lái)進(jìn)行公共責(zé)任的合作生產(chǎn)的新技能要求。薩拉蒙認(rèn)為需要三種技巧：(1)激發(fā)技巧：用來(lái)激發(fā)解決公共問(wèn)題的參與者網(wǎng)絡(luò)；(2)協(xié)調(diào)技巧：在激發(fā)網(wǎng)絡(luò)之后，將這網(wǎng)絡(luò)維持下去；(3)調(diào)整技巧：通過(guò)巧妙的獎(jiǎng)懲調(diào)整促進(jìn)相互獨(dú)立的參與者在復(fù)雜的環(huán)境中協(xié)調(diào)合作。[16]丹哈特針對(duì)羅伯特·卡茨提出的所有管理者必須具備的概念能力、技術(shù)能力、人際關(guān)系能力等一般技能，認(rèn)為“人際關(guān)系維持著恒定重要性。無(wú)論對(duì)哪個(gè)層級(jí)的管理者來(lái)說(shuō)，它都至關(guān)重要?！盵17]費(fèi)德曼(Feldman)則提出“邊界經(jīng)驗(yàn)”概念，即一些共同活動(dòng)或聯(lián)合行動(dòng)，這些活動(dòng)可以創(chuàng)造一種共同體意識(shí)并培養(yǎng)一種跨域參與各方邊界的能力。它有助于人們理解各方不同觀點(diǎn)，增進(jìn)知識(shí)的共享和共同理解。[18]奧利弗·拉什等將責(zé)任管理能力分成四個(gè)群組(亦稱(chēng)為能力支柱)：通曉(專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域能力)、行動(dòng)(方法能力)、交流/共處(社交能力)、狀態(tài)(自身能力)。[19]超越政府中心性的關(guān)系處理能力，跨組織邊界、跨文化治理的增多所需的更敏感、多元的道德關(guān)懷能力成為管理能力的構(gòu)成部分。

雖然，網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、合作治理等所有旨在促進(jìn)合作、塑造整體性的治理觀念都在強(qiáng)化著對(duì)行政人員的通才取向，但他們同時(shí)又有著共同的管理主義思維。這種思維通過(guò)利用行政人員個(gè)人的管理技能創(chuàng)造公共福祉，它將道德能力的視野限定在結(jié)果導(dǎo)向的觀念中。由于賦予了行政人員基于專(zhuān)業(yè)能力的自主的責(zé)任決斷權(quán)，因而，最終的判斷則必將依循結(jié)果或者行為對(duì)象的評(píng)價(jià)。給予更多的道德信任不是因?yàn)槠鋫€(gè)人既有的美德，而是期待最大限度地發(fā)掘?qū)I(yè)能動(dòng)性，在某種確定的價(jià)值導(dǎo)向下(如顧客或公民、公共利益、人民)，使績(jī)效或結(jié)果中有更多的人性因素。所以，相較于道德能力，它們有著共同的內(nèi)在性要求。但專(zhuān)業(yè)能力途徑則強(qiáng)化了目標(biāo)導(dǎo)向。而且，當(dāng)公共行政走出政治與行政二分法，走出被行政原則所界定的機(jī)械模式，效率中心的工具化道德標(biāo)準(zhǔn)就變得更具有個(gè)體性，增加了公平、正義、回應(yīng)等更豐富的內(nèi)容。這有助于更具情境性、差異化的服務(wù)或治理需求。這種多樣性在跨組織邊界治理結(jié)構(gòu)中因組織背景、利益訴求的多元，在互動(dòng)式的治理中，對(duì)于道德自主性的要求轉(zhuǎn)向了對(duì)于道德管理能力的要求。

“一個(gè)組織的道德管理的重要性就在于，它會(huì)有助于在一個(gè)組織內(nèi)形成健康的、有道德的組織文化，從而對(duì)組織成員的言語(yǔ)行動(dòng)施加正面的影響。”[20]將組織變?yōu)閳F(tuán)結(jié)一致的集體。進(jìn)一步而言，道德管理是依據(jù)某種共識(shí)性準(zhǔn)則，將主觀責(zé)任與客觀責(zé)任融合起來(lái)。因而，雖然在理論上我們可以將行政人員的道德作為結(jié)果論、義務(wù)論和美德倫理的理解。但實(shí)踐中的公共行政則是將幾種倫理結(jié)合在一起的運(yùn)用，亦即我們更多需要在情境倫理的指導(dǎo)下理解倫理行為的背后原因或主導(dǎo)型的倫理動(dòng)因。然而，政府責(zé)任建設(shè)的根本指向卻不是要評(píng)價(jià)責(zé)任主體的對(duì)與錯(cuò)，解釋為什么對(duì)或錯(cuò)，亦即不是為了可能的責(zé)任不達(dá)尋找原因。而是要借助于這種評(píng)價(jià)與解釋尋找更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)體的或集體的利益最大化的方式。所以，我們所說(shuō)的責(zé)任政府，不是簡(jiǎn)單的具有道義性的政府，其根本應(yīng)該是責(zé)任、能力與績(jī)效有機(jī)統(tǒng)一的政府。[21]進(jìn)而，道德管理或價(jià)值管理就成了融合管理能力與道德能力的共同要求，這種能力以增進(jìn)集體協(xié)作效力獲得倫理績(jī)效為目標(biāo)。換言之，作為管理者的行政人員在層級(jí)管理中依據(jù)情境將結(jié)果倫理、義務(wù)倫理和美德倫理結(jié)合起來(lái)，從而所有的倫理要求不得不服從層級(jí)性的組織倫理。政治責(zé)任、倫理責(zé)任、法律責(zé)任等就轉(zhuǎn)化為以行政責(zé)任為中心的責(zé)任結(jié)構(gòu)。但這種團(tuán)隊(duì)合作的道德管理也強(qiáng)化了以行政組織責(zé)任為中心的組織壓力。

三、基于制度資格的權(quán)力能力

只要人們追求集體目標(biāo)就離不開(kāi)權(quán)力，不論這種權(quán)力是以等級(jí)強(qiáng)制、平等協(xié)商還是其他任何形式出現(xiàn)的。我們對(duì)某個(gè)組織或個(gè)人提出責(zé)任要求，他們發(fā)揮自身的道德的與專(zhuān)業(yè)的能力去履行責(zé)任，首先是因?yàn)樗麄円颢@得了行使權(quán)力的政治、法律資格。責(zé)任來(lái)源于授權(quán)，這是委托代理結(jié)構(gòu)下責(zé)任形成的基本依據(jù)。權(quán)力的生產(chǎn)性(productive)產(chǎn)生了權(quán)責(zé)一致的要求。而當(dāng)權(quán)力是法定的，能力就成為一種法定資格。這種資格包含了獲得支持的權(quán)利和對(duì)否定性后果的承擔(dān)。權(quán)責(zé)法定的要求進(jìn)一步說(shuō)明道德自主是有限的自主，是被政治與法律的制度設(shè)計(jì)的權(quán)力空間內(nèi)的自主?，F(xiàn)代官僚制下的權(quán)力是一種制度化的、職位化的權(quán)力。懷特認(rèn)為，“政府行政的效率從根本上說(shuō)是以行政組織中責(zé)任與權(quán)力的適當(dāng)分配為基礎(chǔ)的。這是我們必須注意的一條重要原則?！盵22]

實(shí)際存在的操作上的自由裁量空間是積極而個(gè)性化責(zé)任機(jī)制的本質(zhì)前提。但鮑文斯非常清楚行政人員的道德自治在實(shí)踐中不能單獨(dú)被上升為個(gè)人英雄主義。如果我們希望行政人員能以良心發(fā)現(xiàn)的方式行事，那么我們就必須創(chuàng)建能夠讓他們那樣做的組織規(guī)則和機(jī)會(huì)。[10]102然而，我們要審視的是為權(quán)力提供機(jī)會(huì)的規(guī)則的性質(zhì)?！爸贫群每梢允箟娜藷o(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵23]如果制度體系偏離了公共利益的目標(biāo)，制度設(shè)計(jì)缺乏指向公共利益總體的支持性理念，而僅僅是懲罰性或約束性的。那么，當(dāng)政府組織與行政人員無(wú)法對(duì)道德之事作出應(yīng)有的自主選擇時(shí)，他所能盡責(zé)的則是執(zhí)行已被確定或選擇的判斷。進(jìn)而，在一個(gè)官僚系統(tǒng)中，我們會(huì)經(jīng)常指責(zé)行政人員的不人道。所以，當(dāng)我們回頭去看那被賦予無(wú)偏私的正義的、作為理想類(lèi)型的官僚制的時(shí)候，它所呈現(xiàn)出來(lái)的實(shí)為無(wú)“人”之治，進(jìn)而，在效率掩蓋下所造就的必然是不具人性的治理工具。

在政治、法律系統(tǒng)中的政府權(quán)力本質(zhì)上是功能性權(quán)力，即被部門(mén)化、層級(jí)性切割的權(quán)力。因而，實(shí)現(xiàn)公共利益創(chuàng)造的責(zé)任的過(guò)程是一種跨部門(mén)、跨層級(jí)合作的集體生產(chǎn)過(guò)程，此時(shí)，則要求政府權(quán)力變?yōu)橐环N集體性權(quán)力。簡(jiǎn)言之，它的存在是功能性的，但運(yùn)行必然是集體性的。它不屬于行政人員個(gè)體，權(quán)力潛能的發(fā)揮需要各功能性部分的合作。制度對(duì)權(quán)力的限定是對(duì)責(zé)任邊界的規(guī)定。但制度作為一種邊界保障，在強(qiáng)調(diào)責(zé)任的區(qū)分時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任的整合。只有基于制度保障的、權(quán)力關(guān)系明確、協(xié)調(diào)高效的責(zé)任體系，才能使責(zé)任能力最大化。然而，“這并不意味著將惡歸之于某些原因就把責(zé)任轉(zhuǎn)移到這些原因上?！盵1]392惡的制度的設(shè)計(jì)者自然要承擔(dān)更大的責(zé)任，但使其運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的部件也難逃其咎。因此，我們可以追求“一種雙重的責(zé)任，首先，我們堅(jiān)持個(gè)人本身有責(zé)任，然后是塑造他的集體即他的家庭、社會(huì)階層、民族乃至一般人類(lèi)也有責(zé)任”。[1]393

實(shí)際上，權(quán)力本身就意味著一種能力?！皺?quán)力”一詞源于古老的哥特語(yǔ)詞根“magan”，意思是“能夠，有能力做到”。[24]例如，邁克爾·曼在最一般的意義上將權(quán)力定義為：“通過(guò)支配人們的環(huán)境以追逐和達(dá)到目標(biāo)的能力”。[25]8帕森斯認(rèn)為，“權(quán)力是為了實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的利益，使資源流通的一般能力?！盵26]丹尼斯·朗認(rèn)為，權(quán)力是某些人對(duì)他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力。[27]奧勒姆依照馬克思、韋伯、帕森斯等學(xué)者對(duì)權(quán)力定義的精神，將權(quán)力定義為作出有約束力的決策的社會(huì)能力。[28]177-178權(quán)力能力作為一種它設(shè)的制度性權(quán)利，在關(guān)注內(nèi)在的道德與技術(shù)能力基礎(chǔ)上向外做了延展。即不再僅關(guān)注主體特質(zhì)，而關(guān)注其外在性條件。然而，將政府組織或行政人員看作獨(dú)立的主體，進(jìn)而從道德至技能對(duì)其進(jìn)行塑造，奠基于傳統(tǒng)的、已被批判的政治與行政二分假設(shè)。因?yàn)橹挥性谶@種功能分化中，行政被視為一個(gè)工具化的運(yùn)用自身能力，實(shí)現(xiàn)外在于自身的確定性目標(biāo)的過(guò)程。換言之，政府與行政人員成為責(zé)任(未)實(shí)現(xiàn)的主體歸因核心。沒(méi)有人能夠準(zhǔn)確地判定政府是否會(huì)按照公共利益的目的去行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自身的責(zé)任，但責(zé)任實(shí)現(xiàn)的理性選擇行為能否實(shí)現(xiàn)可以根據(jù)其先決條件來(lái)衡量。[29]常言道：“巧婦難為無(wú)米之炊”。當(dāng)我們賦予主體道德期待和專(zhuān)業(yè)技能要求，給予其責(zé)任資格之后，我們還要審視其發(fā)揮能力的資源條件。

四、基于行政資源的行為能力

權(quán)力對(duì)于責(zé)任實(shí)現(xiàn)而言是重要的，制度化的權(quán)力授予表達(dá)了一種潛能。但如果沒(méi)有相應(yīng)的資源支持，權(quán)力也就僅具有符號(hào)性的形式意義。而這種權(quán)力是沒(méi)有行動(dòng)能力的。雖然諾頓·朗說(shuō)：“行政管理的生命源泉是權(quán)力”。但他并沒(méi)有將“機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目小組有合法地位、主管同意、法院承認(rèn)”等納入權(quán)力資源范疇，而是抽象地強(qiáng)調(diào)權(quán)力本身。[30]威爾遜贊同諾頓·朗對(duì)權(quán)力重要性的強(qiáng)調(diào)，但他認(rèn)識(shí)到，“權(quán)力的首要來(lái)源就是支持者?！盵31]從而對(duì)理解“權(quán)力”背后的因素又近了一步。斯塔林認(rèn)識(shí)到了能力與資源之間的相關(guān)性，他認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)能力是管理自身產(chǎn)生的資源。但他同時(shí)認(rèn)為，如果領(lǐng)導(dǎo)能力指的是一個(gè)人成功地影響他人的能力，那么權(quán)力就是這個(gè)過(guò)程中管理者憑借的主要手段。[32]從而，權(quán)力被理解為一個(gè)對(duì)資源具有影響性的工具，權(quán)力與資源之間的關(guān)系被二元對(duì)立性地對(duì)待。盧克斯則認(rèn)為，“權(quán)力是一種能力，而不是能力的運(yùn)用或媒介”。[33]可他并沒(méi)有解釋權(quán)力能力何以形成。馬克斯·韋伯認(rèn)為：“權(quán)力意味著一種社會(huì)關(guān)系哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上。”[34]在權(quán)力的強(qiáng)制能力之外，關(guān)注了不管是什么的這一“基礎(chǔ)”條件。奧勒姆雖然將權(quán)力定義為作出有約束力的決策的社會(huì)能力，但同時(shí)也認(rèn)為，權(quán)力的資源具有同樣的重要性。[28]177-178邁克爾·曼則將權(quán)力具有影響力或者之所以成為能力要素的原因更清晰地揭示出來(lái)。他認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)的和軍事的、政治的關(guān)系是社會(huì)權(quán)力的四個(gè)來(lái)源，并把它們視為社會(huì)控制的可選擇手段。每一來(lái)源都提供了得到增強(qiáng)的組織能力，這使它的組織形式能支配整個(gè)社會(huì)形式。[25]3換句話(huà)說(shuō)，權(quán)力的能力性特征或者權(quán)力之所以能夠成為能力實(shí)現(xiàn)的中介性工具，是基于權(quán)力所擁有的資源。

如前所述，帕森斯不僅將權(quán)力理解為一種資源性能力，而且為了避免從韋伯等人的沖突性假設(shè)出發(fā)去理解權(quán)力，“把權(quán)力說(shuō)成是一種一般化的社會(huì)資源，這種社會(huì)資源被部署以實(shí)現(xiàn)范圍廣泛的子目標(biāo)，并被分配給實(shí)現(xiàn)此類(lèi)子目標(biāo)的機(jī)構(gòu)——組織?！米鳌M(fèi)’或‘資本’?！比欢?，權(quán)力又有自身的存在條件，其中之一就是“需要掌握物資，其中在我們的社會(huì)里最重要的是資金?！盵26]35權(quán)力在政治與法律系統(tǒng)中是被分配的資源本身，而被分配權(quán)力和責(zé)任的主體卻需要其他資源進(jìn)一步配合來(lái)獲得實(shí)現(xiàn)特定責(zé)任的行動(dòng)能力?；蛘哒f(shuō)，基于制度的權(quán)力能力途徑是可以通過(guò)資源視角得到解釋的。此時(shí)，在責(zé)任—能力—權(quán)力—資源之間形成了一個(gè)解釋性循環(huán)。進(jìn)而，我們可能會(huì)進(jìn)入另一個(gè)循環(huán)。這個(gè)循環(huán)要求把政府能力轉(zhuǎn)化為責(zé)任能力，將政府實(shí)現(xiàn)責(zé)任性行為的可能性轉(zhuǎn)向真正追求責(zé)任性行為實(shí)現(xiàn)的能力。而此時(shí)，就依賴(lài)于其道德能力、專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的支持，亦即借由責(zé)任主體的內(nèi)在能力實(shí)現(xiàn)責(zé)任性資源的轉(zhuǎn)化，將這些資源投入到公共利益的最大化生產(chǎn)中。但從公共利益這個(gè)政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的角度而言，責(zé)任主體的內(nèi)在能力本身就是資源性存在。而這種資源性定位鮮明地體現(xiàn)在處于層級(jí)性責(zé)任系統(tǒng)中的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的態(tài)度中，以及社會(huì)公眾對(duì)于政府整體地責(zé)任能力要求中。對(duì)于政府而言，其能力管理強(qiáng)調(diào)行政人員要具有達(dá)到組織戰(zhàn)略目標(biāo)、具體目標(biāo)以及目標(biāo)體系所要求的績(jī)效水平所需的各種知識(shí)、技能、態(tài)度和行為。因而，以能力為基礎(chǔ)的管理把人力資源作為決定組織成敗的關(guān)鍵資源。[35]這意味著，主體要素也是責(zé)任實(shí)現(xiàn)的資源性存在。這樣我們就可以理解，為何世界銀行1992年年度發(fā)展報(bào)告中認(rèn)為：“最稀缺的政府資源往往不是金錢(qián)而是行政能力”。②換言之，以資源這一途徑來(lái)理解政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的能力要求可視為一種整合性的途徑，它綜合了道德的、管理的、制度的(權(quán)力的)不同途徑。

然而，需要注意的是，從能力角度去理解政府及其行政行為的著述卻并沒(méi)有與責(zé)任能力直接聯(lián)系起來(lái)，或者直接把政府能力等同于責(zé)任能力。無(wú)疑，擁有治理資源為責(zé)任實(shí)現(xiàn)提供了更多可能，但這依然不能線性地認(rèn)為它會(huì)被用于責(zé)任性行為。責(zé)任能力與政府能力、治理資源與責(zé)任能力資源之間并不能劃等號(hào)。奧勒姆認(rèn)為，“能力這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)了這樣一個(gè)事實(shí)，即權(quán)力是職位擔(dān)任者可以使用，但未必使用的某種東西；它表示的是一種潛能，而不是現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象?！盵28]177-178在資源基礎(chǔ)理論看來(lái)，資源和能力之間有一個(gè)關(guān)鍵性的區(qū)別。資源是生產(chǎn)過(guò)程的投入，但是，就其本身而言，少數(shù)資源具有生產(chǎn)性。生產(chǎn)性活動(dòng)需要資源團(tuán)隊(duì)的合作與協(xié)調(diào)。能力是一個(gè)資源團(tuán)隊(duì)履行某一任務(wù)或活動(dòng)的力量。這里的資源團(tuán)隊(duì)不只是人力團(tuán)隊(duì)，它們是混合建筑物、體制、人員、設(shè)備、財(cái)務(wù)或技術(shù)的聯(lián)合體。[36]也就是說(shuō)，指向責(zé)任能力的集體性權(quán)力的運(yùn)用要求這種資源也是集體性的，而這種集體性責(zé)任生產(chǎn)是指向具體的責(zé)任要求的。這種特殊性的責(zé)任要求植根于權(quán)力的專(zhuān)業(yè)性、職位性等結(jié)構(gòu)性特征。進(jìn)而，滿(mǎn)足政府不同責(zé)任要求的能力資源是不同的，而只有那些對(duì)特定責(zé)任實(shí)現(xiàn)具有支持性的資源才稱(chēng)得上是責(zé)任能力資源，它指向責(zé)任履行的行動(dòng)能力。實(shí)際上，管理過(guò)程本質(zhì)上是資源配置和使用的過(guò)程，而管理者的每一項(xiàng)職責(zé)都涉及基于資源的權(quán)力運(yùn)籌。成功的管理者所具備的關(guān)鍵因素之一就是，“使授權(quán)的分布與你的組織對(duì)所執(zhí)行任務(wù)的資源控制相匹配。”[31]504政府責(zé)任的行動(dòng)能力取決于其資源的自主性以及資源的存量結(jié)構(gòu)。而這些行政資源指的是政府責(zé)任實(shí)踐中加以運(yùn)用的各種功能性要素，它包括物質(zhì)性資源(如執(zhí)法裝備、辦公場(chǎng)地、財(cái)政、區(qū)位特征等)、組織性資源(如組織倫理、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、個(gè)人特質(zhì)等)、政治性資源(如政策法規(guī)、政治制度、政黨支持等)、社會(huì)性資源(如社會(huì)組織、社會(huì)文化、社會(huì)輿論等)。

五、結(jié) 語(yǔ)

弗雷德里克與芬納關(guān)于責(zé)任實(shí)現(xiàn)該以何種機(jī)制(內(nèi)在還是外在)為主導(dǎo)的爭(zhēng)論是政府責(zé)任研究的理論歷程中的核心問(wèn)題。但一個(gè)吊詭的現(xiàn)象是，旨在追求責(zé)任實(shí)現(xiàn)的機(jī)制往往變?yōu)閷?duì)責(zé)任主體權(quán)力的關(guān)注。而這種關(guān)注即使是強(qiáng)調(diào)道德與管理能力的內(nèi)在性視角也不得不期待通過(guò)對(duì)制度性權(quán)力的積極的自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)良好責(zé)任期待。它又表現(xiàn)為逐漸外在化的職業(yè)倫理規(guī)范與能力標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，以及基于民主參與的目標(biāo)績(jī)效衡量。在這個(gè)內(nèi)外接續(xù)的循環(huán)中，限制權(quán)力的約束性機(jī)制的有效發(fā)揮進(jìn)一步化約為對(duì)行政人員個(gè)體的道德的與技術(shù)的能力要求。我們必須承認(rèn)，對(duì)于責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，道德能力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力對(duì)于每個(gè)行政人員來(lái)說(shuō)都是基礎(chǔ)性的能力。但這兩種能力規(guī)定都將政府責(zé)任的可實(shí)現(xiàn)性指向個(gè)體主體的內(nèi)在特質(zhì)，而且未關(guān)注其作為一個(gè)道德的、管理的行為者所處的環(huán)境。雖然制度性權(quán)力資格能力要求，以及與之匹配的道德與技術(shù)能力職業(yè)性要求已將能力延展至責(zé)任主體之外，但仍未關(guān)注責(zé)任主體的行動(dòng)能力要求，即那些提供行動(dòng)資源的支持性環(huán)境要求。一個(gè)政府組織成為制度化的存在，行政個(gè)體獲得制度化的職位資格，并在法律上享有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，并不代表著這些權(quán)力和責(zé)任在實(shí)踐中得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)于政府而言，道德與管理能力的實(shí)現(xiàn)依靠行政資源支撐的權(quán)力，而道德和管理能力是資源生產(chǎn)力得以最大化的主體基礎(chǔ)或資源，使資源支撐的制度性權(quán)力由潛在可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，使資源變?yōu)樯a(chǎn)性的資本。進(jìn)而，當(dāng)我們期待一個(gè)持有積極責(zé)任意識(shí)的政府的時(shí)候，提供給他具備相應(yīng)能力的資源是前提。當(dāng)我們對(duì)政府提出責(zé)任要求時(shí)要考慮它實(shí)現(xiàn)的可能與極限。我們要解決的是，如何通過(guò)資源的有效獲得、配置來(lái)促進(jìn)政府責(zé)任的履行，并降低資源配置成本，防止不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生。從約束性機(jī)制向支持性條件的轉(zhuǎn)變是政府責(zé)任理論研究思維方向的變化。而理解政府責(zé)任能力的資源途徑是一種新的思考方式，是一種整體性路徑。

注釋?zhuān)?/p>

① 《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架(試行)〉的通知》，人力資源與社會(huì)保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201407/t20140717_136030.html，2003：11-18.

② World Bank：《World development report 1992 : development and the environment》，世界銀行網(wǎng)站，http://documents.shihang.org/curated/zh/995041468323374213/World-development-report-1992-development-and-the-environment，1992：87.