[摘要] 目前，重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境合作區(qū)、邊民互市區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、境外產(chǎn)業(yè)投資平臺以及邊境旅游試驗(yàn)區(qū)等沿邊地區(qū)對外開放平臺，由于各自的原因，政策功能和產(chǎn)業(yè)集聚功能尚未有效發(fā)揮，對沿邊地區(qū)對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用亟待加強(qiáng)?！笆奈濉睍r期，需要從推動政策落地，加強(qiáng)平臺整合、體制機(jī)制創(chuàng)新，加快推廣復(fù)制等多方面推動沿邊各類平臺高質(zhì)量發(fā)展，使沿邊地區(qū)成為構(gòu)筑國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要支撐。

[關(guān)鍵詞] 沿邊地區(qū) ? 開放 ? 平臺

[中圖分類號] F125 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）06-0053-06

[作者簡介] 曲鳳杰，國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟(jì)研究所，博士，研究方向：對外開放。

改革開放以來，國家對沿邊地區(qū)發(fā)展給予重大支持，其中最主要的措施是通過各類開放平臺建設(shè)擴(kuò)大沿邊地區(qū)的對外開放水平，并給予專項(xiàng)資金支持。我國沿邊地區(qū)的對外開放平臺種類很多，除了黑龍江、云南、廣西等沿邊省（區(qū)）建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外，還包括重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、邊境合作區(qū)、邊民互市區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、境外產(chǎn)業(yè)投資平臺以及邊境旅游試驗(yàn)區(qū)等。

一、沿邊地區(qū)各類對外

開放平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)

2012年開始，國家陸續(xù)批復(fù)了8個重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。東興、滿洲里和瑞麗是第一批，最新的是2020年3月批復(fù)的廣西百色重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。目前來看，試驗(yàn)區(qū)普遍存在以下問題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，要素資源集聚能力不強(qiáng)。教育、醫(yī)療等條件有限，各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施不盡完善，難以集聚人氣，人才、技術(shù)、項(xiàng)目以及資金等經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所需要的要素支撐不足。二是政策和體制創(chuàng)新難度大，已有政策難以落地。試驗(yàn)區(qū)應(yīng)解放思想、先行先試和體制機(jī)制創(chuàng)新，但支持政策總體偏原則性，試驗(yàn)區(qū)“試驗(yàn)”力度弱化，多是對其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策的復(fù)制。2015年12月國家出臺的《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)﹝2015﹞ 72 號），給予試驗(yàn)區(qū)新一輪政策支持，但很多政策落地仍需與國家有關(guān)部委對接爭取。而試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格低，很難協(xié)調(diào)屬地內(nèi)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防等部門，導(dǎo)致試驗(yàn)區(qū)自主創(chuàng)新受到束縛和限制。三是試驗(yàn)區(qū)建設(shè)資金嚴(yán)重不足。尤其是國家給予試驗(yàn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付口岸、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、通道、社會事業(yè)和生態(tài)保護(hù)等方面建設(shè)的資金需求。目前，第一批試驗(yàn)區(qū)面臨財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策到期的問題。

（二）綜合保稅區(qū)

伴隨我國改革開放的逐步深入，綜合保稅區(qū)已發(fā)展成為我國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行區(qū)、加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的集聚區(qū)，在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)對外貿(mào)易和擴(kuò)大就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。2019年全國綜合保稅區(qū)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總值2.9萬億元，對我國外貿(mào)增長的貢獻(xiàn)度達(dá)30%。

但是沿邊地區(qū)綜保區(qū)普遍存在進(jìn)出口值低、總體排名落后、功能單元不豐富、運(yùn)營不理想問題。以滿洲里綜合保稅區(qū)為例，2019年實(shí)現(xiàn)外貿(mào)進(jìn)出口額僅5.28億元，大幅落后于我國綜合保稅區(qū)外貿(mào)進(jìn)出口平均水平。沿邊地區(qū)綜合保稅區(qū)運(yùn)營不理想的主要原因有：一是受制于外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，整體水平低。與沿海和內(nèi)陸地區(qū)相比，沿邊地區(qū)外貿(mào)依存度普遍偏低，沿邊多數(shù)省份不足10%，遠(yuǎn)低于全國30.7%的水平。貿(mào)易中以邊境小額貿(mào)易占比高，進(jìn)出口商品以資源性商品為主，與毗鄰國家經(jīng)濟(jì)融合度較低。受國內(nèi)中歐班列補(bǔ)貼政策影響，進(jìn)口資源落地加工產(chǎn)業(yè)有向內(nèi)地轉(zhuǎn)移趨勢。作為外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺，綜保區(qū)適合的“兩頭在外”的加工貿(mào)易企業(yè)比較少，招商引資難度較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，貿(mào)易規(guī)模和水平較低。

綜保區(qū)的核心功能是出口加工、保稅物流、研發(fā)設(shè)計(jì)、國際貿(mào)易商品展示、保稅維修等，必須具備良好的區(qū)位交通條件以發(fā)展國際保稅物流，而且要打造綜合服務(wù)平臺。綜保區(qū)應(yīng)該重點(diǎn)布局有保稅需求的外向型產(chǎn)業(yè)。但是，在綜合保稅區(qū)的申建運(yùn)營過程中，由于沿邊地區(qū)有些地方政府部門對綜保區(qū)功能、定位認(rèn)識模糊，對市場及綜保區(qū)功能的需求缺乏足夠的認(rèn)知。只是被動地進(jìn)行招商引資，沒有形成有體系的招商策略，確定產(chǎn)業(yè)方向和引資重點(diǎn)時沒有充分與綜保區(qū)政策功能結(jié)合，導(dǎo)致有些企業(yè)進(jìn)入后，發(fā)現(xiàn)自身業(yè)務(wù)并不適合在綜保區(qū)。

（三）邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是中國沿邊開放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的重要區(qū)域。1992年至2015年，已批準(zhǔn)設(shè)立國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)17個。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕72號）提出邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是中國深化與周邊國家和地區(qū)合作的重要平臺，并將已批準(zhǔn)設(shè)立的17個國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)列入沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放名錄。2019年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號）指出，支持國家級經(jīng)開區(qū)與邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開展合作，共同建設(shè)項(xiàng)目孵化、人才培養(yǎng)、市場拓展等服務(wù)平臺和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

目前邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展遇到的主要問題：一是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍然以林木、農(nóng)副產(chǎn)品等進(jìn)口資源加工為主，其產(chǎn)業(yè)層次整體滯后于全國水平;二是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)政策優(yōu)勢加速趨弱。隨著中國改革開放的深化，粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿(mào)易區(qū)（港）、長三角一體化、長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域戰(zhàn)略的推進(jìn)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政策優(yōu)勢面臨趨弱的困境。沿邊開發(fā)開放新平臺重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)也對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)形成擠壓，邊合區(qū)的政策優(yōu)勢幾乎喪失殆盡。三是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會管理權(quán)限較低，與其依托的口岸協(xié)調(diào)聯(lián)動不足。四是建設(shè)資金不足，嚴(yán)重制約邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展。由于邊合區(qū)一般地價(jià)偏低，土地出讓收益難以支撐其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。

（四）邊民互市貿(mào)易區(qū)

互市貿(mào)易是固邊、富邊和興民的重要政策舉措，對于推動邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高邊民生活水平，具有特殊意義。我國 9 個省區(qū)的 140 個陸地邊境縣大都批建了互市貿(mào)易區(qū)。1991 年國務(wù)院辦公廳下發(fā) 《關(guān)于積極發(fā)展邊境貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定意見的通知》，明確了邊民互市進(jìn)口的商品，從不超過人民幣 300 元 的免征進(jìn)口關(guān)稅和產(chǎn)品稅 （增值稅） ，上調(diào)至2008年的 8000 元，執(zhí)行至今。

邊民互市貿(mào)易區(qū)雖取得了一定成效，但受沿邊地區(qū)人口、體制機(jī)制和政策等條件限制，還存在在國家層面立法滯后、聯(lián)檢部門協(xié)同性弱、區(qū)域內(nèi)多頭對外和抬價(jià)爭購、受益面窄等問題。

1. 海關(guān)監(jiān)管的自由裁量權(quán)大，執(zhí)法部門裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于國家涉及互市貿(mào)易的管理辦法執(zhí)行起來具有較大彈性，執(zhí)法部門缺乏明確具體的監(jiān)管規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法過程中各部門、各口岸尺度不一，各口岸部門協(xié)同性差等問題。比如，根據(jù)《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》，除《清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿(mào)易方式進(jìn)口來自周邊國家的商品。但某些海關(guān)人員對此理解有偏差，提出需要《邊民互市貿(mào)易免稅商品目錄》正面清單才能執(zhí)行負(fù)面清單，否則無法執(zhí)行。

2. 空間有限制約互市貿(mào)易發(fā)展。以滿洲里中俄互市貿(mào)易區(qū)為例，區(qū)內(nèi)僅有一條間接連接俄方的進(jìn)出區(qū)通道，由于通道位置敏感，通道寬度拓展調(diào)整后仍不能滿足俄方客、貨車進(jìn)出區(qū)的需求;區(qū)域停車場承載能力有限，以俄貨車為例，僅能容納15輛貨車的停放需求，且已無停車場拓展的閑置場地;區(qū)域倉儲能力更為緊張，滿負(fù)荷倉儲僅能存放200噸以內(nèi)的貨物倉儲需求，無法滿足互貿(mào)加工產(chǎn)業(yè)原材料大進(jìn)大出的需求。隨著互貿(mào)區(qū)互市貿(mào)易人數(shù)與交易量的日益增長，場地制約問題日益凸顯，已成為制約互市貿(mào)易快速發(fā)展及互市貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的重要因素。

3. 互市貿(mào)易“關(guān)稅紅利”逐步消失?；ナ匈Q(mào)易的產(chǎn)品主要集中在日常生活用品如農(nóng)副產(chǎn)品、五金機(jī)電產(chǎn)品、玩具、家具、服裝等，技術(shù)密集型產(chǎn)品如手機(jī)、電子元器件、電腦、節(jié)能環(huán)保材料等，往往難以通過互市貿(mào)易出口?；ナ匈Q(mào)易零散的運(yùn)輸，使其運(yùn)輸成本高于組團(tuán)互市貿(mào)易成本，不具備規(guī)模效益。此外，隨著關(guān)稅的逐步下降，多數(shù)互市貿(mào)易成品關(guān)稅快速降低，甚至接近零關(guān)稅，互市貿(mào)易的關(guān)稅優(yōu)勢逐步消失，處于交易商品產(chǎn)業(yè)鏈最低端的參貿(mào)邊民不僅收入情況未得到改善，其收入水平也在逐步降低，互市貿(mào)易興邊富民的發(fā)展初衷并未實(shí)現(xiàn)。

4. 與新政相匹配的指導(dǎo)性細(xì)則及操作規(guī)程尚未明確。2019年9月，國家出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為邊境地區(qū)提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。但目前很多政策難以落地。一是實(shí)施細(xì)則仍需完善。與《意見》相匹配的如“邊民互市貿(mào)易管理辦法”“邊民互市貿(mào)易不予免稅清單”“互市商品流通稅率征收標(biāo)準(zhǔn)”等配套的指導(dǎo)性、操作性細(xì)則尚未明確，增加了相關(guān)職能部門監(jiān)管及征管風(fēng)險(xiǎn)。二是商品運(yùn)輸方式仍需多元化?！兑庖姟穼⑦吤窕ナ匈Q(mào)易進(jìn)口來源地范圍拓展至15個國家，但十五國互市商品運(yùn)輸成本削弱了互市商品價(jià)格優(yōu)勢，尚需海關(guān)總署結(jié)合各互市口岸特點(diǎn)制定相對寬泛的商品運(yùn)輸方式，推進(jìn)互市貿(mào)易靈活多樣發(fā)展。三是細(xì)則流程仍需簡化。按照規(guī)定，除《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿(mào)易方式進(jìn)口來自周邊國家的商品。但目前海關(guān)對于《清單》以外的商品以互市貿(mào)易方式進(jìn)口時仍需進(jìn)行監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等級評估，進(jìn)行入?yún)^(qū)商品備案，中高風(fēng)險(xiǎn)商品及不具備備案條件商品仍會被拒之境外。

5. 互市貿(mào)易落地加工政策試點(diǎn)范圍小，政策帶動作用相對有限。互市貿(mào)易落地加工政策可以大幅降低企業(yè)稅負(fù)，對企業(yè)利用改政策開展落地加工具備一定的吸引力。邊民互市落地加工還受到邊民互市進(jìn)口免稅每人每日貨值 8000 元額度限制，利用該政策開展落地加工很難做大做強(qiáng)。

（五）跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)通過“兩國一區(qū)、境內(nèi)關(guān)外、封閉運(yùn)行”“一線放開、二線管住”的模式，致力于在區(qū)內(nèi)加強(qiáng)貿(mào)易投資自由化、人員往來便利化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、監(jiān)管服務(wù)高效便捷等合作，將合作區(qū)建成集國際貿(mào)易、物流倉儲、進(jìn)出口加工、旅游娛樂及金融服務(wù)等多功能于一體的綜合開放平臺。中哈霍爾果斯邊境合作中心和珠澳跨境工業(yè)區(qū)是以跨境合作區(qū)的方式建立，其中珠澳跨境工業(yè)園是一個國家兩個關(guān)稅區(qū)，而且面積較小、功能也相對單一。所以，中哈霍爾果斯邊境合作中心是我國首個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在建的跨境合作區(qū)還包括中國磨憨—老撾磨丁、中國瑞麗—緬甸木姐、中國紅河—越南老街等跨境合作區(qū)，中尼跨合區(qū)也已經(jīng)中國和尼泊爾雙方政府同意共同推動，2010—2012年，商務(wù)部與西藏自治區(qū)人民政府簽署了《關(guān)于推動建設(shè)吉隆口岸跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)備忘錄》，并合作編制了《吉隆口岸跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)可行性研究報(bào)告》。2019年10月，中華人民共和國和尼泊爾聯(lián)合聲明，明確了建設(shè)中尼跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，進(jìn)一步推動雙邊產(chǎn)能和投資等多領(lǐng)域合作，目前在研究論證階段。近期擬先設(shè)立中尼邊境合作區(qū)，邊合區(qū)選址方案已經(jīng)初步商定。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的主要問題有：第一，對方口岸基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后。與我國合作的國家一般基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，使得通關(guān)能力和運(yùn)輸能力大打折扣，嚴(yán)重制約了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展。第二，啟動區(qū)建設(shè)雙方不同步。目前，正在推動的跨合區(qū)，都是我方積極推動，對方雖然也有積極相應(yīng)的表態(tài)，但在具體行動上比較緩慢。有的國家新開通口岸的基礎(chǔ)設(shè)施基本上是依靠中方援建而成，跨境合作區(qū)開發(fā)建設(shè)中過度依賴中國，造成中國單方面推動跨境合作區(qū)建設(shè)的被動局面。第三，合作區(qū)建設(shè)規(guī)劃思路缺乏政策協(xié)調(diào)和充分論證。由于跨合區(qū)不是單邊行動，需要商務(wù)部、外交部等有關(guān)部門進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，而且由于缺乏國際規(guī)劃合作，造成我方單方面編制中方合作區(qū)總規(guī)、詳規(guī)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，與對方產(chǎn)業(yè)協(xié)作難以體現(xiàn)。跨合區(qū)涉及一系列政策創(chuàng)新，面臨共管共治等復(fù)雜的法律問題，需要建立有效的雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制和國際商事仲裁機(jī)制，協(xié)調(diào)解決刑事案件管轄、貿(mào)易糾紛等各類法律問題。

（六）境外產(chǎn)業(yè)投資促進(jìn)平臺

作為境外產(chǎn)業(yè)投資促進(jìn)平臺，沿邊地區(qū)境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)當(dāng)前運(yùn)營中仍面臨不少問題。

1. 境外園區(qū)缺乏合理的運(yùn)營規(guī)劃和設(shè)計(jì)。園區(qū)普遍對于前期產(chǎn)業(yè)研究與規(guī)劃不夠重視，僅從基礎(chǔ)工程量與投資額來開展境外園區(qū)的投資可行性論證，缺乏對園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃。由于系統(tǒng)規(guī)劃的缺失，沿邊地區(qū)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的境外園區(qū)數(shù)量不多，大多數(shù)境外園區(qū)存在發(fā)展定位不明確、產(chǎn)業(yè)支撐乏力等問題。

2. 園區(qū)運(yùn)營水平整體不高。一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)體系和功能結(jié)構(gòu)相對單一，主要圍繞農(nóng)業(yè)種植、木材及農(nóng)副產(chǎn)品的貿(mào)易和加工等產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈短，附加值相對較低。二是園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，園區(qū)管理方式較為粗放，配套服務(wù)能力不足。三是招商引資困難，入駐園區(qū)的企業(yè)無論是數(shù)量還是規(guī)模都不大，而且流動性較大。

3. 資金缺口較大，投融資渠道不暢。園區(qū)盈利模式單一，主要以工業(yè)用地的出讓和出租、廠房與宿舍的出租為主，此盈利方式無法回收基礎(chǔ)設(shè)施投資。園區(qū)的后續(xù)開發(fā)建設(shè)主要依靠園區(qū)開發(fā)企業(yè)自有資金來推動。受限于境外融資渠道匱乏，民營企業(yè)主導(dǎo)的境外園區(qū)又很難獲得國內(nèi)政府部門補(bǔ)貼和政策性金融機(jī)構(gòu)的支持，國內(nèi)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮，對投資境外園區(qū)資產(chǎn)持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，這些因素都制約著境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4. 抗外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)能力弱。境外園區(qū)所在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)成本和投資風(fēng)險(xiǎn)較高。特別是近年來毗鄰國家國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢不穩(wěn)、法制不健全、政策變動大、營商環(huán)境差、匯率大幅波動，都對給境外產(chǎn)業(yè)園的長期建設(shè)和運(yùn)營帶來困難。

（七）邊境旅游試驗(yàn)區(qū)

邊境旅游試驗(yàn)區(qū)是國家層面確定的唯一以改革為指向的旅游業(yè)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域，旨在解決邊境旅游面臨的困境和問題。2018年4月，國務(wù)院同意設(shè)立內(nèi)蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗(yàn)區(qū)，這是中國首批設(shè)立的邊境旅游試驗(yàn)區(qū)。目前來看，邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)正處于探索之中，旅游管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新和旅游擴(kuò)大開放的舉措仍需要積極推動。推進(jìn)出入境、口岸簽證、免稅店設(shè)立、團(tuán)隊(duì)旅游、稅收等方面的政策突破，仍然有很大的協(xié)調(diào)難度。

二、“十四五”時期加快沿邊地區(qū)

對外開放平臺高質(zhì)量發(fā)展的總體思路

“十四五”時期要通過“一帶一路”建設(shè)助推沿海、內(nèi)陸、沿邊地區(qū)協(xié)同開放，構(gòu)建統(tǒng)籌國內(nèi)國際、協(xié)調(diào)國內(nèi)東中西和南北方的區(qū)域發(fā)展新格局。作為我國對外開放重要前沿和戰(zhàn)略樞紐，沿邊地區(qū)要依托口岸和各類對外開放平臺，加快由通道經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

（一）加快各類平臺整合

整合邊民互市區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以及經(jīng)開區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動政策在更大范圍的復(fù)制推廣，建立覆蓋沿邊地區(qū)普適的開放政策框架：一方面，減少不同口岸城市之間爭相建立新的開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、綜合保稅區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)等新平臺;另一方面，減少在一個口岸城市不同平臺之間為爭奪要素資源而進(jìn)行的競爭。

（二）推動口岸和通道一體、貿(mào)易和加工聯(lián)動

以口岸為牽引，聯(lián)動沿邊地區(qū)各類開放平臺和產(chǎn)業(yè)平臺，形成對外連接國外、對內(nèi)連接境內(nèi)廣大腹地雙向互動的國際商貿(mào)物流大通道，構(gòu)建“口岸樞紐+通道+貿(mào)易+加工”的泛口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)。以各類平臺一體化管理為切入點(diǎn)，構(gòu)建沿邊樞紐服務(wù)大平臺，提升要素資源集聚能力，按照“口岸一體、通道暢通、產(chǎn)業(yè)集成、空間優(yōu)化”的創(chuàng)新思路，推動口岸與腹地一體化開發(fā)開放。

（三）打造沿邊開放新高地，構(gòu)建全域開放新格局

沿邊省份整合、復(fù)制、推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境合作區(qū)、邊境旅游合作區(qū)、邊民互市區(qū)等各類平臺政策。復(fù)制推廣“一次備案、多次使用”“倉儲貨物按狀態(tài)分類監(jiān)管”“大宗商品現(xiàn)貨保稅交易”等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新制度。鼓勵各類對外開發(fā)開放平臺創(chuàng)新體制機(jī)制，全面推進(jìn)政策落地，爭取全域范圍內(nèi)實(shí)行自由貿(mào)易區(qū)高水平的開放政策。

三、推動沿邊地區(qū)對外開放平臺

高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）賦予沿邊省份開放平臺更多創(chuàng)新發(fā)展自主權(quán)

將對外開發(fā)開放平臺建設(shè)作為沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。一是有關(guān)部門將各類權(quán)限下放到沿邊省區(qū)。將市場準(zhǔn)入權(quán)限下放邊境省區(qū)。加大對沿邊地區(qū)申請的關(guān)稅配額傾斜支持力度，適當(dāng)放寬邊貿(mào)進(jìn)口產(chǎn)品管制，豐富優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)口門類和數(shù)量。允許各邊境地區(qū)因地制宜制定《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》。二是擴(kuò)大政策試點(diǎn)范圍，如將自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策在沿邊地區(qū)全域推廣，將互市貿(mào)易區(qū)落地加工試點(diǎn)推廣到沿邊?。ㄗ灾螀^(qū)）全域等。

（二）注重海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)功能提升

根據(jù)綜合保稅區(qū)發(fā)展情況看，沿邊地區(qū)不適合新建綜合保稅區(qū)，而應(yīng)該著力于已有綜合保稅區(qū)的功能提升上。圍繞落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》21項(xiàng)政策任務(wù)，在服務(wù)保稅倉儲、國際貿(mào)易、保稅物流等產(chǎn)業(yè)常態(tài)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，在綜合保稅區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)跨境電子商務(wù)、汽車平行進(jìn)口、IT產(chǎn)品加工、重型設(shè)備儲運(yùn)出口等高附加值業(yè)態(tài)發(fā)展。建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)中心、區(qū)域分撥中心、跨境電商海外倉等，推動國際會展中心、標(biāo)準(zhǔn)化流轉(zhuǎn)庫房、國際件快監(jiān)管中心等運(yùn)營平臺建成。結(jié)合國家跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)綜合保稅區(qū)發(fā)展網(wǎng)購保稅進(jìn)口業(yè)務(wù)。拓展展示銷售、研發(fā)設(shè)計(jì)、檢測維修等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能。重點(diǎn)引進(jìn)服務(wù)貿(mào)易運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，吸引供應(yīng)鏈服務(wù)、金融服務(wù)、國際物流、檢驗(yàn)檢疫、保險(xiǎn)保理等企業(yè)入駐，健全金融服務(wù)配套體系，提升多元化的服務(wù)能力。

（三）有序推動邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展

一是促進(jìn)與其他平臺載體聯(lián)動。加大邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與邊境口岸、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等開放平臺載體的聯(lián)動，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和市場資源共享。爭取獲得國家主管部門對聯(lián)動模式的支持和批準(zhǔn)，推進(jìn)各部門執(zhí)法合作、信息互換，完善監(jiān)管設(shè)備、運(yùn)輸工具配置，從機(jī)制和技術(shù)上保證口岸與邊境合作區(qū)之間貨物能夠順利流轉(zhuǎn)、監(jiān)管到位。通過邊境口岸的城鎮(zhèn)化不斷提升邊境地區(qū)市場的廣度與厚度，為邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供必要的生產(chǎn)要素準(zhǔn)備和商業(yè)服務(wù)配套。

二是支持邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。支持邊境貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，對邊境小額貿(mào)易出口試點(diǎn)增值稅無票免稅政策，實(shí)行出口商品簡化申報(bào)措施。適度增加邊境地方政府債券額度，用于邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。充分利用邊境合作區(qū)政策的優(yōu)勢，吸引東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，鼓勵有實(shí)力的大企業(yè)收購合作區(qū)內(nèi)小規(guī)模的資源型企業(yè)，引導(dǎo)資源型企業(yè)集群，提高單個企業(yè)的生產(chǎn)能力，鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源型產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）積極構(gòu)建互市貿(mào)易落地加工產(chǎn)業(yè)鏈

一是完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，促進(jìn)互市貿(mào)易通關(guān)便利化。擴(kuò)展邊民互市貿(mào)易區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施用地，積極引進(jìn)非政府資金，采用 PPP 模式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)海關(guān)邊民互市貿(mào)易信息化管理系統(tǒng)的建設(shè)，提高互市貿(mào)易進(jìn)出口貨物量通關(guān)效率。

二是擴(kuò)充互市貿(mào)易經(jīng)營主體。推動邊民“零散交易”向“組團(tuán)交易”模式轉(zhuǎn)型，降低互市貿(mào)易的成本，提高互市貿(mào)易質(zhì)量。支持各邊境地區(qū)成立邊民互市貿(mào)易合作社，組成具備法人資格的邊民互市貿(mào)易的“共同體”，減緩邊民經(jīng)營資金借貸壓力，提升互市貿(mào)易專業(yè)化程度，降低交易違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

三是激活互市落地加工政策紅利。擴(kuò)大互市貿(mào)易商品種類，完善互市貿(mào)易區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制。協(xié)調(diào)推動盡快出臺《邊民互市進(jìn)口商品不予免稅清單》《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品落地加工試點(diǎn)方案》《邊民互市貿(mào)易管理辦法》等指導(dǎo)性細(xì)則，在互市貿(mào)易跨境結(jié)算領(lǐng)域，促進(jìn)國家層面對邊民互市貿(mào)易對外付匯制定標(biāo)準(zhǔn)化流程、形成統(tǒng)一的邊民互市貿(mào)易對外付匯路徑。

四是強(qiáng)化結(jié)算管理，豐富金融服務(wù)。加強(qiáng)和完善邊民互市交易結(jié)算中心建設(shè)。設(shè)立邊民互市建設(shè)專項(xiàng)資金，加大對邊民互市貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持力度。

五是創(chuàng)新互市貿(mào)易新業(yè)態(tài)和模式，打造特色商品的商貿(mào)中心。

（五）穩(wěn)步推動跨境合作區(qū)建設(shè)

一是加強(qiáng)政策溝通。完善跨境合作區(qū)協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對出入境、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等各項(xiàng)活動的協(xié)同執(zhí)法、信息共享和結(jié)果互認(rèn)。建立開放合作的金融管理機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)之間在貿(mào)易融資、貨款擔(dān)保、商業(yè)信貸、項(xiàng)目融資等方面的合作，在區(qū)內(nèi)探索建立以人民幣為主導(dǎo)的貿(mào)易結(jié)算機(jī)制。完善基本法律法規(guī)，設(shè)立雙方合作委員會、仲裁庭等專門機(jī)構(gòu)，完善涉及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議內(nèi)容，協(xié)調(diào)解決區(qū)內(nèi)法律爭端和經(jīng)貿(mào)糾紛。

二是加強(qiáng)跨境合作區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。與毗鄰國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好雙方區(qū)域路網(wǎng)的銜接，保持跨境合作區(qū)建設(shè)的同步性和整體性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨境合作區(qū)內(nèi)電源、熱源、水源點(diǎn)的建設(shè)與共享。

三是創(chuàng)新跨境區(qū)域協(xié)作模式。統(tǒng)籌聯(lián)合開展招商，充分利用跨境經(jīng)濟(jì)合作普惠制政策，降低加工制造企業(yè)國際市場入境關(guān)稅。根據(jù)資源結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)性，確定跨境合作區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，承接國內(nèi)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)合作和轉(zhuǎn)移。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈分工，鼓勵相關(guān)加工制造業(yè)企業(yè)“兩頭設(shè)廠”或沿產(chǎn)業(yè)鏈形成分工合作，確定合作區(qū)產(chǎn)品的原產(chǎn)地認(rèn)證體系。推動跨境雙方雙向投資參股，由跨境雙方的運(yùn)營和投資公司以換股等方式進(jìn)行相互投資，結(jié)成更緊密的利益鏈條，深化共同發(fā)展。

（六）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)境外產(chǎn)業(yè)合作平臺有序發(fā)展

一是鼓勵和支持在經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的國家建設(shè)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)。鼓勵沿邊地區(qū)設(shè)立境外投資協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮地方政府間機(jī)制的協(xié)調(diào)作用，推進(jìn)與各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的對接。加強(qiáng)與東道國的政策溝通協(xié)商，確保境外園區(qū)的法律和投資權(quán)益，協(xié)調(diào)解決入園企業(yè)的困難和問題。二是推動境外產(chǎn)業(yè)合作平臺內(nèi)外聯(lián)動。鼓勵企業(yè)參與境外工業(yè)園建設(shè)，以推動?xùn)|道國境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展為重點(diǎn)，引介國內(nèi)園區(qū)或平臺與之對接，通過內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工合作，構(gòu)建起與東道國之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動關(guān)系。三是搭建“一站式”投資促進(jìn)平臺。推動政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、投資服務(wù)中介等共同組建境外合作園區(qū)投資運(yùn)營聯(lián)合體，鼓勵民營企業(yè)在海外園區(qū)運(yùn)營中發(fā)揮更大作用，建立園區(qū)開發(fā)運(yùn)營、規(guī)劃對接、政策咨詢、招商信息、法律建議、中介服務(wù)等“一站式、全方位”綜合服務(wù)平臺，增強(qiáng)企業(yè)境外發(fā)展合力、有效降低海外風(fēng)險(xiǎn)。四是創(chuàng)新境外產(chǎn)業(yè)平臺開發(fā)運(yùn)營模式。鼓勵央企、地方龍頭企業(yè)牽頭，集中優(yōu)勢資源，引導(dǎo)帶動一批企業(yè)“聯(lián)合出?！比腭v境外產(chǎn)業(yè)平臺，產(chǎn)業(yè)鏈上下游形成集群競爭力，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作、利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)、分工協(xié)作的新模式，推動境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體高質(zhì)量發(fā)展。

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