王會奇 李建偉 鐘輝

摘? ?要：宏觀審慎評估是我國構(gòu)建宏觀審慎政策框架的一項(xiàng)創(chuàng)新探索，在經(jīng)過近五年實(shí)踐后，有必要從內(nèi)在邏輯、運(yùn)行實(shí)踐等角度再度審視MPA的政策框架與行動效果，并充分考慮后疫情時(shí)代金融穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求，探討進(jìn)一步改進(jìn)方法和途徑。本文系統(tǒng)梳理了MPA發(fā)展演進(jìn)的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯，從“應(yīng)然”和“未然”兩個角度分析了影響MPA有效性的關(guān)鍵因素與進(jìn)一步改進(jìn)的方向和空間，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎評估;系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);金融穩(wěn)定

中圖分類號：F831? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2020（7）-0004-05

宏觀審慎評估（Macro Prudential Assessment，簡稱MPA）是我國基于金融發(fā)展實(shí)際，在實(shí)踐宏觀審慎理論、完善宏觀審慎政策框架方面的一項(xiàng)創(chuàng)新探索。不論是從理論層面還是從實(shí)踐層面來講，任何一個體系的形成都會經(jīng)歷生成發(fā)展、由粗到精、逐漸完善的過程，MPA也不例外。因此，在經(jīng)歷一段時(shí)間探索實(shí)踐后，從發(fā)展脈絡(luò)、理論邏輯、運(yùn)行實(shí)踐等角度審視和討論MPA發(fā)展問題，有助于我們更加客觀、全面、系統(tǒng)地理解和把握MPA，并找到進(jìn)一步改進(jìn)的方法和途徑。

一、MPA的產(chǎn)生與發(fā)展演進(jìn)

MPA的形成和產(chǎn)生跟隨于宏觀審慎理念的演進(jìn)，設(shè)計(jì)和運(yùn)行依托于宏觀審慎理論的發(fā)展，建立和實(shí)踐立足于我國金融監(jiān)管的框架。為更加深入把握MPA的內(nèi)在本質(zhì)，邏輯上有必要理清如下問題：一是MPA從何而來，向何而去？探討MPA的歷史使命和宏觀定位;二是MPA應(yīng)解決什么問題，如何解決？探討MPA的理論支撐和作用機(jī)理;三是MPA如何建立，現(xiàn)狀如何？探討MPA的路徑依賴和實(shí)現(xiàn)方式。

（一）MPA的歷史邏輯

MPA是宏觀審慎理念在實(shí)踐中的應(yīng)用，可通過梳理宏觀審慎理念的發(fā)展脈絡(luò)來理清MPA的歷史使命、核心目標(biāo)和宏觀定位問題。1979年，庫克委員會首次提及宏觀審慎。1986年，國際清算銀行的正式文件中首次出現(xiàn)宏觀審慎。1999年，國際貨幣基金組織發(fā)布《金融部門評估規(guī)劃》，推薦成員國對其金融體系的穩(wěn)健性進(jìn)行評估，成為宏觀審慎理念的首次實(shí)踐，但當(dāng)時(shí)未受到國際社會的普遍重視。直到2008年國際金融危機(jī)之后，宏觀審慎的重要性才得到廣泛重視。

在對2008年國際金融危機(jī)成因和金融監(jiān)管有效性的反思中，有兩方面問題引起普遍關(guān)注：一是價(jià)格穩(wěn)定并不能保證金融穩(wěn)定。受金融系統(tǒng)順周期性等因素影響，金融周期在一定程度上會脫離經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行。貨幣政策主要針對宏觀經(jīng)濟(jì)和總需求管理，側(cè)重于維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定，但即使物價(jià)基本穩(wěn)定，資產(chǎn)價(jià)格波動也可能很大，并通過金融市場傳導(dǎo)至實(shí)體，對物價(jià)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊。二是個體穩(wěn)健并不能保證整體穩(wěn)健。隨著金融體系杠桿性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性的不斷提升，金融風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)、跨領(lǐng)域傳染性也在不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)金融監(jiān)管以微觀審慎監(jiān)管為核心，主要防范微觀個體層面的風(fēng)險(xiǎn)，但微觀個體穩(wěn)健的加總并不等于宏觀整體的穩(wěn)健，即存在“合成謬誤”問題。在傳統(tǒng)的貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管政策之間存在空白，客觀上需要一種新的政策來彌補(bǔ)。在此背景下，宏觀審慎政策應(yīng)運(yùn)而生。按照國際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定委員會和國際清算銀行的定義，宏觀審慎政策就是利用審慎工具防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而降低金融危機(jī)發(fā)生的頻率和影響程度。

MPA是我國宏觀審慎政策框架的重要組成部分，從產(chǎn)生背景上看，MPA是在宏觀審慎理念的不斷探索實(shí)踐中形成的;從歷史使命上看，MPA的核心任務(wù)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);從宏觀定位上看，MPA是宏觀審慎政策框架的構(gòu)成部分，而宏觀審慎政策與貨幣政策、微觀審慎政策是各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的關(guān)系。

（二）MPA的理論邏輯

更好地發(fā)揮MPA防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的功能，應(yīng)先理清MPA聚焦解決的問題和其中的作用機(jī)理。金融市場所具有的一些內(nèi)在特性會導(dǎo)致市場失靈，進(jìn)而可能造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的積累。突出表現(xiàn)為“五類問題”：一是順周期性問題。一般商品市場價(jià)格波動會引起供求變化，促使價(jià)格波動收斂以達(dá)到均衡。而金融市場具有“買漲賣跌”的特征，通過自我強(qiáng)化使資產(chǎn)價(jià)格波動增大，危機(jī)前易形成躁動型泡沫，危機(jī)中易出現(xiàn)資產(chǎn)拋售、價(jià)格暴跌。二是傳染性問題。伴隨金融業(yè)的發(fā)展深化，金融機(jī)構(gòu)之間、金融市場之間、區(qū)域甚至國家之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密、復(fù)雜，導(dǎo)致金融體系內(nèi)部存在風(fēng)險(xiǎn)“多米諾骨牌效應(yīng)”，風(fēng)險(xiǎn)容易跨機(jī)構(gòu)、跨市場蔓延，甚至從一個國家蔓延到其他國家;三是外部性問題。經(jīng)濟(jì)主體從事活動可能會使其他主體受益或受損，從而產(chǎn)生正外部性或負(fù)外部性。例如，資產(chǎn)拋售行為會造成資產(chǎn)貶值，使其他主體的資產(chǎn)負(fù)債表惡化，這種外部性一定程度上會導(dǎo)致市場失靈，個體的最優(yōu)策略不一定是整體的最優(yōu)策略;四是非理性問題。從行為金融學(xué)的角度看，市場主體的行為并非永遠(yuǎn)理性，而是存在“羊群效應(yīng)”“動物精神”等非理性行為，在金融市場日益復(fù)雜、信息不對稱情況下，非理性問題會更加嚴(yán)重，并進(jìn)一步放大金融的順周期性和金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性，加劇金融系統(tǒng)的脆弱性;五是結(jié)構(gòu)性失衡問題。前四類問題是金融體系面臨的一般性問題，也是國際上的普遍性認(rèn)識，在分析我國具體問題時(shí)還應(yīng)考慮“新興+轉(zhuǎn)軌”的特點(diǎn)，將結(jié)構(gòu)性失衡問題納入分析框架，包括實(shí)體經(jīng)濟(jì)供需失衡、金融體系內(nèi)部失衡、實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融體系失衡，這些問題是造成過度負(fù)債、金融“脫實(shí)向虛”等問題的深層次原因。

綜上所述，順周期性問題可從時(shí)間軸的角度，傳染性和外部性問題可從空間軸的角度，非理性問題可從主體行為的角度、解釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理;同時(shí)，結(jié)構(gòu)性失衡問題可從階段性矛盾的角度揭示我國防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的特殊性。以上“五類問題”可導(dǎo)致時(shí)間、空間和結(jié)構(gòu)“三個維度”的風(fēng)險(xiǎn)，其中，結(jié)構(gòu)維度風(fēng)險(xiǎn)是本文基于我國防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)面臨結(jié)構(gòu)性失衡問題而提出的一個新概念。MPA可從“四個途徑”發(fā)揮作用，防范“三個維度”的風(fēng)險(xiǎn)：一是防范時(shí)間維度上的金融風(fēng)險(xiǎn)，控制杠桿、債務(wù)和不穩(wěn)定融資的過度增長，降低資產(chǎn)價(jià)格和信貸的順周期性;二是防范空間維度上的金融風(fēng)險(xiǎn)，解決跨機(jī)構(gòu)、跨市場、跨區(qū)域傳染性問題和外部性問題，防范由于存在高度關(guān)聯(lián)、有共同風(fēng)險(xiǎn)暴露以及大型金融機(jī)構(gòu)引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);三是防范金融體系應(yīng)對沖擊能力不足問題，通過增加緩沖資本、提高穩(wěn)定融資來源等方式，增強(qiáng)金融體系的彈性和韌性;四是防范結(jié)構(gòu)性失衡引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，特別是重點(diǎn)解決金融“脫實(shí)向虛”、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率不高，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)循環(huán)不暢等問題，使金融體系更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求（作用機(jī)理參見圖1）。

（三）MPA的實(shí)踐邏輯

事物的發(fā)展往往會受已有路徑影響，MPA的形成和發(fā)展受到我國金融監(jiān)管體制和監(jiān)管理念的影響，既具有繼承性，也具有創(chuàng)新性。在我國金融監(jiān)管實(shí)踐中，很早就有宏觀審慎政策的雛形，如人民銀行的窗口指導(dǎo)和差別化住房信貸政策等。近年來，我國積極推進(jìn)宏觀審慎政策框架建設(shè)，其中在政策工具層面主要探索建立了四類工具，包括房地產(chǎn)市場宏觀審慎管理、MPA、全口徑跨境融資宏觀審慎管理以及金融基礎(chǔ)設(shè)施宏觀審慎管理。從功能定位上看，MPA屬于我國宏觀審慎政策工具中的一類，在具體工具使用上與房地產(chǎn)市場宏觀審慎管理和全口徑跨境融資宏觀審慎管理有部分交叉。

MPA的前身是差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制。2011年，人民銀行建立差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制，核心理念是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸增速取決于自身資本水平和經(jīng)濟(jì)增長的合理需要，給予金融機(jī)構(gòu)在控制信貸擴(kuò)張和增加資本緩沖之間一定的自主選擇彈性，注重對個體的引導(dǎo)，并將此作為促進(jìn)整體穩(wěn)健的基礎(chǔ)。2016年，人民銀行將差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制“升級”為MPA，并在此后實(shí)施過程中，根據(jù)宏觀調(diào)控需要，對指標(biāo)構(gòu)成、相關(guān)參數(shù)不斷進(jìn)行完善。MPA繼承了差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)還借鑒了國際經(jīng)驗(yàn)，并考慮了國內(nèi)利率市場化進(jìn)程、結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)等現(xiàn)實(shí)情況，具有三方面突出特點(diǎn)：一是內(nèi)含工具更多，涉及資本和杠桿、資產(chǎn)負(fù)債、流動性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營、跨境融資、信貸政策執(zhí)行等七大方面，更加全面地對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行評估;二是資產(chǎn)范圍更廣，將債券投資、股權(quán)及其他投資、買入返售資產(chǎn)等納入其中，適應(yīng)資產(chǎn)多元化趨勢;三是操作更加靈活，按季開展事后評估，按月進(jìn)行事中事后監(jiān)測和引導(dǎo)。

與國際上宏觀審慎政策工具相比，MPA有兩點(diǎn)較為明顯的差異：一是更加強(qiáng)調(diào)信貸增長支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理需要，我國考察信貸增速與名義目標(biāo)GDP增速的偏離來確定逆周期資本緩沖，并且在MPA中納入信貸政策執(zhí)行情況指標(biāo)，更加強(qiáng)調(diào)信貸投放結(jié)構(gòu)要滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求;二是更加強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的差異性，MPA注重考察每個金融機(jī)構(gòu)對總體信貸偏離度的影響。這兩點(diǎn)差異，使MPA更加符合我國當(dāng)前結(jié)構(gòu)性失衡問題突出、金融機(jī)構(gòu)差異性較大的現(xiàn)實(shí)情況。從實(shí)際運(yùn)行情況看，MPA在促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展、維護(hù)金融市場秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。

二、MPA有效性的影響因素分析

MPA的構(gòu)建不可能一勞永逸、一蹴而就，需要不斷改進(jìn)完善。在這一過程中，可從“應(yīng)然”和“未然”兩個角度進(jìn)行分析，一方面，結(jié)合國內(nèi)外理論研究和實(shí)踐探索，分析影響MPA有效性的關(guān)鍵因素;另一方面，充分借鑒國際上提升宏觀審慎政策有效性的經(jīng)驗(yàn)做法，并結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)條件，找到可以進(jìn)一步改進(jìn)的方向和空間。

（一）政策目標(biāo)與政策工具

政策目標(biāo)與政策工具的關(guān)系類似靶與箭的關(guān)系，靶的位置判斷準(zhǔn)確，箭才能選擇恰當(dāng)、準(zhǔn)確命中。根據(jù)丁伯根法則，一種工具實(shí)現(xiàn)一種政策目標(biāo)最有效率，如果一種工具對應(yīng)多個目標(biāo)，會因目標(biāo)沖突而降低效率甚至出現(xiàn)背離。MPA的核心目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際操作中能夠兼顧一些貨幣信貸政策、微觀審慎政策的目標(biāo)，具有二元或多元屬性。但MPA作為宏觀審慎政策的構(gòu)成部分，在目標(biāo)定位上主要是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，不宜給MPA附加過多的目標(biāo)（如過多強(qiáng)調(diào)總需求管理、商業(yè)周期調(diào)節(jié)等），否則容易出現(xiàn)因目標(biāo)沖突導(dǎo)致的效率降低、目標(biāo)背離等問題;另一方面，需要分清核心目標(biāo)與兼顧目標(biāo)，在確保主要目標(biāo)前提下兼顧其他目標(biāo)，體現(xiàn)出鮮明導(dǎo)向和明確信號，避免政策信號紊亂問題。綜上，MPA在目標(biāo)定位上聚焦防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，在工具使用上具有“雙重屬性”，在實(shí)施操作上應(yīng)避免出現(xiàn)“一箭多靶”等問題。

（二）規(guī)則行事與相機(jī)抉擇

規(guī)則行事與相機(jī)抉擇各有優(yōu)劣。規(guī)則行事的優(yōu)勢在于，可減少人為偏見和判斷失誤，規(guī)則透明，具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用;其劣勢在于，在復(fù)雜、動態(tài)變化的經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)中，很難設(shè)計(jì)出一個完美規(guī)則，且容易出現(xiàn)監(jiān)管套利。采取相機(jī)抉擇的優(yōu)勢在于，可根據(jù)形勢變化快速作出調(diào)整，靈活度較高;其劣勢在于，相機(jī)抉擇的科學(xué)性取決于決策者的能力和水平，客觀程度不易把握。綜合兩種模式的優(yōu)劣，相對理想狀態(tài)是為MPA設(shè)計(jì)一個比較完美的規(guī)則，提升運(yùn)行的科學(xué)性，保障執(zhí)行的客觀性。但也需要考慮現(xiàn)實(shí)情況，MPA是為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)而建立，特別是在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，其任務(wù)緊迫而艱巨，作為一個相對較新的政策工具，客觀上難以在短時(shí)間內(nèi)建立起一個經(jīng)過廣泛論證、充分驗(yàn)證的操作規(guī)則。從國際實(shí)踐看，多數(shù)國家和地區(qū)采用一種折中的方式，即采取“指導(dǎo)性相機(jī)抉擇”（Guided Discretion）方式，將客觀標(biāo)準(zhǔn)與主觀判斷相結(jié)合，如瑞士等國家通過運(yùn)用一系列關(guān)鍵定量指標(biāo)輔以定性分析來作出決策。目前，MPA的規(guī)則仍在逐步完善過程中，可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過積極探索建立相對穩(wěn)定的指導(dǎo)性規(guī)則，指標(biāo)可變動但不常變動，不斷提升MPA決策的科學(xué)化水平。

（三）政策成本與政策收益

雖然MPA的成本和收益都難以量化，但是在討論MPA效率問題時(shí)仍應(yīng)考慮成本和收益的影響。MPA的主要收益是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融系統(tǒng)安全穩(wěn)定，雖然是潛在的和不易感知的，但參考金融危機(jī)帶來的巨大破壞性，能夠估量其收益價(jià)值。同時(shí)，MPA的實(shí)施會對金融活動產(chǎn)生影響，進(jìn)而帶來一些潛在成本，包括調(diào)整成本、效率成本和產(chǎn)出成本等。例如，金融機(jī)構(gòu)需要根據(jù)MPA的要求對資產(chǎn)負(fù)債表和經(jīng)營活動作出調(diào)整，調(diào)整越緊迫所付出成本越高;資產(chǎn)配置的扭曲，可能會造成效率的降低，在短期內(nèi)會對產(chǎn)出帶來不利影響;金融體系成本的轉(zhuǎn)嫁可能進(jìn)一步造成信貸利率提高、信貸可得性降低等問題。從長期來講，成本對于收益而言是值得付出的，但從短期來講，成本是易感知的，收益則不易感知，MPA的執(zhí)行應(yīng)綜合考慮對成本的影響，通過增強(qiáng)穩(wěn)定性、提升透明度、預(yù)留緩沖期等措施，合理降低政策實(shí)施成本。

（四）溢出效應(yīng)與漏損效應(yīng)

作為MPA的實(shí)施對象，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)并不是孤立的和靜止的。從系統(tǒng)的角度看，由于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在金融系統(tǒng)中的特殊性和重要性，MPA政策對其產(chǎn)生的影響會向外界溢出，產(chǎn)生正外部性，在行業(yè)層面有助于遏制其他行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在區(qū)域?qū)用嬗兄诰S護(hù)金融穩(wěn)定。從動態(tài)的角度看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在接受MPA管理時(shí)并不是靜止不變的，其經(jīng)營策略和金融活動的調(diào)整可能會造成政策效應(yīng)的漏損，從而影響政策的有效性。這種漏損可能是行業(yè)層面的，如銀行受到資本工具約束時(shí)可選擇通過銀行附屬租賃公司增加信貸供給;也可能是區(qū)域?qū)用?，如跨境融資活動會影響宏觀審慎政策的有效性。當(dāng)前MPA實(shí)施對象是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，地方法人金融機(jī)構(gòu)評估工作由人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，應(yīng)在區(qū)域?qū)用姹３忠恢滦?，在行業(yè)層面保持協(xié)同性，聚焦銀行系統(tǒng)的同時(shí)，客觀上也需要監(jiān)控來自銀行系統(tǒng)之外的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，防止政策漏損。

（五）激勵機(jī)制與約束機(jī)制

MPA的運(yùn)行需要必要的激勵和約束機(jī)制作為保障，以確保能夠獲取必要的信息和數(shù)據(jù)、影響金融機(jī)構(gòu)的活動、協(xié)調(diào)其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為。從國際經(jīng)驗(yàn)看，賦予宏觀審慎當(dāng)局的權(quán)力可分為硬性權(quán)力（hard powers）、半硬性權(quán)力（semi-hard powers）和軟性權(quán)力（soft powers）三種。硬性權(quán)力通常通過設(shè)立相應(yīng)法規(guī)，使宏觀審慎當(dāng)局可以直接控制政策工具，指示其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取必要行動，或作為“后備”權(quán)力，在必要時(shí)擴(kuò)展到直接從金融機(jī)構(gòu)收集信息的權(quán)力，如德國央行具有統(tǒng)計(jì)金融機(jī)構(gòu)基本信息的權(quán)力，在必要時(shí)可收集額外信息用于決策。硬性權(quán)力可避免政策實(shí)施過程中依賴其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的延遲或摩擦，并提高政策執(zhí)行的有效性。半硬性權(quán)力使宏觀審慎當(dāng)局可向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出正式建議，并以“遵守或解釋”機(jī)制作為保障，歐盟、德國、英國和美國等均有類似機(jī)制。半硬性權(quán)力可在一定程度上保證政策建議的約束力，同時(shí)保持其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。軟性權(quán)力使宏觀審慎當(dāng)局可以通過發(fā)表意見或警告的方式，將政策影響擴(kuò)展到監(jiān)管范圍之外。三種權(quán)力并不是非此即彼、互相排斥的關(guān)系，針對不同情況進(jìn)行組合使用有利于提升宏觀審慎政策的有效性。MPA在具體實(shí)施中，對于金融機(jī)構(gòu)具有一定的硬性權(quán)力，如差別化存款準(zhǔn)備金利率，對于其他監(jiān)管部門則主要是在監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制下進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，但組織實(shí)施時(shí)也會因?yàn)榧s束機(jī)制不健全而面臨一些困難和問題，例如，跨部門采集數(shù)據(jù)信息時(shí)存在效率低、時(shí)效性差、種類受限、核驗(yàn)難等問題，且存在責(zé)任不對稱問題，即MPA實(shí)施部門對結(jié)果負(fù)責(zé)但在控制外部來源數(shù)據(jù)信息質(zhì)量方面缺少必要的手段和約束措施。從國際經(jīng)驗(yàn)看，為保證政策有效性，MPA既需要軟性權(quán)力的激勵機(jī)制，也需要半硬性權(quán)力和硬性權(quán)力的約束機(jī)制，以確保能夠有效監(jiān)管和約束金融機(jī)構(gòu)的活動，并在必要時(shí)協(xié)調(diào)其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為。

此外，在討論MPA有效性的影響因素時(shí)，除對照國際上宏觀審慎政策的一般實(shí)踐外，還應(yīng)充分考慮我國當(dāng)前面臨的一些特殊情況。例如，從金融周期的角度看，MPA尚未經(jīng)歷完整金融周期，需要關(guān)注MPA指標(biāo)設(shè)定和激勵約束措施在下行階段的適用性問題，特別是，一些指標(biāo)和約束措施在繁榮階段控制金融機(jī)構(gòu)信貸投放過度增長方面較為有效，但在衰退階段，是否會壓縮金融機(jī)構(gòu)融資空間進(jìn)而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的彈性和韌性被削弱，需要進(jìn)行深入研究探討;從金融市場特質(zhì)看，我國金融市場健全程度、金融機(jī)構(gòu)成熟程度與發(fā)達(dá)國家有明顯差距，跨機(jī)構(gòu)、跨市場風(fēng)險(xiǎn)傳染具有一定特殊性，具體表現(xiàn)為地方法人金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隱患相對較多、可能引發(fā)的連鎖反應(yīng)問題較為突出。目前國際上宏觀審慎政策防范空間維度風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)指標(biāo)設(shè)定主要強(qiáng)調(diào)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而在我國MPA實(shí)踐中，應(yīng)合理考慮地方法人金融機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)傳染問題。

三、進(jìn)一步完善MPA的政策建議

MPA是我國的創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)一步完善MPA既需要準(zhǔn)確把握宏觀審慎政策的一般性規(guī)律，合理借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，也需要充分考慮我國的現(xiàn)實(shí)條件和階段性特征，堅(jiān)持和完善我國的創(chuàng)新性舉措，特別是在新冠肺炎疫情對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)生巨大沖擊和深刻影響的背景下，應(yīng)充分考慮后疫情時(shí)代金融穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求，不斷提升MPA的科學(xué)性、前瞻性和實(shí)效性。

（一）進(jìn)一步升級MPA，探索建立與“雙支柱”調(diào)控框架相適應(yīng)的評估體系

建議將MPA升級為“貨幣政策和宏觀審慎政策評估”（Monetary Policy & Macro Prudential Assessment，MMA），基于“雙支柱”調(diào)控框架的政策實(shí)踐要求，進(jìn)一步明確貨幣政策和宏觀審慎政策兩個大的模塊，使兩個模塊分別聚焦核心目標(biāo)，避免政策信號不突出或出現(xiàn)相互干擾問題。由貨幣政策部門和宏觀審慎部門分別牽頭負(fù)責(zé)兩個模塊，并建立兩個模塊的協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)“雙支柱”調(diào)控政策的協(xié)同性。

（二）不斷優(yōu)化評估體系，有效提升評估的科學(xué)化水平

完善評估框架和指標(biāo)體系，充分考慮經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行的周期性、階段性特征，提升微觀層面的彈性和宏觀層面的前瞻性，增強(qiáng)評估體系與經(jīng)濟(jì)金融宏觀背景的匹配性。探索建立“宏觀監(jiān)測+微觀評估”的宏觀審慎監(jiān)測評估體系，研究建立宏觀審慎數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測體系，提升宏觀層面對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、分析和預(yù)警水平。進(jìn)一步強(qiáng)化評估指標(biāo)的宏觀審慎功能，積極研究運(yùn)用“杠桿率”等與微觀審慎監(jiān)管共用的指標(biāo)開展宏觀審慎管理的途徑和方法。合理考慮評估對象規(guī)模、業(yè)務(wù)類型和經(jīng)營區(qū)域的差異性，提升評估的精準(zhǔn)度和適用性。逐步擴(kuò)大MPA覆蓋范圍，適時(shí)將金融控股集團(tuán)、貨幣市場基金納入評估范圍。同時(shí)，建立延伸監(jiān)測機(jī)制，將有關(guān)金融市場活動納入監(jiān)測范圍，防止漏損效應(yīng)影響政策有效性。保持評估體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性，預(yù)留適當(dāng)執(zhí)行緩沖期，并通過定期發(fā)布評估指引、會議紀(jì)要等方式，完善政策預(yù)期管理。

（三）健全完善激勵約束措施，切實(shí)增強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)行為的引導(dǎo)力和影響力

積極推進(jìn)規(guī)則行事和相機(jī)抉擇相配合的政策決策機(jī)制，通過提高政策決策層次、完善相機(jī)抉擇運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)等方式保障決策科學(xué)性。進(jìn)一步增強(qiáng)政策規(guī)則的透明度，完善政策溝通機(jī)制、宣傳培訓(xùn)機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)適度參與機(jī)制，提升金融機(jī)構(gòu)對MPA的認(rèn)知度和認(rèn)可度。適度增加評估結(jié)果檔次劃分，準(zhǔn)確反映金融機(jī)構(gòu)評估情況的動態(tài)變化。多層次、多維度、差異化的激勵約束機(jī)制，拓寬評估結(jié)果應(yīng)用領(lǐng)域，并充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)提示、窗口指導(dǎo)等軟性和半硬性方式的作用。此外，為避免金融周期下行階段風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)問題，在充分考慮整體風(fēng)險(xiǎn)狀況、金融機(jī)構(gòu)問題性質(zhì)和政策措施動態(tài)影響的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)放寬政策執(zhí)行的期限性和數(shù)量性要求，合理提升監(jiān)管彈性，增強(qiáng)操作靈活性，為金融機(jī)構(gòu)化解風(fēng)險(xiǎn)留出必要空間。

（四）積極推動區(qū)域宏觀審慎監(jiān)管合作，為監(jiān)測評估、預(yù)警糾偏、移交處置等全鏈條工作提供切實(shí)保障

健全完善MPA數(shù)據(jù)采集和共享機(jī)制，由人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀保監(jiān)部門、金融機(jī)構(gòu)等共同參與，通過建立聯(lián)合數(shù)據(jù)核查機(jī)制、落實(shí)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)質(zhì)量主體責(zé)任等措施，提升數(shù)據(jù)采集的質(zhì)量和效率。健全完善區(qū)域宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，由人民銀行分支機(jī)構(gòu)牽頭，加強(qiáng)金融監(jiān)管部門之間的常態(tài)化溝通與協(xié)作，在協(xié)調(diào)監(jiān)管政策、識別評估風(fēng)險(xiǎn)、溝通監(jiān)管動態(tài)等方面加強(qiáng)合作，積極通過軟性約束和半硬性約束方式，提升宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)同性。健全完善宏觀審慎評估和金融風(fēng)險(xiǎn)處置的聯(lián)動機(jī)制，把握好“防范風(fēng)險(xiǎn)”與“處置風(fēng)險(xiǎn)”的邊界，及時(shí)向地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制發(fā)出預(yù)警提醒、移交風(fēng)險(xiǎn)線索，使風(fēng)險(xiǎn)隱患能夠得到快速穩(wěn)妥處置，避免引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

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責(zé)任編輯、校對：錢曉東