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引言

自2019年1月1日起，全國各級各類行政事業(yè)單位開始試行財(cái)政部最新頒布的新《政府會計(jì)制度》。新《政府會計(jì)制度》的有效的實(shí)施，依賴于健全有效的內(nèi)部控制體系作為強(qiáng)有力的依托。開放大學(xué)作為行政事業(yè)單位，是內(nèi)部控制的重要參與者，具有開放性、多樣性、共享性和創(chuàng)新性等特點(diǎn)，其內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)以新《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為指引，建立健全符合自身特點(diǎn)和需求的內(nèi)部控制體系框架。

一、構(gòu)建開放大學(xué)內(nèi)控體系意義

自20世紀(jì)70年代，英國首創(chuàng)開放大學(xué)制度以來，開放大學(xué)日益成為全球各國高等教育改革一大新的發(fā)展方向。根據(jù)我國教育部對我國開放大學(xué)的教學(xué)和發(fā)展定位：依托信息化技術(shù)，針對全體社會成員進(jìn)行學(xué)歷與非學(xué)歷繼續(xù)教育，構(gòu)建覆蓋全國城市和鄉(xiāng)村的立體辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)，以人為本的服務(wù)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)，以滿足社會不同群體的繼續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)需求。

當(dāng)前，全國各地的原廣播電視大學(xué)，正在陸續(xù)向開放大學(xué)模式轉(zhuǎn)型，承擔(dān)廣大社會人群的學(xué)歷和非學(xué)歷的教育需求。推進(jìn)和完善開放大學(xué)的內(nèi)部控制建設(shè)，是開放大學(xué)深化內(nèi)部管理水平，提高服務(wù)能力，核心競爭力的內(nèi)在發(fā)展要求。因此，基于開放大學(xué)的辦學(xué)特色和發(fā)展軌跡，立足于開放大學(xué)內(nèi)在需求，建立健全符合開放大學(xué)的內(nèi)控制度，探索構(gòu)建有效的內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，及時(shí)防范和杜絕廉政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升單位管理水平，推進(jìn)單位財(cái)務(wù)整體規(guī)范化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)資源整合。

二、開放大學(xué)內(nèi)控體系構(gòu)建現(xiàn)狀

開放大學(xué)內(nèi)控體系構(gòu)建對規(guī)范開放大學(xué)的教學(xué)活動管理和經(jīng)濟(jì)活動管理發(fā)揮著重要的作用，有利于預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約和管控。近年來，隨著國家對高等院校內(nèi)控體系構(gòu)建的高度重視，開放大學(xué)內(nèi)控體系構(gòu)建初步取得了顯著的突破和進(jìn)展，但是在更深遠(yuǎn)的發(fā)展層面上，仍有待各方面的共同改進(jìn)和完善。

（一）內(nèi)控意識尚且薄弱

開放大學(xué)的內(nèi)控意識由開放大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識，和開放大學(xué)行政人員的內(nèi)控意識共同構(gòu)成。從領(lǐng)導(dǎo)層角度而言，領(lǐng)導(dǎo)層的自身價(jià)值理念，對本單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的理解、管理經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用以及其對開放大學(xué)內(nèi)部控制認(rèn)識等方面，都將對開放大學(xué)的內(nèi)控構(gòu)建產(chǎn)生不同程度的影響。由于我國開放大學(xué)內(nèi)部體系構(gòu)建普遍開始起步較晚，內(nèi)控的概念對于領(lǐng)導(dǎo)層而言相對陌生，導(dǎo)致整體對內(nèi)部控制的認(rèn)識理解尚淺。從行政人員角度而言，由于自身的專業(yè)限制，致使日常工作運(yùn)行中對內(nèi)部控制意識稍顯薄弱。部分開放大學(xué)上下整體內(nèi)控意識仍有待提升，內(nèi)部控制工作的開展未在整體上受到重視。

（二）內(nèi)控崗位設(shè)置不合理

開放大學(xué)的日常經(jīng)營管理工作主要包括預(yù)算編制、政府采購、會計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理和合同管理等內(nèi)容在內(nèi)，每項(xiàng)業(yè)務(wù)都涉及多個(gè)歸口管理部門，權(quán)責(zé)不一，事權(quán)不對，容易造成內(nèi)控的形同虛設(shè)。部分開放大學(xué)存在內(nèi)部相關(guān)崗位設(shè)置不合理、不合規(guī)的情況，沒有切實(shí)落實(shí)“不相容崗位相分離”的原則，并未從實(shí)質(zhì)上做到事前決策、事中執(zhí)行和事后監(jiān)督三階段的顯著分離。同時(shí)，對于日常經(jīng)營管理業(yè)務(wù)的相關(guān)部門、相關(guān)崗位和相關(guān)工作人員，未能落實(shí)審計(jì)等內(nèi)控措施，崗位的設(shè)置缺乏優(yōu)化流程，內(nèi)控構(gòu)建僅僅流于表面。

（三）內(nèi)控制度和流程缺失

部分開放大學(xué)經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制與流程雖然已經(jīng)建立，但卻未結(jié)合本校的實(shí)際情況進(jìn)行填報(bào)與修訂，照搬照抄其他開放大學(xué)的制度與流程，或者直接按照行政事業(yè)單位制定的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報(bào)送。其中，一些開放大學(xué)在經(jīng)濟(jì)活動制度上有不成文的但是合規(guī)的管理行為，卻未將合規(guī)的管理行為做到顯性化、成文化、制度化。

（四）內(nèi)部監(jiān)督體系不健全

在機(jī)構(gòu)部門設(shè)置層面，部分開放大學(xué)未單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，日常的內(nèi)部審計(jì)工作由黨委的紀(jì)檢或監(jiān)察部門工作人員來歸口落實(shí)，在方式和流程上，仍缺乏審計(jì)工作的專業(yè)性。部分開放大學(xué)雖然成立了內(nèi)部審計(jì)部門，但內(nèi)部審計(jì)工作的運(yùn)行和推進(jìn)仍面臨制約性因素，難以真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的制度化和常態(tài)化，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的內(nèi)控作用。由于內(nèi)部控制相關(guān)專業(yè)人才的缺乏，開放大學(xué)內(nèi)部控制工作的牽頭部門存在爭議，一些機(jī)構(gòu)設(shè)置較為完善的開放大學(xué)，由內(nèi)部審計(jì)部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)牽頭，一些機(jī)構(gòu)設(shè)置尚待完善的開放大學(xué)，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)牽頭。因此，各部門對于開放大學(xué)單位內(nèi)部控制工作的主體責(zé)任意識仍有待加強(qiáng)。

三、改進(jìn)開放大學(xué)內(nèi)控體系構(gòu)建的措施

（一）培養(yǎng)全員內(nèi)控意識

圖1

提升單位領(lǐng)導(dǎo)層和行政人員的內(nèi)控意識和主體責(zé)任意識，全員參與，完善內(nèi)控長效機(jī)制建設(shè)。從領(lǐng)導(dǎo)層面而言，加大內(nèi)控構(gòu)建工作的宣傳推廣，開展內(nèi)控監(jiān)督與評價(jià)工作，把內(nèi)控構(gòu)建作為重點(diǎn)工作任務(wù)，在制度構(gòu)建、流程規(guī)范、人員配備和物力保障上給予全方位的支持；從行政員工層面而言，提升風(fēng)險(xiǎn)意識和防控意識，了解并指導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和意義所在。同時(shí)，強(qiáng)化內(nèi)部控制考評機(jī)制，切實(shí)履行對所屬單位內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)，將落實(shí)情況納入部門考核，激勵并約束學(xué)校各個(gè)層面推行內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）設(shè)置專門內(nèi)控部門和崗位

在開放大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層面，成立由開放大學(xué)主要校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的內(nèi)控建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控制度的建立健全和內(nèi)控工作的落地。開放大學(xué)各相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)控建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組員，對所在部門的內(nèi)控構(gòu)建承擔(dān)具體職責(zé)。成立內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，作為領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)建立健全開放大學(xué)各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，履行風(fēng)險(xiǎn)評估職責(zé)，系統(tǒng)全面剖析各項(xiàng)日常經(jīng)營管理活動，甄別潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略和解決方案。同時(shí)，由開放大學(xué)的紀(jì)檢監(jiān)察部門或內(nèi)部審計(jì)部門牽頭，就開放大學(xué)內(nèi)控的構(gòu)建過程與落地情況開展內(nèi)部監(jiān)督檢查和綜合評價(jià)，對開放大學(xué)內(nèi)控的各個(gè)維度作出評估，定期出具內(nèi)控工作評估結(jié)果報(bào)告，供參考和整改。

（三）全面梳理內(nèi)控制度和流程

開放大學(xué)應(yīng)從內(nèi)控構(gòu)建的理論框架分析開始，遵循內(nèi)控構(gòu)建的流程要領(lǐng)，全方位梳理日常各類經(jīng)濟(jì)活動的工作流，系統(tǒng)分析各業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。參照新《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《政府會計(jì)制度》的相關(guān)內(nèi)容條款，構(gòu)建日常各項(xiàng)業(yè)務(wù)的流程圖，自上而下明確各部門和各崗位的責(zé)權(quán)，形成完整的業(yè)務(wù)邏輯閉環(huán)，以達(dá)到內(nèi)控的最優(yōu)化，完善開放大學(xué)的內(nèi)部管理制度。以某地級市開放大學(xué)的預(yù)算分解下達(dá)流程圖為例（見圖1）。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)在必然要求。這需要開放大學(xué)明確內(nèi)部監(jiān)督職權(quán)，建立起內(nèi)部監(jiān)督體系和框架。通過內(nèi)部監(jiān)督相應(yīng)配套的系統(tǒng)監(jiān)督工作的開展，對日常經(jīng)營管理活動進(jìn)行整體的分析和評估，發(fā)揮監(jiān)督檢查職能作用。同時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部監(jiān)督以及問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，促進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。

結(jié)語

只有深刻認(rèn)識到開放大學(xué)內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)的重要性，并結(jié)合開放大學(xué)的辦學(xué)性質(zhì)和辦學(xué)特點(diǎn)，認(rèn)清當(dāng)前內(nèi)控存在的問題和不足，從內(nèi)控意識、內(nèi)控制組織、內(nèi)控制度、內(nèi)控監(jiān)督這四大方面入手，構(gòu)建起權(quán)責(zé)明確的內(nèi)控體系，才能提高開放大學(xué)管理水平和資產(chǎn)利用效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，有效提高教學(xué)管理水平，保證教學(xué)工作有序進(jìn)行。開放大學(xué)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)離不開全體員工的共同努力，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制的宣傳和培訓(xùn)，推動內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施，共同促進(jìn)開放大學(xué)的健康發(fā)展。