○向鵬 張婷

黨的十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。其中法治扶貧是精準(zhǔn)扶貧工作的一項(xiàng)核心內(nèi)容，本文以貴州省為例來(lái)探討法治扶貧的現(xiàn)實(shí)困境及機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題。貴州省是我國(guó)貧困面最廣、貧困人口最多、貧困程度最深的多民族省份之一，其精準(zhǔn)扶貧工作受到黨和國(guó)家的高度重視，貴州省委省政府將“大扶貧”戰(zhàn)略視為貴州實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步小康的重中之重。與其他省份相比，貴州省較早開(kāi)展了精準(zhǔn)扶貧地方立法工作，依靠法治方式保障了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的順利實(shí)施。但精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，牽涉到多方面利益，到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大。在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，必須加大法治保障力度，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧工作的立法、執(zhí)法和司法工作的有序開(kāi)展，確保順利脫貧，在2020年實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步小康。

一 法治扶貧的基礎(chǔ)理論

黨的十九大報(bào)告明確指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！庇纱丝梢?jiàn)，法治扶貧是精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容之一，是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利開(kāi)展的制度保障。(1)十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本編寫組:《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》,北京:人民出版社，2017年，第6頁(yè)。

(一)法治扶貧的內(nèi)涵及特征

1.法治扶貧的內(nèi)涵。目前精準(zhǔn)扶貧已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)階段，戰(zhàn)略實(shí)施最關(guān)鍵的時(shí)期。一些專家學(xué)者對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的研究開(kāi)辟了新的方向，他們從以下幾方面闡釋了法治扶貧的內(nèi)涵：從政治環(huán)境角度。認(rèn)為法治扶貧內(nèi)涵應(yīng)構(gòu)建以權(quán)利保障及義務(wù)履行兩者之間的關(guān)系及主體承擔(dān)的責(zé)任為主的扶貧法律體系，其構(gòu)建完善的手段主要是以法律的方式進(jìn)行，減少貧困與消除貧困是法治扶貧的最終目的；(2)何平:《我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的法治保障研究》，《法學(xué)雜志》2017年第1期，第50頁(yè)。從權(quán)力規(guī)范及權(quán)利保障的角度。認(rèn)為法治扶貧內(nèi)涵應(yīng)包括“對(duì)弱勢(shì)群體或者貧困群體的權(quán)利進(jìn)行保障”及“對(duì)扶貧主體的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范”兩個(gè)方面。(3)羅顯成、湯蕾：《以法治思維指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧》，《行政與法》2017年第7期，第32頁(yè)。到目前為止，法治扶貧的定義在學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)，還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一性、權(quán)威性的定義，但習(xí)近平總書記在不同的場(chǎng)合多次提及目前我國(guó)所實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略及扶貧工作的開(kāi)展，就是讓全體人民更多的享受到改革發(fā)展帶來(lái)的好處，讓法治在精準(zhǔn)扶貧工作中充分發(fā)揮保障作用。為此，本文認(rèn)為法治扶貧的內(nèi)涵是指將法治理念及法治思維貫穿到精準(zhǔn)扶貧工作的全過(guò)程，完善和健全精準(zhǔn)扶貧工作法治保障體系，堅(jiān)持依法扶貧，依法治貧，充分發(fā)揮法治作用，規(guī)范扶貧主體的權(quán)力，確保扶貧對(duì)象的合法權(quán)利得到保障及精準(zhǔn)扶貧工作法治化、規(guī)范化。詳細(xì)內(nèi)容表現(xiàn)如下：

第一，法治扶貧對(duì)扶貧主體的要求。在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作過(guò)程中，要讓各級(jí)政府和職能部門的職能與責(zé)任得到強(qiáng)化，使扶貧主體的行為得到規(guī)范，扶貧主體的每一項(xiàng)權(quán)力及扶貧行為都要在法律及政策允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。第二，法治扶貧對(duì)扶貧對(duì)象的要求。在扶貧工作開(kāi)展的過(guò)程中，要讓貧困群體樹(shù)立起用法律來(lái)解決問(wèn)題的意識(shí)，對(duì)于矛盾糾紛的化解必須做到合法、合理，不能憑借“武力”及自己的意愿進(jìn)行蠻干。第三，法治扶貧要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。根據(jù)實(shí)際情況，構(gòu)建起符合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的法律保障機(jī)制，從扶貧政策的制定、實(shí)施必須依據(jù)法律，從而體現(xiàn)扶貧的效果是法治扶貧要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。第四，理順精準(zhǔn)扶貧與法治保障之間的關(guān)系。目前農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制和農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制仍然不完善，一些扶貧主體在扶貧工作中沒(méi)有保持高度的警醒狀態(tài)，目無(wú)法紀(jì)，全憑自己的意愿做事，這樣必然會(huì)侵犯弱勢(shì)群體的合法權(quán)利，所以要將精準(zhǔn)扶貧工作與法治保障之間的關(guān)系理順。在精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展中，充分發(fā)揮扶貧主體的作用，關(guān)鍵是要使他們用法治思維、法治方式來(lái)解決問(wèn)題，將法治的保障作用發(fā)揮出來(lái)，法治對(duì)精準(zhǔn)扶貧起到了規(guī)范、保障及推動(dòng)作用。(4)章亮明、萬(wàn)長(zhǎng)威：《當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)中維護(hù)穩(wěn)定的法律建構(gòu)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2017年第4期，第200頁(yè)。

2.法治扶貧的特征表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，將法治理念及法治思維貫穿精準(zhǔn)扶貧工作全過(guò)程。在整個(gè)精準(zhǔn)扶貧工作中，堅(jiān)持科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法及全民守法的法治理念及法治思維開(kāi)展工作，堅(jiān)持依法扶貧，依法治貧，堅(jiān)決杜絕扶貧主體不按法律和規(guī)則辦事，損害扶貧對(duì)象的合法權(quán)利。第二，規(guī)范扶貧主體的職責(zé)、職權(quán)，保障扶貧對(duì)象的合法權(quán)利，對(duì)扶貧對(duì)象提出新要求。讓扶貧主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展扶貧工作，規(guī)范他們的行為，防止他們?yōu)E用權(quán)力，使扶貧對(duì)象的權(quán)利得到保障，同時(shí)對(duì)扶貧對(duì)象提出新要求，要求他們遵守法律、法規(guī)，確保精準(zhǔn)扶貧工作順利開(kāi)展。第三，法治扶貧的落腳點(diǎn)是精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展法治化、規(guī)范化。

(二)法治扶貧的必要性

法治扶貧非常必要，具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.憲法精神的體現(xiàn)。法治扶貧是憲法精神的體現(xiàn)，也是對(duì)憲法內(nèi)容的深刻闡釋。憲法精神表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)與保障，使公民的權(quán)利不被侵犯；二是對(duì)權(quán)力的設(shè)定與約束，使權(quán)力不被濫用。法治扶貧是保障公民權(quán)利的必然要求，目前部分農(nóng)民的權(quán)利得不到保障的現(xiàn)象依然存在，所以“權(quán)利貧困”是精準(zhǔn)扶貧工作必須重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一，由此可見(jiàn)，法治扶貧是憲法精神的具體體現(xiàn)，同時(shí)法治扶貧是權(quán)力被約束的深度體現(xiàn)。對(duì)于扶貧主體的行政權(quán)力、扶貧主體職能，用法律進(jìn)行規(guī)范與約束是應(yīng)有之義，可見(jiàn)法治扶貧對(duì)權(quán)力的約束也是對(duì)憲法精神的體現(xiàn)。(5)雷苗苗、肖睿穎、朱慶：《法治護(hù)航精準(zhǔn)扶貧：理論、實(shí)踐及路徑選擇——以安徽省13地市為調(diào)研對(duì)象》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期，第150頁(yè)。2.共同富裕思想的體現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧的思想淵源就是共同富裕，要實(shí)現(xiàn)共同富裕，離不開(kāi)精準(zhǔn)扶貧，怎樣落實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作，必須依靠法治的力量，與傳統(tǒng)扶貧方式相比，法治扶貧更具有針對(duì)性，法治扶貧的理念是從源頭上根治貧困，這與共同富裕的思想內(nèi)涵是一致的。3.依法治國(guó)的理念的體現(xiàn)。黨和國(guó)家高度重視法治的力量，全面推進(jìn)依法治國(guó)的方略，讓法治理念與思維滲透到各項(xiàng)工作中去。黨的十九大報(bào)告就明確提出要全面建成小康社會(huì)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧工作也離不開(kāi)法治的作用，必須依靠法治的保障，將法治理念及法治思維運(yùn)用于精準(zhǔn)扶貧工作中。4.扶貧實(shí)踐的需要。盡管目前精準(zhǔn)扶貧工作取得了不小成績(jī)，但還存在民族地區(qū)的法制宣傳不到位，法治教育水平較低，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制和農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制不完善；扶貧主體的法治意識(shí)有待于提高，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制有待于完善；長(zhǎng)期有效的監(jiān)督機(jī)制缺乏，扶貧資金保障機(jī)制不完善；社會(huì)組織參與到精準(zhǔn)扶貧工作的法治保障機(jī)制缺乏等問(wèn)題，之所以出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因在于法治的保障作用未被充分發(fā)揮出來(lái)，所以要加強(qiáng)法治在精準(zhǔn)扶貧工作的保障、規(guī)范及推動(dòng)作用。

二 法治扶貧的實(shí)踐成效考察

本文以貴州省為例來(lái)探討法治扶貧的現(xiàn)實(shí)困境及機(jī)制建構(gòu)問(wèn)題。貴州省是我國(guó)貧困面最廣、貧困人口最多、貧困程度最深的多民族省份之一，其法治扶貧工作開(kāi)展的情況在一定程度上能反映我國(guó)法治扶貧工作總情況，貴州省法治扶貧實(shí)踐成效如下：(6)本文的數(shù)據(jù)均來(lái)自作者參與課題調(diào)研所得(課題信息：2019年貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，大數(shù)據(jù)時(shí)代貴州民族事務(wù)治理法治化研究，編號(hào)2019DXS03)。

(一)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，法治扶貧工作全面展開(kāi)

一是對(duì)于赤水創(chuàng)新“法治扶貧”和解決扶貧瓶頸問(wèn)題等辦法，領(lǐng)導(dǎo)高度重視。二是司法行政部門根據(jù)全省精準(zhǔn)扶貧法治保障工作的實(shí)際情況，主動(dòng)作為。司法行政部門按照貴州省實(shí)施的“大扶貧”戰(zhàn)略的要求開(kāi)展工作，準(zhǔn)確定位精準(zhǔn)扶貧與法治保障工作之間的關(guān)系，開(kāi)辟了精準(zhǔn)扶貧的新路徑，出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于立足職能開(kāi)展法制扶貧工作的意見(jiàn)>的通知》等文件，確保法治扶貧工作在全省范圍內(nèi)全面展開(kāi)。三是各級(jí)各部門主動(dòng)作為，積極落實(shí)。貴州省在全省范圍內(nèi)下發(fā)了精準(zhǔn)扶貧法治保障六大行動(dòng)的通知后，各級(jí)各部門主動(dòng)作為，積極行動(dòng)部署。有的市州負(fù)責(zé)人對(duì)精準(zhǔn)扶貧法治保障六大行動(dòng)的通知作出批示；有的部門結(jié)合本部門的工作特色，創(chuàng)新開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧法治保障工作。

(二)積極開(kāi)展扶貧立法，健全扶貧攻堅(jiān)制度體系

為了確?！按蠓鲐殹睉?zhàn)略順利實(shí)施，貴州省積極開(kāi)展扶貧立法工作，為精準(zhǔn)扶貧工作的推行提供了法治保障。在省級(jí)層面出臺(tái)了《貴州省大扶貧條例》，隨后還出臺(tái)了《貴州省就業(yè)促進(jìn)條例》《貴州省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例》《貴州省扶貧資金審計(jì)條例》等，健全扶貧工作制度體系。扶貧地方立法覆蓋的范圍包括生態(tài)環(huán)境、科教文衛(wèi)、項(xiàng)目管理、傳統(tǒng)村落等領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在貴州省扶貧立法總數(shù)中，民族特色文化保護(hù)方面的占18%；資金管理方面的占10%；科教文化方面的占16%；生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的占14%；招商引資方面的占8%；項(xiàng)目管理方面的占10%；歷史文化保護(hù)方面的占6%；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的占7%；傳統(tǒng)村落保護(hù)的占6%；其他方面的占5%。

(三)積極開(kāi)展扶貧行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范扶貧執(zhí)法行為

為了使“大扶貧”戰(zhàn)略順利實(shí)施，貴州省首先積極開(kāi)展執(zhí)法案卷質(zhì)量評(píng)查及行政執(zhí)法監(jiān)督工作，以提高扶貧行政執(zhí)法的辦案質(zhì)量。2018年全省開(kāi)展法治扶貧大檢查活動(dòng)達(dá)92次，開(kāi)展扶貧執(zhí)法案卷質(zhì)量評(píng)查活動(dòng)2 056次，扶貧執(zhí)法案件檢查督辦175件，其中不按規(guī)定辦事的行為處理了5起，按規(guī)定亂辦事的行為處理了6起。截至目前，貴州省已有80.7%的地區(qū)開(kāi)展了扶貧案卷質(zhì)量評(píng)查工作。其次，拓寬監(jiān)督范圍與渠道，進(jìn)一步發(fā)揮扶貧執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督作用。貴州省各級(jí)嚴(yán)格落實(shí)扶貧執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)農(nóng)村土地、山林等領(lǐng)域不作為、亂作為、慢作為及亂執(zhí)法的行為加大問(wèn)責(zé)力度，嚴(yán)格要求執(zhí)法部門、執(zhí)法人員依法履職，同時(shí)還設(shè)立扶貧執(zhí)法投訴渠道、監(jiān)督舉報(bào)電話，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。

(四)積極開(kāi)展紅頭文件管理，加強(qiáng)紅頭文件監(jiān)管

一是積極開(kāi)展紅頭文件管理，防止扶貧紅頭文件違規(guī)、違法。特別是對(duì)在扶貧工作中涉及購(gòu)買服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程招標(biāo)、農(nóng)村土地“三變”改革等擬出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，嚴(yán)防其違規(guī)、違法。2018年全省共審查了400多件扶貧規(guī)范性文件，對(duì)19個(gè)由公民、法人和組織提出的扶貧規(guī)范性文件合法性進(jìn)行了審查。二是加強(qiáng)紅頭文件的監(jiān)管，及時(shí)廢止與修改過(guò)時(shí)文件，明確清理的范圍、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，確保紅頭文件符合大扶貧戰(zhàn)略的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省86%的地區(qū)開(kāi)展了扶貧規(guī)范性文件清理工作。2018年全省共清理紅頭文件達(dá)113起，其中廢止10件，修訂9件。

(五)積極開(kāi)展行政糾紛化解工作，提高扶貧矛盾糾紛處理能力

一是堅(jiān)持有錯(cuò)就改、有錯(cuò)必究的原則，積極開(kāi)展行政爭(zhēng)議化解工作，使脫貧攻堅(jiān)矛盾糾紛處理能力得到不斷提升。2018年，全省共接收271件扶貧行政復(fù)議案件，其中受理案件221件，作出行政復(fù)議決定達(dá)180件。全省各級(jí)政府辦理的扶貧行政復(fù)議案件中，責(zé)令履行的案件占8%；決定維持的案件數(shù)量占64%；確認(rèn)違法的案件占7%；駁回申請(qǐng)的案件占12%；撤銷原行政行為的案件占9%。二是建立了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況作為年終績(jī)效考核指標(biāo)之一。在2018年，貴州省共有243件扶貧行政案件被受理，149件案件由行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，這些做法積極化解了扶貧矛盾糾紛，充分發(fā)揮了人民調(diào)解作用。2018年，貴州省共排查矛盾糾紛27 119件，依據(jù)法律解決糾紛66 924起，各地調(diào)解員充分發(fā)揮了調(diào)解的作用。

(六)積極推進(jìn)法律顧問(wèn)制度，完善扶貧行政決策機(jī)制

一是積極推進(jìn)法律顧問(wèn)制度。全省所轄的面積包括9個(gè)市州和一個(gè)貴安新區(qū)，其中88個(gè)縣(縣級(jí)市、區(qū))均聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)并設(shè)立法律顧問(wèn)辦公室，65個(gè)省直屬部門也聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)，并將范圍逐步擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。2018年全省法律顧問(wèn)共辦理了2 095件脫貧攻堅(jiān)法律事項(xiàng)，審查了1 288件扶貧領(lǐng)域合同，參與政府扶貧工作、農(nóng)村土地“三變”改革等法律咨詢決策629件，提出相關(guān)建議1 404件。二是啟動(dòng)律師援助扶貧項(xiàng)目。全省挑選了20家律所，對(duì)20個(gè)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展法律援助。2018年該20家律所在幫扶點(diǎn)駐點(diǎn)累計(jì)1 293天，走訪的貧困戶達(dá)874戶，收集需要法律援助的數(shù)量為853起，開(kāi)展法律宣傳授課71次、法治培訓(xùn)班22期、發(fā)放法律宣傳資料60 000余冊(cè)，提供了288起合同審查服務(wù)，為群眾解答法律疑難問(wèn)題4 691起，參與人民調(diào)解活動(dòng)133起，化解社會(huì)矛盾糾紛255起，全省法律顧問(wèn)制度充分發(fā)揮了扶貧中的作用。

(七)開(kāi)展扶貧法治宣傳工作，增強(qiáng)干部及群眾遵紀(jì)守法的意識(shí)

各地充分利用“12·4”憲法宣傳日等時(shí)間點(diǎn)，并結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作相關(guān)案例，向干部及群眾宣講法律知識(shí)，培養(yǎng)他們的法律意識(shí)及依法辦事的能力。2018年，貴州省約有2.9萬(wàn)人次的司法干部、律師參與宣傳扶貧政策和法律活動(dòng)，累計(jì)宣傳次數(shù)達(dá)12 836次，基本上已實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法治宣傳。

三 法治扶貧的現(xiàn)實(shí)困境

盡管法治扶貧工作成效顯著，但仍然還面臨著許多困境，有許多問(wèn)題需要解決，為后文探尋對(duì)策奠定基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)村法治教育水平低，扶貧法律供給不足，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制需要完善

1.農(nóng)村法治教育水平低,農(nóng)民整體的法治意識(shí)不強(qiáng), 當(dāng)合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，不知道通過(guò)何種正確途徑維權(quán)。在調(diào)查中，對(duì)“當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時(shí)，您如何保護(hù)自己的權(quán)利”這一問(wèn)題的回答，4.6%的村民向法院起訴，通過(guò)法律途徑來(lái)維權(quán)； 5%的村民依靠暴力解決問(wèn)題；9.3%的村民向上級(jí)政府反應(yīng)，靠上級(jí)政府來(lái)解決；5.7%的村民選擇憑借媒體的力量解決問(wèn)題； 25.9%的村民選擇私了； 27.3%的村民表示找關(guān)系解決問(wèn)題；15.7%的村民依靠村委會(huì)來(lái)解決； 6.5%的村民選擇忍氣吞聲，算自己倒霉。

2.扶貧法律供給不足，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制需要完善。目前，我國(guó)推行的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，主要依靠政策來(lái)推動(dòng)，法律層面的規(guī)定較少，僅有很少的地方進(jìn)行立法活動(dòng)。全方位的扶貧計(jì)劃體系都依據(jù)于扶貧政策而構(gòu)建，為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了規(guī)則依據(jù)。長(zhǎng)此以往靠政策推動(dòng)扶貧事業(yè)，人們會(huì)漠視法律，用政策的思維來(lái)思考法律的問(wèn)題。(7)邢會(huì)強(qiáng)：《政策增長(zhǎng)與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第3期，第117頁(yè)。這顯然與全面推進(jìn)依法治國(guó)的方略相違背，當(dāng)務(wù)之急就要改變這種局面，完善精準(zhǔn)扶貧法律體系，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。從以上分析可以得出，貧困地區(qū)法治扶貧工作還需要加大力度，貧困地區(qū)的法治水平依然不高，農(nóng)民的法治意識(shí)還需要提高，法治監(jiān)督力度不夠，農(nóng)民維權(quán)機(jī)制有待于完善。(8)十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本編寫組：《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，第26頁(yè)。

(二)扶貧主體的法治意識(shí)有待于提高，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置

隨著扶貧工作的不斷開(kāi)展，貧困地區(qū)制定了地方性法規(guī)，同時(shí)出臺(tái)了許多具有針對(duì)性解決扶貧問(wèn)題的政策、意見(jiàn)，對(duì)于扶貧工作的開(kāi)展起到了很大的作用。但在實(shí)踐中還有很多問(wèn)題需要解決和糾正，主要有以下幾個(gè)方面:

1.扶貧對(duì)象識(shí)別法律保障機(jī)制不健全。一些干部的法律素養(yǎng)較低，對(duì)扶貧把握的標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，導(dǎo)致在認(rèn)定“扶貧戶”時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部在認(rèn)定扶貧戶時(shí)任人唯親，使不應(yīng)該享受“扶貧戶”待遇的被享受，搶占了真正貧困戶的名額。在調(diào)查中，在回答“您認(rèn)為您們村確定的貧困戶是否真的很窮”這一問(wèn)題時(shí)，大約有40% 的村民認(rèn)為這些基層干部認(rèn)定的貧困戶，不是真正的貧困戶。大約有52%的村民認(rèn)為，基層干部對(duì)貧困戶的識(shí)別不公平，違背了國(guó)家的政策，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成侵害。大約有8%的村民認(rèn)為認(rèn)定“扶貧戶”與自己無(wú)關(guān)。

2.扶貧主體法治意識(shí)薄弱，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置。在扶貧工作中，既要保障扶貧戶的生存權(quán)利，同時(shí)也要保障他們的知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。(9)謝佑平、江涌：《論權(quán)力及其制約》，《東方法學(xué)》2010年第2期，第66頁(yè)。對(duì)調(diào)查中“當(dāng)?shù)卣虼逦瘯?huì)是否公開(kāi)扶貧資金及相關(guān)信息”這一問(wèn)題的回答，有8.2%的村民回答經(jīng)?？吹剑?2.5%的村民回答偶爾看到；有49.3%的村民回答沒(méi)有看到；30%的村民回答他們聽(tīng)說(shuō)過(guò)，但對(duì)扶貧資金等了解不多。

總的來(lái)說(shuō)，扶貧主體的法治意識(shí)較為薄弱，沒(méi)有按照法律的規(guī)定執(zhí)行扶貧政策，農(nóng)民權(quán)利保障機(jī)制虛置。現(xiàn)代反貧困的理論研究及實(shí)踐表明,貧困問(wèn)題不僅僅是一個(gè)資源欠缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題,也是一個(gè)資源分配和政治發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。(10)鄭智航：《論免于貧困的權(quán)利在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)——以中國(guó)的反貧困政策為中心的分析》，《法商研究》2013年第2期，第50頁(yè)。目前，貧困主體存在經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利虛設(shè)，政治權(quán)利缺位的問(wèn)題。第一，經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利虛設(shè)的問(wèn)題，政府將基本公共服務(wù)建設(shè)投向城市，致使農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)在質(zhì)上及量上都欠缺，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村的生活環(huán)境惡化，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的數(shù)量增多。(11)張緊跟：《論國(guó)家治理體系現(xiàn)代化視野中的基本公共服務(wù)均等化》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015第4期，第8頁(yè)。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的錯(cuò)位導(dǎo)致貧困主體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利缺乏穩(wěn)定公平的制度基礎(chǔ)，也加劇了貧困救助的不公及不穩(wěn)定。第二，政治權(quán)利缺位問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)扶貧政策的理念是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利要比政治權(quán)利優(yōu)先發(fā)展，這一理念漠視貧困主體的政治權(quán)利，對(duì)貧困主體的知情權(quán)等不予關(guān)注，貧困主體的主人翁意識(shí)喪失。長(zhǎng)此以往，扶貧與“扶志”的關(guān)系斷裂開(kāi)來(lái)。

(三)社會(huì)力量參與扶貧的激勵(lì)機(jī)制效率低下

為了使精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利實(shí)施，應(yīng)建立健全多元化主體參與的法律激勵(lì)體系，形成協(xié)同共治的扶貧格局。目前扶貧機(jī)制激勵(lì)機(jī)制的效率低下，在激勵(lì)理念、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)及激勵(lì)方式上均存在問(wèn)題。在激勵(lì)理念上，激勵(lì)性法規(guī)和政策的制定帶有濃厚的“管理型”色彩，這種模式的特點(diǎn)來(lái)自于政府對(duì)于扶貧激勵(lì)的主觀理解和意志，可能根本不適合激勵(lì)接受者的實(shí)際需求。在激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)上，目前社會(huì)力量財(cái)政支持規(guī)范體系還是強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的主體資格為財(cái)政支持標(biāo)準(zhǔn)，其他因素的考量很不充分，這種激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)展使社會(huì)主體更注重自身的扶貧資格建設(shè)，對(duì)于自身開(kāi)展扶貧活動(dòng)的效果不予關(guān)心，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)扶貧只注重形式化，效果不令人理想。在激勵(lì)方式上，目前政府對(duì)社會(huì)力量的激勵(lì)仍然以資金及政策幫扶為主，社會(huì)扶貧主體只要按照政府的要求完成一定的扶貧任務(wù)，便可以得到獎(jiǎng)勵(lì)。政府與社會(huì)扶貧主體缺乏真正的分工與合作，呈現(xiàn)出“各自為政”的局面，甚至還會(huì)出現(xiàn)在扶貧工作上的交叉和重復(fù)，使扶貧資源配置的效率低下。(12)賴揚(yáng)恩：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第6期，第 193頁(yè)。

(四)扶貧資金、項(xiàng)目管理機(jī)制不完善，缺乏長(zhǎng)期有效的監(jiān)督機(jī)制

1.缺乏長(zhǎng)期有效的外部監(jiān)督機(jī)制，違法亂紀(jì)現(xiàn)象猖獗。第一，在扶貧領(lǐng)域內(nèi)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村套取扶貧資金現(xiàn)象仍然存在，表現(xiàn)方式一是虛報(bào)冒領(lǐng)騙取扶貧資金。有的基層干部以貧困戶的名義騙取扶貧資金，扶貧資金最終歸自己所有；表現(xiàn)方式二是一些惡意截留扶貧補(bǔ)助資金。如將農(nóng)村五保戶老人的補(bǔ)助金、貧困戶的補(bǔ)助截留，或者向他們索要好處費(fèi)；表現(xiàn)方式三是貪污扶貧資金。部分干部膽大妄為，貪污扶貧資金；表現(xiàn)方式四是挪用扶貧資金。部分基層干部挪用扶貧資金用于還債與生活開(kāi)支。(13)楊宜勇、吳香雪：《政策法律化視角下農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題研究》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期，第82頁(yè)。第二，扶貧項(xiàng)目等民生工程中存在違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)合法的程序招投標(biāo)，但一些基層干部利用職務(wù)之便繞過(guò)相關(guān)程序，直接將這些項(xiàng)目承包給熟人，從中拿好處。

2.內(nèi)部監(jiān)督體系不完善，內(nèi)部制約機(jī)制不成熟。民族地區(qū)法治扶貧的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制不健全，基層政府內(nèi)部沒(méi)有形成相互監(jiān)督的氛圍，許多基層扶貧干部的思想和行為經(jīng)不起考驗(yàn)，社會(huì)上一些不良風(fēng)氣容易腐蝕與干擾他們，當(dāng)他們出現(xiàn)違法亂紀(jì)的行為時(shí)，沒(méi)有人去制止，給人民群眾帶來(lái)的損失不可估量。

四 法治扶貧的機(jī)制建構(gòu)

為解決法治扶貧面臨的現(xiàn)實(shí)困境問(wèn)題，應(yīng)從立法、司法等方面完善貧困地區(qū)法治扶貧。在立法方面，應(yīng)完善精準(zhǔn)扶貧法治保障體系；在司法方面，應(yīng)完善精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督機(jī)制等，全面保障農(nóng)民的合法權(quán)益，確保貧困地區(qū)順利脫貧，在2020年實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步小康。

(一)加強(qiáng)法治教育及健全扶貧法律體系

1.政府要堅(jiān)持法治扶貧，弘揚(yáng)法治精神。第一，牢固樹(shù)立法律至上的意識(shí)。在脫貧攻堅(jiān)中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要依據(jù)法律的規(guī)定開(kāi)展扶貧工作，防止權(quán)力濫用的行為發(fā)生。第二，牢固樹(shù)立責(zé)任至上的意識(shí)。加強(qiáng)扶貧干部思想、作風(fēng)建設(shè)，提高其政治覺(jué)悟，提醒扶貧干部不要閉門造車，鼓勵(lì)他們不忘初心，陽(yáng)光扶貧，法治扶貧及廉潔扶貧。第三，牢固樹(shù)立人民至上的法律意識(shí)。建立起人民至上的理念，尊重與保護(hù)群眾的利益。扶貧干部要真正深入到貧困戶中間，實(shí)實(shí)在在的為貧困戶辦事，扶貧干部只有將群眾的利益放在首位，堅(jiān)持人民至上原則，才能被群眾所尊重，扶貧工作才能順利推行。(14)弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，北京：三聯(lián)書店，1997年，第70頁(yè)。

2.培養(yǎng)農(nóng)民法治意識(shí)，強(qiáng)化法治教育。第一，傳播法治文化。根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際狀況，當(dāng)前，要提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識(shí)特別是權(quán)利意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的法律觀念，激起農(nóng)村廣大農(nóng)民內(nèi)心對(duì)法治價(jià)值的尊重與崇拜。第二，加強(qiáng)普法宣傳力度，教育農(nóng)民正確使用維權(quán)方法。幫助農(nóng)民如何使用法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。加大法治扶貧的宣傳方式包括“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”“法律進(jìn)家園”“與高校合作，讓法學(xué)專業(yè)學(xué)生走進(jìn)農(nóng)村進(jìn)行普法宣傳”等方式。當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，可主動(dòng)向法院起訴維護(hù)其合法權(quán)益。第三，教育貧困群眾要自覺(jué)遵守法律。法治扶貧不僅要培養(yǎng)貧困地區(qū)農(nóng)民的法律意識(shí)，更要培養(yǎng)他們遵守法律的習(xí)慣，把守法意識(shí)逐漸外化為其行動(dòng)。

3.科學(xué)立法，健全扶貧法律體系。要實(shí)現(xiàn)扶貧工作規(guī)范、有序的開(kāi)展，非常有必要建立起較為健全的扶貧法律體系，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

第一，加快扶貧立法工作。首先，從國(guó)家層面，應(yīng)盡快出臺(tái)《扶貧法》。在《扶貧法》中應(yīng)明確反貧困的主要目的，出臺(tái)《扶貧法》的意義，明確扶貧目標(biāo)、扶貧原則及《扶貧法》的適用范圍、扶貧管理制度及責(zé)任追究制度等內(nèi)容。充分發(fā)揮法律的規(guī)范與監(jiān)督作用，從而規(guī)范政府、扶貧干部及群眾的行為。其次，堅(jiān)持科學(xué)立法。讓專家咨詢、實(shí)地調(diào)研等形式參與到扶貧立法工作中來(lái)，通過(guò)立法手段將應(yīng)然由法律手段調(diào)整的問(wèn)題變成由實(shí)然的法律調(diào)整，讓扶貧領(lǐng)域中違法現(xiàn)象消失在源頭。再次，堅(jiān)持民主立法。立法必須拓展范圍，堅(jiān)持走群眾路線，讓群眾發(fā)揮作用，讓他們也參與到立法中來(lái)，能夠聽(tīng)到他們的聲音，在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上，采納人民群眾的建議與意見(jiàn)，當(dāng)然扶貧立法的程序也應(yīng)公開(kāi)。(15)蔣悟真：《政府主導(dǎo)精準(zhǔn)脫貧責(zé)任的法律解釋》，《政治與法律》2017年第7期，第72頁(yè)。只有這樣做，才能表達(dá)貧困群體的意見(jiàn)、訴求，拓寬貧困群體參與到扶貧的立法工作中來(lái)。

第二，健全精準(zhǔn)扶貧法律的相關(guān)配套制度。為了使扶貧工作順利開(kāi)展，當(dāng)然離不開(kāi)法律，同時(shí)也需要健全精準(zhǔn)扶貧法律的相關(guān)配套制度。首先，應(yīng)健全社會(huì)組織參與到扶貧工作的相關(guān)制度。要提倡社會(huì)組織參與到扶貧工作中來(lái)，需要盡快出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，要明確社會(huì)組織的法律地位、社會(huì)組織參與扶貧的基本原則、社會(huì)組織參與扶貧的運(yùn)行機(jī)制和法律責(zé)任及社會(huì)組織權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。其次，健全社會(huì)保障法律體系。精準(zhǔn)扶貧工作還離不開(kāi)扶貧政策與相關(guān)社會(huì)保障制度的聯(lián)動(dòng)作用，在實(shí)踐中可以讓扶貧政策與農(nóng)村最低生活保障制度等銜接起來(lái)，同時(shí)還應(yīng)將農(nóng)村養(yǎng)老制度、醫(yī)療救助制度等與扶貧政策結(jié)合起來(lái)，使扶貧工作順利開(kāi)展。再次，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首要做好脫貧攻堅(jiān)工作，鄉(xiāng)村振興涉及的內(nèi)容方方面面，脫貧攻堅(jiān)只是其中內(nèi)容之一，必須做好兩者的銜接工作，這樣才有益于民族地區(qū)的發(fā)展。

(二)構(gòu)建貧困群體的民生權(quán)利體系

為了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利實(shí)施，必須提高扶貧主體的法治意識(shí)，依法精準(zhǔn)識(shí)別與管理貧困對(duì)象，構(gòu)建貧困主體的民生權(quán)利體系。

1.依法精準(zhǔn)識(shí)別與管理扶貧對(duì)象。當(dāng)前貧困地區(qū)在識(shí)別精準(zhǔn)扶貧對(duì)象時(shí)，要嚴(yán)格按照各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)政策執(zhí)行。各村村委會(huì)及駐村干部不能濫用職權(quán)，對(duì)扶貧戶的識(shí)別與確定不能任人唯親及弄虛作假。政府應(yīng)該成立專門的扶貧督察組，對(duì)基層單位識(shí)別與確定的扶貧戶進(jìn)行督查，實(shí)行責(zé)任追究制，對(duì)扶貧戶名單進(jìn)行公示。此外，要依法嚴(yán)格管理扶貧對(duì)象。對(duì)于建檔、建卡的扶貧戶，要保證真正脫貧，并做好后續(xù)的追蹤與管理工作，防止脫貧后又返貧。(16)張守文：《宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2001年第3期，第123頁(yè)。

2.構(gòu)建貧困群體的民生權(quán)利體系。第一，保障和落實(shí)貧困群體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利。首先，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給。一方面應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府在提供農(nóng)村基本公共服務(wù)方面的責(zé)任，建立優(yōu)先保證農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的資源配置機(jī)制和績(jī)效評(píng)估體制，使各級(jí)政府切實(shí)履行農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給力度。其次，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障的有效銜接。精準(zhǔn)扶貧主要為那些處于貧困標(biāo)準(zhǔn)線下的絕對(duì)性貧困群體提供生活、工作、教育等方面的幫扶，幫助其脫貧。社會(huì)保障主要針對(duì)那些處于相對(duì)性貧困群體，為其提供殘疾、重病等方面的兜底保護(hù)，防止返貧。兩者相互銜接、互相補(bǔ)充，形成嚴(yán)密健全的反貧困制度體系，使貧困群體的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利得到切實(shí)的保障與實(shí)現(xiàn)。第二，要賦予并實(shí)現(xiàn)貧困群體的政治權(quán)利。首先，在扶貧法律中明確規(guī)定貧困群體的政治權(quán)利。讓貧困群體享有信息權(quán)利、參與性權(quán)利及監(jiān)督性權(quán)利。其次，在扶貧法律中建立政治權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制。在各個(gè)貧困地區(qū)成立貧困者協(xié)會(huì)，其成員應(yīng)是當(dāng)?shù)刎毨后w，成立貧困者協(xié)會(huì)主要目的增強(qiáng)貧困群體與政府談判協(xié)商的話語(yǔ)權(quán)。(17)汪習(xí)根：《免于貧困的權(quán)利及其法律保障機(jī)制》，《法學(xué)研究》2012年第1期，第205頁(yè)。同時(shí)也應(yīng)建立扶貧公益訴訟制度，建立扶貧公益訴訟制度的目的是通過(guò)司法權(quán)力來(lái)制約政府的扶貧權(quán)力，從而保障與救濟(jì)貧困群體的政治話語(yǔ)權(quán)。貧困群體認(rèn)為政府機(jī)關(guān)在扶貧中侵犯了公共利益，可以依據(jù)《憲法》第41條規(guī)定向檢察機(jī)關(guān)提出檢舉，或者直接向貧困者協(xié)會(huì)反映，由檢察機(jī)關(guān)和貧困協(xié)會(huì)在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上提起公益訴訟。(18)姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度:一個(gè)中國(guó)問(wèn)題的思考》，《政法論壇》2015年第6期，第20頁(yè)。

(三)建立多元化主體參與的法律激勵(lì)體系

為了使精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利推行，應(yīng)建立多元化主體參與到扶貧的法律激勵(lì)體系，具體而言，轉(zhuǎn)變法律激勵(lì)理念，讓扶貧激勵(lì)理念從“管理型激勵(lì)”向“契約型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變。改變法律激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)扶貧激勵(lì)從“資格型激勵(lì)”向“績(jī)效型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變。調(diào)整法律鼓勵(lì)方式，推動(dòng)扶貧激勵(lì)從“幫扶式激勵(lì)”向“參與式激勵(lì)”轉(zhuǎn)變。

1.轉(zhuǎn)變法律激勵(lì)理念，讓扶貧激勵(lì)理念從“管理型激勵(lì)”向“契約型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變?！捌跫s型激勵(lì)”理念體現(xiàn)了國(guó)家利益、社會(huì)利益及個(gè)人利益之間的平衡，使司法上的契約自由及平等自愿原則在社會(huì)治理中得到運(yùn)用，是現(xiàn)代激勵(lì)理論提出的一個(gè)新理念。政府應(yīng)該改變“管理型激勵(lì)”的理念，樹(shù)立起“契約型激勵(lì)”理念，兼顧雙方的訴求愿望。通過(guò)建立民主協(xié)商的方式，使社會(huì)主體能充分反映其個(gè)人的意見(jiàn)與激勵(lì)要求，提高激勵(lì)的效果。(19)陳成文、王祖霖：《“碎片化”困境與社會(huì)力量扶貧的機(jī)制創(chuàng)新》，《中州學(xué)刊》2017年第4期，第82頁(yè)。

2.改變法律激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)扶貧激勵(lì)從“資格型激勵(lì)”向“績(jī)效型激勵(lì)”轉(zhuǎn)變?！翱?jī)效型激勵(lì)”是依據(jù)社會(huì)力量的扶貧績(jī)效為激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)主體的扶貧效果與政府的扶貧力度掛鉤，能夠保證實(shí)質(zhì)上的激勵(lì)公平。政府應(yīng)拋棄傳統(tǒng)意義上的主體資格標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以社會(huì)主體的扶貧績(jī)效為導(dǎo)向，設(shè)置可操作性的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，并明確相關(guān)的優(yōu)惠政策。同時(shí)可以適當(dāng)?shù)囊氲谌皆u(píng)估機(jī)制，通過(guò)專業(yè)人士幫助政府開(kāi)展社會(huì)扶貧績(jī)效評(píng)估工作。(20)唐麗霞：《精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估要規(guī)避四大誤區(qū)》，《改革》2018第1期，第52頁(yè)。

3.調(diào)整法律鼓勵(lì)方式，推動(dòng)扶貧激勵(lì)從“幫扶式激勵(lì)”向“參與式激勵(lì)”轉(zhuǎn)變?！皡⑴c式激勵(lì)”不但要求政府對(duì)社會(huì)主體給與資金、政策上的幫助，還要求政府與社會(huì)主體之間形成相互支持、互動(dòng)回應(yīng)的扶貧合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)較為理想的扶貧效果。我們可以通過(guò)促進(jìn)政府和社會(huì)組織的深度合作，推動(dòng)政府角色的轉(zhuǎn)變，由扶貧實(shí)施者向扶貧監(jiān)督者、驗(yàn)收者的角色轉(zhuǎn)變，讓社會(huì)組織真正參與到扶貧中來(lái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)扶貧主體的主體意識(shí)及扶貧積極性。

(四)建立長(zhǎng)期有效的監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前要使精準(zhǔn)扶貧工作順利開(kāi)展，必須要以法律為保障，依法管理扶貧資金及扶貧項(xiàng)目建設(shè)，建立長(zhǎng)期有效的監(jiān)督機(jī)制。

1.依法管理扶貧專項(xiàng)資金。第一，依法對(duì)撥付的扶貧資金進(jìn)行審核。民族地區(qū)各級(jí)政府要根據(jù)扶貧政策與法律法規(guī)的要求嚴(yán)格把關(guān)，做好扶貧資金的審核工作，確保扶貧資金撥付環(huán)節(jié)正確。扶貧資金要按照計(jì)劃統(tǒng)一核算，按照資金的流向統(tǒng)一分配。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)扶貧資金的使用要進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督及審計(jì)，確保扶貧資金用到實(shí)處。第二，建立扶貧資金安全運(yùn)行機(jī)制。相關(guān)部門嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)扶貧資金進(jìn)行嚴(yán)格管理，監(jiān)管部門也要充分發(fā)揮作用，對(duì)扶貧資金的投入、發(fā)放要及時(shí)監(jiān)管，確保各項(xiàng)扶貧資金落到實(shí)處。同時(shí)扶貧資金財(cái)務(wù)審計(jì)公開(kāi)制度也要建立起來(lái)，相關(guān)職能部門充分發(fā)揮作用，抽查專項(xiàng)扶貧資金使用情況，防止亂用及濫用，要做到有賬可查，實(shí)行陽(yáng)光操作。第三，對(duì)于違規(guī)使用扶貧資金的情況，要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

2.依法建立扶貧項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。第一，要依法開(kāi)展扶貧項(xiàng)目前期考察論證工作。民族地區(qū)各級(jí)相關(guān)部門要充分發(fā)揮作用，加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)論證及考察工作，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展的可行性及所用的資金進(jìn)行評(píng)估，特別是項(xiàng)目是否適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)劃是否合理，要進(jìn)行科學(xué)的論證，防止盲目上項(xiàng)目。(21)楊成：《論精準(zhǔn)扶貧的法治保障》，《河北法學(xué)》2018年第5期，第6頁(yè)。第二，依法管理扶貧項(xiàng)目的開(kāi)展。民族地區(qū)各級(jí)相關(guān)部門應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)管職能，對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)的扶貧項(xiàng)目，要定期對(duì)其質(zhì)量及進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督與檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)整改。同時(shí)，各區(qū)縣扶貧項(xiàng)目資金到位情況和分配情況依法公開(kāi)，向社會(huì)公布，接受監(jiān)督。第三，依法落實(shí)扶貧項(xiàng)目責(zé)任追究制度及問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)扶貧項(xiàng)目管理不規(guī)范的行為，對(duì)工程質(zhì)量差、故意拖延工期且效率低的項(xiàng)目的建設(shè)單位或個(gè)人也要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，追究其責(zé)任。

3.完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展中，完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括對(duì)行政監(jiān)督機(jī)制、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完善，形成一個(gè)有機(jī)整體的監(jiān)督體系。第一，完善行政監(jiān)督機(jī)制。一方面應(yīng)該建立起上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督機(jī)制，主要是在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)建立監(jiān)督機(jī)制，以確保扶貧干部依法開(kāi)展扶貧工作；另一方面也應(yīng)建立起基層扶貧干部對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，以端正領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)。第二，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)部門的監(jiān)督。審計(jì)部門對(duì)扶貧工作監(jiān)督的形式包括依法審查扶貧工作，審查各區(qū)縣的扶貧情況，增強(qiáng)審計(jì)信息的透明度等，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)情況也應(yīng)該是審計(jì)的重點(diǎn)，主要是審計(jì)扶貧資金的使用及扶貧項(xiàng)目的實(shí)施及脫貧任務(wù)完成情況。第三，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。在扶貧工作中社會(huì)監(jiān)督應(yīng)包括社會(huì)大眾及媒體的監(jiān)督。社會(huì)大眾監(jiān)督是通過(guò)地方政府責(zé)任主體對(duì)公共政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)來(lái)完成，從而形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論力量；大眾傳媒監(jiān)督主要是報(bào)道和監(jiān)督地方政府扶貧的情況，揭露一些“短板”問(wèn)題，同時(shí)要完善電子政務(wù)系統(tǒng)，對(duì)扶貧信息資源實(shí)現(xiàn)共享，還應(yīng)該建立“電話熱線”“互聯(lián)網(wǎng)熱線”“微信公眾平臺(tái)”等陽(yáng)光扶貧監(jiān)督機(jī)制，對(duì)扶貧活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。(22)章亮明、萬(wàn)長(zhǎng)威：《當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)中維護(hù)穩(wěn)定的法律建構(gòu)》，《江西社會(huì)科學(xué)》2017年第4期，第200頁(yè)。

4.強(qiáng)化問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作中，由于監(jiān)督機(jī)制還不完善，一些扶貧干部存在違法亂紀(jì)的行為，因此需要建立高效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。第一，增強(qiáng)政治責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)那些違法亂紀(jì)扶貧干部中的黨員同志，應(yīng)加大政治問(wèn)責(zé)的力度，讓他們必須要深刻反省，主動(dòng)接受相應(yīng)的懲罰，用黨的紀(jì)律去約束他們，例如給予黨內(nèi)警告處分，或者是給予開(kāi)除黨籍處分等。(23)厲瀟逸：《精準(zhǔn)脫貧的法治保障》，《法學(xué)雜志》2018年第6期，第136頁(yè)。第二，增強(qiáng)行政責(zé)任追究機(jī)制。扶貧工作干部或者工作人員，應(yīng)該依據(jù)法律的規(guī)定開(kāi)展扶貧工作，若有違法行為，嚴(yán)格追責(zé)，如警告、記過(guò)等。第三，增強(qiáng)法律責(zé)任追究機(jī)制。若扶貧工作干部或者工作人員出現(xiàn)嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為時(shí)，應(yīng)該追究相應(yīng)的法律責(zé)任，若構(gòu)成犯罪，必須追究刑事責(zé)任。最后，建立重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制。要有效減少或遏制扶貧領(lǐng)域的違法犯罪情況的發(fā)生，必須要建立重大決策終身問(wèn)責(zé)機(jī)制。因決策失誤造成惡劣影響時(shí)，應(yīng)追究決策相關(guān)人員的法律責(zé)任。如果有嚴(yán)重惡劣影響產(chǎn)生時(shí)，即使決策相關(guān)人員已經(jīng)被調(diào)離工作崗位、退休或辭職，絕不姑息，要突破時(shí)限，精確追究決策相關(guān)人員的責(zé)任。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之基礎(chǔ)，將法治理念及法治思維貫穿到精準(zhǔn)扶貧工作的全過(guò)程，完善和健全精準(zhǔn)扶貧法治保障體系，堅(jiān)持依法扶貧，依法治貧，充分發(fā)揮法治作用，確保貧困群體的合法權(quán)利得到保障及精準(zhǔn)扶貧工作法治化、規(guī)范化，這是新時(shí)代貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作順利開(kāi)展的客觀需要。新時(shí)代新作為，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)法治扶貧工作，以更加扎實(shí)的工作作風(fēng)，確保貧困地區(qū)順利脫貧，在2020年實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步小康。