路長明，陳 成

(中國海關(guān)管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

社區(qū)教育的概念最早起源于西方。社區(qū)教育是教育的重要組成部分，是一種終身學(xué)習(xí)的形式。在我國，社區(qū)教育的目的在于滿足人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，滿足人的生存與繼續(xù)受教育的權(quán)力，社區(qū)教育的主體已由最初的社區(qū)居民逐漸演變?yōu)槿w受教居民。社區(qū)教育的管理體制是一種特殊的行政管理體制，包括社區(qū)管理組織的權(quán)限劃分、部門設(shè)置、機構(gòu)級別、隸屬關(guān)系、人員配備、政策法規(guī)等根本性的組織制度與形式。社區(qū)教育管理體制是社區(qū)教育運轉(zhuǎn)的制度性保障和基礎(chǔ)性約束，與社區(qū)教育的開展效果密切相關(guān)。目前，美國已形成特色鮮明的社區(qū)教育模式和管理體制，研究中美兩國社區(qū)教育現(xiàn)狀及其管理體制，吸納借鑒美國社區(qū)教育管理體制成熟的經(jīng)驗，可為優(yōu)化我國社區(qū)教育的管理體制提供相關(guān)依據(jù)。

一、社區(qū)教育管理體制分析的理論選擇

管理體制直接影響著組織管理活動中各項職能的發(fā)揮，社區(qū)教育管理體制直接影響社區(qū)教育的質(zhì)量與效果。在我國，社區(qū)教育管理體制已成為制約社區(qū)教育發(fā)展的瓶頸，突出表現(xiàn)在管理體制不健全、各部門分工不明確、缺乏專門的管理機構(gòu)、多頭交叉管理、真空管理、管理制度缺乏、管理主體繁蕪混亂、政府角色不清、管理體制機制內(nèi)涵能力建設(shè)研究不充分等方面。[1—5]為了研究組織的功能與其結(jié)構(gòu)的關(guān)系，孔德和斯賓塞提出了“結(jié)構(gòu)—功能主義”理論?！敖Y(jié)構(gòu)—功能主義”理論認(rèn)為：任何組織都表現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)是為了完成特定的功能，功能的發(fā)揮則維系著組織的存續(xù)與運作。結(jié)構(gòu)功能主義強調(diào)“結(jié)構(gòu)是一系列相對穩(wěn)定和規(guī)范化的社會或具有相對持久的規(guī)范的系統(tǒng)”，各系統(tǒng)發(fā)揮的功能受社會平衡這個目的支配，規(guī)范和價值在社會結(jié)構(gòu)中發(fā)揮一種決定性的作用，結(jié)構(gòu)與功能互賴共生。[6]基于“結(jié)構(gòu)—功能主義”理論，美國社會學(xué)家帕森斯正式提出“AGIL”分析模式，即社會系統(tǒng)必須滿足適應(yīng)(adaptation)、達標(biāo)(goal attainment)、整合(integration)、維模(latency maintenance)四種功能，在“AGIL”模型中，四個子系統(tǒng)是彼此獨立又相互聯(lián)系的。[7]

基于“結(jié)構(gòu)—功能主義”理論方法，組織的結(jié)構(gòu)決定了其具有的功能，反之，組織的功能影響組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計，兩者的互相影響最終達到了組織結(jié)構(gòu)的平衡。據(jù)此，可以建構(gòu)社區(qū)教育管理體制比較的分析模型(詳見圖1)。社區(qū)教育的管理體制是一種實現(xiàn)社區(qū)教育目的的社會系統(tǒng)，亦是一種學(xué)習(xí)型組織。為了實現(xiàn)組織的功能，必須建立與之相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)來保障其功能的實現(xiàn)，這里的結(jié)構(gòu)即是社區(qū)教育的管理體制。結(jié)構(gòu)功能主義“AGIL”分析框架為研究社區(qū)教育管理機制提供了大體的分析模型，如下所述：

(一)經(jīng)濟系統(tǒng)(Adaptation功能)

為了實現(xiàn)社區(qū)教育對環(huán)境的適應(yīng)功能，獲得組織發(fā)展所需的資源，可從社區(qū)教育管理體制經(jīng)費來源等方面闡述。

(二)政治系統(tǒng)(Goal Attainment功能)

為了實現(xiàn)社區(qū)教育的目的，調(diào)動資源達成組織目的，組織的政治系統(tǒng)可從社區(qū)教育管理體制設(shè)計的隸屬關(guān)系、機構(gòu)設(shè)置等方面闡述。

(三)社會整合系統(tǒng)(Integration功能)

為了能使組織發(fā)揮出整體功能，社會整合系統(tǒng)的各部分之間應(yīng)相互配合，實現(xiàn)整合功能。社區(qū)教育管理體制與社區(qū)教育各組成成員單位及省、市、縣、鄉(xiāng)(社區(qū)、街道)、村等各級管理主體的關(guān)系密不可分，各主體、各層級有效整合聯(lián)動才能發(fā)揮最大管理效能。這一部分可以從社區(qū)教育管理體制的管理主體、社區(qū)教育參與單位及與各行政層級管理主體的關(guān)系等方面具體闡述。

(四)文化模式維持系統(tǒng)(latency Maintenance功能)

維持功能認(rèn)為組織系統(tǒng)內(nèi)部存在著一些規(guī)范，這些規(guī)范保證了系統(tǒng)的穩(wěn)定和連續(xù)。為了實現(xiàn)社區(qū)教育的長遠發(fā)展，維持功能可從社區(qū)教育政策等方面具體分析。

二、中美兩國社區(qū)教育管理體制現(xiàn)狀分析

(一)我國社區(qū)教育管理體制現(xiàn)狀

伴隨著學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的持續(xù)推進，我國社區(qū)教育呈現(xiàn)起步晚、發(fā)展快、勁頭足等特點，各地紛紛建立了社區(qū)教育學(xué)院、社區(qū)大學(xué)、社區(qū)指導(dǎo)中心(委員會)等諸多機構(gòu)，抑或依托現(xiàn)有的廣播電視大學(xué)、職業(yè)學(xué)院等機構(gòu)來開展社區(qū)教育工作。我國社區(qū)教育已形成了東部沿海地區(qū)廣泛發(fā)展、中西部地區(qū)逐步推進的發(fā)展格局。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前已確定5批263個國家級農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育示范縣、6批全國社區(qū)教育實驗區(qū)、4批全國社區(qū)教育示范區(qū)、249個教育部全國社區(qū)教育實驗(示范區(qū))，社區(qū)教育基本覆蓋各省(自治區(qū)、直轄市)和計劃單列市，基本形成了“國家支持、社會引入、社區(qū)運作、廣泛參與”的運行效果。①有學(xué)者將我國社區(qū)教育的管理體制總結(jié)為單一行政管理的“I”結(jié)構(gòu)、多職能部門管理的“Y”結(jié)構(gòu)和多元主體協(xié)同治理的“X”結(jié)構(gòu)。[8]從社區(qū)教育各管理主體的類型和隸屬關(guān)系上看，我國社區(qū)教育管理體制可以分為行政主導(dǎo)型與學(xué)校輻射型，具體論述如下：

1.行政主導(dǎo)型管理體制

行政主導(dǎo)型管理體制即社區(qū)教育以社區(qū)教育辦公室或社區(qū)教育指導(dǎo)中心為主，由教育主管部門分管，各社區(qū)街鎮(zhèn)設(shè)教育中心。此種模式以青島市市南區(qū)社區(qū)教育管理模式為例，其管理體制架構(gòu)如下圖2所示。

青島市市南區(qū)已形成了“政府拉動、教育帶動、部門聯(lián)動、居民齊動”的“四動”管理模式。②此種模式強調(diào)政府統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)揮各方的管理作用。此種行政主導(dǎo)的管理體制模式具有強政治性、弱社會性的特點，即政府發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)管理作用、統(tǒng)籌社會資源發(fā)展社區(qū)教育，建立市、縣、鄉(xiāng)各級組織保障機構(gòu)，但其弱化了社會資本的自由引入與社區(qū)居民的自治。單純的行政主導(dǎo)型的社區(qū)教育管理體制一般常見于行政級別較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。以青島市市南區(qū)八大關(guān)街道社區(qū)教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)模式為例，目前，八大關(guān)街道社區(qū)設(shè)置街道與社區(qū)工作站兩級管理模式。社區(qū)教育工作小組辦公室設(shè)在街道辦事處社會事務(wù)辦公室。街道社區(qū)教育工作小組的成員具體包括街道辦事處黨工委書記(任組長)、街道辦事處副主任(任副組長)、街道辦事處各處室負(fù)責(zé)人與各社區(qū)工作站副站長(組員)。③

2.學(xué)校輻射型管理體制

學(xué)校輻射型管理體制以廣播電大等學(xué)校為基礎(chǔ)，通過成立社區(qū)學(xué)院或者社區(qū)大學(xué)等形式開展社區(qū)教育。此種管理體制以學(xué)校為核心，輻射帶動社區(qū)教育的發(fā)展，同時具有學(xué)歷教育或非學(xué)歷教育的功能，在課程設(shè)置、技能提升、社會資源引入等方面具有較強的靈活性、專業(yè)性，已成為構(gòu)建學(xué)習(xí)型城市的重要載體，是社區(qū)教育的新型管理模式。以武漢市武昌區(qū)社區(qū)教育管理體制為例，其管理體制如圖3所示。

武昌區(qū)社區(qū)教育學(xué)院的前身是武漢市武昌區(qū)中等成人學(xué)校，2013年變更為武昌區(qū)社區(qū)教育學(xué)院，社區(qū)教育學(xué)院旨在充分利用各種資源廣泛開展面向社區(qū)居民的多形式、多層次、多內(nèi)容的非學(xué)歷教育培訓(xùn)。④目前，我國在西安、佛山等地先后成立了社區(qū)大學(xué)、開放大學(xué)、業(yè)余大學(xué)等教育主體。社區(qū)大學(xué)、開放大學(xué)、業(yè)余大學(xué)屬地區(qū)性成人高等院校，一般情況是依托現(xiàn)有學(xué)校(學(xué)院)，合并各種培訓(xùn)及成人教育機構(gòu)組建而成，受上一級政府的領(lǐng)導(dǎo)管轄，為轄區(qū)內(nèi)居民開展社區(qū)教育、技能培訓(xùn)、開放教育等各類教育服務(wù)活動。如佛山開放大學(xué)加掛佛山社區(qū)大學(xué)的牌子，佛山開放大學(xué)下設(shè)社區(qū)教育處，負(fù)責(zé)社區(qū)教育工作。此種管理模式在行政隸屬關(guān)系上同樣歸教育行政部門指導(dǎo)監(jiān)管，但與純行政指導(dǎo)型管理體制相比，開放大學(xué)、社區(qū)大學(xué)等社區(qū)教育組織機構(gòu)“去行政化”色彩相對較濃。

(二)美國社區(qū)教育管理體制現(xiàn)狀

美國的社區(qū)教育是美國教育的重要組成部分，也是美國促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。目前，美國已建立起完備的社區(qū)教育體系，源源不斷地為美國提供各行業(yè)的專業(yè)人才。社區(qū)學(xué)院已成為美國重要的經(jīng)濟引擎，是社區(qū)教育全球化的典型。美國社區(qū)教育的具體實施機構(gòu)主要是位于社區(qū)的社區(qū)學(xué)院。

1.美國社區(qū)教育學(xué)院概述

美國社區(qū)學(xué)院，最初稱之為初級學(xué)院或者兩年制學(xué)院。美國社區(qū)學(xué)院的設(shè)立起源于1862年的《莫雷爾法案》，該法案從根本上擴大了公眾接受高等教育的機會。受美國政治、經(jīng)濟、文化等諸多因素的影響以及美國居民對社會平等的訴求，美國居民希望獲得更多的大學(xué)教育機會，特別是關(guān)于職業(yè)教育方面的培訓(xùn)。同時，美國也對社區(qū)教育給予立法、財政等制度方面的大力支持。在這樣的背景之下，美國社區(qū)學(xué)院蓬勃發(fā)展。[9]

美國社區(qū)學(xué)院的協(xié)會組織是AACC，美國初級學(xué)院協(xié)會AAJC是AACC的前身。據(jù)AACC2015年數(shù)據(jù)顯示，美國社區(qū)學(xué)院共有1 123所，美國社區(qū)學(xué)院正逐步提高著美國整體的受教育水平。美國社區(qū)學(xué)院的主要受教學(xué)員是那些不參與正規(guī)4年制大學(xué)教育的學(xué)生，社區(qū)教育學(xué)院在學(xué)生工作和繼續(xù)接受大學(xué)教育這兩個階段中起到緩沖作用。[10]在社區(qū)學(xué)院的定位和功能設(shè)置上，Carsten Schmidtke[11]認(rèn)為，社區(qū)學(xué)院應(yīng)該提供嚴(yán)格的學(xué)術(shù)課程、提供基本的職業(yè)教育、幫助那些尚未準(zhǔn)備好的學(xué)生，為所有社區(qū)成員提供終生學(xué)習(xí)，還包括提供從事特定行業(yè)的培訓(xùn)。當(dāng)前，美國社區(qū)教育學(xué)院的課程及學(xué)員的年齡、種族、國籍等方面更加多元化，為個人和組織提供了更加靈活、有價值的服務(wù)。美國社區(qū)教育學(xué)院民主化的轉(zhuǎn)變不僅使社區(qū)教育學(xué)院能提供高質(zhì)量的教育和職業(yè)培訓(xùn)，而且其學(xué)費相對便宜，能夠使每一位學(xué)員負(fù)擔(dān)得起。[12]

2.美國社區(qū)教育管理體制

美國社區(qū)教育的主體是社區(qū)學(xué)院。美國社區(qū)學(xué)院實行分權(quán)管理體制，具體而言采取的是“聯(lián)邦政府統(tǒng)籌全局、州政府多級自制和學(xué)校事無巨細”的多元監(jiān)管體制。[13]

由于教育法規(guī)屬于美國各州保留的權(quán)力，美國聯(lián)邦政府的教育主管部門對各州社區(qū)學(xué)院沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)職能，聯(lián)邦政府只能通過立法等行為為社區(qū)學(xué)院提供制度性的保障，除此以外還為社區(qū)學(xué)院提供財政上的支持，起到宏觀監(jiān)管的作用。因此，各州社區(qū)學(xué)院由各州政府、教育主管部門、地方政府負(fù)責(zé)。而各州政府、教育主管部門、地方政府對社區(qū)學(xué)院的直接管理體現(xiàn)在財政的支持、社區(qū)學(xué)院審批批準(zhǔn)、制定相關(guān)法律法規(guī)等方面。美國各州一般都設(shè)置社區(qū)學(xué)院學(xué)區(qū)或運營咨詢委員會(州選舉或任命)，由學(xué)區(qū)選舉社區(qū)學(xué)院管理委員會(或稱董事會)，這一機構(gòu)是社區(qū)學(xué)院的直接管理機構(gòu)。[14—15]一般情況下，美國各州會派遣協(xié)調(diào)委員會或理事會，負(fù)責(zé)分配聯(lián)邦資金并監(jiān)管其運行情況，這些協(xié)調(diào)委員會或理事會形式多樣，只有兩種由州政府派出。這兩種形式具體包括社區(qū)學(xué)院單獨協(xié)調(diào)管理或者社區(qū)學(xué)院和公立大學(xué)共同聯(lián)合協(xié)調(diào)管理。[16]由于美國各個州的實際情況不同，各州負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并管理社區(qū)學(xué)院的機構(gòu)并不一致。有的州教育委員會領(lǐng)導(dǎo)全州的社區(qū)學(xué)院，管理社區(qū)學(xué)院的權(quán)力主要集中在州一級的行政機構(gòu)，如康涅狄格州、特拉華州；有的州則把社區(qū)學(xué)院納入州立大學(xué)體制，由州立大學(xué)校長或副校長領(lǐng)導(dǎo)管理，如夏威夷、內(nèi)華達等州。[17]

美國社區(qū)學(xué)院的管理體制如下圖4所示。

(三)中美兩國社區(qū)教育管理體制對比分析

應(yīng)用結(jié)構(gòu)功能主義“AGIL”分析框架，從經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會整合系統(tǒng)和文化模式維持系統(tǒng)4個方面對中美兩國社區(qū)教育管理體制進行分析比較，如下：

1.經(jīng)濟系統(tǒng)

目前，我國社區(qū)教育尚未形成固定、成熟的經(jīng)費來源保障機制。社區(qū)經(jīng)費來源尚處探索、建立、拓展、完善階段。國家和地方先后出臺了各項規(guī)章政策，鼓勵各地廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，建立健全社區(qū)教育專項經(jīng)費來源體系。教育部提出“拓寬經(jīng)費投入渠道，建立健全政府投入、社會捐贈、學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)等多種渠道籌措社區(qū)教育經(jīng)費的投入機制”。在我國，政府財政預(yù)算投入仍是社區(qū)教育經(jīng)費的主要來源，如2019年北京市朝陽區(qū)預(yù)算經(jīng)費1 270萬元，用于各街鄉(xiāng)發(fā)展社區(qū)教育。上海市按社區(qū)常住人口落實人均教育經(jīng)費，并保證逐年增加社區(qū)教育經(jīng)費投入。青島市金門路街道在街道財政預(yù)算中設(shè)立專項經(jīng)費用于社區(qū)教育，并把社區(qū)教育納入街道績效考核。《西安市社區(qū)教育促進條例》規(guī)定，“社區(qū)教育是教育事業(yè)的重要組成部分，是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)將社區(qū)教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，社區(qū)教育工作所需經(jīng)費納入本地財政預(yù)算”。在經(jīng)費的規(guī)范使用方面，我國各地也出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度予以保障。如丹陽市出臺《丹陽市社區(qū)教育專項經(jīng)費使用管理辦法》，社區(qū)教育專項經(jīng)費由市財政預(yù)算安排，市財政局和市教育局共同管理。⑤雖然各地政府逐步將社區(qū)教育列入財政專項預(yù)算，但實際上各地政府財政經(jīng)費總量不夠，投入比例不協(xié)調(diào)，尤其是東西部省份存在明顯差異。

美國社區(qū)學(xué)院的資金來源包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、學(xué)費、稅收以及其他社會捐贈等。2014—2015年間美國社區(qū)學(xué)院資金來源詳見表1。⑥由表1可知，美國社區(qū)教育資金來源相對固定，聯(lián)邦政府、州政府、地方政府資金投入占主要部分。此外，美國三分之二的州政府資金涉及績效部分，績效部分的資金取決于學(xué)生的畢業(yè)情況、學(xué)業(yè)完成情況以及繼續(xù)教育情況。[18]從2007年至2016年美國社區(qū)教育經(jīng)費的來源統(tǒng)計結(jié)果看，⑦州政府的資金投入逐年上升，占比30%左右；而聯(lián)邦政府的資金投入占下降趨勢，社區(qū)學(xué)院的學(xué)雜費基本穩(wěn)定在16%左右，投資捐贈基本穩(wěn)定在5%左右。同時，美國社區(qū)學(xué)院還利用自身優(yōu)勢，通過積極對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展有償服務(wù)來爭取外部企業(yè)和私人的財政支持，為自身發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

表1美國社區(qū)學(xué)院的資金來源

2.政治系統(tǒng)

我國社區(qū)教育施行“黨政統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、教育部門主管、有關(guān)部門配合、社會積極支持、社區(qū)自主活動、群眾廣泛參與”的管理體制。隨著我國社區(qū)教育的發(fā)展與“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)”的學(xué)習(xí)型社會建設(shè)要求的提出，國家對教育管理體制進行改革，要求逐漸加大省級政府對區(qū)域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌力度，明確形成“政事分開、全責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序”的教育管理體制。如前文所述，我國社區(qū)教育管理體制大致分為行政主導(dǎo)型與學(xué)校輻射型兩種管理體制模式。學(xué)校輻射型管理體制模式既有“政府指導(dǎo)+社區(qū)學(xué)院”的管理模式，也有“社區(qū)大學(xué)為主、政府管理為輔”的管理模式。無論何種管理模式，均由相應(yīng)的政府教育主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將電大、職校等教育資源整合構(gòu)建社區(qū)教育學(xué)院，抑或社區(qū)教育學(xué)院與廣播電視大學(xué)“一套人馬、兩塊牌子”，負(fù)責(zé)轄區(qū)的社區(qū)教育。此種模式突出了社區(qū)教育的行政模式，強調(diào)了政府在社區(qū)教育中的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，而在社會資源的整合吸引方面力度不足。社區(qū)大學(xué)是社區(qū)教育的新模式，是在既有的社區(qū)學(xué)院的基礎(chǔ)上，兼顧學(xué)歷與非學(xué)歷教育，吸引融合高校等社會資源，提供更優(yōu)質(zhì)的社區(qū)教育服務(wù)。社區(qū)大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、社區(qū)教育學(xué)校、社區(qū)教學(xué)點四級管理模式職責(zé)分工明確，構(gòu)建涵蓋市、縣、鄉(xiāng)、街道(社區(qū))全層級的社區(qū)教育管理體制。此種管理機制弱化了政府的行政主導(dǎo)功能，以大學(xué)為載體，融合各方資源，可滿足日益多元化的社區(qū)教育需求。社區(qū)大學(xué)在社會資源的融合和引入、社區(qū)教育培訓(xùn)課程與內(nèi)容的設(shè)置、行政管理體制的設(shè)計方面更趨于科學(xué)化和彈性化。

美國社區(qū)教育管理體制的主體包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、委員會、學(xué)校自身以及學(xué)生等。社區(qū)學(xué)院的學(xué)生既是社區(qū)教育的對象也是社區(qū)教育的管理主體，體現(xiàn)了社區(qū)教育管理體制的民主化特征。美國社區(qū)學(xué)院的管理總體呈現(xiàn)較大的自主性與共同管理特性，在社區(qū)學(xué)院內(nèi)部建立科學(xué)民主的決策機制，依靠管理委員會實現(xiàn)了管理和決策的分離。[19]美國聯(lián)邦政府從立法層面為社區(qū)學(xué)院管理的高效運行提供法律與資金支持，州政府以及地方政府作為直接的管理主體，通過資金支持、監(jiān)管協(xié)調(diào)、法規(guī)制定、審批規(guī)劃等方式支持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。社區(qū)教育委員會(協(xié)調(diào)委員)作為監(jiān)督組織，對社區(qū)學(xué)院的管理和運作進行協(xié)調(diào)監(jiān)督。同時，美國民眾對社區(qū)教育的大力支持為社區(qū)學(xué)院的管理提供外部支持。

3.社會整合系統(tǒng)

社區(qū)教育的質(zhì)量不僅依賴于各管理主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動，也取決于社會資源的高效整合。我國從中央到地方層層建立了相應(yīng)的社區(qū)教育主管部門。國家層面由教育部職業(yè)教育與成人教育司負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)全國社區(qū)教育工作；各地教育局也設(shè)置職業(yè)教育與成人教育科、社區(qū)教育指導(dǎo)中心等機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)主管地方社區(qū)教育工作。除此以外，在社會資源的整合上，我國社區(qū)學(xué)院依賴廣播電視大學(xué)、職業(yè)學(xué)院等社會資源為開展各類技能培訓(xùn)提供外部支撐。以西安社區(qū)大學(xué)管理體制為例，如圖5所示。

由圖5可知，在西安社區(qū)大學(xué)的各管理主體中，西安社區(qū)教育指導(dǎo)中心是西安廣播電視大學(xué)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，受西安市教育局指導(dǎo)，統(tǒng)籌全市社區(qū)教育相關(guān)業(yè)務(wù)工作。在市、區(qū)縣、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)分別設(shè)立的社區(qū)大學(xué)、社區(qū)教育學(xué)院、社區(qū)教育學(xué)校、社區(qū)教學(xué)點、教育培訓(xùn)基地受西安社區(qū)大學(xué)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理。西安社區(qū)大學(xué)依托廣播電視大學(xué)設(shè)立，在社區(qū)教育中，充分利用西安高校以及網(wǎng)絡(luò)教育資源。

美國社區(qū)教育的管理主體較多，有聯(lián)邦層面的教育主管部門，也有各州政府、地方政府、地方教育主管部門，還有各種非政府組織。楊旭輝將美國公立社區(qū)學(xué)院治理體系的內(nèi)核概括為“外—中—內(nèi)”三部分。政府組織和非政府組織是美國公立社區(qū)學(xué)院的外部治理主體。社區(qū)學(xué)院的內(nèi)部治理有學(xué)院各管理層、教師群體以及教育工會等組織。各非政府組織“各司其職”，構(gòu)成社區(qū)學(xué)院治理主體。[20]在資源的整合利用上，美國社區(qū)學(xué)院與其他高等院校、企業(yè)、社會組織也建立了相應(yīng)的合作、溝通機制。通過各項制度的約束，實現(xiàn)為學(xué)生考慮的辦學(xué)目標(biāo)。

4.文化維持系統(tǒng)

我國的社區(qū)教育始于20世紀(jì)80年代，1996年的《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》第一次明確提出“社區(qū)教育”。1999年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》明確提出開展社區(qū)教育工作。之后，國家先后出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等各項文件支持各地社區(qū)教育的探索與實踐，我國社區(qū)教育迎來發(fā)展的“加速期”。在社區(qū)政策的制定上，以提高國民思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、健康素質(zhì)、職業(yè)技能，提升居民生活品質(zhì)，推動生活方式向發(fā)展型、現(xiàn)代型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變?yōu)樽谥?。目前來看，社區(qū)教育宏觀方面的政策較多，實際可操作的政策較少。宏觀政策的制定趨向精細化、正規(guī)化、具體化。在微觀政策制定上，成都、西安等地出臺的《社區(qū)教育促進條例》、上海市出臺的《關(guān)于推進本市社區(qū)學(xué)院建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件推動了各地社區(qū)教育實踐，在社區(qū)學(xué)院的課程資料、經(jīng)費保障、部門職能、師資隊伍、合作保障等方面予以制度保障確定?？傮w而言，我國社區(qū)教育政策從最初的萌芽階段逐步探索、發(fā)展、成熟，現(xiàn)階段的社區(qū)政策制定更加注重體系的建構(gòu)，社區(qū)教育的目標(biāo)、開展方式和機制保障更趨于規(guī)范化、系統(tǒng)化。

1862年，美國《莫里爾法案》的簽署開啟了美國社區(qū)教育的先河。美國聯(lián)邦政府將社區(qū)教育納入教育規(guī)劃始于1918年。美國先后出臺了十余部政策、法規(guī)推進美國社區(qū)教育的發(fā)展。特別是奧巴馬政府，相繼推出了《美國畢業(yè)計劃》(America Graduation Initiative)等一系列政策來促進社區(qū)學(xué)院發(fā)展，包括增加佩爾助學(xué)金的投入、設(shè)立專項基金撥款、改革學(xué)生的貸款方式 、加強社區(qū)學(xué)院與企業(yè)的合作、加強社區(qū)學(xué)院的現(xiàn)代化建設(shè)以及免費社區(qū)學(xué)院計劃等。這些政策措施極大地提高了社區(qū)學(xué)院的學(xué)生人數(shù)，促進了學(xué)院與企業(yè)的合作，極大地促進了美國經(jīng)濟社會的發(fā)展。[21]1947年至2011年，美國高等教育政策對社區(qū)學(xué)院的發(fā)展與擴大客觀上起到了積極作用。[22]但是，美國州政府的社區(qū)教育政策、州政府對社區(qū)學(xué)院的資助行為以及社區(qū)學(xué)院本身建立的制度邏輯之間存在著根深蒂固的矛盾。近年來，受經(jīng)濟發(fā)展的影響，各州削減了對社區(qū)學(xué)院的資助。而財政狀況直接影響著社區(qū)教育政策，[23]僅美國加州、華盛頓、夏威夷三州社區(qū)學(xué)院對教育政策的反應(yīng)來看，三個州的教育政策將政治、經(jīng)濟、自由市場以及商業(yè)性質(zhì)行為推向了各自社區(qū)學(xué)院。為了遵守州政府的要求和緩解壓力，有的社區(qū)學(xué)院采取行動來適應(yīng)州政府資金的削減，而這樣的行動結(jié)果又造成了社區(qū)學(xué)院制度邏輯的轉(zhuǎn)變。[24]美國的社區(qū)教育政策正迫使社區(qū)學(xué)院向市場化、經(jīng)濟化、效率化轉(zhuǎn)變，以滿足國家競爭力的需要。[25]

三、結(jié)論與啟示

綜合上述分析，為進一步做好我國社區(qū)教育工作，推動“學(xué)習(xí)型”社區(qū)建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)教育體制，可從以下三個方面考慮：

(一)建立健全社區(qū)教育經(jīng)費保障機制

與美國社區(qū)教育經(jīng)費保障、經(jīng)費來源相比，我國社區(qū)教育存在經(jīng)費不足、社會捐贈等其余經(jīng)費來源較少、經(jīng)費投入機制不完善、自主發(fā)展能力較弱等問題，這些問題嚴(yán)重阻礙了我國社區(qū)教育的發(fā)展。在社區(qū)教育經(jīng)費來源上，各地應(yīng)探索符合實際的資金來源保障渠道，除固定本級財政預(yù)算以外，還應(yīng)積極拓寬資金來源渠道，充分利用高校等社會資源，發(fā)揮社區(qū)學(xué)院的主動性，在課程設(shè)置、培訓(xùn)內(nèi)容等方面迎合社區(qū)和市場需求，提升社區(qū)學(xué)院的競爭能力，探索資金來源的市場渠道。同時，也可以探索美國社區(qū)學(xué)院的“學(xué)院與企業(yè)”合作模式，讓社區(qū)學(xué)院逐步對接市場需求，發(fā)揮社區(qū)學(xué)院的內(nèi)生動力。省市各級政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)管協(xié)調(diào)作用，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵吸引社會資本的融入。在社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費來源與保障上，逐步探索建立“政府—社會—社區(qū)學(xué)院—學(xué)生”四方資金來源保障體系。

(二)構(gòu)建完善的社區(qū)教育政策體系

社區(qū)教育管理體制的高效運行與社區(qū)教育政策緊密相關(guān)。美國社區(qū)學(xué)院成為全球典范的重要原因之一，就是具有完善的社區(qū)教育立法體系和成熟的社區(qū)教育政策體系，特別是奧巴馬時代的美國社區(qū)教育政策在各個方面極大地推動了社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。與美國相比，我國社區(qū)教育發(fā)展較晚，尚處于社區(qū)教育的發(fā)展與探索階段。我國的社區(qū)教育政策并沒有較強的針對性與實效性，在法律法規(guī)層面缺乏專門針對社區(qū)教育的制度保障。宏觀政策制定方面，尚處于推動、完善與支持階段。此外，在社區(qū)教育政策的制定上還存在對弱勢群體的支援不足、試點政策價值取向偏差以及政策產(chǎn)出效益低等實際問題。[26]微觀政策上由于各地區(qū)實際情況不同，還存在政策的執(zhí)行效果差異性較大、政策運行阻滯等問題。我國應(yīng)構(gòu)建“政策制定—政策執(zhí)行—政策監(jiān)督—政策反饋優(yōu)化”的社區(qū)教育政策體系，在社區(qū)教育政策的制定上考慮弱勢群體的政策需求，鼓勵社會資本和居民的參與，營造公平、科學(xué)、合理的政策執(zhí)行環(huán)境，確保社區(qū)教育政策的體系化、具體化與精準(zhǔn)化。各地應(yīng)根據(jù)實際情況，在宏觀層面上進一步制定具體的社區(qū)學(xué)院資金投入的優(yōu)惠扶持政策，鼓勵社會資源發(fā)展社區(qū)教育。在微觀層面上，對社區(qū)學(xué)院、社區(qū)大學(xué)、開放大學(xué)等社區(qū)教育主體在課程設(shè)置、師資安排、培訓(xùn)內(nèi)容、師資隊伍、權(quán)力權(quán)益等各個方面出臺針對性的細化政策措施，政策的制定以需求為導(dǎo)向，加強政策的實際可操作性。在政策的執(zhí)行上，建立政策執(zhí)行的監(jiān)督保障體系，確保各項政策落實落地。

(三)優(yōu)化改進社區(qū)教育管理體制

美國《憲法》規(guī)定，聯(lián)邦政府不應(yīng)過多參與教育，而應(yīng)在一定程度上通過“勸導(dǎo)型”而非強制性的政策或立法以及財政援助來引導(dǎo)社區(qū)教育的發(fā)展。[27]在各州社區(qū)學(xué)院的管理上，沒有較濃的行政色彩。在資源的整合上，美國社區(qū)學(xué)院是美國教育的重要組成部分，能提供各種學(xué)歷以及非學(xué)歷教育，社區(qū)學(xué)院的彈性與包容性較大，實用性較強，在美國本地具有較高的認(rèn)可度。這也是美國社區(qū)日益成為全球典范的重要原因。美國社區(qū)學(xué)院民主化、多元化、自主化的管理模式可為我國社區(qū)教育提供借鑒。在社區(qū)學(xué)院的管理體制上，應(yīng)進一步加大政府“簡政放權(quán)”力度，賦予基層政府更多的權(quán)力。各級政府以及教育主管部門在社區(qū)學(xué)院的管理上應(yīng)是“掌舵者”，而不是“劃槳者”，各級政府應(yīng)為社區(qū)教育提供法制層面的保障，建立完善的法律制度保障體系。在機構(gòu)的部門設(shè)置上，應(yīng)統(tǒng)一社區(qū)教育指導(dǎo)部門，明確社區(qū)教育監(jiān)督管理機構(gòu)，明確社區(qū)教育各部門、機構(gòu)職責(zé)定位，加強各部門的合作交流，改善當(dāng)前多頭無序管理的局面。此外，美國社區(qū)管理體制突出多元管理的“民主”特征，這種“民主”特征不僅體現(xiàn)在學(xué)院直接的管理模式上，也體現(xiàn)在課程設(shè)置、師資管理等多方面。在我國社區(qū)學(xué)院的管理體制上，可借鑒美國管理體制的“民主”特征，在社區(qū)管理主體設(shè)計上考慮各利益相關(guān)者，加大社區(qū)居民的自我管理意識，發(fā)揮社區(qū)學(xué)院的自主管理，構(gòu)建社區(qū)學(xué)院、指導(dǎo)部門、社區(qū)居民、社會組織多元一體的管理體制。

【注釋】

①資料來源：《教育部等九部門關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》教職成[2016]4號以及教育部官方網(wǎng)站。數(shù)據(jù)個人整理所得。

②資料來源：市南區(qū)著力打造全國社區(qū)教育示范區(qū).http://www.qdsn.gov.cn.

③資料來源：關(guān)于調(diào)整教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員的通知.http://www.qdsn.gov.cn.

④資料來源：《關(guān)于武昌區(qū)成人中專變更為社區(qū)教育學(xué)院的批復(fù)》武教發(fā)[2013]3號。

⑤資料來源：《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》、《丹陽市社區(qū)教育專項經(jīng)費使用管理辦法》以及社區(qū)教育的上海模式http://jyj.hzxc.gov.cn、金門路街道辦事處三措施并舉促進街道社區(qū)教育http://www.qdsn.gov.cn、北京市政府信息公開http://www.beijing.gov.cn.

⑥資料來源：Note. Source: U.S. National Center for Education Statistics (2017a, Table 333. 10)。

⑦資料來源：Revenues of public degree-granting postsecondary institutions by source of revenue and level of institution : selected years,2007-08 through 2014-15[EB/OL].2017-11-6.