周一丹 寧寧 周文婧 喬瑾 郝艷華 吳群紅

當(dāng)前,由于新型冠狀病毒(2019-novel coronavirus,2019-nCoV)肺炎(corona virus disease 2019,COVID-19)疫情的暴發(fā),如何更好防疫減災(zāi)成為重中之重。社區(qū)作為城市應(yīng)急管理系統(tǒng)中不可或缺的功能單元[1],在COVID-19疫情防控面前首當(dāng)其沖,直接決定城市整體防疫減災(zāi)水平。將韌性理論與城市社區(qū)疫情治理建設(shè)結(jié)合,打造韌性社區(qū),將有效改變城市社區(qū)在COVID-19疫情防控過(guò)程中的被動(dòng)無(wú)序局面,助推城市社區(qū)由當(dāng)前“與災(zāi)害抗?fàn)帯?、“人定勝天”局面進(jìn)階為“適應(yīng)災(zāi)害”、“與災(zāi)害共存”和“不怕災(zāi)害”[2],充分發(fā)揮城市社區(qū)在COVID-19疫情防控中的關(guān)鍵基礎(chǔ)性作用。本文嘗試應(yīng)用社區(qū)韌性理論來(lái)探討城市社區(qū)如何更好開(kāi)展COVID-19疫情防控,試圖為城市社區(qū)有序應(yīng)對(duì)同類(lèi)型公共衛(wèi)生事件提供理論支持。

韌性源于拉丁文“resillo”一詞,表示“回彈”的意思[3]。社區(qū)韌性指一個(gè)社區(qū)能夠應(yīng)對(duì)和適應(yīng)災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的能力,包括社區(qū)自我組織能力、在壓力下調(diào)整的能力以及學(xué)習(xí)和適應(yīng)的能力[4]。面對(duì)緊急公共衛(wèi)生事件,政府需要思考如何構(gòu)建一個(gè)有韌性的系統(tǒng),以有效應(yīng)對(duì)不確定性的的系統(tǒng)沖擊[5]。當(dāng)前城市地區(qū)COVID-19疫情防控,必須立足社區(qū),發(fā)揮韌性的吸收能力,從社會(huì)組織“金字塔”結(jié)構(gòu)的底層迅速緩解各方面的激增需求,避免因社區(qū)“戰(zhàn)疫”不利而出現(xiàn)疫情局部擴(kuò)散進(jìn)而影響到全局的多米諾骨牌效應(yīng)。

一、韌性社區(qū)在城市疫情防控中的作用

2005年聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)會(huì)議發(fā)表《2005-2015兵庫(kù)行動(dòng)綱領(lǐng):建構(gòu)國(guó)家與社區(qū)的災(zāi)害抗逆力》[6]中明確提出重視“韌性社區(qū)”在未來(lái)國(guó)際減災(zāi)行動(dòng)中的作用。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)以世界歷史上前所未有的速度和規(guī)模發(fā)展城市化。另一方面,城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害侵襲的能力卻十分薄弱[7]。20世紀(jì)最后10年,中國(guó)各類(lèi)災(zāi)害損失中近80%發(fā)生在城市[8]。社區(qū)作為城市公共治理系統(tǒng)的神經(jīng)末梢,在災(zāi)害治療周期的各個(gè)階段所發(fā)揮的的作用具有強(qiáng)烈的不可替代性。在COVID-19疫情防控中,城市社區(qū)所發(fā)揮的作用體現(xiàn)如下。

(一)社區(qū)韌性越強(qiáng),城市社區(qū)對(duì)疫情抵御力越強(qiáng)

具備韌性的社區(qū)系統(tǒng)在2019-nCoV的沖擊之下可以發(fā)揮韌性的吸收能力,使城市社區(qū)面對(duì)緊急疫情沖擊所帶來(lái)的無(wú)序性時(shí),能夠在短時(shí)間內(nèi)利用自身資源和能力表現(xiàn)出極小的脆弱性[2]。韌性良好的社區(qū)具備災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中治理、災(zāi)后重建一系列完整的災(zāi)害管理體系,相比于韌性差的社區(qū),其更側(cè)重于社區(qū)長(zhǎng)期治災(zāi)治痛的發(fā)展?jié)u進(jìn)規(guī)律,側(cè)重于針對(duì)公共衛(wèi)生災(zāi)害的長(zhǎng)期預(yù)防工作,重視發(fā)揮在疫情防控過(guò)程中各利益相關(guān)者的功能,致力于形成強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)效防疫治災(zāi)的系統(tǒng)性方案。

一旦疫情發(fā)生,韌性良好的城市社區(qū)能在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)社區(qū)物資與人力資源,及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,將COVID-19疫情防控過(guò)程中的脆弱性與無(wú)序性降低。韌性越好的社區(qū),其面對(duì)COVID-19疫情時(shí)抵御力與彈性越強(qiáng)大,越容易從被沖擊狀態(tài)恢復(fù)。

(二)社區(qū)韌性越強(qiáng),城市社區(qū)疫情防控的持續(xù)力越強(qiáng)

城市社區(qū)韌性在很大程度上取決于社區(qū)成員韌性與社區(qū)資源調(diào)動(dòng)的能力[9]。韌性良好的社區(qū)能在動(dòng)態(tài)不穩(wěn)定的COVID-19疫情防治過(guò)程中顯示出充分的適應(yīng)能力,其能夠借助自身前瞻性優(yōu)勢(shì),以目標(biāo)為導(dǎo)向,通過(guò)合理、靈活分配資源達(dá)到以較少資源獲得更多社區(qū)災(zāi)害治理服務(wù),能夠持續(xù)且兼顧效益的進(jìn)行COVID-19疫情防控。

當(dāng)前“熟人社會(huì)”逐漸解體,城市社區(qū)因高度城市化進(jìn)程導(dǎo)致社區(qū)人口流動(dòng)性大、聯(lián)系松散,而韌性良好的社區(qū)其系統(tǒng)內(nèi)成員聯(lián)系密切,具有關(guān)懷性,極易建立合作互信的社區(qū)氛圍[10]。疫情防控過(guò)程中更加容易打造由政府、社會(huì)、社區(qū)及其成員各部門(mén)聯(lián)動(dòng)的“自救、互救、公救”的防疫戰(zhàn)疫機(jī)制,為社區(qū)長(zhǎng)效性應(yīng)對(duì)沖擊,恢復(fù)或達(dá)到新的平衡狀態(tài),實(shí)現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

(三)社區(qū)韌性越強(qiáng),城市社區(qū)受疫情沖擊后恢復(fù)力越強(qiáng)

韌性社區(qū)是針對(duì)社區(qū)脆弱性視角,對(duì)外界沖擊和擾動(dòng)具有一定彈性,系統(tǒng)受干擾后能有效降低風(fēng)險(xiǎn)并通過(guò)學(xué)習(xí)以保持或恢復(fù)平衡有序狀態(tài)的一種前瞻性、重視未來(lái)不確定性的應(yīng)對(duì)沖擊治理模式。韌性社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)居民的社區(qū)認(rèn)同感高,高社區(qū)認(rèn)同感和依附感情境下社區(qū)決策、防疫規(guī)劃戰(zhàn)略能更加有效的實(shí)施運(yùn)行,便于社區(qū)開(kāi)展創(chuàng)新、靈活化的韌性防疫計(jì)劃,有效降低社區(qū)在COVID-19疫情防控過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)暴露程度,這無(wú)疑可為社區(qū)受到2019-nCoV沖擊下混亂無(wú)序的不平衡狀態(tài)提供堅(jiān)強(qiáng)支撐,推動(dòng)城市社區(qū)逐漸從無(wú)序走向有序,盡快恢復(fù)平衡。

二、城市社區(qū)在COVID-19疫情防控過(guò)程中面臨的困境

(一)城市社區(qū)防疫應(yīng)急意識(shí)不足,缺乏有效的防疫規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案

COVID-19疫情爆發(fā)后,多數(shù)社區(qū)沒(méi)有第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制,對(duì)COVID-19疫情判斷認(rèn)識(shí)不足,缺乏疫情應(yīng)急防控的敏銳性,致使COVID-19疫情防控初期存在空白期。城市社區(qū)居民、行政管理人員、防疫人員的防疫應(yīng)急知識(shí)均存在不同程度斷層,疫情爆發(fā)后,城市社區(qū)迅速陷入無(wú)措、失衡狀態(tài),社區(qū)臨時(shí)制定應(yīng)急方案,緊急進(jìn)行防疫知識(shí)培訓(xùn)、宣傳,社區(qū)各部門(mén)無(wú)法迅速整合聯(lián)動(dòng),缺乏行之有效的前瞻性災(zāi)難應(yīng)急管理機(jī)制。

(二)應(yīng)急資源儲(chǔ)備不足,防疫重?fù)?dān)下沉后社區(qū)不堪重負(fù)

COVID-19疫情發(fā)生后,口罩等醫(yī)療防護(hù)資源缺口巨大,普通居民“一罩難求”。多數(shù)城市社區(qū)應(yīng)急資源儲(chǔ)備不足,防疫任務(wù)下沉到社區(qū)后,社區(qū)防疫壓力驟增,應(yīng)急物品、避難空間等資源無(wú)法迅速整合調(diào)度,社區(qū)防疫人員、老年人等弱勢(shì)群體的防護(hù)物資配備不充分。

(三)社區(qū)成員內(nèi)部溝通不足,缺乏合理的災(zāi)難救助機(jī)制

COVID-19疫情爆發(fā)正值春節(jié),城市社區(qū)人員流動(dòng)量大,各社區(qū)啟動(dòng)封閉管理后出現(xiàn)過(guò)節(jié)回鄉(xiāng)人員返城復(fù)工入住難,社區(qū)獨(dú)居老人生活物資緊缺,染病患者家庭中兒童、殘疾人員、老人、寵物等無(wú)法獨(dú)自生活,社區(qū)居民出現(xiàn)應(yīng)激恐慌心理和行為等困難情況。城市社區(qū)成員間缺乏信心溝通,難以形成互助合力,社區(qū)內(nèi)部缺乏上下聯(lián)動(dòng)的災(zāi)難救助機(jī)制。

(四)與社會(huì)組織、周邊社區(qū)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng),缺乏有效的城市社區(qū)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

城市社區(qū)日常缺乏橫向交流,與上下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)縱向?qū)哟嬖诳瞻?極少數(shù)與社會(huì)組織建立對(duì)口合作關(guān)系。疫情發(fā)生后,城市社區(qū)無(wú)法形成由社區(qū)、政府、社會(huì)組織共同締造的點(diǎn)面覆蓋式的“相恤互助”災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制[11]。

三、基于社區(qū)韌性理論視角下城市社區(qū)防疫策略

韌性理論提示我們,構(gòu)建韌性社區(qū),充分發(fā)揮社區(qū)的整體功能,科學(xué)持續(xù)提升城市社區(qū)COVID-19疫情防控效果,靈活減少社區(qū)無(wú)序性,制定相應(yīng)策略尤為重要。

1.開(kāi)展社區(qū)韌性評(píng)估：以評(píng)估結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社區(qū)建設(shè),軟件和硬件層面兼顧,構(gòu)建能抵御疫情沖擊的韌性社區(qū)。

2.協(xié)調(diào)性策略：建立各方面社會(huì)力量共同參與COVID-19疫情防控的多樣化途徑,構(gòu)建居民、城市社區(qū)和社會(huì)多方合作防疫模式,最大化實(shí)現(xiàn)疫情防控效益。

3.前瞻性策略：建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、疫情日常監(jiān)測(cè)公示三位一體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制[12],借助“危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)”(deNI)普及緊急狀態(tài)下自我防護(hù)措施[13],疫情發(fā)生后迅速展開(kāi)防控行動(dòng)。

4.強(qiáng)大性策略：克服脆弱性視角不足,重視新型冠狀病毒(2019-nCoV)不確定性和沖擊因素防控中具有的過(guò)程韌性,消除由于被動(dòng)防控產(chǎn)生的災(zāi)害治理瓶頸,讓“不怕災(zāi)害”成為社區(qū)文化。

5.冗余性策略：城市社區(qū)處于緊急狀態(tài)下有充足的物質(zhì)資源、人力資源、自身價(jià)值資源儲(chǔ)備,面對(duì)系統(tǒng)某一部分受到?jīng)_擊,儲(chǔ)備資源能迅速調(diào)動(dòng)以使系統(tǒng)功能盡快恢復(fù)或達(dá)到新的平衡狀態(tài)。

6.學(xué)習(xí)性策略：城市社區(qū)能在COVID-19疫情防控過(guò)程中保持學(xué)習(xí)的能力,根據(jù)疫情特征總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并制定靈活的防控規(guī)劃以更好的適應(yīng)疫情。

COVID-19疫情的迅速蔓延,城市社區(qū)防疫壓力驟增,本文嘗試從規(guī)劃視角出發(fā),以城市社區(qū)預(yù)防、回應(yīng)并從COVID-19疫情中迅速?gòu)?fù)原的能力為導(dǎo)向,探討城市社區(qū)在應(yīng)對(duì)緊急情況進(jìn)程中的韌性機(jī)制。韌性理論提示,必須把城市社區(qū)系統(tǒng)視為一個(gè)綜合系統(tǒng),系統(tǒng)內(nèi)任何元素的脆弱性都將會(huì)影響系統(tǒng)整體韌性[14]。建立城市社區(qū)韌性機(jī)制,社區(qū)必將從受到?jīng)_擊后的混沌無(wú)序轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的有序平衡狀態(tài)。以城市韌性理論為支持,打造城市疫情防治新范式勢(shì)在必行。