王龍惠, 陳俊峰

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院, 安徽 合肥 230601)

水污染是目前我國最亟需解決的環(huán)境問題之一,其嚴(yán)重影響群眾獲得感和幸福感的提升。城市水環(huán)境污染既影響城市美觀和居民的日常生活,也對人們身體健康造成損害,因此往往會引起人們的強烈不滿,進而出現(xiàn)投訴和上訪等抗議性行為。如近年來不少地方“讓市長下河游泳”等呼聲不斷增多,水環(huán)境問題亟需治理。黨的十八大以來,黨中央、國務(wù)院高度重視城市污染水體問題,陸續(xù)出臺了一系列政策措施指導(dǎo)地方開展治理工作。近年來H市響應(yīng)國家政策,圍繞“打好碧水攻堅戰(zhàn)”,著力解決制約水質(zhì)突出問題,目前水污染治理已取得階段性成果。但在治理過程中仍存在諸多問題,治理工作依然艱巨,民眾的不滿情緒乃至投訴事件呈現(xiàn)上升趨勢,治理力度和治理方式還需要進一步改進。在此背景下,本研究針對H市城區(qū)污染水體的現(xiàn)狀與問題進行描述和總結(jié),并提出相應(yīng)的對策建議。

一、 文獻(xiàn)綜述

工業(yè)革命以來,環(huán)境污染問題在國內(nèi)外一直較為突出,通過對相關(guān)文獻(xiàn)進行梳理, 社會學(xué)家們從不同理論視角和治理路徑對環(huán)境問題作出了分析。 吉登斯將“風(fēng)險”分為外部風(fēng)險和被制造出來的風(fēng)險[1], 水污染問題不是不可控風(fēng)險, 它是由社會發(fā)展制造出的風(fēng)險, 一方面是因為工業(yè)快速發(fā)展對環(huán)境的破壞, 另一方面是社會制度和公眾對環(huán)保的無意識等造成水污染問題。 布迪厄從社會資本理論出發(fā), 認(rèn)為社會資本理論是一種資源,這種資源可以成為制度化的東西[2], 在此基礎(chǔ)上,有社會學(xué)家從環(huán)境公正視角出發(fā), 認(rèn)為社會地位低的人群更容易受到環(huán)境污染影響,尤其是居住在貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)[3], 高檔小區(qū)附近的水污染問題總能比回遷社區(qū)附近的水污染問題先得到解決, 并且存在部分水污染治理是以犧牲回遷社區(qū)的利益來實現(xiàn)的。 社會學(xué)家馮仕政認(rèn)為人們面臨環(huán)境污染后帶來的危害,有些人會選擇沉默,有些人會選擇呼吁、上訪、投訴、示威等行為, 他將此種行為稱為“環(huán)境抗?fàn)帯? 并從差序格局理論視角研究, 認(rèn)為差序格局決定資源在社會關(guān)系中的配置, 有關(guān)系就有資源,有資源進行抗議的可能性就越大[4]。 周雪光從環(huán)境治理出發(fā),強調(diào)政府治理的作用,將環(huán)境治理比作一場戰(zhàn)役, 政府要作為治理主體承擔(dān)責(zé)任[5]。 還有學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)視角[6]出發(fā),認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)傳播速度快的優(yōu)勢, 大部分民眾選擇通過網(wǎng)上進行投訴,增加了人們進行環(huán)境治理的可能性。 陳航英從“人與水環(huán)境”的視角, 提出水環(huán)境的破壞一方面是政府的推動, 另一方面是百姓的妥協(xié),人水關(guān)系的重構(gòu)需要政府和百姓聯(lián)合治理[7]。 國內(nèi)外學(xué)者都分別從水污染產(chǎn)生的原因及解決的主體出發(fā), 對環(huán)境問題進行分析, 但缺乏對解決問題的對策進行研究。

二、 H市水體治理基本情況

1. 污染數(shù)量

自2015年國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》到2019年5月,H市城區(qū)共發(fā)現(xiàn)9條黑臭水體,18條不達(dá)標(biāo)水體。目前這27條水體有13條已經(jīng)完全治理結(jié)束,有9條存在輕度污染,有4條存在中度污染,有1條存在重度污染。

2. 基本特征

(1) 類型更加多樣。較早發(fā)現(xiàn)的污染水體以河、湖為主,如許小河、蜀峰灣人工湖南湖。在2018年后,新發(fā)現(xiàn)的污染水體多為水渠、邊溝、明溝、箱涵等,污染水體類型增多,呈現(xiàn)小型、微型化特點。

(2) 位置更不明顯。近兩年新發(fā)現(xiàn)的污染水體主要分布在老城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部,多位于百姓房前屋后,位置比較隱蔽;多數(shù)水體較小,有的甚至是無名的封閉水體和斷頭浜,衛(wèi)星遙感監(jiān)測難以發(fā)現(xiàn);目前還沒有被納入河長制監(jiān)管的覆蓋范圍,地理位置隱蔽不利于被發(fā)現(xiàn)及其后續(xù)治理工作的展開。

(3) 區(qū)域差異加大。H市老城區(qū)污染水體存在數(shù)量較多,新區(qū)較少,老城區(qū)由于管網(wǎng)設(shè)施較差,損壞較多,加之這些地區(qū)工業(yè)園區(qū)較多,水資源承受能力有限,容易出現(xiàn)污染水體。

(4) 季節(jié)返臭嚴(yán)重。H市城區(qū)河流多為雨源型季節(jié)性水體,夏季雨水將污染物沖刷進水體。在高溫天氣下,水體中營養(yǎng)物質(zhì)快速向水體釋放,藻類和細(xì)菌新陳代謝加速,水溫增高加速了河水上下對流,導(dǎo)致水體出現(xiàn)季節(jié)性黑臭。

三、 H市水環(huán)境治理中存在的突出問題

科爾曼理性行動理論認(rèn)為,在社會行動中,個人行動者、企業(yè)行動者和政府的行動原則都是在最大限度地獲取效益[8]。政府為了推進地方發(fā)展,減輕地方財政壓力,允許一些環(huán)境污染工業(yè)存在,造成了環(huán)境的破壞。企業(yè)為了獲得更多的經(jīng)濟利益,不顧環(huán)境污染風(fēng)險,大力發(fā)展見效益快的重污染產(chǎn)業(yè)。個人為自己的利益和方便實行的一些行為也會對環(huán)境造成破壞。當(dāng)這三者對環(huán)境的迫壞達(dá)到一定程度時,居民就會向政府進行抗議以表達(dá)不滿。在水污染破壞和后期整治中,地方政府有更為重要的作用。由于政府管治能力的弱化致使目前水污染在工作機制、治理方式、監(jiān)督管理及居民參與度等方面都存在問題。

1. 工作機制不健全

(1) “河長制”未全覆蓋。目前污染問題比較集中的小微型水體和小區(qū)內(nèi)景觀水體,尚未被納入河長制管轄范圍。這類水體污染問題的發(fā)現(xiàn)主要是通過居民投訴而知曉的,發(fā)現(xiàn)和治理都相對滯后。特別是小區(qū)內(nèi)景觀水體污染是由物業(yè)公司承擔(dān)主要治理責(zé)任,而治理成本高和難度大使物業(yè)公司治理積極性低,水體治理和后期管護效果難以保證。

(2) 治理目標(biāo)不夠規(guī)范。一方面小微型水體未明確規(guī)定治理目標(biāo),且沒有設(shè)置標(biāo)示治理目標(biāo)和水質(zhì)管護目標(biāo)的公示牌;另一方面,區(qū)級河長公示牌上公示的河流管護目標(biāo)存在空泛甚至錯誤問題。

(3) 治理階層化問題。從對居住在污染水體附近的居民訪談中得知,政府對治理不同的水污染采取的方式有差別,積極性也不同。實地調(diào)查時就有居民多次反映,在治理不同檔次的小區(qū)存在差異,從環(huán)境公正理論出發(fā),居民在受到不平等待遇時,會產(chǎn)生怨恨心理,進而對政府失去信任,促使人們進行環(huán)境抗?fàn)帯?/p>

2. 治理方式不完善

(1) 污染源頭未截斷。污染水體治理未從源頭進行截污,過于重視“眼前污”,而對造成水體黑臭的生活污染、建筑污染、工廠污染的源頭不了解、不甄別、不整治。個別治理單位用遮掩敷衍方式,避開源頭根本問題,導(dǎo)致治理污染呈現(xiàn)表面化。

(2) 底泥未進行清淤疏浚。二十埠河和小板橋河西支流底泥污染嚴(yán)重,未進行清淤疏浚;特別是到了夏季高溫季節(jié),這些底泥中的營養(yǎng)物質(zhì), 尤其是氮、磷在厭氧條件下逐步釋放, 導(dǎo)致河道中藻類過量繁殖, 造成季節(jié)性水體污染, 并產(chǎn)生強烈的腥臭氣味。

(3) 截污設(shè)施損毀。截污壩網(wǎng)管護不善,維修不力,毀損嚴(yán)重,尤其在豐水期水量增大污物增多時,基本失去了截污功能。如許小河岸上某個排水口不斷向外排出污水,污水流向地下管道;在晴天或污水量較小時,污水可以通過截污管道被收集到污水處理廠,但當(dāng)雨天或污水較多的時候,很可能會出現(xiàn)溢流和滲透,污水來不及收集直接流入河道或者滲透到河道中,造成對水體的污染。

(4) 水體治理存在“半邊化”現(xiàn)象。治半邊留半邊,河道兩邊治理結(jié)果不一致;部分小型水體在填埋植草后,排水灌口未被完全拆除并做綠化處理,治理不夠徹底。

3. 監(jiān)督管理不到位

(1) 垃圾污染比較嚴(yán)重。有的水體漂浮垃圾較多且未能及時打撈清理,造成水面垃圾淤積。還有河道表面存在大量碎石,這些石子堆積在河道中間,一方面降低了水的流速,污染物未被及時沖走,對河道造成污染;另一方面,如果時間較長,則可能抑制水生植物的生長,導(dǎo)致河流生物多樣性減少。

(2) 毀壞綠化現(xiàn)象較多。毀綠種菜不只是破壞草皮和植被,影響市容,同時種菜澆灌的肥料還容易滲入進河水中造成河水污染。而且種菜會讓土質(zhì)變得松軟,在雨水沖刷下容易使泥土流失,對河道水體污染影響很大。由于種菜的位置往往在河岸的中間或者位于相對比較隱蔽的地方,不容易被發(fā)現(xiàn),這給管理部門和巡河人員的日常監(jiān)管增加了難度,也給相關(guān)部門提出了更高的監(jiān)管要求。

(3) 存在偷暗排問題。從發(fā)現(xiàn)污染水體開始,監(jiān)管單位就一直大力排查污水排口、巡查和監(jiān)督偷暗排行為,但此種問題一直沒有徹底解決。與初雨污染不同,偷暗排是違規(guī)甚至違法行為,其問題關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)責(zé)任方,追究相應(yīng)責(zé)任并徹底杜絕此類問題。而其要害在于監(jiān)管部門要切實履行監(jiān)管職權(quán),監(jiān)管工作必須及時到位落實,發(fā)真力才能見到實效。

4. 居民參與不深入

(1) 缺少社區(qū)環(huán)境保護意識。城市居民參與社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理是環(huán)境治理的重要內(nèi)容,然而現(xiàn)實情況卻是由于社區(qū)居民對社區(qū)認(rèn)同感與歸屬感不高,大部分社區(qū)居民在水環(huán)境治理過程中往往過多關(guān)注自身利益,主動參與環(huán)境保護意識卻不強。他們往往對環(huán)境質(zhì)量改變有較高期待,向往更好的生活環(huán)境,但治理措施涉及自身利益時卻又不愿意做出改變,也較少參與水環(huán)境治理,不愿意在環(huán)境治理過程中付出過多的時間和精力。

(2) 部分居民環(huán)保自覺性極低。黑臭水體成因與公眾生活息息相關(guān)。生活區(qū)附近的河流水道,由于部分群眾環(huán)境意識淡薄,日常生活中存在垃圾隨意丟棄、生活污水直排河道等現(xiàn)象;鄰里之間對小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生問題互相充滿怨言,并互相責(zé)備,環(huán)保自覺性極低,給城市水環(huán)境質(zhì)量帶來了惡劣的影響。

四、 H市水環(huán)境治理對策

伯克特生態(tài)學(xué)認(rèn)為解決環(huán)境危機需要工人爭取自身權(quán)益的斗爭與普通民眾的環(huán)保斗爭以及政府的聯(lián)合[9]。因此為了深入推進污染水體整治進程,提高污染水體整治效率,當(dāng)前亟需引入“多元聯(lián)動”理念,對相關(guān)政府部門、市場和社會力量進行有效地組織整合,充分重視和發(fā)揮政府對治水的管理指導(dǎo)和支撐作用,從頂層設(shè)計上構(gòu)建相應(yīng)的制度,對水體開展全面整治和管理,針對污染水體整治中的薄弱環(huán)節(jié)制定管理措施加以強化。動員政府、居民、第三方和媒體共同參與治水,堅持政府主導(dǎo),強化治理技術(shù)手段,豐富監(jiān)督渠道多樣化,提高居民素質(zhì),第三方評估改進,善用媒體力量監(jiān)督,形成全社會參與的治水氛圍,并從資金、智力團隊和法律等方面給予保障的管理。加強治水資金和各種信息化管理手段的建設(shè)和應(yīng)用,強化治水。

1. 健全工作機制,堅持政府主導(dǎo)

水環(huán)境治理中存在的很多問題,需要政府繼續(xù)提高管治能力,發(fā)揮主導(dǎo)力量。提高思想認(rèn)識,水體治理主管部門和具體工作人員要切實提高政治站位。積極定期開展污染水體治理重要性的專題教育活動,召開污染水體治理宣傳會議,舉辦專家講座,進行環(huán)保法律法規(guī)的集中學(xué)習(xí)。通過進行思想教育,使水治理管理人員堅決扛起污染治理的政治責(zé)任,深刻認(rèn)識到污染水體治理工作不僅僅是一項政治任務(wù),更是解決百姓困難的民生實事。同時還要充分認(rèn)識到污染水體治理工作面臨的嚴(yán)峻形勢,增強在污染水體治理工作中的緊迫感和責(zé)任感。

完善河長制配套制度,探索建立溝長、渠長制,建立“民間河長”和“企業(yè)河長”協(xié)同河長治理機制,推動居民和企業(yè)由“旁觀者清”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸嗡黧w”,主動投入治水過程中,發(fā)揮主體職責(zé)[10]?！懊耖g河長”“企業(yè)河長”的落實需要建立日常巡查、工作考核和優(yōu)者獎勵3項機制來加以保證[11]。

同時要健全法律規(guī)范, 針對水環(huán)境情況,分別對政府、企業(yè)和居民制定相關(guān)法律法規(guī), 完善各方配套法規(guī),增強水體治理法制化、制度化、規(guī)范化。 根據(jù)水體問題的變換對已有法規(guī)內(nèi)容進行側(cè)重點更改, 針對籠統(tǒng)的法律法規(guī), 將其內(nèi)容具體化、詳細(xì)化,增強其可操作性。 另外, 政府要做到資金保障。 H市政府應(yīng)保證城市水體治理和水質(zhì)長效保持的經(jīng)費來源, 加大財政資金投入力度。 建立生態(tài)公益基金, 按照“社會集資、自愿參與、留本多退、收益捐贈”的思路開展多種方式籌集生態(tài)公益基金, 所獲得的資金全部用于治理污染水體。

2. 完善治理方式,補齊技術(shù)短板

“政府—群眾—社會組織”多中心參與是水環(huán)境治理的核心,技術(shù)治理是基礎(chǔ)。從技術(shù)層面出發(fā),按照“控源截污、內(nèi)源治理、疏?；钏⑸鷳B(tài)修復(fù)”的技術(shù)思路進行治理。實行外源減排,利用截污納管建設(shè)雨污分流管道,有效控制截流后的污水流入河流下游。利用清淤機械,如針對污染底泥[12],優(yōu)選原位覆蓋技術(shù),規(guī)范底泥治理。建立補水機制,通過調(diào)水和城市中水補給重點保障水體平水期和枯水期水量,科學(xué)選擇調(diào)水路線和達(dá)標(biāo)水源。對水生動植物和岸帶植物進行生態(tài)修復(fù),恢復(fù)自然生態(tài)鏈,促進水質(zhì)改善。

同時以水質(zhì)檢測為抓手,建立水污染治理數(shù)據(jù)庫,做好相關(guān)數(shù)據(jù)采集、匯總、處理工作、信息由各河長共建共享,實現(xiàn)各部門有效聯(lián)動,以提升上下游管理和整治效果。數(shù)據(jù)庫建立采用兩種方式:一種是按區(qū)建立子庫。例如,H市各區(qū)按照水體地理位置建立數(shù)據(jù)庫,將所屬區(qū)域水體信息納入數(shù)據(jù)庫中;一種是按水體類型建立子庫。如,由H市城鄉(xiāng)建委或相關(guān)部門按照河湖型水體、小微型水體、景觀型水體建立子庫。各部門收集信息上報城鄉(xiāng)建委,由城鄉(xiāng)建委整理信息,及時更新并且發(fā)布,治理時通過數(shù)據(jù)庫做到共建共享,共同治理。

要加強政府與科研院校合作,邀請專家學(xué)者組成首席技術(shù)顧問,多方討論總體方案和分享方案,組織治水專家到水體所在區(qū)域建言獻(xiàn)策,進行“一對一”水體治理服務(wù)。專家參加的水體治理內(nèi)容主要是對原因的鑒定、參加方案制定和對治理成果的驗收。由于污染水體和污染水體形成原因復(fù)雜,涉及到專業(yè)知識,僅靠政府相關(guān)部門無法徹底了解其治污原因,需要借用外智,參與實地調(diào)查,針對水體具體情況進行科學(xué)分析;根據(jù)水體污染原因進行解決方案的精心制定并嚴(yán)格評審,在遵循客觀規(guī)律上,強調(diào)水體治理因地制宜,與政府共同參與編制“一水一策”,保證水污染環(huán)境整治的科學(xué)性;污染水體整治完成后,由專家對治理成果參與驗收,總結(jié)分析治理情況,并進一步完善實施方案,更好地完成污染水體的整治。

3. 拓展監(jiān)督渠道,確保治水時效

政府要建立巡查機制和預(yù)警機制,對水污染蔓延進行有效控制。政府部門對治水情況定期進行實地考核,考核內(nèi)容包括判斷感官上是否消除黑臭,水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)是否符合要求,河面是否存在漂浮物,檢查排口截污管網(wǎng)設(shè)施、清淤疏浚、補水活水和生態(tài)修復(fù)等措施是否按整治工程計劃落實,等等。同時加強部門協(xié)作,形成由住建局牽頭帶動、地方政府責(zé)任單位推動、配合單位聯(lián)動的協(xié)調(diào)共治機制,多部門甚至跨區(qū)域之間開展交流互動與協(xié)商協(xié)調(diào),形成工作合力。

積極探索引入第三方監(jiān)管機制。政府通過購買服務(wù)的方式,由第三方不定期組織居民現(xiàn)場查看治水成效。通過問卷、訪談方式收集居民意見,對水體進行監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時治理,將評估結(jié)果向社會公布,接受公眾監(jiān)督。

充分運用全媒體優(yōu)勢,把媒體與環(huán)境治理緊密聯(lián)系起來。媒體為居民參與環(huán)境治理提供了途徑,促進了居民與社會和政府間的互動,拓展了民主治理的空間。通過增設(shè)多種媒體監(jiān)督平臺,降低居民監(jiān)督投訴的難度,設(shè)置獎勵式監(jiān)督,激發(fā)居民監(jiān)督積極性;在報紙和電視上公開污染水體名稱及整治信息,并實時跟進報道,接受公眾監(jiān)督;制作水體污染危害性的短視頻在傳播度高的APP上進行宣傳,引導(dǎo)大家正確認(rèn)識水體的重要性及個人行為的重要性。

4. 強化居民參與,培養(yǎng)自律意識

環(huán)境治理與居民治理密不可分,通過充分發(fā)揮培養(yǎng)居民主動參與的積極性,探索環(huán)境治理由自治走向共治,由政府行動走向“政府—居民”集體行動的實踐行動邏輯。加強居民的監(jiān)督,居民是最大的監(jiān)督群體。居民對黑臭水體的發(fā)現(xiàn)和治理過程中的方式、效果、違規(guī)違法行為等都起到了重要的監(jiān)督作用。政府要充分發(fā)揮居民群體作用,通過組織開展活動培養(yǎng)居民主動發(fā)現(xiàn)黑臭水體的積極性。街道或社區(qū)挑選若干有時間、有積極性的居民成立巡河小分隊,全方位參與疑似黑臭水體的發(fā)現(xiàn)與治理工作,并明確其工作的職責(zé)范圍及工作機制、工作方式,在考核的基礎(chǔ)上給予獎勵,并實現(xiàn)上下聯(lián)動,讓居民在參與治理過程中積極主動去發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題。

治理污染水體截斷污染源是根本,而污染的源頭主要來自于人。垃圾在水中的治理成本是岸上的6倍,因此,引導(dǎo)居民培養(yǎng)自律意識很重要。政府要通過多種媒體廣泛宣傳引導(dǎo)大家正確認(rèn)識黑臭水體的危害性及個人行為的重要性,通過社區(qū)和學(xué)校的宣傳欄、版報、橫幅、易拉寶等形式宣傳保護水環(huán)境的重要性,還可以以獎勵的方式鼓勵沿河工業(yè)企業(yè)和居民群眾配合政府實施相關(guān)拆違和土地退讓工作,更好地推動開展治理黑臭水體的相關(guān)工作。

五、 小 結(jié)

污染水體的形成是經(jīng)過長時間和多種原因的積累形成的,并且水體污染是一個動態(tài)性變動的過程。已有污染水體消除后又會有新的污染水體出現(xiàn),采用技術(shù)手段減輕污染程度,無法從根上解決問題。水環(huán)境治理更重要的是采用多中心治理方式,在技術(shù)治理的基礎(chǔ)上,形成“政府主導(dǎo)、群眾參與和社會組織協(xié)調(diào)”的一套完整治理體系。完善長效機制,對已經(jīng)治理完成的水體建立“回頭看”機制,加強管理,加大宣傳力度。多種措施并舉,消除城市污染水體,建立管懲機制,預(yù)防產(chǎn)生新的污染水體,實現(xiàn)污染水體的長治久清,為城市居民營造一個干凈的居住環(huán)境。