李 成 恩， 常 亮

(1.大連理工大學 高等教育研究院，遼寧 大連 116024；2.大連理工大學 建筑與藝術(shù)學院，遼寧 大連 116024)

“雙一流”建設(shè)是推動高等教育強國建設(shè)的重要任務，也是國家的一項重大戰(zhàn)略[1]。近年來，國家和地方政府在“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”戰(zhàn)略部署下，向“雙一流”建設(shè)大學投入了大量資金，中國高等教育迎來了實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。一流學科是一流大學建設(shè)的基礎(chǔ)[2]；當前，越來越多的辦學資源正聚集于一流學科建設(shè)領(lǐng)域。充足的經(jīng)費投入固然為“雙一流”建設(shè)尤其是一流學科建設(shè)提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，但使用不當也給高校帶來了更多的腐敗風險和廉政隱患。因此，加快構(gòu)建和完善同我國“雙一流”建設(shè)相適配的、有中國特色的高校內(nèi)部控制與風險管理體系，優(yōu)化和重構(gòu)一流學科建設(shè)經(jīng)費運行機制，對于提高“雙一流”建設(shè)大學辦學質(zhì)量和創(chuàng)新能力、提高經(jīng)費使用效益具有重要的戰(zhàn)略意義與實踐價值。

一、加快構(gòu)建高校內(nèi)部控制與風險管理體系是“雙一流”建設(shè)的當務之急

高校內(nèi)部控制與風險管理概念及其理論主張，大多移植于企業(yè)管理相關(guān)理論。作為企業(yè)管理領(lǐng)域的重要概念，內(nèi)部控制和風險管理在內(nèi)涵上聯(lián)系密切，都強調(diào)全員參與并運用技術(shù)手段主動應對風險；相對而言，內(nèi)部控制概念由來以久，而風險管理概念的涵蓋范圍更廣，風險管理是對內(nèi)部控制的繼承與發(fā)展，內(nèi)部控制是實現(xiàn)風險管理的前提和基礎(chǔ)[3]。人們對于內(nèi)部控制問題的系統(tǒng)性思考和體系化研究，始于20世紀40年代西方學術(shù)界對于企業(yè)經(jīng)濟活動和經(jīng)濟業(yè)務的關(guān)注，并以美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會(The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，簡稱“COSO委員會”)于1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》報告(以下簡稱“COSO報告”)為標志，歷經(jīng)多次調(diào)整、增補和完善，形成了內(nèi)部控制理論框架及行動準則。按照COSO委員會的定義，所謂“內(nèi)部控制”是“為經(jīng)營的效率效果、財務報告的可靠性、相關(guān)法規(guī)的遵循性等目標的實現(xiàn)而提供合理保證的過程”，而“風險管理”旨在“識別可能會影響主體的潛在事項，管理風險以使其在該主體的風險容量之內(nèi)，并為主體目標的實現(xiàn)提供合理保證”[4-5]。從COSO委員會對于內(nèi)部控制和風險管理基本概念的界定來看，內(nèi)部控制與風險管理在追求組織核心目標及價值指向上具有內(nèi)在一致性。

隨著內(nèi)部控制與風險管理理論及框架的不斷完善，其在公司治理中發(fā)揮了越來越重要的作用，取得了極大成功，因而被越來越多不同類型組織和部門采納，并逐漸從營利性商業(yè)組織拓展至政府、高校等非營利性組織。在世界范圍內(nèi)，以美國高校為代表的西方大學，率先從20世紀70年代中期開始探索建立高校內(nèi)部控制及風險防控體系，并在實踐中不斷改進、完善。美國高等教育基金委員會把高校內(nèi)部的風險管理解釋為“一種旨在確保目標更可能實現(xiàn)，有害的事情不發(fā)生或盡可能少發(fā)生，有利的事情終將達成或盡可能實現(xiàn)的措施”[6]，使得美國高校在推動內(nèi)控體系建設(shè)伊始便把內(nèi)部控制與風險管理整合在一起，并將其嵌入到大學治理結(jié)構(gòu)之中。實踐表明，將內(nèi)部控制與風險管理貫穿于高校經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，是高校內(nèi)部治理的重要途徑，對于完善內(nèi)部治理體系、建立現(xiàn)代大學制度具有重要作用。其中，通過改革組織架構(gòu)、優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)所需組織環(huán)境的過程，也是調(diào)整和重塑內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必要過程[7]。美國高校通過制定內(nèi)部問責制度、建立相互制衡的權(quán)力體系，明確了高校內(nèi)部各層級管理者的權(quán)力與責任；同時，美國大學還被要求建立強制性的財務報告公開制度，這項制度既保障了股東和董事會的利益，也使美國的一流大學能夠獲得穩(wěn)定充足的辦學資金與學科建設(shè)經(jīng)費。一系列行之有效的內(nèi)控制度與風險防控手段，不但顯著提高了美國一流大學的辦學效益，也極大提升了美國高校的學科建設(shè)水平，減少了辦學過程中舞弊貪污等事件的發(fā)生[8]46。

近年來，隨著我國“雙一流”建設(shè)步伐的不斷提速，國家和地方政府持續(xù)加大了對“雙一流”建設(shè)特別是一流學科建設(shè)的投入。然而，在中國特色世界一流大學創(chuàng)建過程中，也必須清醒地意識到我們的“雙一流”建設(shè)大學在科研經(jīng)費、財務管理、選人用人、招標采購等領(lǐng)域還存在著廉潔風險，影響和制約著“雙一流”建設(shè)的效益和成果[9]。當前，在實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展總要求下，包括一流學科建設(shè)經(jīng)費在內(nèi)的“雙一流”建設(shè)資金的運行安全、風險防控及“投入—產(chǎn)出”效益等問題格外引人關(guān)注。毋庸置疑，一流學科建設(shè)的成效直接關(guān)乎“雙一流”建設(shè)的成敗，因此，盡快建立和完善適應于“雙一流”建設(shè)需求的、有中國特色的高校內(nèi)部控制與風險管理體系，成為了加快推動“雙一流”建設(shè)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和當務之急。為實質(zhì)推進高校內(nèi)控體系建設(shè)、提高大學內(nèi)部治理水平和管理效率，教育部已于2016年4月頒布了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》(以下簡稱《控制指南》)?！犊刂浦改稀返念C布和實施，對于在“雙一流”建設(shè)大學中率先構(gòu)建高校內(nèi)部控制與風險管理體系具有重要指導意義，有利于“雙一流”建設(shè)大學在新時代高等教育體制機制改革中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

內(nèi)部控制與風險管理理論及其框架，從其誕生之初就是為營利性商業(yè)組織量身設(shè)計的一整套制度安排，如果將其應用到政府、高校等非營利性組織，就必須對已有框架進行適應性改造。實際上，每一種內(nèi)部控制框架都是一種理論模型，在應用過程中必須與組織特性、組織功能和組織目標有機結(jié)合起來方可發(fā)揮效用，構(gòu)建和完善與我國“雙一流”建設(shè)相適應的內(nèi)部控制與風險管理體系就更是如此。首先，我國“雙一流”建設(shè)大學所強調(diào)的內(nèi)部控制與風險管理同企業(yè)組織有著本質(zhì)上的不同?！半p一流”建設(shè)大學作為中國特色高等教育體系的中堅力量，擔負著高質(zhì)量完成“四個服務”的光榮使命，因此，加強“雙一流”建設(shè)大學內(nèi)部控制和風險管理體系建設(shè)的首要目標及其追求的核心價值顯然不是簡單的經(jīng)濟利益，堅持社會主義辦學方向、全面落實立德樹人根本任務、辦好人民滿意的高等教育、實現(xiàn)建設(shè)高等教育強國目標，才是“雙一流”建設(shè)大學構(gòu)建和完善內(nèi)控體系的首要追求。其次，我國“雙一流”建設(shè)大學強調(diào)的內(nèi)部控制與風險管理也與以美國高校為代表的西方大學有著很大差異。美國大學主要實行的是高校董事會領(lǐng)導下的大學治理模式，強調(diào)通過內(nèi)控體系建設(shè)和運行，制衡絕對權(quán)力、防止權(quán)力濫用，保障資源配置不偏離學校基本宗旨和辦學目標[6]45。我國公辦大學執(zhí)行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制，突出的是黨對高校的全面領(lǐng)導，通過“權(quán)責、程序、透明、監(jiān)控、問責”五大要素的規(guī)約，實現(xiàn)高校內(nèi)部權(quán)力的運行制約與監(jiān)督[10]28。因此，構(gòu)建和完善有中國特色的高校內(nèi)部控制與風險管理體系，從根本上講是為國家和人民的整體利益、根本利益服務的。

作為中國特色現(xiàn)代大學制度的重要組成部分，《控制指南》首次對我國高校的內(nèi)部控制概念進行了界定，即高校內(nèi)部控制是指“學校為實現(xiàn)辦學目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控”；同時，《控制指南》也提出了我國高校內(nèi)部控制的目標，主要包括：“保證學校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益”。由于學科建設(shè)經(jīng)費是“雙一流”建設(shè)主要經(jīng)費來源和支出項目，因此，加強一流學科建設(shè)經(jīng)費的規(guī)范運行、提高學科建設(shè)經(jīng)費的使用效益、防范經(jīng)費執(zhí)行中可能出現(xiàn)的廉潔風險，便成為我國高校內(nèi)部控制與風險管理體系建設(shè)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、我國一流學科建設(shè)經(jīng)費運行的現(xiàn)狀、問題及成因分析

“雙一流”建設(shè)的基礎(chǔ)和支撐在于一流學科。學科建設(shè)已經(jīng)成為當前在社會上出現(xiàn)頻率極高的詞匯，但“學科建設(shè)”一詞本身卻并非是一個規(guī)范的學術(shù)用語，更多的是人們的一種約定俗成的理解。有學者認為，學科建設(shè)就是讓圍繞某個知識體系建立的學科組織在知識生產(chǎn)上的能力不斷增強，能夠產(chǎn)出高水平的學術(shù)成果，提供高質(zhì)量的專業(yè)課程，培養(yǎng)高素質(zhì)人才[11]。高等教育出資方和高校為了達成學科建設(shè)目標，提升學科建設(shè)內(nèi)涵而投入和使用的資金就是學科建設(shè)經(jīng)費，學科建設(shè)經(jīng)費是“雙一流”建設(shè)經(jīng)費的主要投入方向。

1.一流學科建設(shè)經(jīng)費來源的主要渠道

在國務院及相關(guān)部委出臺的《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》和《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)實施辦法(暫行)》等相關(guān)文件中，已對“雙一流”建設(shè)經(jīng)費的來源與基本構(gòu)成進行了明確說明：“中央高校開展世界一流大學和一流學科建設(shè)所需經(jīng)費由中央財政支持；中央預算內(nèi)投資對中央高校學科建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施給予支持。納入世界一流大學和一流學科建設(shè)范圍的地方高校，所需資金由地方財政統(tǒng)籌安排，中央財政予以引導支持。地方政府和有關(guān)主管部門應通過多種方式，對世界一流大學和一流學科建設(shè)加大資金、政策、資源支持力度?！盵12]可見，“雙一流”建設(shè)經(jīng)費主要是由各級政府和部門提供的財政性經(jīng)費構(gòu)成。其中，一流學科建設(shè)經(jīng)費通常占據(jù)了“雙一流”建設(shè)大學所獲辦學經(jīng)費總額的50%以上[13]，其主要來源包括中央專項經(jīng)費、地方政府配套經(jīng)費和學校自籌經(jīng)費等，這與歐美一流大學的情形基本上是一致的，即各級政府和部門是一流大學科研和學科建設(shè)經(jīng)費的主要資助者[14]。當然，教師個人或團隊從國家自然科學基金委、教育部、中組部、科技部、全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室等多個國家部委(機構(gòu))及其下屬的地方機構(gòu)申請獲得的科研經(jīng)費、人才項目建設(shè)經(jīng)費等，也應視為學科建設(shè)經(jīng)費的重要組成部分，是學校自籌學科建設(shè)經(jīng)費的重要來源。

2017年以來，國內(nèi)多個省份先于中央政府對本省入選“雙一流”建設(shè)名單的高校投入了巨額建設(shè)經(jīng)費。如廣東省2018年就率先安排了6億元“雙一流”建設(shè)專項資金；江蘇省計劃在“十三五”期間累計投入85億元“雙一流”建設(shè)經(jīng)費；湖北省計劃每年投入10億～20億元“雙一流”建設(shè)經(jīng)費；北京市則計劃投入100億元“雙一流”建設(shè)經(jīng)費……。當大量財政性資金短時間、高強度、集中式流向“雙一流”建設(shè)大學并聚集于一流學科建設(shè)后，盡快建立起有中國特色的高校內(nèi)部控制與風險管理體系刻不容緩。

2.一流學科建設(shè)經(jīng)費運行的基本模式

目前，我國高校學科建設(shè)經(jīng)費一般實行年度預算制，按照學校制定的學科建設(shè)規(guī)劃實施項目化管理。通常，“雙一流”建設(shè)大學首先從國家、省和所在地政府獲得財政性經(jīng)費，其分配額度和分配方式主要由大學外部治理結(jié)構(gòu)決定，這個過程可視為一流學科建設(shè)經(jīng)費的初次配置?！半p一流”建設(shè)大學在通過初次配置獲得一流學科建設(shè)經(jīng)費后，一般會在校內(nèi)進行學科建設(shè)經(jīng)費的二次配置。在此過程中一部分一流學科建設(shè)經(jīng)費會下?lián)苤猎合岛突鶎訉W術(shù)組織，另一部分會集中在學校層面進行統(tǒng)籌，其具體分配方式和使用規(guī)則由大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)決定。院系在從學校獲得學科建設(shè)經(jīng)費后，還會在本單位、本學科內(nèi)進行一流學科建設(shè)經(jīng)費的第三次配置，學科建設(shè)經(jīng)費最終由大學中的學術(shù)主體(教授群體、科研團隊等)執(zhí)行和使用?？傮w而言，“雙一流”建設(shè)大學在執(zhí)行一流學科建設(shè)經(jīng)費過程中，一般由“規(guī)劃與論證、申報與評審、經(jīng)費使用與管理、績效評價與總結(jié)驗收”等基本流程加以控制。

“雙一流”建設(shè)大學經(jīng)初次配置獲得學科建設(shè)經(jīng)費后，以校長、學術(shù)委員會、學科建設(shè)領(lǐng)導小組等為代表的學校行政領(lǐng)導和最高學術(shù)權(quán)力組織，成為了校內(nèi)學科建設(shè)經(jīng)費分配、使用與決策的主體，負責全校學科建設(shè)規(guī)劃的頂層設(shè)計、校內(nèi)資金分配原則的制定、組織開展學科建設(shè)經(jīng)費使用效果的評價等；學校相關(guān)職能部門(如學科建設(shè)辦公室、科研處、學術(shù)委員會辦公室、研究生院、教務處、人事部門、財務處、設(shè)備處等)和院系是學科建設(shè)經(jīng)費的管理主體，學院的院長是本單位學科建設(shè)經(jīng)費的第一責任人(責任主體)，基層學術(shù)組織中的教師群體是學科建設(shè)經(jīng)費的實施主體(即學科建設(shè)經(jīng)費的實際使用人和具體責任人)。由上可見，一流學科建設(shè)經(jīng)費執(zhí)行的是“學?！合怠獙W科平臺”三級管理模式，在權(quán)責設(shè)計上表現(xiàn)為“校長—院長—教授”三級“委托—代理”式的權(quán)責結(jié)構(gòu)。

3.一流學科建設(shè)經(jīng)費運行過程中的主要問題

學科建設(shè)經(jīng)費作為“雙一流”建設(shè)大學從各級政府和部門處獲得的財政性專項經(jīng)費，主要用于高水平學科平臺建設(shè)、高層次人才隊伍及高水平科研創(chuàng)新團隊建設(shè)、拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)及高水平國際學術(shù)交流合作等。從十八屆中央第十二輪巡視公布29所中管高校巡視反饋情況來看，中管高校在包括學科建設(shè)經(jīng)費在內(nèi)的科研經(jīng)費及財務管理領(lǐng)域普遍存在較高廉潔風險[9]，造成這一現(xiàn)象的主要原因包括：

一是過度追求經(jīng)濟邏輯，學科育人功能有所弱化。所謂經(jīng)濟邏輯(economic logic)指的是一種建立在以市場化競爭為手段進行資源配置、以追求利潤最大化為目的的思維方式和行事手段。在高等教育領(lǐng)域，學科建設(shè)的經(jīng)濟邏輯是指通過引入市場化競爭手段獲取和配置學科建設(shè)資源(如經(jīng)費、政策等)的思維和行為。不可否認，經(jīng)濟邏輯提高了學科建設(shè)資源的配置效率和使用效益；但是，一些急功近利的市場化行為也使學科建設(shè)經(jīng)費在獲取和使用過程中一定程度充斥著功利主義色彩，加之現(xiàn)有學科評價體系對于知識運用、知識產(chǎn)出和人才培養(yǎng)質(zhì)量的體現(xiàn)度不夠，造成了學科建設(shè)經(jīng)費對支撐學科發(fā)展的人才、制度、文化等軟環(huán)境建設(shè)投入不足[15]，以至“馬太效應”突顯，這與學科建設(shè)本身具有的“邏輯與結(jié)構(gòu)”相統(tǒng)一的知識本位特性以及育人功能有所偏離，學科育人功能有所弱化[16]。上述現(xiàn)象的存在，事實上將學科本該承擔的育人職責被過度追求利益的經(jīng)濟邏輯超越，遮蔽了育人價值的彰顯。

二是學科建設(shè)經(jīng)費的公共屬性有所淡化，使用效益還不夠高。在國際上，凡是由國家或地方政府出資舉辦的大學均屬于公共部門，我國則將公立大學劃歸為公益二類事業(yè)單位，所以，“雙一流”建設(shè)大學從各級政府和相關(guān)部門獲得的包括學科建設(shè)經(jīng)費在內(nèi)的“雙一流”建設(shè)經(jīng)費多屬于財政性資金，具有較強的公共屬性。當前，影響我國一流學科建設(shè)質(zhì)量的因素是多方面的，其中既有我國學科發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)弱的歷史原因，也有學科建設(shè)規(guī)劃與原始創(chuàng)新能力不足、學科管理經(jīng)驗欠缺、學科建設(shè)文化相對落后等現(xiàn)實問題。這些問題的化解既受高等教育發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的影響，也受到學科建設(shè)經(jīng)費公共屬性有所淡化、使用績效不高的制約?，F(xiàn)實中，由于學科建設(shè)經(jīng)費在劃撥、配置、使用等過程中存在多重“委托—代理”關(guān)系，信息不對稱加之激勵約束機制不健全，導致利益相關(guān)者的目標指向不盡相同；同時，學科建設(shè)活動的公共性、學科建設(shè)產(chǎn)出對公共利益的增進程度等還沒有完全納入學科評價體系之中，使學科建設(shè)導向與評價標準有所偏頗[17]；這些都導致了財政性學科建設(shè)經(jīng)費公共屬性的淡化。例如高校的R&D投入產(chǎn)出績效不高[18]、對國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和解決社會發(fā)展重大問題的支撐作用不夠突出[19],部分高校教師和科研人員的廉潔意識不高、風險防控意識不強等情況[20]。就學科建設(shè)經(jīng)費的使用績效而言，從多個維度對財政性學科建設(shè)經(jīng)費的使用績效進行實證研究顯示，我國高校財政性學科建設(shè)經(jīng)費的使用績效普遍不夠理想，集中表現(xiàn)為經(jīng)費配置不均衡，經(jīng)費執(zhí)行存在浪費現(xiàn)象，并在一定程度上存在“投入過度”與產(chǎn)出低下的問題[21]。同時，學科建設(shè)經(jīng)費使用效益不高還表現(xiàn)為經(jīng)費執(zhí)行過程中的規(guī)模效應不突出，其規(guī)模效應在“三次分配”過程中逐層遞減，最終的結(jié)果就是學科建設(shè)經(jīng)費被零散地配置到基層學術(shù)組織和教授手中，學科建設(shè)經(jīng)費分配過程中的“平均主義”現(xiàn)象在基層學術(shù)組織中仍然存在。如此一來，本應是集中力量辦大事的學科建設(shè)經(jīng)費在具體執(zhí)行中被分散了，本來是學科建設(shè)的核心資源反而成為了科研項目填缺補漏的“陪襯”。

三是黨對學科建設(shè)的領(lǐng)導有所缺失，經(jīng)費運行機制尚不健全。習近平總書記一再強調(diào)，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的”[22]，“辦好我國高等教育,必須堅持黨的領(lǐng)導,牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導權(quán),使高校成為堅持黨的領(lǐng)導的堅強陣地?！盵23]堅持黨對高校的全面領(lǐng)導,加強和改進高校黨的建設(shè),是辦好中國特色世界一流大學的根本保證，也是我國高校建設(shè)世界一流學科的最大優(yōu)勢所在。然而，包括“雙一流”建設(shè)大學在內(nèi)的高校，黨的領(lǐng)導在學科建設(shè)及其經(jīng)費執(zhí)行過程中的作用發(fā)揮并不充分，黨的領(lǐng)導及其作用發(fā)揮在學科建設(shè)沿著“學校—院系—基層學術(shù)組織—教師”逐層執(zhí)行中依次遞減；同時，現(xiàn)有高校內(nèi)控制度也沒有對如何加強黨的領(lǐng)導、如何更好地發(fā)揮黨組織作用做出明確的表述。如《控制指南》關(guān)于黨的領(lǐng)導和作用的發(fā)揮，主要表述為“高校黨委要發(fā)揮在學校內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導作用”，對于院系層面、基層學術(shù)組織和教師群體層面如何接受黨的領(lǐng)導，以及高?；鶎狱h組織如何在內(nèi)控體系建設(shè)和運行中發(fā)揮作用等問題均未加以說明和規(guī)范。由于黨的領(lǐng)導有所缺失，加之高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督體系尚不完善，教師群體在學科經(jīng)費執(zhí)行過程中容易積聚廉潔風險，如出現(xiàn)違規(guī)列支設(shè)備費、材料費、差旅費等問題[9]。

4.一流學科建設(shè)經(jīng)費運行問題的成因分析

誠然，學科建設(shè)經(jīng)費運行過程中表現(xiàn)出的問題及其原因是多方面的。如果從內(nèi)部控制與風險管理的角度加以分析，可以歸納為以下5個方面原因：第一，高校內(nèi)控體系建設(shè)進展相對緩慢，相關(guān)運行機制不夠健全。從進展上看，盡管《控制指南》要求部屬高校應確保在2016年底前完成內(nèi)部控制體系的建立，但由于多方面原因，一些高校推進內(nèi)控體系建設(shè)的進度顯然無法滿足教育部規(guī)定的時間節(jié)點要求，也有一些高校雖然在形式上設(shè)置了專門機構(gòu)，但內(nèi)控體系還沒有真正意義上的構(gòu)建和運行開來；同時，相關(guān)高校也普遍缺乏具有本校特色的、行之有效的內(nèi)部控制與風險管理制度及運行機制，這與《控制指南》要求的建設(shè)目標差距較大。第二，高校教師和管理人員的內(nèi)部控制與風險防控意識尚未形成?，F(xiàn)有研究表明，作為學科建設(shè)經(jīng)費的具體執(zhí)行人，高校教師群體的經(jīng)費使用意識是產(chǎn)生違法違規(guī)行為最為關(guān)鍵的影響因素[24]。思想上的偏差往往導致行動上的偏離，因此，針對教師群體廣泛開展理想信念、師德師風和遵紀守法教育任重道遠。第三，高校推進不敢腐不能腐不想腐的體制機制尚不完善[25]。按照習近平總書記提出的“要通過治腐懲貪、制度建設(shè)、思想教育等措施和手段，多管齊下，綜合施策”的工作原則，通過積極探索和構(gòu)建符合中國國情、適應“雙一流”建設(shè)發(fā)展需要的高校內(nèi)控體系，將是新形勢下加強和完善高校預防職務犯罪、防范學術(shù)腐敗體制機制建設(shè)過程中一項有益的、必要的工作。第四，現(xiàn)有針對學科建設(shè)經(jīng)費運行和管理的相關(guān)管控工作多集中在事中和事后，普遍缺乏事先的風險識別、事前的風險評估和事中的風險監(jiān)測，因此造成了一些無法挽回的損失。第五，高校廉政文化建設(shè)相對滯后。作為中國特色大學文化的重要組成部分，加強高校廉政文化建設(shè)對于提升高校廉政建設(shè)水平、防范廉潔風險、營造清正廉潔、公正和諧、健康向上的大學育人環(huán)境[26]、確保立德樹人根本任務的實現(xiàn)和“雙一流”建設(shè)目標的達成具有深遠意義。

三、在深化體制機制改革中構(gòu)建中國特色高校內(nèi)部控制與風險管理體系

1.中國特色高校內(nèi)控體系的內(nèi)涵及其拓展

構(gòu)建有中國特色的高校內(nèi)部控制與風險管理體系(簡稱“中國特色高校內(nèi)控體系”)，既是中國特色現(xiàn)代大學制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實需求，更是加快“雙一流”建設(shè)步伐、實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵舉措。為使中國特色高校內(nèi)控體系更好地契合于“雙一流”建設(shè)之需，本文在已有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上[5]19，對中國特色高校內(nèi)控體系的內(nèi)涵進行了拓展：一是將高校內(nèi)控工作的對象由高校經(jīng)濟活動(或經(jīng)營活動、經(jīng)濟領(lǐng)域)擴展至高校的整個辦學治?；顒?；二是將高校內(nèi)控的手段由科學管理的層面提升至大學治理的層面；三是將風險管理提升至與內(nèi)部控制同等重要的位置；四是更加注重大學廉政文化對高校教師、管理人員的教育約束及遵紀守法自覺意識的養(yǎng)成[27]；五是將高校內(nèi)控體系構(gòu)建及其有效運行全面置于黨的領(lǐng)導之下。由此，本文中提及的中國特色高校內(nèi)控體系指的是，中國特色大學為落實立德樹人根本任務、實現(xiàn)辦學治校目標，將風險識別、風險測評、風險應對等機制嵌入內(nèi)控體系構(gòu)建和運行全過程，在創(chuàng)建和營造優(yōu)秀大學廉政文化基礎(chǔ)上，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，建立一套對辦學治校過程中可能存在和出現(xiàn)的風險進行防范與管控的新型高校內(nèi)部控制與風險管理體系[28]。

2.中國特色高校內(nèi)控體系的構(gòu)建思路與邏輯框架

黨的領(lǐng)導是中國特色高等教育事業(yè)的根本保證和本質(zhì)特征[29]。落實黨對高校的全面領(lǐng)導，是構(gòu)建和完善中國特色高校內(nèi)控體系的題中之義和必然要求?！犊刂浦改稀犯嗟貜母咝Ｐ姓到y(tǒng)的角度規(guī)劃和設(shè)計了以高校經(jīng)濟活動為主要控制對象的內(nèi)控體系，并將學校中的相關(guān)業(yè)務部門(職能部門)作為實施主體；雖然《控制指南》在學校層面上對黨的領(lǐng)導原則進行了強調(diào)，但還沒有明確提出黨的領(lǐng)導在高校內(nèi)控體系中的具體實現(xiàn)方式和運作機制。有鑒于此，本文基于中國特色大學內(nèi)部治理體系“三權(quán)三層三制約”分析框架[30]，重點圍繞加強和完善黨對高校內(nèi)控體系建設(shè)的全面領(lǐng)導這個核心，提出了中國特色高校內(nèi)控體系的構(gòu)建思路與實現(xiàn)途徑。

在“三權(quán)三層三制約”分析框架中，“三權(quán)”指的是我國大學中普遍存在的黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力。其中，高校黨委權(quán)力是黨對高校全面領(lǐng)導在高校內(nèi)部權(quán)力體系中的具體呈現(xiàn)，校、院兩級黨委是高校黨委權(quán)力的主體[10]31?！叭龑印敝傅氖俏覈髮W中常見的“學?！合怠鶎訉W術(shù)組織”三個層級的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，學科建設(shè)活動及其經(jīng)費使用作為一種“大學核心事務流”，主要在高校的三層級權(quán)力結(jié)構(gòu)中進行配置、執(zhí)行、管理和監(jiān)督。當然，“三權(quán)”在不同層級權(quán)力結(jié)構(gòu)中的實施主體、實現(xiàn)方式和運作模式有所不同，在體系構(gòu)建環(huán)節(jié)中應當有針對性地加以設(shè)計和調(diào)適?！叭萍s”指的是權(quán)力對權(quán)力、制度對權(quán)力、民主對權(quán)力等3種典型的權(quán)力制約與監(jiān)督模式，這也是高校內(nèi)部控制和風險管理得以實現(xiàn)的主要方式和途徑。在“三制約”的基礎(chǔ)上，將全領(lǐng)域、全要素、全過程監(jiān)督貫穿于高校內(nèi)控體系構(gòu)建和運行始終，是保障內(nèi)部控制與風險管理各項制度和機制行之有效的關(guān)鍵所在。同時，高校廉政文化是高校內(nèi)控體系在“三權(quán)三層三制約”框架中有效運行所依賴的生態(tài)環(huán)境，高校內(nèi)控體系只有浸潤在高校廉政文化沃土之中，才能真正發(fā)揮出應有的作用。

對照COSO委員會發(fā)布的新內(nèi)控框架中提出的“人力資源—治理結(jié)構(gòu)—組織文化”內(nèi)控體系構(gòu)建環(huán)境三要素[31]，結(jié)合文中對于中國特色高校內(nèi)控體系內(nèi)涵的界定，其構(gòu)建思路可在“三權(quán)三層三制約”框架基礎(chǔ)上，以落實黨對高校內(nèi)控體系構(gòu)建和運行的全面領(lǐng)導為核心，重點圍繞高校內(nèi)控體系中的3類權(quán)力主體、大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)全方位有效監(jiān)督和創(chuàng)建大學廉政文化等4方面要素(即內(nèi)控體系“四要素”)進行構(gòu)建，從而形成了以“一核心四要素”為框架的中國特色高校內(nèi)控體系構(gòu)建思路。

四、基于內(nèi)部控制與風險管理的一流學科建設(shè)經(jīng)費運行機制設(shè)計

依據(jù)本文提出的中國特色高校內(nèi)控體系“一核心四要素”構(gòu)建思路，針對學科建設(shè)經(jīng)費在“雙一流”建設(shè)大學內(nèi)控體系中的3次配置及其運行過程，本文設(shè)計了基于內(nèi)部控制與風險管理的一流學科建設(shè)經(jīng)費運行機制。

首先，“雙一流”建設(shè)大學在各級政府和部門爭取獲得學科建設(shè)經(jīng)費的初次配置過程中，學校黨委既要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，也要全力支持和配合校長和行政開展工作。期間，學校黨委要對本校向上級主管部門、地方政府和社會做出的承諾負總責(如高校制定的中長期發(fā)展規(guī)劃、“雙一流”建設(shè)目標的確定及實施計劃等)，嚴守辦學治校風險防范的第一道關(guān)口。這要求高校黨委不但要提高風險防范和責任擔當意識，還要提高識別風險、駕馭風險、管控風險的能力和水平，對學校事業(yè)發(fā)展有著全局考量、科學研判、總體把握，并對學校行政權(quán)力主體和學術(shù)權(quán)力主體的依法依規(guī)運行施以有效監(jiān)督。實際上，學校黨委在領(lǐng)導和推進大學內(nèi)部治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，必須主導高校內(nèi)控體系的設(shè)計、制度的完善、專責職能部門的設(shè)置以及部門內(nèi)部崗位職責的設(shè)定等，這些都是學校黨委履行領(lǐng)導內(nèi)控體系建設(shè)主責、落實高校內(nèi)控職責的重要手段。需要強調(diào)的是，高校廉政文化建設(shè)具有以上率下、上行下效的特征和規(guī)律，主要蘊含于大學精神文化、制度文化和行為文化之中，在中國特色高校內(nèi)控體系建設(shè)過程中具有支撐作用[32]；因此，高校黨委應著力推動將高校廉政文化建設(shè)融入“雙一流”建設(shè)的各個領(lǐng)域之中，并同內(nèi)控體系建設(shè)、完善相關(guān)運行機制等具體工作緊密結(jié)合、協(xié)同推進。

在學科建設(shè)經(jīng)費的二次配置過程中，學校黨委在領(lǐng)導和統(tǒng)籌各方力量完成校級層面的學科建設(shè)規(guī)劃制定后，應在黨委領(lǐng)導下的校長負責制框架下全力支持校長推進學科建設(shè)規(guī)劃的具體實施，并對學科建設(shè)經(jīng)費二次配置過程中的相關(guān)決策主體及其決策行為、權(quán)力運行過程等進行有效監(jiān)管。在具體操作環(huán)節(jié)中，學校黨委、紀委及相關(guān)部門應會同審計、監(jiān)察等職能部門在學校內(nèi)控專責機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，在內(nèi)控體系框架內(nèi)對相關(guān)職能部門(辦事機構(gòu))履行學科經(jīng)費管理權(quán)限的過程和行為進行控制，并堅持在學科建設(shè)經(jīng)費運行的“事前、事中、事后”主動開展風險預警和風險監(jiān)控。就內(nèi)控體系中的風險防控而言，主要包括事先的風險識別、事前的風險評測、事中的風險監(jiān)測和事后的風險處置，這項工作在當前高校內(nèi)控體系建設(shè)過程中還是相對薄弱的環(huán)節(jié)，主要原因在于責任主體的相對缺失。因此，高校黨組織尤其是高校基層黨組織應充分發(fā)揮政治功能與組織優(yōu)勢，在規(guī)范行使黨委權(quán)力的前提下切實肩負起領(lǐng)導、組織和協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門(機構(gòu))、院系和廣大師生落實內(nèi)部控制各項制度要求的職責，積極參與到風險防控體系建設(shè)之中，使高校黨委權(quán)力主體真正成為風險管理的主導者、控制者。

事前控制是一種預防性控制，高校黨委權(quán)力主體作為控制者，事前應深入基層和學科建設(shè)一線廣泛開展調(diào)查研究、聽取一線聲音，科學預測學科建設(shè)經(jīng)費配置和運行過程中可能產(chǎn)生風險的主要因素、關(guān)鍵節(jié)點，從而組織專門(專業(yè))力量設(shè)計預防措施、制定應急處置方案。事中控制是一種過程性的動態(tài)控制，當被控制對象按照事先規(guī)制的原則和方式加以實施時，控制者通過及時獲得被控制對象運行狀態(tài)的信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)問題，并按照預案盡快消除隱患。因此，全面、對稱、及時地獲得信息與科學地分析信息是事中控制的關(guān)鍵?？梢姡瑑?nèi)控專責部門(機構(gòu))的設(shè)置以及對主要權(quán)力運行狀態(tài)的動態(tài)監(jiān)控、信息收集與處理反饋，是優(yōu)化大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、重塑和再造權(quán)力運行流程、加強權(quán)力運行制約監(jiān)督的主要內(nèi)容。事后控制是指被控制對象在完成整個執(zhí)行過程后，控制者通過分析、比較和科學評價被控制對象業(yè)績與控制目標或標準之間的差異而采取的糾偏、問責、改進等措施。對高質(zhì)量完成績效目標的被控制者給予激勵，對風險防范失責并造成損失的被控制者給予處罰，因此，學校黨委應持續(xù)關(guān)注內(nèi)控制度和體系的完善與健全程度，防止已有制度空轉(zhuǎn)。為提高學科建設(shè)經(jīng)費使用效益、效率和質(zhì)量，學校黨委還應積極推動建立健全科學合理的學科建設(shè)經(jīng)費使用績效評價機制，如引入第三方評估、開展社會評價等，促進績效評價的科學性和公信度的提升。

學科建設(shè)經(jīng)費的第三次配置行為一般發(fā)生在院系和基層學術(shù)組織當中，由教師群體作為學科建設(shè)經(jīng)費的實際執(zhí)行人。通常，學科建設(shè)經(jīng)費的具體執(zhí)行階段是學科建設(shè)經(jīng)費執(zhí)行中廉潔風險等級高、風險節(jié)點分散、違規(guī)違紀易發(fā)的階段。為此，高校黨的基層組織尤其是院系黨委(黨總支)，應當盡快從當前學科建設(shè)的“局外人”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾摹皼Q策者”和主要的“參與人”，并在引領(lǐng)、推動和保障一流學科建設(shè)過程中承擔起管黨治院、推動發(fā)展的重要使命[33]19。這正是當前眾多高校推進管理重心下移改革的主要目的所在，也是在高校院系和基層學術(shù)組織中落實黨的全面領(lǐng)導責任的現(xiàn)實之需。

基于上述考慮，本文認為“雙一流”建設(shè)大學在開展內(nèi)控體系構(gòu)建頂層設(shè)計時，首先應由學校黨委推動，明確院系黨委(黨總支)在學科建設(shè)及其經(jīng)費配置、使用環(huán)節(jié)中的職責和任務[31]18，解決好黨對高校內(nèi)控體系建設(shè)與運行的全面領(lǐng)導，從學校層面向院系層面、再到基層學術(shù)組織層面逐級延伸過程中的承接問題；這需要學校黨委和行政在主導院系治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善院系黨政共治機制過程中，以完善制度體系為保障，進一步突出高?；鶎狱h組織在院系事業(yè)發(fā)展中的政治核心作用[34]；其次，要不斷創(chuàng)新和優(yōu)化新時代高校基層黨組織的設(shè)置方式，在高校基層學術(shù)組織(機構(gòu))中實現(xiàn)黨組織全覆蓋，并使其成為學校內(nèi)控體系在院系和基層學術(shù)組織(機構(gòu))中的具體承擔者，進而成為高校內(nèi)控體系在基層學術(shù)組織中的風險鑒別、防控及免疫的重要“節(jié)點”，面向廣大教師開展師德師風和廉政文化建設(shè)的“中心”；最后，發(fā)揮好院系二級紀檢監(jiān)察組織的作用，完善校院兩級黨委、紀委、紀檢監(jiān)察部門、內(nèi)控專門機構(gòu)同院系二級紀檢監(jiān)察組織間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，以期從源頭上預防和遏制學校內(nèi)部腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,使內(nèi)控體系成為提高學科建設(shè)經(jīng)費使用效益、提升一流學科建設(shè)水平、加快中國特色世界一流大學建設(shè)的重要支撐。