傅 凡 靳 濤 李 紅

1 研究背景

2018年，習(xí)總書(shū)記視察成都時(shí)提出“公園城市”理念，該理念的提出表明中國(guó)城市建設(shè)在社會(huì)主義新時(shí)代出現(xiàn)了一個(gè)新的發(fā)展模式導(dǎo)向。

與已有的“花園城市”“園林城市”“生態(tài)園林城市”概念有所不同，“公園城市”以“公園”為名，更加強(qiáng)調(diào)了園林綠地的公共產(chǎn)品屬性，這與黨的十九大報(bào)告中“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的論斷是一致的。公園綠地作為一種滿足人們身心健康需求的室外場(chǎng)所，是城市中最為重要的公共產(chǎn)品之一。公園綠地是居民最直接享受生態(tài)效益的場(chǎng)所，具有凈化空氣、調(diào)節(jié)小氣候、消除熱島效應(yīng)、保護(hù)生物多樣性、減少地表徑流的作用。公園綠地具有直接和間接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，踐行了“綠水青山就是金山銀山”的理念，公園綠地可以獲取門(mén)票和其他經(jīng)營(yíng)收入，通過(guò)碳匯交易獲得收益，公園綠地也可以提高土地價(jià)格，提高投資意愿。公園綠地還有其他社會(huì)價(jià)值，如增加社會(huì)交往、減少犯罪率、提供科普教育基地等?？傮w而言，公園綠地在城市生活中具有不可替代的地位。

對(duì)于公園城市，很多學(xué)者進(jìn)行了研究。多數(shù)學(xué)者指出公園城市是一種城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，公園城市是“公”“園”“城”“市”的系統(tǒng)集成，是以人民為中心，為滿足人民的美好生活而服務(wù)。公共性和公益性是公園城市的首要特點(diǎn)，楊雪鋒指出公園城市具有公共品、生態(tài)、空間三重屬性，其目的在于打造命運(yùn)共同體[1]。李曉江認(rèn)為公園城市要處理好人和自然的關(guān)系[2]，成實(shí)和成玉寧認(rèn)為公園城市建設(shè)要處理好生態(tài)與形態(tài)的辯證關(guān)系[3]。在公園城市建設(shè)的方法體系上，王浩從新生態(tài)、新形態(tài)、新業(yè)態(tài)、新?tīng)顟B(tài)、文化魂五方面論述了公園城市建設(shè)的方法體系[4]，劉濱誼提出了公園城市“城、人、境、業(yè)”三位一體的結(jié)構(gòu)關(guān)系和實(shí)現(xiàn)途徑[5]，閔?，摰葟奶嵘钇焚|(zhì)的角度提出公園城市發(fā)展的建議[6]，史云貴、劉曉君指出公園城市建設(shè)需要建立綠色治理體系[7]。雖然公園城市并不是“公園”與“城市”的簡(jiǎn)單疊加[8]，但是公園綠地在公園城市建設(shè)中占有至關(guān)重要的地位，有必要從環(huán)境公平的視角針對(duì)公園城市中“公園”的公共產(chǎn)品屬性來(lái)進(jìn)行探討。

2 公園：一種公共產(chǎn)品

城市公園是城市綠地系統(tǒng)重要的組成部分，在城市生活中占有重要的地位，也是維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)建美好生活的重要元素。城市公園不是在城市出現(xiàn)之初就存在于城市之中的，它是隨著現(xiàn)代城市的產(chǎn)生而出現(xiàn)。隨著16世紀(jì)資本主義時(shí)代的來(lái)臨，城市逐漸向現(xiàn)代城市發(fā)展，城市的聚集作用和一些國(guó)家開(kāi)展的圈地運(yùn)動(dòng)也逐步驅(qū)動(dòng)城市人口的增長(zhǎng)，這一過(guò)程隨著18-19世紀(jì)歐洲大陸普遍的圈地運(yùn)動(dòng)和工業(yè)革命的爆發(fā)而達(dá)到高潮，人口大量涌入城市，城市變得過(guò)于擁擠，生活環(huán)境惡劣，社會(huì)矛盾尖銳，這樣就促使城市需要進(jìn)行徹底改造，向現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)化。城市公園作為現(xiàn)代城市解決社會(huì)矛盾的一個(gè)手段在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)，其主要目的是為平民，特別是工人階級(jí)提供休閑娛樂(lè)的場(chǎng)所。

城市公園的出現(xiàn)，極大地緩解了社會(huì)矛盾，提升了城市居民的生活，改善了城市生態(tài)環(huán)境和城市形象。其對(duì)于城市的意義逐漸為社會(huì)所重視，使公園成為城市提供的一種公共產(chǎn)品，以滿足城市居民休閑娛樂(lè)、身心健康等公共需要。公園綠地作為城市的一種組成元素，也進(jìn)入了城市規(guī)劃，如朗方所作的華盛頓特區(qū)規(guī)劃設(shè)置了大量的公園，特別是規(guī)劃了1.6km長(zhǎng)、120m寬的綠帶，用以聯(lián)系國(guó)會(huì)和白宮，經(jīng)麥克拉倫規(guī)劃的發(fā)展，形成了現(xiàn)在的“國(guó)家林蔭大道”（The Mall）。公園綠地在城市規(guī)劃中也從最初的獨(dú)立分散的公園，發(fā)展為相互聯(lián)系的公園綠地系統(tǒng)。

近代以來(lái)中國(guó)城市也開(kāi)始了城市公園建設(shè)。1905年，清政府派五大臣赴英美日等國(guó)考察，回國(guó)后向清政府提出建設(shè)公園等公共設(shè)施。在此之前租界內(nèi)已有公園，1904年程德全在齊齊哈爾建倉(cāng)西公園，1905年，無(wú)錫一些社會(huì)名流倡議，城中幾個(gè)私家小花園改建為公花園。此后，公園逐漸在中國(guó)城市中普及，成為民眾重要的活動(dòng)場(chǎng)所。中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，公園建設(shè)也持續(xù)發(fā)展。

3 公園綠地與環(huán)境公平

公園的屬性是公共產(chǎn)品，但是實(shí)踐中經(jīng)常屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。當(dāng)公園設(shè)立圍墻，收取門(mén)票，就產(chǎn)生了排他性；另外在供給不足的情況下，再進(jìn)入公園消費(fèi)的人會(huì)影響已在公園內(nèi)的人，這樣就產(chǎn)生了競(jìng)爭(zhēng)性[9]。由此可見(jiàn)，公園只要存在事實(shí)上的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性，就不能是完全意義上的公共產(chǎn)品，而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

從排他性來(lái)說(shuō)，早期的公園很多是有排他性的，通過(guò)高額的門(mén)票價(jià)格或其他要求（如著裝）來(lái)阻止一般民眾使用公園，例如英國(guó)的德比樹(shù)木園，1840年建成對(duì)外開(kāi)放時(shí)收取門(mén)票，僅在周日免費(fèi)，這樣工人階級(jí)僅能在休息日免費(fèi)使用，而在其他時(shí)間構(gòu)成了排他性。目前我國(guó)城市中絕大多數(shù)的公園都免收門(mén)票，只有一少部分公園收取門(mén)票。在收取門(mén)票的公園中歷史名園和一些環(huán)境容量需要限制的專(zhuān)類(lèi)園門(mén)票價(jià)格較高，主要是為了更好地進(jìn)行保護(hù)。很多免費(fèi)的公園也設(shè)有圍墻，主要目的是為了更好地管理公園，而不是為了設(shè)置排他性。此外，公園的某些生態(tài)效益、社會(huì)效益，并不由于人不能進(jìn)入而無(wú)法享受，如公園綠地凈化空氣、消減城市熱島效應(yīng)、保護(hù)生物多樣性、減少犯罪率等，都有一定的輻射范圍，使周邊人群收益。公園目前主要的排他性體現(xiàn)在由于公園在城市中分布的不均衡，特別是高品質(zhì)公園分布的不均衡，游客不能夠方便地到達(dá)公園，在這一過(guò)程中花費(fèi)了大量的時(shí)間成本，構(gòu)成一種隱性的排他性。紐約市在中央公園建成的最初30年，沒(méi)有開(kāi)通到此的公交線路，這樣普通民眾就無(wú)法便利地達(dá)到，從而被排除在使用者之外。

從競(jìng)爭(zhēng)性來(lái)說(shuō)，由于公園在城市中分布的不均衡，一些地區(qū)由于缺少公園綠地而且人口密集而出現(xiàn)人均公園綠地面積不足，從而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性上升。如2018年北京市各行政區(qū)人均公園綠地面積最低（4.29m2/人）與最高（46.13m2/人）之間相差10倍以上，與全市平均值（16.30m2/人）相差近4倍[10]。另外，公園的質(zhì)量也不平均，建造的成本、維護(hù)管理的水平存在差距，導(dǎo)致游客向品質(zhì)好的公園聚集，增加競(jìng)爭(zhēng)性。總體而言，公園綠地在城市中分布的不均衡，特別是優(yōu)質(zhì)公園綠地分布的不均衡，是造成排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的主要原因，從而影響了公園的公共產(chǎn)品屬性的。那么這個(gè)問(wèn)題與其他基本公共產(chǎn)品面臨的情況類(lèi)似，都是由于供給水平不高與供給不均衡造成的[11]，這有悖于社會(huì)公平(social justice)，特別是環(huán)境公平（environmental justice）中的分配公平。

環(huán)境公平問(wèn)題普遍存在于世界各國(guó)的城市，既包括發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括發(fā)展中國(guó)家，綠地分布有利于優(yōu)勢(shì)群體的情況相對(duì)較為多見(jiàn)。這種不公平不僅體現(xiàn)在不同群體到公園綠地的可達(dá)性差異上，也體現(xiàn)不同群體所享受到的公園綠地面積和設(shè)施的差異上。國(guó)內(nèi)城市的公園綠地的環(huán)境公平問(wèn)題相對(duì)較小，如上海、廣州、武漢等城市，政府在城市規(guī)劃中的主導(dǎo)作用對(duì)公共資源的公平分配起到了很大的影響[12]。但是，公園綠地總體服務(wù)水平較低，人均公園綠地資源有待提高，公園綠地資源在不同群體中分配仍然存在著差異，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高者分配較多，低端從業(yè)者、老年人和青少年屬于弱勢(shì)群體。

4 環(huán)境公平視角下公園城市的建設(shè)思路

黨的十八大和十九大報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)促進(jìn)社會(huì)公平正義。公園綠地作為一種公共產(chǎn)品，美好生活的需求之一。習(xí)總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“整個(gè)城市就是一個(gè)大公園，老百姓走出來(lái)就像在自己家里的花園一樣”表達(dá)了人民的心聲，“公園城市”理念是針對(duì)新時(shí)代人民對(duì)美好生活的向往而提出的。公園城市“公”字當(dāng)先，就要促進(jìn)公園的公共產(chǎn)品屬性，加強(qiáng)公共供給，堅(jiān)持環(huán)境公平，保證公平分配。

在此，從環(huán)境公平的視角，就公園綠地在城市中的分配來(lái)探討公園城市的建設(shè)思路。

4.1 增加公園綠地供給

總體而言，城市中的公園綠地供給不足，這是影響公園城市建設(shè)的關(guān)鍵。從指標(biāo)看，根據(jù)《國(guó)家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》中提出國(guó)家園林城市的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)：建成區(qū)綠化覆蓋率≥36%，建成區(qū)綠地率≥31%，城市各城區(qū)綠地率最低值≥25%；人均建設(shè)用地小于105m2的城市建成區(qū)人均公園綠地面積≥8.00m2/人，人均建設(shè)用地大于等于105m2的城市建成區(qū)人均公園綠地面積≥9.00m2/人，城市各城區(qū)人均公園綠地面積最低值≥5.00m2/人。生態(tài)園林城市的標(biāo)準(zhǔn)：建成區(qū)綠化覆蓋率≥40%，建成區(qū)綠地率≥35%，城市各城區(qū)綠地率最低值≥28%；人均建設(shè)用地小于105m2的城市人均公園綠地面積≥10.0m2/人，人均建設(shè)用地大于等于105m2的城市建成區(qū)人均公園綠地面積≥12.0m2/人，城市各城區(qū)人均公園綠地面積最低值≥5.50m2/人。從實(shí)踐看，根據(jù)《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國(guó)城市平均人均公園綠地面積達(dá)14.01m2，建成區(qū)綠化覆蓋率40.91%，建成區(qū)綠地率37.11%。這些指標(biāo)并不能完全滿足城市對(duì)公園綠地的要求。孫筱祥在1980年就總結(jié)國(guó)外的數(shù)據(jù)給出我國(guó)園林綠地的相應(yīng)指標(biāo)：城市綠化總面積應(yīng)占城市總用地面積的60%以上；城市公園總用地面積應(yīng)占城市總用地面積10% 以上；滿足城市居民文化休息功能的人均公園面積應(yīng)達(dá)6m2，滿足二氧化碳-氧氣平衡則人均公園綠地面積需要40m2，工業(yè)大城市需要140m2[13]。只有公園綠地總量的增加才能保證公園個(gè)體的非競(jìng)爭(zhēng)性。

首先要注意的是增加綠地的供給而不是綠化的供給，現(xiàn)在一些部門(mén)有用綠化率、綠化覆蓋率替代綠地率的趨勢(shì)，這是不科學(xué)的，只有綠地才能發(fā)揮全部的功能，而其他綠化形式，如立體綠化、屋頂綠化、覆土綠化、有綠植的鋪裝等，都只能部分地發(fā)揮綠地的部分功能。有些城市的老城區(qū)因?yàn)楣部臻g不夠，而將公園綠地改造為廣場(chǎng)，也是不恰當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

其次，要注意三維綠量的增加。公園城市要發(fā)揮公園綠地的生態(tài)價(jià)值，僅以綠地率、綠地面積來(lái)計(jì)算存在一定的問(wèn)題，不同的植被類(lèi)型對(duì)于生態(tài)效應(yīng)的發(fā)揮有不同的影響，應(yīng)以三維綠量的增加作為公園綠地供給的方式。《國(guó)家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定園林城市、生態(tài)園林城市建成區(qū)綠化覆蓋面積中喬、灌木所占比率分別為≥60%和≥70%，公園城市還需對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)葉面積等指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。

4.2 提高公園綠地在城市的均衡性分布

公共產(chǎn)品要求均等化，保證每一個(gè)人都能夠享受到。公園綠地在城市中的均衡分布，才能為保證城市中不同地區(qū)的居民能夠有均等的機(jī)會(huì)享有公園綠地，既不會(huì)因?yàn)榕c公園綠地距離過(guò)遠(yuǎn)而因時(shí)間成本上升而形成排他性，也不會(huì)因?yàn)槿司珗@綠地面積過(guò)小而產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性。根據(jù)《國(guó)家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》，園林城市的城市公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率≥80%，生態(tài)園林城市的公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率≥90%。公園城市的公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率應(yīng)高于生態(tài)園林城市的標(biāo)準(zhǔn)。另外，還應(yīng)注意居民到達(dá)公園綠地的實(shí)際可達(dá)性與到達(dá)成本。一些居民可能與公園綠地之間隔有快速路、封閉社區(qū)，雖然直線距離很近，但是實(shí)際可達(dá)性較差；如果路徑上障礙較多，也會(huì)提高達(dá)到成本。

因此，在公園綠地系統(tǒng)的規(guī)劃布局時(shí)要大、中、小型公園綠地的合理分配。我國(guó)城市人口密集，人口分布呈扁平化趨勢(shì)，以社區(qū)為中心形成人口聚集，呈現(xiàn)出多中心的格局，因此綠心模式應(yīng)向分布式綠地模式轉(zhuǎn)變，以人口分布為依據(jù)配置公園綠地，在布置大型公園的同時(shí)，必須保證一定比例的中小型公園綠地，保證分配公平。吳承照認(rèn)為公園城市要“正確處理好建筑密度同空間效率的關(guān)系，公共綠地規(guī)模適度，不宜過(guò)大，不應(yīng)以追求形象而降低城市空間效率”[2]。

與其他基本公共產(chǎn)品一樣，由于城市的人口分布、城市發(fā)展的過(guò)程、以及地理因素等的限制，公園綠地很難實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的均等化。不同的歷史時(shí)期對(duì)公園綠地的認(rèn)識(shí)不同，而造成公園綠地的定額、建設(shè)目的和成本不同，同一時(shí)期不同區(qū)域的人口密度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、對(duì)公園綠地的投入也會(huì)不相同，都會(huì)造成公園綠地面積、景觀質(zhì)量、服務(wù)設(shè)施的不同，影響公園綠地的分配公平。針對(duì)這一問(wèn)題，應(yīng)做好不同區(qū)域不同政策。對(duì)于綠地增量有限的老城區(qū)，應(yīng)采取“見(jiàn)縫插綠”的方式，以提高三維綠量為目的，建造“口袋公園”甚至“一米花園”，注意系統(tǒng)建設(shè)，采取分布式綠地結(jié)構(gòu)，通過(guò)集群的方式將不同功能分散在這些小微公園綠地之中，提高使用效率；對(duì)現(xiàn)有公園綠地進(jìn)行升級(jí)改造，提升景觀質(zhì)量和配套設(shè)施，以質(zhì)補(bǔ)量；提倡立體綠化、屋頂綠化等形式，作為公園綠地的補(bǔ)充，提高綠化覆蓋率與綠視率。對(duì)采取綠心結(jié)構(gòu)的城市新區(qū)，應(yīng)增加街角公園、街邊公園，提升現(xiàn)有綠地品質(zhì)，建設(shè)綠道系統(tǒng)，提高“出門(mén)見(jiàn)綠”。

4.3 政府主導(dǎo)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

公園城市建設(shè)要明確公園綠地的公共產(chǎn)品屬性，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)。眾多研究表明，隨著城市化水平提高，綠地建設(shè)與資本的關(guān)系愈發(fā)緊密，更容易形成不利于弱勢(shì)居民的綠地格局[14]。目前由于我國(guó)地方政府主導(dǎo)城市公園綠地建設(shè)，比較好地保持了公平性。但是有研究表明在城市化進(jìn)程中政府的土地財(cái)政收益與城市公共綠地面積之間由正相關(guān)關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)向負(fù)相關(guān)關(guān)系，地方政府追求土地租賃收入最大化將不能提供更多的公共綠地，城市公共綠地的增量正在減少[15]。因此，政府主導(dǎo)公園綠地建設(shè)必須要注重環(huán)境公平。

公園城市是要實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市就是一個(gè)大公園，這包括城、鄉(xiāng)兩部分。農(nóng)村振興需要農(nóng)村公共產(chǎn)品的完善，消除農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。應(yīng)增加農(nóng)村地區(qū)公園綠地的供給，提升公園品質(zhì)，通過(guò)綠道系統(tǒng)將各農(nóng)村地區(qū)的公園綠地聯(lián)系起來(lái)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)聯(lián)系。

4.4 共同締造

要發(fā)揮居民的參與度，共同締造公園城市。何盼等認(rèn)為，城市綠地作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一部分，其在規(guī)劃、建設(shè)和后期管理過(guò)程中公眾能夠參與其中的內(nèi)容較少，且處于一個(gè)較為被動(dòng)的狀態(tài)，弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)表達(dá)更是十分有限[16]。在這種建設(shè)模式下，公眾對(duì)城市綠地的滿意度往往低于政府和設(shè)計(jì)師的預(yù)期?！秶?guó)家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定園林城市、生態(tài)園林城市的城市公眾對(duì)城市園林綠化的滿意率分別為≥80%和≥90%。共同締造的理念才能真正促進(jìn)滿意率的提高，獲得感、幸福感增強(qiáng)。劉彥平認(rèn)為，公園城市建設(shè)不是以公園為中心，而是以人為本，以人民為中心。公園綠地是公園城市建設(shè)的形式，滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)公園綠地的需要才是目的。

共同締造就要體現(xiàn)共建、共治、共享。在公園綠地建設(shè)過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)公眾參與，了解使用者的需求和意見(jiàn)，將其體現(xiàn)在公園綠地之中；在公園綠地運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，要突出公眾參與管理，改變政府全包的單一模式，實(shí)現(xiàn)共同維護(hù)管理公園綠地；在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全體公眾享受公園綠地的服務(wù)并獲得各種效益。

5 結(jié)論

公園城市是中國(guó)城市發(fā)展到一定歷史階段的新理念，對(duì)于中國(guó)的城市建設(shè)必將產(chǎn)生巨大的影響。作為公園城市的特征要素，公園綠地的建設(shè)至關(guān)重要，消除公園綠地在供給的不足和分配上的不均衡，才能保證環(huán)境公平，解決人民對(duì)享受優(yōu)質(zhì)公園綠地的需求和其供給不平衡不充分之間的矛盾。