江 昊

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

一、引言

我國(guó)無人機(jī)的誕生可以追溯至20世紀(jì)70年代的“長(zhǎng)空”“無偵5”等軍用機(jī)型，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，對(duì)于無人機(jī)的認(rèn)識(shí)早已突破最初的低巡航時(shí)間、大質(zhì)量、木質(zhì)結(jié)構(gòu)等原始概念。伴隨著新一代蓄電池技術(shù)及聚合材料的廣泛應(yīng)用，無人機(jī)無論是在續(xù)航時(shí)間或是質(zhì)量上都有了很大提升，無人機(jī)的應(yīng)用也早已從最初的純粹軍用領(lǐng)域快速的向民用領(lǐng)域傾斜。在農(nóng)業(yè)方面，MG-1SRTK型無人機(jī)與MG-1S型無人機(jī)于2014年被運(yùn)用于農(nóng)藥噴灑與農(nóng)田測(cè)繪等領(lǐng)域。在物流方面，京東無人機(jī)物流以陜西、江蘇、青海、海南四地為試點(diǎn)開展的“全球智能供應(yīng)鏈基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)建，標(biāo)志著我國(guó)無人機(jī)物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引領(lǐng)了該行業(yè)的全球發(fā)展趨向。而在民用消費(fèi)級(jí)無人機(jī)領(lǐng)域，則是以“大疆”無人機(jī)為代表，其無人機(jī)產(chǎn)品占據(jù)了全球消費(fèi)級(jí)無人機(jī)市場(chǎng)份額的70%左右。

雖然我國(guó)的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)處于世界先進(jìn)水平，對(duì)行業(yè)的全球標(biāo)準(zhǔn)制定發(fā)揮著重要影響作用，但是在無人機(jī)制度的構(gòu)建方面，我國(guó)第一批無人機(jī)監(jiān)管法規(guī)頒布后并沒有較好的解決無人機(jī)領(lǐng)域所存在的社會(huì)問題。究其原因有三個(gè)方面：一是無人機(jī)作為迅速發(fā)展的新興科技產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)行法律體系對(duì)其缺乏針對(duì)性與系統(tǒng)性的調(diào)整規(guī)則。二是無人機(jī)使用成本低、對(duì)操作者要求相對(duì)較低，這使得無人機(jī)所有者基數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)航空業(yè)的飛行器所有者基數(shù)，同時(shí)其起降條件限制極小、設(shè)置與回收速度相對(duì)較快，監(jiān)管難度亦隨之增大[1]。三是我國(guó)無人機(jī)制度的構(gòu)建一定程度上繼承了傳統(tǒng)航空業(yè)的相關(guān)制度，既不能完全滿足無人機(jī)的現(xiàn)實(shí)制度需要，也未能摒棄傳統(tǒng)航空制度中存在的痼疾。此外，隨著第五代移動(dòng)通信技術(shù)的成熟與商用化推廣，這種超越當(dāng)前4G信息傳輸技術(shù)百倍的蜂窩網(wǎng)絡(luò)必定會(huì)增強(qiáng)無人機(jī)的操控性能與活動(dòng)半徑，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)行無人機(jī)法律法規(guī)提出新的挑戰(zhàn)。所以，對(duì)于無人機(jī)領(lǐng)域的監(jiān)管制度建設(shè)，目前世界各國(guó)的實(shí)踐趨勢(shì)已經(jīng)由傳統(tǒng)航空業(yè)的完全公權(quán)力監(jiān)管向著以公權(quán)力為主導(dǎo)、以民營(yíng)企業(yè)參與為輔助的模式發(fā)展，并在監(jiān)管理念上強(qiáng)調(diào)科技監(jiān)管、主動(dòng)監(jiān)管，打破了以往載人航空業(yè)的監(jiān)管模式。本文將通過檢視我國(guó)現(xiàn)行無人機(jī)制度中存在的弊病，結(jié)合國(guó)際無人機(jī)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探討在我國(guó)國(guó)有資源界限、無人機(jī)低空航路空域、“空間隱私權(quán)”保護(hù)[2-3]、私用無人機(jī)強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)等基礎(chǔ)性制度明確的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步樹立無人機(jī)領(lǐng)域的科技監(jiān)管意識(shí)，并基于中國(guó)無人機(jī)運(yùn)行管理系統(tǒng)(Uav Operate Management System，UOM)提出對(duì)無人機(jī)制度進(jìn)行完善的構(gòu)想。

二、我國(guó)民用無人機(jī)制度弊病

我國(guó)無人機(jī)領(lǐng)域的立法活動(dòng)雖然已經(jīng)起步，但在無人機(jī)領(lǐng)域的立法工作被賦予了“追趕”的任務(wù)。2013年頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》標(biāo)志著我國(guó)無人機(jī)相關(guān)立法的起步，其后，陸續(xù)頒布的《輕小型無人機(jī)運(yùn)行試行規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》以及《民用無人機(jī)駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法》等規(guī)則初步構(gòu)成了我國(guó)無人機(jī)法規(guī)體系的雛形。但由于通航領(lǐng)域在21世紀(jì)前長(zhǎng)期處于被嚴(yán)格限制狀態(tài)，涉及通航，尤其是低空范疇的法律法規(guī)存在較嚴(yán)重的不足。此外，當(dāng)前無人機(jī)的立法工作主要集中在以往存在的無人機(jī)管控、運(yùn)營(yíng)和空管空防等熱點(diǎn)問題上，并延續(xù)了以往通航法規(guī)的傳統(tǒng)監(jiān)管思路，未能完全適應(yīng)無人機(jī)航空環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求。因此，綜合我國(guó)現(xiàn)行的無人機(jī)監(jiān)管法規(guī)及“意見稿”，我國(guó)無人機(jī)制度存在的弊病主要有現(xiàn)行法律不完善、監(jiān)管理念與制度落后兩方面。

(一)現(xiàn)行法律不完善

1.缺乏高位階法律

首先，《中國(guó)民用航空法》(以下簡(jiǎn)稱《民航法》)中，除2018年新增第214條之外，少有涉及無人機(jī)的條文，對(duì)無人機(jī)活動(dòng)沒有予以規(guī)范。而在《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》中，雖然部分條款體現(xiàn)了對(duì)無人機(jī)的適應(yīng)性規(guī)定，但其總體立法思路上仍然延續(xù)了《通用航空飛行管制條例》，并將無人機(jī)行為的多數(shù)問題轉(zhuǎn)移給了運(yùn)行管理主體自行評(píng)估解決。雖然無人機(jī)主要應(yīng)用于通航領(lǐng)域，無人機(jī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也要求具備通用航空經(jīng)營(yíng)許可證，而一般視其為通航范疇，但是較之通用航空，無人機(jī)活動(dòng)具有其自身獨(dú)有的特性，并且在其使用、監(jiān)管的諸多方面存在著制度空白[4]。因此，簡(jiǎn)單的套用《通用航空飛行管制條例》中的相關(guān)制度進(jìn)行管理并不能滿足無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求。

2.地方無人機(jī)法規(guī)混亂

以往我國(guó)的民用航空業(yè)監(jiān)管是一種垂直性的監(jiān)管，中央部門以中國(guó)民航規(guī)章體系為標(biāo)準(zhǔn)(China Civil Aviation Regulations，CCAR)對(duì)境內(nèi)的民航活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，這種監(jiān)管體制是基于傳統(tǒng)民航活動(dòng)跨行政區(qū)特點(diǎn)考慮的，但是無人機(jī)行為迥異于傳統(tǒng)民航活動(dòng)，具有明顯的“屬地性”特點(diǎn)。一般而言，當(dāng)前的無人機(jī)活動(dòng)通常不會(huì)跨越一個(gè)或多個(gè)行政區(qū)劃，其活動(dòng)范圍受限于信號(hào)傳輸技術(shù)水平，通常局限在起降點(diǎn)周圍數(shù)百米范圍內(nèi)。我國(guó)各地方政府針對(duì)無人機(jī)行為頒布了一系列地方性法規(guī)，但由于受缺乏高位階法律、立法水平參差不齊等因素影響，各地方性法規(guī)之間存在著明顯差異。以廣東省和上海市為對(duì)比，廣東省發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)無人機(jī)等“低慢小”航空器安全管理的通告》中規(guī)定，大型活動(dòng)場(chǎng)所、廣場(chǎng)、公園、景點(diǎn)、學(xué)校、醫(yī)院等人員密集區(qū)域被劃定為禁飛區(qū)，在禁飛區(qū)內(nèi)進(jìn)行的無人機(jī)飛行活動(dòng)將會(huì)面臨行政處罰甚至被追究刑事責(zé)任；而上海市并沒有對(duì)市區(qū)內(nèi)的無人機(jī)活動(dòng)設(shè)置普遍性的禁飛規(guī)定，僅在機(jī)場(chǎng)周邊劃定了禁飛區(qū)，限制該范圍內(nèi)的無人機(jī)活動(dòng)。廣東與上海兩地對(duì)無人機(jī)行為的監(jiān)管程度存在極大差異，究其根本是由于缺乏高位階法律造成的法規(guī)體系混亂所導(dǎo)致。

3.忽視私權(quán)利保護(hù)

長(zhǎng)久以來，我國(guó)對(duì)于航空業(yè)的制度設(shè)計(jì)大多基于公共利益角度考量，缺少對(duì)私權(quán)利保護(hù)的上層設(shè)計(jì)。這一立法缺陷雖然在傳統(tǒng)航空業(yè)發(fā)展過程中影響微弱，但是隨著無人機(jī)等新興產(chǎn)業(yè)的崛起，航空業(yè)與日常生活的空間距離前所未有的貼近，立法中欠缺私權(quán)利保護(hù)考量的弊病已然浮現(xiàn)。一是空間上國(guó)有資源界限延伸對(duì)地面上已存的私權(quán)利造成的侵犯；二是新興私權(quán)利“空間隱私權(quán)”無法得到法律保障；三是私用無人機(jī)的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度處于空白狀態(tài)。具體有下述方面內(nèi)容。

(1)空域權(quán)延伸對(duì)空間權(quán)的侵犯。在無人機(jī)活動(dòng)未成為一個(gè)社會(huì)性問題之前，我國(guó)航空法規(guī)限制了載人飛行器的底高為150米真高，這一最低高度層的設(shè)置暫時(shí)性的為地面上的私權(quán)利與150米以上的國(guó)有空域之間提供了緩沖過渡層。但是在無人機(jī)問題凸顯后，雖然 《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《飛行規(guī)則》)、《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定(試行)》)與《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱“意見稿”)都對(duì)無人機(jī)在低空空域活動(dòng)的界限范圍作出了一定的明確，使得當(dāng)前1000米真高以下的低空空域資源被整體性地切割為四部分(見表1)，但是該界限的設(shè)置出發(fā)點(diǎn)是為分流無人機(jī)活動(dòng)與傳統(tǒng)航空業(yè)活動(dòng)而設(shè)計(jì)的最高120米真高(輕型無人機(jī))，而未涉及無人機(jī)活動(dòng)的底高，也沒有以法律的形式對(duì)以往的緩沖層進(jìn)行延伸，這也就造成了現(xiàn)行法律體系無法回答無人機(jī)活動(dòng)的范圍起始于何處，更無法論證國(guó)家空域權(quán)對(duì)私人空間權(quán)限縮之合法性[5]。換言之，以地面不動(dòng)產(chǎn)為例，因無人機(jī)活動(dòng)范圍底高的法律規(guī)定缺失，地面上的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人所享有的法定權(quán)利可能與《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》之外的其他法律所設(shè)定的某一合法權(quán)益的空間范圍產(chǎn)生重疊而受到侵犯。與此同時(shí)，民航局2019年發(fā)布的《促進(jìn)民用無人駕駛航空發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中關(guān)于無人機(jī)低空公共航路構(gòu)建的設(shè)想則使得這種可能性進(jìn)一步擴(kuò)大。

(2)未明確“空間隱私權(quán)”。當(dāng)代科技的不斷進(jìn)步，對(duì)傳統(tǒng)法律上的權(quán)利設(shè)計(jì)提出了新的時(shí)代性挑戰(zhàn)，而首當(dāng)其沖的是空間隱私權(quán)?！霸跓o人機(jī)社會(huì)化應(yīng)用過程中，從高空視角窺探他人私人空間的活動(dòng)，正在成為一種廣泛存在卻缺乏明確法律規(guī)制的侵權(quán)行為，由此也催生了一種全新的權(quán)利類型——空間隱私權(quán)”[6]，“空間隱私權(quán)的出現(xiàn)，絕不是原有的財(cái)產(chǎn)法保護(hù)邏輯的自然延伸，而是對(duì)法律空間概念的徹底顛覆”[7]。伴隨著無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，這一概念也開始從研究性領(lǐng)域走向?qū)崉?wù)領(lǐng)域，相關(guān)案例已經(jīng)悄然出現(xiàn)。然而我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，關(guān)于隱私權(quán)保護(hù)的條款完全無法適用于無人機(jī)侵權(quán)行為。例如，憲法第39條和刑法第245條雖然對(duì)公民住宅中的隱私權(quán)做出了保護(hù)，但是無人機(jī)行為并不滿足非法侵入住宅罪的客觀構(gòu)成要件，因?yàn)闊o人機(jī)行為人在客觀上并沒有實(shí)施任何的侵入住宅行為，其侵權(quán)行為在被侵權(quán)人住宅之外即可完全實(shí)現(xiàn)。

(3)無人機(jī)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度存在缺陷。雖然經(jīng)營(yíng)用途的無人機(jī)可以適用《民航法》第166條和《民用無人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法(暫行)》中關(guān)于第三人責(zé)任險(xiǎn)或責(zé)任擔(dān)保制度的規(guī)定，但對(duì)于非經(jīng)營(yíng)用途的無人機(jī)尚未建立類似于傳統(tǒng)航空器的強(qiáng)制保險(xiǎn)或擔(dān)保制度。目前的私用無人機(jī)參保多依賴于無人機(jī)所有人的主觀認(rèn)識(shí)程度，沒有任何相關(guān)法規(guī)對(duì)私用無人機(jī)強(qiáng)制險(xiǎn)明確地給出法律上的責(zé)任分配，這就使得無人機(jī)侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)，被侵權(quán)人的權(quán)利保障面臨著潛在的威脅。

(二)監(jiān)管理念與制度落后

我國(guó)的無人機(jī)監(jiān)管法規(guī)仍然沿襲了通用航空的監(jiān)管思路，過分強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán)力對(duì)無人機(jī)行為進(jìn)行監(jiān)管，與無人機(jī)的實(shí)際社會(huì)應(yīng)用的普遍性、分散性情況相違背，這不僅造成了監(jiān)管成本的增加，也使得無人機(jī)監(jiān)管制度無法達(dá)到其應(yīng)有的期待效力。綜合“意見稿”與各部現(xiàn)行無人機(jī)法規(guī)，我國(guó)無人機(jī)管理模式落后集中表現(xiàn)于監(jiān)管理念滯后、監(jiān)管權(quán)混亂和凈空區(qū)劃分“一刀切”三個(gè)方面。

1.監(jiān)管理念滯后

雖然無人機(jī)作為通用航空的組成部分理應(yīng)受到通航法規(guī)的監(jiān)管，但相關(guān)監(jiān)管法規(guī)制定之初未能充分考慮到無人機(jī)與載人航空之間的差異，過度沿用了部分通航法規(guī)的既往規(guī)定與監(jiān)管模式，著力于無人機(jī)的制度監(jiān)管，忽視了對(duì)科技監(jiān)管理念的強(qiáng)調(diào)?；跓o人機(jī)自身人機(jī)分離、起降便捷、應(yīng)用主體廣泛和操作難度較小等特點(diǎn)，制度監(jiān)管在無人機(jī)相關(guān)問題的治理上往往力不從心，無法達(dá)到法規(guī)制定時(shí)所預(yù)期的社會(huì)治理效果。

2.監(jiān)管權(quán)混亂

傳統(tǒng)民用航空業(yè)的監(jiān)管是由國(guó)家軍委統(tǒng)一調(diào)配空域資源，國(guó)務(wù)院民航部門對(duì)全國(guó)民航活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，其監(jiān)管權(quán)過度集中于軍事部門，使得頂層設(shè)計(jì)融合度不足，造成空域資源管理的行政效率較低。與此同時(shí)，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管主體更為繁多，民航局、空管委、商務(wù)部、海關(guān)總署、工信部，甚至得到行政授權(quán)的民間組織中國(guó)飛機(jī)所有者與駕駛員協(xié)會(huì)(Aircraft Owner's and Pilot's Association，AOPA)都對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)具有監(jiān)管權(quán)力。這種監(jiān)管權(quán)力的分散，直接導(dǎo)致了各部門之間的權(quán)力界限模糊，增加了監(jiān)管過程中出現(xiàn)漏洞的可能性，加大了中央各部委、中央與地方政府間協(xié)同管理的負(fù)擔(dān)[8]。同時(shí)，過度分化的無人機(jī)領(lǐng)域的行政監(jiān)管權(quán)力使得無人機(jī)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及私用無人機(jī)持有者在不同的行政機(jī)構(gòu)之間疲于奔波，增大了無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的隱性成本。

3.機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)“一刀切”

我國(guó)目前所劃定的凈空區(qū)主要集中于民用機(jī)場(chǎng)上空，其劃分方法大多為沿跑道中心線向四周延伸X千米橢圓形基礎(chǔ)上附加機(jī)場(chǎng)進(jìn)近，以及離場(chǎng)航線周邊N千米范圍所形成的不規(guī)則限飛空域。以上海浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)與虹橋國(guó)際機(jī)場(chǎng)為例，在包含大范圍城市區(qū)域的上空被“一刀切”的劃設(shè)為限飛區(qū)。這種規(guī)劃方式一方面在劃分思路上沒有按照民航業(yè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際需要，過分夸大了運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)或通用機(jī)場(chǎng)的凈空需求；另一方面在劃分技術(shù)手段上欠缺考慮，延續(xù)了傳統(tǒng)航空業(yè)的模式，沒有充分適應(yīng)新興無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)空域資源需求，分層次的對(duì)機(jī)場(chǎng)附近的空域資源進(jìn)行細(xì)化區(qū)分，嚴(yán)重影響了無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展。目前，歐洲國(guó)家已經(jīng)依靠現(xiàn)有的技術(shù)手段對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)進(jìn)行了層次性的劃設(shè)，進(jìn)一步釋放了無人機(jī)所賴以生存的低空空域資源。

三、域外無人機(jī)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

傳統(tǒng)航空業(yè)的監(jiān)管通常是由一國(guó)專門性的航空監(jiān)管行政部門負(fù)責(zé)，覆蓋了從飛行器適航性認(rèn)定、飛行人員適飛性認(rèn)定到飛行活動(dòng)各部分的管控等所有方面，但無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的興起對(duì)該模式提出了時(shí)代性的全新挑戰(zhàn)。面對(duì)著人類航空史以來最為復(fù)雜的空域環(huán)境、最為龐大的飛行器和飛行人員數(shù)量，世界各國(guó)航空業(yè)監(jiān)管部門嘗試著以各自不同的方式解決該問題。盡管我們無法從任何一個(gè)歷史時(shí)期、任何一個(gè)國(guó)家獲得完備的參考制度體系，但是國(guó)際上的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)的無人機(jī)制度建設(shè)提供借鑒。

(一)航空業(yè)監(jiān)管制度革新

依據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》，全美的無人機(jī)監(jiān)管權(quán)屬于交通運(yùn)輸部(戰(zhàn)時(shí)歸屬于國(guó)防部)下屬的聯(lián)邦航空管理局(Federal Aviation Administration，F(xiàn)AA)。長(zhǎng)期以來，F(xiàn)AA對(duì)航空活動(dòng)的監(jiān)管滲透到了航空產(chǎn)業(yè)的各個(gè)方面，但其航空領(lǐng)域的權(quán)威性地位在無人機(jī)興起后首次受到了挑戰(zhàn)。美國(guó)眾議院2017年發(fā)布《21世紀(jì)航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》對(duì)空中交通管理系統(tǒng)的監(jiān)管權(quán)力提出了以“不損害航空安全的基礎(chǔ)上建立一個(gè)更加高效且獨(dú)立的、非盈利的公司實(shí)體”的再授權(quán)思路[9]，這是FAA自20世紀(jì)20年代末正式設(shè)立以來甚少經(jīng)歷的權(quán)力分割威脅。雖然《21世紀(jì)航空創(chuàng)新、改革與再授權(quán)法案》對(duì)FAA監(jiān)管權(quán)所提出的分割后民營(yíng)化設(shè)想最終沒有獲得通過，但是在無人機(jī)領(lǐng)域，受此影響卻首次突破了航空業(yè)的純粹國(guó)家行政權(quán)監(jiān)管這一限制，使得無人機(jī)監(jiān)管制度相較于傳統(tǒng)航空業(yè)監(jiān)管制度愈發(fā)“背道而馳”。

這種“背道而馳”具體表現(xiàn)在無人機(jī)技術(shù)監(jiān)管的思路上，2018年9月5日AirMap被集成到無人機(jī)開源地面控制站中，以開源方式對(duì)美國(guó)航空航天局(National Aeronautics and Space Administration，NASA)所負(fù)責(zé)的美國(guó)無人機(jī)交通管理系統(tǒng)項(xiàng)目UTM進(jìn)行構(gòu)建并進(jìn)一步支持了美國(guó)無人機(jī)系統(tǒng)(Unmanned Aircraft System，UAS)一體化試點(diǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行。AirMap通過開源方式鼓勵(lì)全球無人機(jī)制造商和軟件開發(fā)商參與到無人機(jī)管控體系的構(gòu)建之中，依靠低空空域情報(bào)服務(wù)，協(xié)助空域管理人員對(duì)無人機(jī)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)、高效的管控(見圖1)。另外在2019年，UTM系統(tǒng)已獲準(zhǔn)在內(nèi)華達(dá)自治系統(tǒng)研究所、北平原試驗(yàn)場(chǎng)、弗吉尼亞理工大學(xué)和中大西洋航空合作組織等試驗(yàn)場(chǎng)進(jìn)行400英尺以下的飛行規(guī)劃、通信、飛機(jī)分離和氣象服務(wù)；在城市運(yùn)行方面則委托得克薩斯大學(xué)的孤星UAS卓越創(chuàng)新中心進(jìn)行試驗(yàn)。以上基于新技術(shù)手段下誕生的監(jiān)管模式的探索，表現(xiàn)出美國(guó)無人機(jī)監(jiān)管活動(dòng)相較于傳統(tǒng)航空業(yè)監(jiān)管模式的變革，監(jiān)管不再僅僅依靠國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，政府在該監(jiān)管平臺(tái)上繼續(xù)扮演空域資源分配者角色的同時(shí)，將廣大無人機(jī)產(chǎn)業(yè)吸納進(jìn)入該平臺(tái)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)交換職能，使無人機(jī)產(chǎn)業(yè)參與者成為對(duì)接FAA與百萬無人機(jī)操作者之間的橋梁。

與美國(guó)基于AirMap平臺(tái)所架構(gòu)的無人機(jī)交通系統(tǒng)UTM相似，歐盟國(guó)家也采用了類似的與傳統(tǒng)航空業(yè)監(jiān)管思路迥異的專門針對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管方式。歐洲航空安全局(European Aviation Safety Agency，EASA)通過歐洲單一天空空中交通管理研究項(xiàng)目(The Single European Sky ATM Research，SESAR)產(chǎn)出U-space，以期對(duì)歐盟各國(guó)的空域資源進(jìn)行整合監(jiān)管。SESAR項(xiàng)目致力于在無人機(jī)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的背景下，將日益復(fù)雜的歐洲低空空域環(huán)境統(tǒng)一整合到歐洲空域中，為歐洲的低空環(huán)境提供更為高效的監(jiān)管模式。例如在機(jī)場(chǎng)周邊的無人機(jī)禁飛區(qū)劃設(shè)問題上，U-space以一種迥異于我國(guó)機(jī)場(chǎng)禁飛區(qū)的劃設(shè)模式，按照不同距離上的實(shí)際空域資源需求為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)禁飛區(qū)域進(jìn)行層次性的劃設(shè)。該監(jiān)管模式目前已通過論證試驗(yàn)階段，計(jì)劃于2020年前后由EASA向歐洲議會(huì)提出項(xiàng)目管理規(guī)章議案，最終將其以法規(guī)形式確立。

(二)無人機(jī)法規(guī)建設(shè)

1.無人機(jī)法規(guī)構(gòu)建基礎(chǔ)上的私權(quán)利保護(hù)

在無人機(jī)操作者管理、無人機(jī)登記制度、無人機(jī)操作規(guī)則和無人機(jī)分類等方面，F(xiàn)AA于2015年起草了相關(guān)法規(guī)并最終使得美國(guó)《聯(lián)邦法規(guī)》(Code of Federal Regulations, CFR)第14卷被加以修訂。如CFR14.107要求無人機(jī)操作者必須滿足一定的生理、心理及基礎(chǔ)航空學(xué)知識(shí)條件；規(guī)定了免除登記責(zé)任的無人機(jī)最小質(zhì)量限制；限制了無人機(jī)作業(yè)的時(shí)間、地點(diǎn)、方式；對(duì)無人機(jī)與載人航空器相遇時(shí)的優(yōu)先權(quán)進(jìn)行了設(shè)定；對(duì)無人機(jī)依據(jù)質(zhì)量、用途等條件加以區(qū)分級(jí)別，不同等級(jí)的無人機(jī)設(shè)置不同的監(jiān)管要求。而在“空間隱私權(quán)”保護(hù)這一概念上，出于無人機(jī)侵權(quán)行為具有地域性特征的考量，美國(guó)聯(lián)邦政府尚未對(duì)其制定法規(guī)予以保護(hù)(FAA明確表示只對(duì)無人機(jī)安全問題進(jìn)行管控，隱私權(quán)問題應(yīng)當(dāng)由各州自主管轄)，因而各州已經(jīng)有所行動(dòng)。例如弗羅里達(dá)州、猶他州和蒙大拿州通常禁止警察使用無人機(jī)，除非警方獲得特別緊急司法授權(quán)；而在加利福尼亞州審理的Boggs v. Merideth案件中，也開創(chuàng)了該州對(duì)于無人機(jī)侵入私有住宅上空一定范圍的行為構(gòu)成侵權(quán)的判例。

與美國(guó)不同，歐盟則是采取設(shè)立無人機(jī)專門性法規(guī)的方式對(duì)無人機(jī)相關(guān)制度作出規(guī)定。2019年7月11日，歐盟頒布了“Commission Implementing Regulation (EU)945&947”，這是世界上第一部較為系統(tǒng)的無人機(jī)專門性法規(guī)。該法規(guī)不僅涉及當(dāng)前公認(rèn)的無人機(jī)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格監(jiān)管的無人機(jī)操作者資質(zhì)認(rèn)定、無人機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)、無人機(jī)適航性、無人機(jī)登記制度和無人機(jī)操作規(guī)則等方面，更是在“空間隱私權(quán)”保護(hù)與私用無人機(jī)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度等問題上取得了突破。在其附錄(3)-(f)部分規(guī)定了普遍性的無人機(jī)保險(xiǎn)責(zé)任原則：若歐盟各成員國(guó)提出法律要求，則無人機(jī)在UAS運(yùn)行開始時(shí)需有適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)，并基于隱私權(quán)保護(hù)的角度對(duì)裝載傳感器的無人機(jī)設(shè)置了特別限制條款?！稓W洲無人機(jī)通用法規(guī)》明確了在無人機(jī)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、無人機(jī)活動(dòng)極其密集的當(dāng)代社會(huì)中，對(duì)公民隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)以及設(shè)定私用無人機(jī)強(qiáng)制保險(xiǎn)義務(wù)的立法思路，但這些先進(jìn)的立法理念未能在我國(guó)民航局的“意見稿”中得到體現(xiàn)。

2.國(guó)家空域劃設(shè)引申的國(guó)有資源空間范圍發(fā)展歷程

在航空業(yè)尚未興起前，歐美法學(xué)家普遍贊成法國(guó)注釋法學(xué)派西諾·達(dá)·皮斯托亞的著名觀點(diǎn)：“土地所有者的權(quán)利上可達(dá)天堂，下可至地獄”。這種觀點(diǎn)在20世紀(jì)之前一直在普通法系國(guó)家占據(jù)著財(cái)產(chǎn)法學(xué)說的統(tǒng)治地位。在這一時(shí)期，國(guó)有資源的空間范圍被排除在私有土地的空間范圍之外。但是隨著20世紀(jì)之后航空業(yè)的發(fā)展，該觀點(diǎn)的統(tǒng)治地位遭遇了顛覆性的毀滅，美國(guó)國(guó)會(huì)開始針對(duì)航空業(yè)發(fā)展的需要，對(duì)以往無限延伸的來自地面的私有權(quán)利空間給出了立法上的明確限制。國(guó)會(huì)頒布了1926年的《空中貿(mào)易法》，隨后又在1938年的《民用航空法》中對(duì)其進(jìn)行了修訂。該聯(lián)邦法律明確授權(quán)州際航班在位于或高于最低安全飛行高度的可通航空域內(nèi)飛行的權(quán)利，聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨后定義了可通航空域包括距地面500英尺以上的大多數(shù)空域。

與此同時(shí)，該時(shí)期另一個(gè)不可忽視的法律觀點(diǎn)是：1946年Causby v. U.S.一案中，美國(guó)最高法院的大法官威廉·道格拉斯指出，盡管ad coelum 在當(dāng)代社會(huì)中無棲可依，法律明確了土地所有者的權(quán)利不能無限延伸，但是土地所有者依然應(yīng)當(dāng)占有與土地使用緊密相關(guān)的空間范圍，對(duì)這一類空間侵權(quán)的行為與對(duì)地表的入侵行為同屬一類。而在美國(guó)《侵權(quán)法重述第二版》第159條亦對(duì)航空器進(jìn)入私有土地上空緊密相關(guān)的空間范圍進(jìn)行了限制規(guī)定，只有在以下情況，飛機(jī)在他人土地上空的飛行活動(dòng)方能構(gòu)成侵入：“它進(jìn)入緊挨著陸地的空域范圍，并且實(shí)質(zhì)上干擾了私有土地權(quán)利人使用和享受的土地?！鳖愃朴凇肚謾?quán)法重述第二版》對(duì)私有土地空間范圍權(quán)屬確定的理念，美國(guó)CFR.14即Federal Aviation Regulations91.119對(duì)飛行器最低安全高度的限制也體現(xiàn)了對(duì)該空間范圍私權(quán)利的保護(hù)。這一時(shí)期國(guó)有資源的空間范圍雖然得到了擴(kuò)張，但將其底高延伸范圍規(guī)定在私有土地上空500ft真高層界限以上。不過值得注意的是500ft并不能認(rèn)為是私有土地的權(quán)利空間界限的法定空間上限，而應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是法律為私權(quán)利與國(guó)有資源之間所設(shè)置的緩沖層的上限，實(shí)際的空間權(quán)上限并未得到明確。

雖然美國(guó)國(guó)會(huì)與政府為解決國(guó)有空域范圍與私有土地上空的空間權(quán)利延伸范圍取得平衡做出了很多努力，但對(duì)于真高500ft以下直到地面的空間范圍的權(quán)屬問題，因傳統(tǒng)航空業(yè)對(duì)其利用率不高等原因而長(zhǎng)期處于擱置狀態(tài)。隨著無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，超低空空域的使用頻率快速增長(zhǎng)，這使得美國(guó)國(guó)會(huì)與政府不得不重新審視這一問題，并對(duì)其提出了新時(shí)代背景下的解決方案。2012年，聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化和改革法案提出將無人機(jī)融入國(guó)家空域系統(tǒng)的構(gòu)想，在這一背景下，結(jié)合上文所介紹的美國(guó)UTM交通管理系統(tǒng)和歐洲類似的U-space交通管理平臺(tái)中所構(gòu)建的低空無人機(jī)航路模式觀察，目前美歐國(guó)家針對(duì)該問題的處理方式是在一定限度與范圍內(nèi)將私權(quán)利與國(guó)有資源之間的緩沖層進(jìn)行壓縮，試圖在不否認(rèn)傳統(tǒng)航空活動(dòng)底高500ft真高界限的前提下，專門針對(duì)無人機(jī)飛行需要，設(shè)計(jì)一套低空無人機(jī)公用航路系統(tǒng)。這一航路系統(tǒng)以最小化地?fù)p害土地所有者空間權(quán)利為代價(jià)，在500ft以下劃設(shè)了國(guó)有空域資源的延伸，該空間范圍內(nèi)的正常無人機(jī)航行活動(dòng)受到保護(hù)，并對(duì)私有土地權(quán)的空間權(quán)利予以排除。但此處需要強(qiáng)調(diào)的另一個(gè)概念是：在國(guó)有超低空無人機(jī)專用航路中，對(duì)無人機(jī)飛越私有土地上方的允許是有針對(duì)性和被限制的，其應(yīng)當(dāng)僅涉及航路范圍內(nèi)的正常航行活動(dòng)，而不是非必要的懸停行為。換言之，地面空間權(quán)對(duì)空域權(quán)的讓渡只存在于正常的無人機(jī)“航線”用途上，不包括無人機(jī)的其他任何作業(yè)行為。

四、我國(guó)民用無人機(jī)制度完善路徑

(一)完善法律建設(shè)

1.完善上位法建設(shè)并為地方立法提供引導(dǎo)

長(zhǎng)期以來，由于歷史、政治和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況等多方面因素影響，我國(guó)的《民用航空法》主要圍繞著民用商業(yè)航空展開，對(duì)通用航空領(lǐng)域的關(guān)注度不足。因此，一方面應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)行航空業(yè)最高位階的《民用航空法》中關(guān)于無人機(jī)活動(dòng)的原則性條款之架構(gòu)，促使其為無人機(jī)相關(guān)制度的立法工作發(fā)揮引領(lǐng)作用；另一方面則應(yīng)當(dāng)加快《無人駕駛航空器飛行管理?xiàng)l例》 的制定工作，使其早日由“意見稿”確立為正式性的法律文件。在此基礎(chǔ)上，各地方應(yīng)以專門性的高位階無人機(jī)成文法為依據(jù)制定地方性法規(guī)，改變當(dāng)前制度條件下各地方無人機(jī)法規(guī)混亂的局面，為各地方無人機(jī)活動(dòng)提供有序且合理的制度保障。

2.明確國(guó)有空域權(quán)與地面空間權(quán)之范圍界限

綜合上文中我國(guó)空域資源劃設(shè)與國(guó)際上因空域資源劃設(shè)所引申的國(guó)有資源范圍發(fā)展歷程可以明確：雖然私權(quán)利的空間范圍在航空業(yè)出現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)受到限縮，將其部分讓渡于國(guó)有空域資源中，但是這種限縮是有條件和受到限制的。因此，對(duì)無人機(jī)活動(dòng)進(jìn)行立法應(yīng)當(dāng)首先解決國(guó)有空域資源界限這一問題，并對(duì)無人機(jī)專有空域性質(zhì)、范圍與用途作出明確規(guī)定。

(1)在性質(zhì)上明確無人機(jī)航路空域概念，為民航局在《促進(jìn)民用無人駕駛航空發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中提出的無人機(jī)低空公共航路構(gòu)建提供基礎(chǔ)性制度支撐。

(2)在空間上對(duì)無人機(jī)活動(dòng)所需要的低空范圍給出具體量化界定，對(duì)無人機(jī)低空航線的底高予以明確。

3.對(duì)“空間隱私權(quán)”予以確認(rèn)和保護(hù)

隱私權(quán)概念雖然為我國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)同，但在現(xiàn)行法律體系中僅《侵權(quán)責(zé)任法》等少數(shù)法律明確了隱私權(quán)的存在。實(shí)踐中對(duì)隱私權(quán)保護(hù)多是援引司法解釋或其他制度進(jìn)行，如2014年《最高人民法院關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》、憲法第39條和刑法第245條。因此，應(yīng)當(dāng)在明確隱私權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確立“空間隱私權(quán)”概念，以法律形式構(gòu)建并完善“空間隱私權(quán)”制度是無人機(jī)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展背景下所提出的時(shí)代要求，能夠?yàn)闊o人機(jī)商業(yè)規(guī)模化運(yùn)行背景下的公民隱私權(quán)提供法律層面的保護(hù)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)低空公共航路中的無人機(jī)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，禁止任何違規(guī)的，可能侵犯“空間隱私權(quán)”的無人機(jī)活動(dòng)，明確該航路僅支持無人機(jī)正常的低空航線飛行活動(dòng)，嚴(yán)格限制未被允許的懸停行為。

4.建立私用無人機(jī)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度

參照機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)性無人機(jī)的強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的實(shí)踐成果制定行政法規(guī)，明確私用無人機(jī)強(qiáng)制險(xiǎn)投保人范圍、賠償限額、保險(xiǎn)責(zé)任、投保人義務(wù)免除情形等具體規(guī)則，為私用無人機(jī)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度提供法律支撐。同時(shí)，無人機(jī)強(qiáng)制險(xiǎn)的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)充分與2017年生效的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)相結(jié)合，《規(guī)定》的生效有助于無人機(jī)強(qiáng)制險(xiǎn)在“人機(jī)分離”的復(fù)雜環(huán)境下得以實(shí)現(xiàn)；反之，無人機(jī)責(zé)任強(qiáng)制險(xiǎn)的確立亦有利于《規(guī)定》中的實(shí)名登記制度的完善，二者可以相輔相成并促進(jìn)我國(guó)無人機(jī)法律體系的完善。

(二)革新監(jiān)管理念與監(jiān)管制度

1.樹立科技監(jiān)管意識(shí)

雖然相關(guān)部門對(duì)無人機(jī)的監(jiān)管問題頒布了一系列針對(duì)性的法律法規(guī)，并嘗試在無人機(jī)監(jiān)管領(lǐng)域運(yùn)用一些新興科技，但是并沒有改變以往民航業(yè)以制度監(jiān)管為主的理念，嚴(yán)重忽視了新興無人機(jī)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的困難與特殊性。因此，民航局等政府部門可以轉(zhuǎn)變思路，從下述兩點(diǎn)出發(fā)，重新審視當(dāng)前航空背景環(huán)境下的無人機(jī)監(jiān)管問題。

(1)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)航空業(yè)法律法規(guī)中對(duì)航空活動(dòng)參與者規(guī)定大量義務(wù)性規(guī)則的立法思路，針對(duì)無人機(jī)活動(dòng)參與群體龐大的客觀事實(shí)，將無人機(jī)相關(guān)法律制定的工作重心轉(zhuǎn)向法律技術(shù)規(guī)范的制定上(如飛行半徑、限高等無人機(jī)出廠標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置)，通過對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)源頭的嚴(yán)格把控，減少其個(gè)體活動(dòng)中出現(xiàn)違法行為的可能性。

(2)重視研發(fā)和引入高新技術(shù)手段對(duì)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)管。盡管民航局等部門在電子圍欄設(shè)置和UOM構(gòu)建等監(jiān)管手段革新上做出了努力，但并沒有以保障無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展為重點(diǎn)進(jìn)行考量。以上諸多科技手段的引入都必然對(duì)無人機(jī)硬件與軟件配套提出一定的要求，這勢(shì)必會(huì)造成無人機(jī)個(gè)體成本的提高，進(jìn)而限制無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，民航局等政府部門應(yīng)當(dāng)借助高新技術(shù)提高自身主動(dòng)監(jiān)管能力，例如借助無人機(jī)遠(yuǎn)程ID識(shí)別技術(shù)或類似于LPR低功率雷達(dá)網(wǎng)絡(luò)和RF傳感技術(shù)等手段，以機(jī)場(chǎng)、人口密集區(qū)和其他重點(diǎn)安防區(qū)域?yàn)楹诵?，逐步建設(shè)一套低空無人機(jī)主動(dòng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，并將該體系納入我國(guó)未來的UOM平臺(tái)之中，增強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)管無人機(jī)活動(dòng)的能力。

2.基于UOM管理平臺(tái)統(tǒng)籌監(jiān)管權(quán)

UOM管理平臺(tái)不僅僅是一個(gè)對(duì)無人機(jī)空中飛行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的平臺(tái)，更應(yīng)當(dāng)是對(duì)現(xiàn)有過度分化的無人機(jī)監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)籌，提供便捷行政服務(wù)的平臺(tái)系統(tǒng)。對(duì)無人機(jī)具有監(jiān)管權(quán)的各級(jí)行政部門應(yīng)當(dāng)在該平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，一方面可以強(qiáng)化各部門間的協(xié)同管理能力，提高無人機(jī)監(jiān)管的行政效率；另一方面能夠減少無人機(jī)所有者的支出成本，促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康長(zhǎng)效發(fā)展。

3.基于UOM管理平臺(tái)完善凈空區(qū)劃設(shè)方法

根據(jù)2019年10月28日民航局所發(fā)布的《對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第6389號(hào)建議的協(xié)辦意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，我國(guó)籌建的類似于美國(guó)UTM系統(tǒng)的UOM項(xiàng)目已處于審批立項(xiàng)階段。但就《意見》中所公布的信息而言，雖然提出了在UOM平臺(tái)中吸收“商業(yè)云服務(wù)，運(yùn)營(yíng)人及主要無人機(jī)制造商”等社會(huì)主體參與，但并沒有提出對(duì)以往機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)劃設(shè)方式予以改良。因此，我國(guó)的UOM管理平臺(tái)建設(shè)應(yīng)充分考慮上述因素，在完善解決無人機(jī)監(jiān)管法律領(lǐng)域以往的熱點(diǎn)問題的同時(shí)，加強(qiáng)平臺(tái)自身科技性建設(shè)，依靠UOM平臺(tái)對(duì)通用機(jī)場(chǎng)與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)周邊的空域資源，按照相對(duì)機(jī)場(chǎng)跑道直線距離、儀表或目視五邊高度需要、相對(duì)進(jìn)近或離場(chǎng)航線所在位置直線距離等因素層次性的進(jìn)行劃設(shè)，進(jìn)一步釋放低空空域資源，保障無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。

五、結(jié)語

無人機(jī)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，其制度建設(shè)的探索階段必然會(huì)存在諸多不足，但這種不足應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善，使之與無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展相適應(yīng)。我們要積極借鑒國(guó)際無人機(jī)制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善法律法規(guī)、革新監(jiān)管模式，以期最終使我國(guó)的無人機(jī)制度能夠滿足新低空飛行環(huán)境下解決社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，為我國(guó)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有力的制度支撐。