徐麗媛

一、引言:生態(tài)補(bǔ)償研究的傳統(tǒng)視域及生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的提出

自十八屆三中全會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)定位為國(guó)家全面深化改革的重要內(nèi)容以來(lái),政府生態(tài)治理法治化成為生態(tài)文明體制改革的核心。生態(tài)文明體制實(shí)踐改革必將促進(jìn)環(huán)境法的發(fā)展。利用法律規(guī)范、法律原則和法律邏輯來(lái)分析生態(tài)文明體制改革中的實(shí)踐問(wèn)題,成為環(huán)境法研究新的陣地。面對(duì)這種革新趨勢(shì),作為生態(tài)文明體制改革重要內(nèi)容之一的生態(tài)補(bǔ)償制度,其研究范式也應(yīng)作出必要的調(diào)適與完善,以回應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新趨勢(shì)。

在法學(xué)領(lǐng)域,生態(tài)補(bǔ)償自提出伊始就被認(rèn)為是利益衡平的工具,相關(guān)研究圍繞誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)的責(zé)任分配機(jī)制進(jìn)行。責(zé)任分配機(jī)制意在明確生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體和受償主體,但現(xiàn)實(shí)中生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)具有復(fù)雜性,生態(tài)補(bǔ)償主體難以清晰界定,且責(zé)任分配機(jī)制易抹殺生態(tài)補(bǔ)償對(duì)環(huán)境正外部性補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)。在此基礎(chǔ)上,基于生態(tài)補(bǔ)償以激勵(lì)為核心內(nèi)涵[1]的思想,學(xué)者提出應(yīng)從權(quán)利確認(rèn)的角度明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆敆l件和受償主體[2],生態(tài)補(bǔ)償法律宜通過(guò)權(quán)利確認(rèn)進(jìn)而識(shí)別、確認(rèn)、表達(dá)、維護(hù)相關(guān)利益,以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效激勵(lì)[3]。生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展研究集中于單一性的權(quán)利維度,寄希望通過(guò)對(duì)受償主體法律權(quán)利的確認(rèn)與保障,真正實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)作出具體貢獻(xiàn)的個(gè)體的利益,以激勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給。但事實(shí)上,生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給受到多種因素的影響,生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系也呈現(xiàn)出復(fù)合性和階段性,不僅包括資金來(lái)源階段補(bǔ)償義務(wù)主體和受償主體之間的權(quán)利性補(bǔ)償關(guān)系,還延展到補(bǔ)償落實(shí)階段政府縱向的權(quán)力性補(bǔ)償關(guān)系。要理清生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的全貌,研究中還需要將追求生態(tài)補(bǔ)償整體性績(jī)效思維納入權(quán)利思維,完成生態(tài)補(bǔ)償全過(guò)程的法律調(diào)控,以實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的可持續(xù)供給。

盡管生態(tài)補(bǔ)償法律研究少有問(wèn)津生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)和績(jī)效問(wèn)題,但生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐難題引發(fā)的國(guó)家政策調(diào)整已經(jīng)為此方面的法律研究提供了指引。2019年11月15日國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了 《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱 《方案》)。該 《方案》要求在安徽、福建、江西、海南、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海共10個(gè)省50個(gè)縣推廣試點(diǎn)生態(tài)綜合補(bǔ)償,通過(guò)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金使用方式,實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性效益。為了能更好地實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)補(bǔ)償整體性效益,尊重地方政府落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償階段的職權(quán),必須完善地方政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)力基礎(chǔ)。基于此,應(yīng)認(rèn)真對(duì)待地方政府生態(tài)補(bǔ)償中權(quán)力存在的理論邏輯。在法視角下,地方生態(tài)綜合補(bǔ)償要實(shí)現(xiàn)的整體性效益可理解為地方政府的生態(tài)利益和資源利益的整合[4]。地方通過(guò)生態(tài)保護(hù)提供稀缺優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品,滿足人民的需求,構(gòu)成地方生態(tài)利益;地方通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡院侠黹_(kāi)發(fā)利用自然資源,提升自我發(fā)展能力,實(shí)際上是資源利益的外在表現(xiàn)。生態(tài)利益和資源利益因源于具有公共物品屬性的生態(tài)產(chǎn)品,具有典型的公共利益屬性。生態(tài)利益和資源利益作為具有人權(quán)屬性的平等發(fā)展權(quán)的客體[5](P40),對(duì)于地區(qū)這一整體而言具有私益屬性。依據(jù)法益理論,“權(quán)利是法律直接承認(rèn)的私人利益或者是法律承認(rèn)的私人利益主體賴以謀求利益之手段,權(quán)力則是代表公共利益,用以謀求公共利益之手段”[6],生態(tài)利益和資源利益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)依靠權(quán)力或權(quán)利手段。生態(tài)綜合補(bǔ)償旨在實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益和資源利益的綜合性利益,因而,對(duì)其研究應(yīng)該植入權(quán)利或權(quán)力的思維。

《方案》要求地方自主創(chuàng)新,2018年 《福建省綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試行方案》提出,“省直相關(guān)部門應(yīng)賦予實(shí)施縣統(tǒng)籌安排項(xiàng)目和資金的自主權(quán)”。國(guó)外Ezzine-de-Blas D.等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)有合理程序設(shè)計(jì),應(yīng)考慮空間定位、支付差異性和條件性等[7];Ola O.等認(rèn)為不管是現(xiàn)金、實(shí)物或其他支付模式都應(yīng)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求,存在隨著時(shí)間推移雙贏效果越低的可能性,因此必須保障長(zhǎng)期的充足的資金[8]。哥斯達(dá)黎加通過(guò) 《森林法》建立了森林生態(tài)補(bǔ)償專門管理機(jī)構(gòu)FONAFIFO,這是一個(gè)具有獨(dú)立法律地位的半自治機(jī)構(gòu),享有資金管理方面的自主權(quán)[9](P116－132),這些文案與論述給了本文研究的思路,進(jìn)而提出了生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的概念。自主權(quán)包含了積極性權(quán)力和防御性自由①邊沁的法律權(quán)力理論將地方自治權(quán)分解為防御性權(quán)力和積極性權(quán)力,前者是地方政府擁有的相對(duì)于中央政府的優(yōu)先權(quán)力,后者則是地方政府擁有的指向于個(gè)人的審查、強(qiáng)制執(zhí)行等的權(quán)力。有學(xué)者發(fā)展其觀點(diǎn)認(rèn)為,防御性功能意味著地方自治的權(quán)能不需要個(gè)別的法律授權(quán)即可賦予,并且存在著即使以法律也不能夠侵犯自治權(quán)能的問(wèn)題意識(shí)。參見(jiàn)H.L.A.Hart.Bentham on Legal Powers.Yale Law Journal,1972,Vol.81;[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學(xué)出版社2008年版,第92頁(yè)。,積極性權(quán)力賦予地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償自由裁量的空間,防御性自由有利于地方生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)能對(duì)抗外部性的干預(yù),有利于生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)那袑?shí)實(shí)現(xiàn)。于此,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)如何界定,探尋其正當(dāng)性及理論淵源,分析其發(fā)展歷程及內(nèi)容拓展,并為其勾勒法治路徑框架,成為本文行文的邏輯與主旨。

二、生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的定義與解讀

何謂生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)?本文認(rèn)為,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是指地方人民政府 (省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府),以實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “雙贏”整體性效益為目標(biāo),在法律政策范圍內(nèi)自主整合使用管理生態(tài)補(bǔ)償資金、統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償方式及對(duì)抗外部干預(yù)的資格或能力。對(duì)這一概念內(nèi)涵的解讀可以從以下幾個(gè)角度著眼。

第一,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)宜為地方政府享有。生態(tài)綜合補(bǔ)償要求統(tǒng)籌補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償效益。全國(guó)范圍內(nèi)生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是有差異的,各個(gè)地方自然資源稟賦不同,生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)不同,生態(tài)產(chǎn)業(yè)或生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)各異,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的主體范圍、職權(quán)對(duì)象和監(jiān)管方式等方面都有差別。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)中 “自主”二字是關(guān)鍵詞,意味著自己做主,發(fā)揮主動(dòng)性和積極性,因此生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)宜為地方政府享有,并主要通過(guò)地方性立法進(jìn)行規(guī)定,這樣更易收到因地制宜效果。

第二,現(xiàn)階段,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是行政性放權(quán)的結(jié)果,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)該法制化。從詞源來(lái)看,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)不是憲法和法律語(yǔ)境下的規(guī)范概念,提煉于國(guó)家生態(tài)綜合補(bǔ)償政策,如《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》、《生態(tài)扶貧工作方案》以及《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》等政策性文件。中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào) “賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”,“使地方政府切實(shí)擁有謀事、干事、成事的充分自主權(quán)”。體現(xiàn)了國(guó)家行政管理簡(jiǎn)政放權(quán)改革的思路,自上而下的放權(quán)是其核心思想。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)應(yīng)該法制化。此自主權(quán)的賦予符合 《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的 “充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的法律精神。生態(tài)綜合補(bǔ)償本身是一項(xiàng)具有較強(qiáng)政策目的性的制度,只有以法律形式加以規(guī)范,并輔以相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任機(jī)制,才能使其目的得以充分實(shí)現(xiàn)。

三、生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的正當(dāng)性分析與理論淵源

(一)生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的正當(dāng)性分析

權(quán)利是經(jīng)驗(yàn)與歷史[10](P69)。權(quán)利是經(jīng)驗(yàn),主要源于不義經(jīng)驗(yàn);權(quán)利是歷史,表明權(quán)利是發(fā)展的,不同社會(huì)的人享有不同的權(quán)利[11]。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)源于生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)需求,受不義經(jīng)驗(yàn)的刺激。生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)難題是,生態(tài)保護(hù)行為中生態(tài)媒介性或生態(tài)效益受生態(tài)規(guī)律影響,生態(tài)保護(hù)的受益主體與施益主體之間難以形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系[12],即難以確定地鎖定權(quán)利義務(wù)主體,生態(tài)保護(hù)的客觀生態(tài)系統(tǒng)效果使受益主體擴(kuò)大化,施益主體模糊化?！霸谏鷳B(tài)補(bǔ)償主體難以對(duì)生態(tài)受損主體直接補(bǔ)償?shù)那闆r下,生態(tài)補(bǔ)償需要實(shí)施主體,而生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罴褜?shí)施主體只能是政府”[13],政府通過(guò)代表制行使權(quán)力,進(jìn)行利益的合理分配。長(zhǎng)期以來(lái),政府生態(tài)補(bǔ)償是 “自上而下”推動(dòng)的,涉及中央政府、地方政府、個(gè)人等諸多主體,在追求利益最大化的過(guò)程中,中央政府通過(guò)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)的制定,實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的控權(quán),鼓勵(lì)地方政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的競(jìng)爭(zhēng),地方政府花費(fèi)相當(dāng)?shù)木τ糜谂c中央政府的討價(jià)還價(jià)中。此后地方政府在落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償時(shí),將自身當(dāng)作生態(tài)補(bǔ)償利害關(guān)系人的中立裁判者,拒絕調(diào)整與改進(jìn)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo),這種 “統(tǒng)計(jì)數(shù)量”式的執(zhí)行進(jìn)路完全違背了自主參與的精神,以致于生態(tài)補(bǔ)償這一外在支援始終難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。這一現(xiàn)象呈現(xiàn)為生態(tài)補(bǔ)償 “低效率”,地方政府自然資源管理過(guò)程中生態(tài)利益和資源利益始終處于對(duì)立地位。賦予生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán),正是為了回應(yīng)地方執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償引發(fā)的 “低效率”問(wèn)題。

生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是被社會(huì)所認(rèn)可的自由,順應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的規(guī)律。生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的歷史證明,庇古型生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)與科斯型生態(tài)補(bǔ)償相融合,才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘀啬繕?biāo)[14],具體為在自然資源管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益和資源利益雙重目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合,即 “高效率”。地方生態(tài)補(bǔ)償“高效率”是社會(huì)所認(rèn)可且追求的。生態(tài)綜合補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的必然趨勢(shì),賦予地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán),不僅強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任,也注重權(quán)利 (產(chǎn)權(quán))的賦予,利益的最大化,符合公認(rèn)的庇古型和科斯型相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償理念,不侵犯其他地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償自主性,還有利于地方的整體公共利益。

權(quán)利通過(guò)解決實(shí)際問(wèn)題來(lái)驗(yàn)證其功效。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是一種特殊形態(tài)的權(quán)利,主要是地方政府的特權(quán),表現(xiàn)為執(zhí)掌者的職權(quán),與義務(wù)合而為一,沒(méi)有盡應(yīng)盡義務(wù),意味著其失職,職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一有利于生態(tài)保護(hù)者個(gè)體權(quán)利的保護(hù)和公共利益的維護(hù)。2018年,福建省明確頒布了 《綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試行方案》,將23個(gè)縣 (市)納入省內(nèi)綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施范圍,按比例統(tǒng)籌整合9個(gè)部門20個(gè)與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的專項(xiàng)資金,設(shè)立綜合性生態(tài)補(bǔ)償資金池,根據(jù)試點(diǎn)縣生態(tài)指標(biāo)考核結(jié)果,給予分檔獎(jiǎng)勵(lì)。賦予實(shí)施縣安排項(xiàng)目和資金的自主權(quán),同時(shí)實(shí)施績(jī)效掛鉤責(zé)任制度,倒逼各地從以往前完成工作量向注重績(jī)效結(jié)果轉(zhuǎn)變,生態(tài)綜合補(bǔ)償效果顯著,23個(gè)實(shí)施縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善,生態(tài)環(huán)境指標(biāo)明顯優(yōu)于以前水平[15]。福建省的做法得到了國(guó)家發(fā)改委的肯定與推廣,國(guó)家 《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》出臺(tái)與之密切相關(guān)。從個(gè)案到政策出臺(tái),體現(xiàn)了生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的活力。

(二)生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的理論基礎(chǔ)

1.權(quán)力結(jié)構(gòu)理論為生態(tài)綜合補(bǔ)償積極性權(quán)力來(lái)源提供了理論源泉。該理論認(rèn)為,從權(quán)力的來(lái)源看,權(quán)力源于人民,權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理性應(yīng)服務(wù)于人民的利益。為保證人民這一 “委托人”的主體地位,人民只有將權(quán)力授予不同的主體,地方因此獲得了一定的權(quán)力資格[16]。權(quán)力分層將中央—地方—民眾的單向?qū)蛹?jí)直線控權(quán)關(guān)系改造為中央與地方、中央與民眾、地方與民眾的三角權(quán)力關(guān)系[17];將傳統(tǒng)的控制與被控制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)?“伙伴關(guān)系”,切實(shí)實(shí)現(xiàn)民眾的利益。“好的法律應(yīng)該提供的不只是程序正義,應(yīng)該既強(qiáng)有力又公平;應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義?！盵18](P82)

地方政府從權(quán)力來(lái)源的視角獲得了生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán),有利于切實(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)個(gè)體的利益。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓪傩灾皇黔h(huán)境正外部性內(nèi)部化,通過(guò)受益者對(duì)生態(tài)建設(shè)者或犧牲者進(jìn)行補(bǔ)償。地方政府最了解本地生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況,誰(shuí)是生態(tài)保護(hù)的建設(shè)者或犧牲者,生態(tài)貢獻(xiàn)的大小等,享有了統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償資金、生態(tài)補(bǔ)償方式的自由裁量權(quán),才能切實(shí)維護(hù)生態(tài)保護(hù)個(gè)體的利益。

2.地方權(quán)力的治理權(quán)能理論為生態(tài)綜合補(bǔ)償積極性權(quán)力的運(yùn)行提供了理論支撐。新行政法對(duì)地方權(quán)力的關(guān)注,逐漸從權(quán)力約束向治理權(quán)能轉(zhuǎn)變,提出了合作治理理論。合作治理理論圍繞著聯(lián)合解決問(wèn)題與遠(yuǎn)離控制裁量權(quán),以解決問(wèn)題為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的合作與參與[19](P34)。合作模式的參與是一種 “制度化”的參與,賦予利益相關(guān)者 “主人翁地位”,利益相關(guān)者能持續(xù)參與行政行為的始終,并且能根據(jù)臨時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題修正方案,同時(shí)輔以監(jiān)控責(zé)任機(jī)制[19](P39－47)。地方政府是重要的利益相關(guān)者,是目標(biāo)的設(shè)定者、合作參與的召集者與助成者和效果的檢驗(yàn)者,應(yīng)有權(quán)因地制宜地制定規(guī)則,將所需的財(cái)力和人力投入進(jìn)特定行政管理活動(dòng)中。英國(guó)當(dāng)代公法名家科林·斯科特認(rèn)為,政府的資源不限于法律權(quán)威,還包括公共財(cái)富、信息節(jié)點(diǎn)與組織能力,地方政府在不同程度上占有著這些資源,這就賦予其一定的權(quán)力[20](P36)。

從發(fā)揮治理權(quán)能的視角,地方政府獲得生態(tài)綜合補(bǔ)償積極性權(quán)力,因地方政府掌握區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臍v史、信息、運(yùn)行過(guò)程中的沖突等,有資格或能力在一定程度上行使規(guī)制權(quán)力,因地制宜制定政策規(guī)范實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。有效的治理要求治理主體具有相應(yīng)的應(yīng)變能力,強(qiáng)調(diào)治理主體的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)[20](P4)。賦予地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán),使其在落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)中有充分的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán),“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償可真正轉(zhuǎn)變?yōu)?“造血型”生態(tài)補(bǔ)償。

3.可持續(xù)發(fā)展權(quán)理論為生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)利自由提供了思想武器。發(fā)展權(quán)是個(gè)體或集體享有的參與、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治全面發(fā)展并享受發(fā)展成果的權(quán)利[21]。發(fā)展權(quán)關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享,成為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的新動(dòng)向。汪習(xí)根教授進(jìn)一步提出了 “可持續(xù)發(fā)展權(quán)”概念,認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)保護(hù)之間應(yīng)確立最佳變量和合理邊界,確保發(fā)展權(quán)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài) “五位一體”全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新常態(tài)[22]。“綠化”的發(fā)展權(quán)拓展了發(fā)展權(quán)的主體,地方政府作為發(fā)展權(quán)的主體躍然紙上。“綠化”的發(fā)展權(quán)優(yōu)化了發(fā)展權(quán)的客體,使生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益統(tǒng)籌而成的發(fā)展利益成為新的追求?！熬G化”的發(fā)展權(quán)也強(qiáng)化了發(fā)展權(quán)的內(nèi)容,要求有資格、能力去實(shí)現(xiàn)發(fā)展利益。在可持續(xù)發(fā)展權(quán)觀念下,地方政府應(yīng)是 “綠化”的發(fā)展權(quán)的獨(dú)立利益主體,有統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償資金、整合生態(tài)補(bǔ)償方式從而促進(jìn)地方發(fā)展的權(quán)利自由。

概言之,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的理論淵源,根植于生態(tài)保護(hù)個(gè)體與政府之間的信任委托關(guān)系,立足于地方政府生態(tài)治理權(quán)能,內(nèi)化為生態(tài)綜合補(bǔ)償積極性權(quán)力;同時(shí)探尋于地方政府可持續(xù)發(fā)展權(quán),外化為生態(tài)綜合補(bǔ)償防御性自由。

四、生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的演變邏輯與內(nèi)容拓展

(一)生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的演變邏輯:地方政府最大限度地尋求生態(tài)補(bǔ)償自治權(quán)力

雖然本文首次提出生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的概念,但從其內(nèi)在意涵來(lái)看,卻并非不能追根溯源。從內(nèi)容看,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)意味著地方政府一定程度上擁有了生態(tài)補(bǔ)償資金使用全方面的自主性,是地方政府權(quán)力的外在表現(xiàn)。初始,生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域地方政府的權(quán)力用于謀求地方人民利益。以我國(guó)影響最為深遠(yuǎn)的森林生態(tài)補(bǔ)償來(lái)看,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高伴隨著地方利益逐步表達(dá)的過(guò)程。2001年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為平均每年每畝5元,地方多年生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明,這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要彌補(bǔ)林農(nóng)的利益還有很大的差距[23]。2009年中央財(cái)政將集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高為每年每畝10元,2013年提高到每年每畝15元,2019年進(jìn)一步提高到每年每畝16元[24]。這一過(guò)程中,地方政府充分承擔(dān)了人民利益捍衛(wèi)者的角色,積極向中央政府表達(dá)轄區(qū)內(nèi)人民的自主意志。

2009年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法試點(diǎn)出臺(tái),生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域地方政府權(quán)力進(jìn)一步立體化。2012年 《中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》賦權(quán)省級(jí)政府享有根據(jù)本地實(shí)際情況,規(guī)范省內(nèi)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理的權(quán)力。2019年 《中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》更是要求財(cái)政部將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額提前告知地方,以有利于其編制下一年度的相關(guān)財(cái)政預(yù)算?？梢?jiàn),立法逐步將地方政府置于生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利主體的地位,而不僅僅是一種財(cái)力補(bǔ)償。

地方生態(tài)補(bǔ)償配套資金的取消標(biāo)志著地方生態(tài)補(bǔ)償自主權(quán)的正式松綁。2000年國(guó)家天然林保護(hù)一期工程實(shí)施之初,生態(tài)補(bǔ)償所需資金中央補(bǔ)助80%,地方承擔(dān)20%[25]。2010年開(kāi)始的天然林二期工程沒(méi)有硬性要求地方承擔(dān)的資金比例。1998年 《中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金水土保持項(xiàng)目管理試行辦法》第15條規(guī)定,水土保持項(xiàng)目建設(shè)所需資金按照事權(quán)劃分原則,地方各級(jí)政府必須相應(yīng)安排配套資金,地方配套資金與中央投入資金的比例,少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不低于0.5∶1,其他地區(qū)不低于1∶1配套。同時(shí)地、縣兩級(jí)也需配套安排資金。而2010年 《水土保持法》沒(méi)有強(qiáng)制性配套規(guī)定,只要求 “多渠道籌集資金,將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度”。地方生態(tài)補(bǔ)償配套資金取消給了地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金自主供給的空間。

如果說(shuō)地方生態(tài)補(bǔ)償配套資金取消是地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金供給自主權(quán)的體現(xiàn),那么生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合規(guī)并則蘊(yùn)含了地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金使用的自主權(quán)。2014年 《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》統(tǒng)一規(guī)定了中央財(cái)政用于支持耕地、草原生態(tài)保護(hù)與治理、漁業(yè)資源、畜禽糞污綜合處理等方向資金管理。2016年 《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》統(tǒng)籌規(guī)定了中央財(cái)政用于森林管護(hù)、森林培育、生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)、國(guó)有林場(chǎng)改革、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等支出方向的專項(xiàng)資金,等等。依據(jù)這些立法的精神,省級(jí)政府在各生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域具體安排資金比例上有一定的自主權(quán),也可根據(jù)本省實(shí)際情況確定發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)。

綜觀生態(tài)補(bǔ)償自主權(quán)的演變過(guò)程,集中體現(xiàn)了地方政府最大限度地尋求生態(tài)補(bǔ)償自治權(quán)力,以獲取更多實(shí)現(xiàn)利益或利益分配的特權(quán)。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤饺嗣窭娴谋磉_(dá)到地方權(quán)力主體的地位確立,從生態(tài)補(bǔ)償資金供給自主權(quán)到生態(tài)補(bǔ)償資金使用自主權(quán),直至生態(tài)綜合補(bǔ)償性自主權(quán)的理念形成。

(二)生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的內(nèi)容拓展:權(quán)力與權(quán)利的二元向度

從詞源上看,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是一個(gè)含混的概念,權(quán)力和權(quán)利都可以簡(jiǎn)稱為 “權(quán)”,因此,如果不考慮具體語(yǔ)境,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)既可以理解為生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)力,也可以理解為生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)利。

生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的二元面向源于生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)膬蓚€(gè)向度?；趯?duì)內(nèi)立場(chǎng),生態(tài)綜合補(bǔ)償需要地方政府作為執(zhí)行者,統(tǒng)籌補(bǔ)償資金和補(bǔ)償方式,并實(shí)現(xiàn)整體性生態(tài)效益。整個(gè)過(guò)程中,地方政府是組織管理者,可以自主決定補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償對(duì)象等。在此意義上,生態(tài)綜合補(bǔ)償具有權(quán)力的性質(zhì)?；趯?duì)外的立場(chǎng),生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是地方政府對(duì)抗中央政府或其他地方政府干預(yù)的自由,地方政府作為生態(tài)保護(hù)者或利益犧牲者為維護(hù)自我發(fā)展權(quán),對(duì)中央政府或其他地方政府享有生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)。這個(gè)意義上看,生態(tài)綜合補(bǔ)償具有權(quán)利的性質(zhì)。

從生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)力和生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)利發(fā)生在不同的法律關(guān)系中。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)力主要發(fā)生在地方政府和區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)個(gè)人、單位之間,形成組織管理關(guān)系,蘊(yùn)含生態(tài)補(bǔ)償資金預(yù)算 (統(tǒng)籌整合)自主權(quán)、生態(tài)綜合補(bǔ)償支出 (項(xiàng)目使用)自主權(quán)和生態(tài)綜合補(bǔ)償監(jiān)管自主權(quán)等。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)利主要發(fā)生在地方政府和中央政府或其他地方政府之間,中央層面法律設(shè)定的規(guī)則不能減少地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金的總體數(shù)額;定向轉(zhuǎn)移支付不能限制地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)臋?quán)限;橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮贤杂傻玫匠浞肿鹬?有促進(jìn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制等。

一般而言,權(quán)力與權(quán)利不能兼容。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)呈現(xiàn)二元面向,主要因?yàn)闄?quán)力 (利)主體——地方政府這一公法人,公法人的組織獨(dú)立性是解決公法人基本權(quán)利能力問(wèn)題的根本思路[26](P67)。地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)公共事物的行為,是地方獨(dú)立公共利益的代表。公共利益不僅有國(guó)家利益,也應(yīng)該包括地方公共利益,公共利益的分化要求承認(rèn)地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)幕緳?quán)利。地方政府這一基本權(quán)利也是地方政府運(yùn)行生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)力的前提,地方生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)力依據(jù)各種代議制落實(shí),進(jìn)而有利于生態(tài)保護(hù)個(gè)人、單位等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

五、生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的法治保障路徑

在國(guó)家公權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央向地方 “放權(quán)”的大背景下,初期生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的保障主要通過(guò)國(guó)家政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。但從其產(chǎn)生來(lái)看,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是在現(xiàn)實(shí)政治秩序和法律制度變遷中逐漸形成的。因此,其權(quán)利保障路徑也應(yīng)堅(jiān)持政法一體原則,政策保障和法治保障雙軌并行、一體推進(jìn)。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)呈現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利二元向度的特殊性,如何構(gòu)建其法治保障模式,沒(méi)有可供借鑒的制度模板,只能在一般權(quán)利保障理論下,結(jié)合生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐運(yùn)行邏輯,圍繞內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行和外部權(quán)利自由兩方面展開(kāi),形成生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)運(yùn)行的推動(dòng)力、約束力和保障力。

(一)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的法治保障路徑

地方政府在生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中,資金統(tǒng)籌整合、項(xiàng)目分配規(guī)劃、監(jiān)督管理考核等是運(yùn)行的必經(jīng)路徑,存在的問(wèn)題是地方政府權(quán)力主體地位不明;一般補(bǔ)償資金和專項(xiàng)補(bǔ)償資金、各專項(xiàng)補(bǔ)償資金之間可否統(tǒng)籌等缺乏統(tǒng)一規(guī)范;問(wèn)責(zé)機(jī)制不明確,考核 “單要素”化等 (如表1所示)。生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)力運(yùn)行的法治保障探尋其運(yùn)行的邏輯,圍繞著運(yùn)行目標(biāo)追求、運(yùn)行主體、運(yùn)行內(nèi)容和運(yùn)行監(jiān)督等要素展開(kāi)。

表1 生態(tài)綜合補(bǔ)償內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行檢視

1.重塑生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的法律價(jià)值。法律價(jià)值是地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)運(yùn)行的導(dǎo)向,對(duì)其運(yùn)行起到規(guī)范和指導(dǎo)作用。根據(jù)生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì),生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的最高價(jià)值目標(biāo)應(yīng)是保障民生。統(tǒng)籌資金使用,在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)提高公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)民生保障。為了根本價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)運(yùn)行也追求正義、平等、公平、效率、人權(quán)、民主等多方面的價(jià)值。只有為生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的運(yùn)行構(gòu)建正當(dāng)價(jià)值體系,并堅(jiān)持遵循以上價(jià)值,才能對(duì)抗權(quán)力運(yùn)行偏離生態(tài)保護(hù)方向的擔(dān)憂。為此,需要培養(yǎng)地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)姆ㄖ嗡季S,建立符合上述法律價(jià)值的制度體系,逐步實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。

2.打造追求生態(tài)綜合補(bǔ)償整體績(jī)效目標(biāo)的地方責(zé)任政府。我國(guó)縱向生態(tài)補(bǔ)償主要是森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償;橫向生態(tài)補(bǔ)償主要是流域間生態(tài)補(bǔ)償;市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償集中表現(xiàn)為碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)交易等。綜合來(lái)看,諸多形式的生態(tài)補(bǔ)償仍是各自為政的狀態(tài),每種生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)的共同問(wèn)題都是,補(bǔ)償資金不足、資金來(lái)源渠道單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,結(jié)果是補(bǔ)償資金全部用于各生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施上,沒(méi)有給被補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域和農(nóng)戶帶來(lái)其他收益,以致于生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出,未能形成可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制,需要建立縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償、政府生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償相融合的機(jī)制。

能促成各種方式相融合的綜合性生態(tài)補(bǔ)償,責(zé)任主體非地方政府莫屬?！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定 “地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,地方政府擁有地方事務(wù)管理的職權(quán),也有促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力。地方政府應(yīng)從生態(tài)補(bǔ)償一般化的 “政府”主體或生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體身份中擺脫出來(lái),成為生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的獨(dú)立主體,以 “屬地管轄”為原則,充分發(fā)揮地方政府 (特別是縣級(jí)政府)統(tǒng)籌規(guī)劃的作用?？梢猿闪⒌胤缴鷳B(tài)綜合補(bǔ)償委員會(huì)這一專門機(jī)構(gòu),加大各部門、各地區(qū)之間協(xié)調(diào)力度,統(tǒng)一規(guī)劃縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償、政府生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)建立生態(tài)綜合補(bǔ)償政府目標(biāo)責(zé)任制,激勵(lì)地方政府開(kāi)創(chuàng)多元融合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;輔以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)燃s束制度促成。

3.堅(jiān)持法定原則,明晰權(quán)力的邊界。從法律上來(lái)看生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)屬于行政自由裁量權(quán)范疇,應(yīng)遵循一般權(quán)力制約理論,確定權(quán)力歸屬,劃清權(quán)力邊界,厘清權(quán)力清單等,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)力的相關(guān)事宜應(yīng)通過(guò)立法來(lái)明確規(guī)定或明確授權(quán),生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)力只有在法定依據(jù)和法律授權(quán)下才能行使。

第一,堅(jiān)持地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)立法保留原則。國(guó)家進(jìn)行授權(quán)地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)立法的同時(shí),既要明確自由裁量的范圍,也應(yīng)明確立法保留的要素。國(guó)家發(fā)改委擬制定的 《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》作為統(tǒng)領(lǐng)性的權(quán)威立法,應(yīng)規(guī)范地方政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)力,加強(qiáng) “生態(tài)綜合補(bǔ)償”事項(xiàng)的立法,明確地方生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)臋?quán)限與財(cái)源;課予地方政府的義務(wù),也應(yīng)由立法加以規(guī)范。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域的立法,增加有利于地方生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)呢?cái)政制度的供給,搭建地方生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)力的法定框架。

第二,明確地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的核心領(lǐng)域。法律保留的作用,將可能限制地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的內(nèi)容保留頂層設(shè)計(jì),核心領(lǐng)域的作用在于具體設(shè)定生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的內(nèi)容。哪些權(quán)能是生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的核心領(lǐng)域呢?與資金統(tǒng)籌整合、項(xiàng)目分配規(guī)劃、監(jiān)督管理考核運(yùn)行相對(duì)應(yīng)的,蘊(yùn)含了地方立法權(quán)、執(zhí)行權(quán) (包括預(yù)算權(quán)、審批權(quán)、調(diào)整權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、組織權(quán))、管理監(jiān)督權(quán),這些權(quán)能涉及如資金來(lái)源、資金整合范圍、支出領(lǐng)域、支出對(duì)象、禁止的領(lǐng)域等實(shí)體性問(wèn)題,核心領(lǐng)域往往是生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的實(shí)體保障。

4.堅(jiān)持用權(quán)受監(jiān)督,建立程序控權(quán)機(jī)制和綜合考評(píng)制度。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”[27],生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌范圍的模糊性規(guī)定可能造成自主權(quán)功能性擴(kuò)張,影響其他生態(tài)補(bǔ)償受償主體的權(quán)利,造成對(duì)當(dāng)事人生態(tài)補(bǔ)償利益的掠奪,偏離生態(tài)綜合補(bǔ)償政策性目標(biāo);帶有競(jìng)爭(zhēng)性的提升性補(bǔ)償方式,易促使地方政府采用非規(guī)范化的手段競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)補(bǔ)償資金,如出現(xiàn)弄虛作假、截留、挪用、擠占、套取生態(tài)補(bǔ)償資金的行為。因此,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)應(yīng)予以監(jiān)管問(wèn)責(zé)法律控制。通過(guò)生態(tài)綜合補(bǔ)償申請(qǐng)、審批、考核等主體分工控制生態(tài)綜合補(bǔ)償資金的規(guī)模、支出的結(jié)構(gòu),防止目標(biāo)偏差;通過(guò)建立多部門利益協(xié)調(diào)機(jī)制,明細(xì)各部門職責(zé),對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金整合加強(qiáng)監(jiān)督管理。

生態(tài)綜合補(bǔ)償考核評(píng)價(jià)制度應(yīng)從 “單要素”向 “綜合”轉(zhuǎn)變。以往的生態(tài)補(bǔ)償考核評(píng)價(jià)主要圍繞單一的環(huán)境要素開(kāi)展,如流域補(bǔ)償主要考慮界面水環(huán)境質(zhì)量;林業(yè)補(bǔ)助資金主要考核林業(yè)生態(tài)建設(shè)、保護(hù)和恢復(fù)情況、國(guó)家級(jí)公益林管理及資源變化情況、林業(yè)有害生物發(fā)生和成災(zāi)情況、預(yù)防和治理成效,林業(yè)自然災(zāi)害損失情況、林業(yè)科技推廣示范項(xiàng)目進(jìn)展情況等。而地區(qū)實(shí)施生態(tài)綜合補(bǔ)償后,需要重新建立與之相匹配的考核評(píng)價(jià)方式。在新的考核評(píng)價(jià)機(jī)制中,需從環(huán)境 “單要素”向“綜合”轉(zhuǎn)變,綜合考評(píng)地區(qū)的森林保護(hù)、流域水環(huán)境、飲用水環(huán)境、耕地保護(hù)、濕地保護(hù)、重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)等。符合區(qū)域的山、水、林、田、湖、草等環(huán)境要素本為一體的生態(tài)理念,生態(tài)環(huán)境治理堅(jiān)持整體性原則,才能做到統(tǒng)籌兼顧。通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配與考核結(jié)果掛鉤,激勵(lì)地方政府自主統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償資金,提高資金的使用效率。

(二)外部權(quán)利自由的制度保障

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”是保障權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基本法理。發(fā)展權(quán)救濟(jì)的理論前沿指出,應(yīng)通過(guò)國(guó)家權(quán)利保護(hù)義務(wù)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的一體化,要求 “司法救濟(jì)從消極的權(quán)利擴(kuò)張視野中跳脫出來(lái),轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)發(fā)展權(quán)免遭侵犯的積極自由保障”[28]。這為地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了理論指引,即可通過(guò)國(guó)家積極作為的義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的權(quán)利。這一理論為生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)搭建了基本框架。依據(jù)表2,生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)主要有二:一是統(tǒng)籌一般與專項(xiàng)、縱橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金存在障礙;二是生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值核算計(jì)量不成熟。面對(duì)這兩項(xiàng)難題,需有適宜的財(cái)政制度和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值機(jī)制。

1.以基本權(quán)利的形態(tài)為核心構(gòu)建生態(tài)綜合補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度。長(zhǎng)期以來(lái),生態(tài)補(bǔ)償多以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金通過(guò) “條條”途徑以 “專項(xiàng)”方式下達(dá),用于辦理特定事項(xiàng),遵循“專款專用”原則,較多的條條框框制約了地方生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)。因此,地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)運(yùn)行過(guò)程中,需要突破生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金 “專款專用”原則。辦法之一是源頭上實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付,如將林業(yè)、草原、耕地等專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金,全部納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,形成一般性區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金;辦法二是生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金管理使用放權(quán),打破專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金 “專款專用”原則,資金來(lái)源按原渠道下發(fā),資金使用審批權(quán)下放到地方。試行階段,辦法二更具操作性。資金按原渠道下發(fā),保證補(bǔ)償資金的數(shù)量;允許地方政府有權(quán)實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)資金加大對(duì)本地區(qū)生態(tài)保護(hù)急需領(lǐng)域的支持力度。同美國(guó)分類撥款模式體現(xiàn)的精神相近,“以目標(biāo)責(zé)任為導(dǎo)向且有利于發(fā)揮地方政府區(qū)域內(nèi)福利計(jì)劃設(shè)計(jì)和執(zhí)行的自由決策”①美國(guó)分類撥款具備的特征包括:(1)聯(lián)邦撥款資助限定在一個(gè)功能區(qū)域界定廣泛的寬范圍內(nèi);(2)接受撥款地方政府 (州政府)在聯(lián)邦分類撥款相關(guān)問(wèn)題識(shí)別、設(shè)計(jì)規(guī)劃、聯(lián)邦撥款分配方面有實(shí)質(zhì)性的決斷力;(3)分類撥款任務(wù)重在保證國(guó)家目標(biāo)的完成;(4)聯(lián)邦撥款資助很少有配套要求。參見(jiàn)徐小平、張啟春:《美國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付改革及啟示》,載 《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。,具體利用可參考 “大專項(xiàng)＋任務(wù)清單”管理模式,賦予地方更多的自主權(quán),讓其在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償大專項(xiàng)、生態(tài)補(bǔ)償扶貧大專項(xiàng)等,整合行業(yè)內(nèi) (生態(tài)補(bǔ)償資金)、行業(yè)間 (生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)稅、資源稅與涉農(nóng)資金等)性質(zhì)相同、用途相近的資金統(tǒng)籌使用,并輔以任務(wù)清單,引導(dǎo)地方政府從 “挖空心思要錢”向 “下功夫用好錢”轉(zhuǎn)變。

表2 生態(tài)綜合補(bǔ)償外部權(quán)利自由檢視

需要加快頂層設(shè)計(jì),推動(dòng)適宜生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的財(cái)政制度供給,以便生態(tài)補(bǔ)償一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金能整合使用,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金之間亦能統(tǒng)籌整合使用。重點(diǎn)則是要以基本權(quán)利形態(tài)構(gòu)架獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付法律制度,重視地方生態(tài)補(bǔ)償資金預(yù)算權(quán),下放生態(tài)補(bǔ)償資金使用審批權(quán),賦予支付標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整權(quán),為地方綜合使用生態(tài)補(bǔ)償資金預(yù)留空間。除了在國(guó)家 《轉(zhuǎn)移支付法》進(jìn)行法律指引外,《生態(tài)補(bǔ)償條例》綜合性立法也應(yīng)進(jìn)行原則性的規(guī)定,賦權(quán) “地方生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)籌整合使用,形成合力,發(fā)揮整體效益”。

2.落實(shí)國(guó)家權(quán)利保護(hù)義務(wù),建立系列性生態(tài)資源資本化制度。生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域政府與市場(chǎng)方式的有效融合,一直是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的重要方向,也是生態(tài)綜合補(bǔ)償方案的主要內(nèi)容之一。其關(guān)鍵操作是,在政府保障下 “推動(dòng)可量化的生態(tài)服務(wù)以有效率、可持續(xù)的價(jià)格和支付方式進(jìn)行市場(chǎng)化交易”[29]。生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)容、數(shù)量、受益對(duì)象等可以科學(xué)核算;合適的市場(chǎng)工具和交易平臺(tái);生態(tài)補(bǔ)償成效權(quán)威的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。這些都是市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償健康發(fā)展的必需品。

就地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)來(lái)看,市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展緩慢,綠色產(chǎn)業(yè)多處于培育階段,尚未形成規(guī)模效應(yīng),對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)有限,地方生態(tài)優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。主要原因在于:資源分散難以統(tǒng)計(jì),碎片化資源難以聚合,優(yōu)質(zhì)化資產(chǎn)難以提升,社會(huì)化資本難以引進(jìn)[30]。圍繞著必需品與難題,國(guó)家保護(hù)義務(wù)有了落腳點(diǎn),通過(guò)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、提供生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度、完善綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度、設(shè)立 “綠色項(xiàng)目資源庫(kù)”和生態(tài)資源交易平臺(tái)制度、建立生態(tài)補(bǔ)償效益第三方評(píng)估制度等系列制度,完成市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償事前、事中和事后的系統(tǒng)管控,實(shí)現(xiàn)對(duì)地方生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)利的保障。

六、結(jié) 語(yǔ)

隨著學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償法治研究的深入,生態(tài)補(bǔ)償法律體系成為一系列概念、原則和規(guī)則的復(fù)合體,其表在責(zé)任分配,其里在權(quán)利性或權(quán)力性,生態(tài)補(bǔ)償制度不再局限于衡平補(bǔ)償主體與受償主體間利益的工具,還更多體現(xiàn)為政府生態(tài)治理權(quán)能的保障。從相關(guān)政策中提煉出生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán),把地方政府在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的主體地位凸現(xiàn)出來(lái),可以將地方政府置于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)造性活動(dòng)中,更好地維護(hù)地方整體公共利益。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的形成不是一蹴而就的,而是在生態(tài)補(bǔ)償法律制度變遷中逐步形成,其順利運(yùn)行仍需法治保障。既要從形式上肯定權(quán)力依據(jù)來(lái)源以及進(jìn)行程序設(shè)計(jì),也要從實(shí)質(zhì)上進(jìn)行制度架構(gòu),促成生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)綜合補(bǔ)償自主權(quán)是生態(tài)補(bǔ)償法治理論研究的重要組成部分,生態(tài)補(bǔ)償法律體系之構(gòu)建應(yīng)當(dāng)尊重和保護(hù)地方政府生態(tài)綜合補(bǔ)償權(quán)利,實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償全過(guò)程規(guī)制與制度供給,如此才能不斷提升生態(tài)補(bǔ)償法律的內(nèi)在品質(zhì)。