劉衛(wèi)先

一、問題的提出及意義

目前，理論界和實(shí)務(wù)界對“生態(tài)環(huán)境損害”的稱謂和表述并不統(tǒng)一。歐盟相關(guān)指令將其稱為“環(huán)境損害”，美國《超級基金法》將其稱為“自然資源損害”，我國的規(guī)范性文件將其稱為“生態(tài)環(huán)境損害”，也有理論研究者將其稱為“生態(tài)損害”或“環(huán)境侵害”。但是，不同的稱謂卻具有相同的內(nèi)涵，都是指因人為因素所致的生態(tài)服務(wù)功能的損失，即生態(tài)環(huán)境自身的損害，并把因此所造成的人身損害、財(cái)產(chǎn)損害以及純經(jīng)濟(jì)損失排除在外。

根據(jù)我國現(xiàn)有的立法與司法實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救內(nèi)容的法制路徑主要有以下三條：

路徑一：行政命令路徑，即由行政主管機(jī)關(guān)直接命令生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并向國家賠償相應(yīng)的損失。這一路徑在我國目前相關(guān)法律規(guī)定中的表現(xiàn)要么是“責(zé)令賠償損失”，要么是“責(zé)令采取補(bǔ)救措施”，沒有把二者合并在一起的直接規(guī)定。例如《礦產(chǎn)資源法》第三十九條和第四十條規(guī)定“責(zé)令賠償損失”，《自然保護(hù)區(qū)條例》第三十八條規(guī)定“責(zé)令賠償損失”，《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條規(guī)定“責(zé)令恢復(fù)原狀”，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十六條規(guī)定“責(zé)令采取補(bǔ)救措施”，《水污染防治法》第八十五條規(guī)定“責(zé)令采取治理措施消除污染”，《野生動物保護(hù)法》第五十四條規(guī)定“責(zé)令限期捕回”等。當(dāng)然，這里的“責(zé)令賠償損失”都是由相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)責(zé)令責(zé)任者向國家賠償損失，而責(zé)令采取的各種補(bǔ)救措施也都是為了補(bǔ)救相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害。二者的目的是一致的，都是為了“填補(bǔ)”生態(tài)環(huán)境損害。如果某一生態(tài)環(huán)境損害可以通過責(zé)令賠償損失加以填補(bǔ)，則責(zé)令采取補(bǔ)救措施就不再使用；同理，如果某一生態(tài)環(huán)境損害可以通過責(zé)令采取補(bǔ)救措施加以填補(bǔ)，則責(zé)令賠償損失也就不再使用。如果僅僅依靠任何一種責(zé)任措施都無法填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害，則有必要同時使用這兩種責(zé)令措施(但總量不能超過受損數(shù)額)。并且，在某種意義上，責(zé)令賠償損失也可以作為廣義的責(zé)令采取補(bǔ)救措施的一種。(1)有學(xué)者直接將責(zé)令向國家賠償損失、責(zé)令治理、責(zé)令恢復(fù)等都作為責(zé)令改正的具體形式，它們的法律性質(zhì)是一致的。參見胡建淼、吳恩玉：《行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的法律屬性》，《中國法學(xué)》2009年第1期。所以，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害，有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)完全可以直接通過行政命令的方式責(zé)令責(zé)任者修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并賠償修復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失。

路徑二：政府索賠路徑，即行政磋商加上政府及其行政機(jī)關(guān)提起的索賠訴訟的路徑。由相關(guān)政府及其行政主管機(jī)關(guān)主動與責(zé)任者磋商確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和賠償數(shù)額，若磋商失敗，則向人民法院提起索賠訴訟；或者由相關(guān)政府及其行政主管機(jī)關(guān)直接向人民法院提起索賠訴訟。目前，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)的相關(guān)規(guī)定和《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第2款的規(guī)定，由相關(guān)政府及其行政機(jī)構(gòu)代表國家分別針對非海洋生態(tài)環(huán)境損害和海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠。對非海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠應(yīng)主動磋商在前，訴訟保障在后；對海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠既可以先磋商后訴訟，也可以直接起訴。雖然在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)改革方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號)實(shí)施前我國相關(guān)法律和政策并沒有明確授權(quán)有關(guān)政府及其行政主管機(jī)關(guān)提起非海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但我國的司法實(shí)踐曾經(jīng)部分接受了有關(guān)政府及其行政主管機(jī)關(guān)提起非海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這一事實(shí)。

路徑三：環(huán)境民事公益訴訟路徑，即由環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟對生態(tài)環(huán)境損害加以補(bǔ)救。這是我國2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條(現(xiàn)為第五十五條第1款)、2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條以及2017年修訂的《民事訴訟法》第五十五條第2款所明確規(guī)定的路徑。根據(jù)這些法律的規(guī)定，目前，我國有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體為符合條件的環(huán)保非政府組織和人民檢察院。其實(shí)，早在2012年之前，就有環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，并且，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟試點(diǎn)改革之前，我國已經(jīng)有部分政府及其行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職責(zé)提起了環(huán)境民事公益訴訟。

盡管上述三條路徑在一定程度上都于法有據(jù)，但任何一條路徑都不具有法定的排他性。針對同一生態(tài)環(huán)境損害，三條路徑具有一定程度的競合關(guān)系，從而會在生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救實(shí)踐中存在一定的沖突。這里略舉兩例加以說明。案例1：在2011年的蓬萊灣漏油事件中，原國家海洋局經(jīng)協(xié)商向中海油公司和康菲公司索賠近17億元，隨后由中國“綠發(fā)會”于2015年向青島海事法院對兩被告提起環(huán)境民事公益訴訟，導(dǎo)致重復(fù)索賠。案例2：2016年初中國“綠發(fā)會”就章丘特大危廢傾倒事件針對山東金誠重油化工有限公司等5被告向濟(jì)南市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，在訴訟中止期間，其中3被告與山東省政府完成磋商，達(dá)成賠償協(xié)議，其余2被告被政府起訴，隨后法院駁回“綠發(fā)會”的訴訟請求。這兩個案例僅折射出政府索賠路徑與環(huán)境民事公益訴訟路徑之間沖突的一部分。

其實(shí)，無論是政府索賠還是環(huán)境民事公益訴訟在我國都還處于實(shí)踐探索和尚需完善的階段，二者的法制化還必須顧及傳統(tǒng)的行政命令路徑。如果現(xiàn)有的行政命令路徑能夠充分發(fā)揮作用以有效解決生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救問題，那么，政府索賠與環(huán)境民事公益訴訟存在的必要性就會有疑問；如果三種路徑都有存在的必要，那么，如何處理三者之間的關(guān)系就成為我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救法治化所必須解決的問題。所以，對我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的研究至少具有以下三個方面的意義。

首先，促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法制化。目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)過7個省市2年試點(diǎn)實(shí)踐后在全國范圍試行，目的是爭取到2020年形成較為完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。屆時，法制化將成為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的最終出路和必然選擇。對我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的研究可以為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法制化奠定部分必要基礎(chǔ)。

其次，促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救制度的體系化。面對我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救制度的散亂狀態(tài)，體系化就成為該制度完善的必然選擇。然而，體系化需要對我國目前的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑進(jìn)行理順、整合，使它們相互協(xié)調(diào)與配合。

最后，有利于我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)踐的順利開展。目前，我國的生態(tài)環(huán)境損害事件仍處于高發(fā)期，生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的實(shí)踐需要高效進(jìn)行。對我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的研究可以在一定程度上使行政資源、司法資源、社會資源有效配合，使生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)踐順利開展，提高生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的實(shí)效。

二、生態(tài)環(huán)境損害三條補(bǔ)救路徑的優(yōu)缺分析

既然行政命令、政府索賠和環(huán)境民事公益訴訟這三條生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑在我國現(xiàn)實(shí)中同時存在且都具有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，那么，我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救制度的體系化與法制化在對這三條路徑加以整合之前，必須清楚認(rèn)識這三條路徑對于生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救而言各自存在的優(yōu)點(diǎn)與不足。

(一)行政命令路徑的優(yōu)點(diǎn)與不足

通過行政主管機(jī)關(guān)責(zé)令相關(guān)責(zé)任人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并向國家賠償相應(yīng)的損失，主要具有以下三個方面的優(yōu)點(diǎn)：

第一，迅速及時，效率高。該路徑直接依靠行政權(quán)的強(qiáng)制性而發(fā)揮作用，不需要征得行政相對人的同意以及司法機(jī)關(guān)的意見，大大縮短了實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的時間，提高了實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)救的效率。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，相應(yīng)的行政主管機(jī)關(guān)可以立即對違法行為人采取行政命令措施，責(zé)令其停止違法行為，并恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，向國家賠償生態(tài)服務(wù)功能的損失。如果行政相對人拒不履行該行政命令，則行政主管機(jī)關(guān)可以對其實(shí)施進(jìn)一步的行政處罰措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，直到生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救得以實(shí)現(xiàn)。

第二，覆蓋行政相對人的違法行為所致全部生態(tài)環(huán)境損害。從理論上講，只要行政相對人的違法行為造成了生態(tài)環(huán)境損害，不論該生態(tài)環(huán)境損害是否重大，相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)都可以直接對其實(shí)施該行政命令，以達(dá)到補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害的目的。

第三，與我國環(huán)境資源行政管理體制相一致，充分發(fā)揮現(xiàn)有管理體制的作用，實(shí)現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用。在我國，所有的環(huán)境資源都由相應(yīng)的行政主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，以保證自然資源的開發(fā)利用合法進(jìn)行。當(dāng)自然資源的開發(fā)利用違反法定要求，造成生態(tài)環(huán)境損害時，相應(yīng)的主管部門不僅有權(quán)力而且有責(zé)任和義務(wù)對違法行為人采取措施，糾正違法行為，消除違法后果，使生態(tài)環(huán)境損害得以補(bǔ)救。

但是，該路徑在現(xiàn)實(shí)中也存在以下五點(diǎn)不足之處：

第一，行政主管機(jī)關(guān)懈怠執(zhí)法。在現(xiàn)實(shí)中，一線環(huán)境資源行政主管機(jī)關(guān)由于地方政府的阻礙、被違法主體“俘獲”等原因縱容和包庇大量的環(huán)境違法行為，從而使生態(tài)環(huán)境損害得不到有效的補(bǔ)救。早些年的環(huán)境執(zhí)法“風(fēng)暴”、近年的中央環(huán)保督察及其回頭看、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟等，都可以在一定程度上揭示我國的一線環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)存在大量懈怠執(zhí)法的情形。一線環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)懈怠執(zhí)法現(xiàn)象的大量存在，導(dǎo)致行政命令路徑對生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救存在嚴(yán)重的缺陷。

第二，對政府部門的違法行為無能為力。行政命令依靠行政主體的行政管理權(quán)，針對的是行政相對人，而不是其他行政主體。如果其他行政主體的行政違法行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害，則補(bǔ)救該生態(tài)環(huán)境損害的行政命令路徑難以行通。

第三，行政相對人消極抵抗導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的實(shí)際效果不佳。行政命令是高權(quán)主體單方面意志的一種貫徹，行政相對人在一定程度上只能配合與遵守。如果行政相對人在表面上遵守行政命令而實(shí)際上對行政命令進(jìn)行消極抵抗，就會使行政命令的目的落空。這種情況在補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害的行政命令中極易發(fā)生。受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是一項(xiàng)具有科技含量的復(fù)雜工作，如果責(zé)任主體表面上遵守了行政命令并實(shí)施了生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，但若缺少行政主管機(jī)關(guān)與修復(fù)方的有效溝通、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效果就難以實(shí)現(xiàn)。

第四，確定損害賠償數(shù)額的隨意性風(fēng)險(xiǎn)較大。由于我國的生態(tài)環(huán)境損害鑒定制度還不完善，現(xiàn)實(shí)中對生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額的確定存在較大的隨意性。尤其是在行政主管機(jī)關(guān)單方面命令違法行為人對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行賠償時，確定生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額的隨意性風(fēng)險(xiǎn)更大，其賠償數(shù)額既可能過高，也可能過低。

第五，在目前的法制實(shí)踐中需以致害行為違法為前提。依據(jù)我國目前法律的相關(guān)規(guī)定，行政相對人違反強(qiáng)制性的法律規(guī)定導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害是行政主管機(jī)關(guān)責(zé)令其修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境并賠償相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)功能損失的必要前提。但是，在現(xiàn)實(shí)中，生態(tài)環(huán)境損害可能是由眾多主體的合法行為共同造成或者是由單一主體長期的合法行為所致。在這種情況下，依據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，行政命令路徑對生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救無法適用，從而使部分生態(tài)環(huán)境損害游離于行政命令的作用范圍之外而無法得到補(bǔ)救。

(二)政府索賠路徑的優(yōu)點(diǎn)與不足

該路徑在生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)踐中的具體實(shí)施趨勢是，由擁有生態(tài)環(huán)境管理職權(quán)并負(fù)有管理職責(zé)的行政主管機(jī)關(guān)通過與責(zé)任者進(jìn)行磋商并以訴訟作為后盾的方式進(jìn)行，以行政磋商為主。對我國生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救而言，該路徑除了具有行政命令路徑所具有的“能充分發(fā)揮我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理體制的作用，實(shí)現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用”之外，還具有以下三個方面的優(yōu)勢。

第一，行政磋商與服務(wù)型政府、合作治理等現(xiàn)代公共治理理念相一致。20世紀(jì)70年代西方發(fā)達(dá)國家掀起的用市場機(jī)制提高政府管理效率的運(yùn)動催生了服務(wù)型政府。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和民主政治體制改革的逐漸深入，我國政府也逐漸從全能型、審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。合作治理、多元共治已經(jīng)成為現(xiàn)代民主法治社會應(yīng)對公共事務(wù)問題的治理之道?，F(xiàn)代社會中較為棘手的公共事務(wù)問題的解決有賴于社會成員的廣泛參與。傳統(tǒng)單方面的行政管制體制逐漸向公私合作治理體制轉(zhuǎn)變已成為現(xiàn)代行政體制改革的一種趨勢。生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的行政磋商機(jī)制要求行政主管機(jī)關(guān)放下自己的高權(quán)主體身份而與相關(guān)市場主體協(xié)商處理生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救問題，體現(xiàn)了服務(wù)型政府、合作治理等現(xiàn)代公共管理理念的要求，有利于提高生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的實(shí)效。

第二，行政磋商避免了在部分生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)踐中高權(quán)性管制行政之合法性依據(jù)不足的缺陷?，F(xiàn)代生態(tài)環(huán)境損害很多都是社會主體的合法行為所致，甚至是被相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)明確授權(quán)的行為所致。在這種情況下，如果沒有法律的明確規(guī)定，行政主管機(jī)關(guān)基于生態(tài)環(huán)境損害后果而對社會主體的合法行為實(shí)施強(qiáng)制措施，其合法性依據(jù)明顯不足。而行政磋商是行政主管機(jī)關(guān)放下其高權(quán)地位，通過平等協(xié)商盡力讓致害者自愿補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害，從而對造成生態(tài)環(huán)境損害的合法行為進(jìn)行約束，實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制性高權(quán)行政的目的，而有效回避了其合法性依據(jù)不足的缺陷。

第三，訴訟作為后盾，促進(jìn)磋商協(xié)議的達(dá)成。與訴訟程序相比，行政磋商明顯可以節(jié)約時間，提高生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的效率。但是，磋商程序的開展以及磋商協(xié)議的最終達(dá)成都是建立在雙方自愿的基礎(chǔ)上。如果生態(tài)環(huán)境損害的致害者用磋商作為幌子，拖延實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)救，行政主管機(jī)關(guān)則可以及時停止磋商，向法院提起訴訟，追究致害者的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救責(zé)任。所以，訴訟作為行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)一步采取的措施，可以有效促進(jìn)磋商協(xié)議的達(dá)成，在一定程度上也緩和了行政主管機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救責(zé)任者之間的對抗關(guān)系。

但是，根據(jù)我國現(xiàn)有規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，政府索賠路徑也具有行政命令路徑所具有的行政主管機(jī)關(guān)在客觀上能力有限、在主觀上懈怠索賠以及對政府行為所致的生態(tài)環(huán)境損害無能為力等缺點(diǎn)。除此之外，政府索賠路徑還存在以下兩點(diǎn)不足：

第一，適用范圍有限。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第2款的規(guī)定，對海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行政府索賠針對的是“重大損失”，而原國家海洋局在2014年頒布實(shí)施的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》第三條將“重大損失”界定為“30萬元以上”的損失。對于非海洋領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》“適用范圍”的規(guī)定，政府索賠適用于三種情形：一是發(fā)生“較大及以上”突發(fā)環(huán)境事件所致生態(tài)環(huán)境損害；二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃確定的“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害；三是其他具有“嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果”的損害。該三種情形本身盡管都具有一定的模糊性，且表述不一，但都屬于“重大的”生態(tài)環(huán)境損害。所以，無論是海洋生態(tài)環(huán)境損害還是非海洋生態(tài)環(huán)境損害，只有比較嚴(yán)重的重大損失才能適用政府索賠路徑。

第二，理論基礎(chǔ)模糊混亂?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第八十九條直接將海洋生態(tài)環(huán)境損害定性為“國家”損失，并且最高人民法院《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2017〕23號)第十條明確規(guī)定法院在判決書中可以要求“依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)受領(lǐng)賠款后向國庫賬戶交納”。盡管《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中并沒有直接將生態(tài)環(huán)境損害定性為國家損失，但其有關(guān)索賠權(quán)利主體的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)將該損害定性為國家損失。而原國家環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》時明確指出政府索賠的依據(jù)主要有兩個：一是生態(tài)環(huán)境損害造成的是我國憲法、物權(quán)法規(guī)定的“國有財(cái)產(chǎn)”即國有自然資源的損害；二是政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)。(2)新華社：《破解“企業(yè)污染、政府買單”困局——環(huán)境保護(hù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，《中國應(yīng)急管理》2015年第12期。前者體現(xiàn)的是所有者的身份，后者體現(xiàn)的是管理者的身份。但原環(huán)保部負(fù)責(zé)人也同時指出，政府索賠針對的是“自然資源的損害”。在這里，自然資源的損害與生態(tài)環(huán)境損害的關(guān)系是什么，為何自然資源的損害成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心內(nèi)容，相關(guān)規(guī)范性文件并無明確規(guī)定，而相關(guān)的司法判決對二者不做區(qū)分。到底是基于所有者進(jìn)行索賠還是基于管理者進(jìn)行索賠，會對索賠制度具有決定性的影響。

(三)環(huán)境民事公益訴訟路徑的優(yōu)點(diǎn)與不足

環(huán)境民事公益訴訟作為一種生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救路徑，主要是指社會主體請求法院判令生態(tài)環(huán)境損害的致害者修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并賠償相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)功能損失的訴訟。與前兩條以政府為主導(dǎo)的路徑相比，該路徑以社會主體(以環(huán)保非政府組織為主)為主導(dǎo)，其優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，社會主體數(shù)量多，分布廣，監(jiān)督方法靈活，可以及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)及行為。按照我國現(xiàn)有相關(guān)法律的規(guī)定，符合條件的環(huán)保非政府組織和檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但以前者為主。據(jù)我國民政部的統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2017年底，全國共有生態(tài)環(huán)境類社會團(tuán)體6 000個，生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位501個。(3)參見民政部《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。其中有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保非政府組織的數(shù)量也不少。大量的社會主體身處環(huán)保一線，信息來源廣泛，便于及時了解環(huán)境損害事實(shí)，補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害。

第二，社會主體通過環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害在一定程度上可以彌補(bǔ)由于政府主管部門的原因?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境損害無法補(bǔ)救的不足。行政命令路徑和政府索賠路徑分別針對社會主體的違法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害和重大生態(tài)環(huán)境損害，不僅對社會主體的合法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害及非重大生態(tài)環(huán)境損害無能為力，而且對政府及其行政部門所致的生態(tài)環(huán)境損害也無能為力。此外，由于政府部門怠于履行職責(zé)，不對可以適用的生態(tài)環(huán)境損害實(shí)施行政命令或進(jìn)行政府索賠，使生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救存在困難。這些不足在一定程度上可以通過社會主體提起環(huán)境民事公益訴訟的途徑加以彌補(bǔ)。

第三，法院居中裁判，可以有效保障致害者的權(quán)利，增強(qiáng)其對生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救責(zé)任的內(nèi)心認(rèn)同，利于補(bǔ)救的實(shí)現(xiàn)。行政命令具有強(qiáng)制性，相對人處于弱勢地位；政府索賠是一種柔性執(zhí)法，盡管強(qiáng)調(diào)平等自愿地磋商，但行政主管機(jī)關(guān)作為發(fā)起方和磋商的當(dāng)事人，仍然會對致害者造成一定的心理壓力，在一定程度上會影響致害者對自己權(quán)利的爭取，從而降低其對生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救責(zé)任的心理認(rèn)同。在由社會主體提起的環(huán)境民事公益訴訟中，原、被告雙方都可以平等地?fù)?jù)理力爭，法院居中依法裁判，從而可以增強(qiáng)被告對裁判結(jié)果的認(rèn)同，在一定程度上有利于生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救責(zé)任的具體落實(shí)。

盡管如此，環(huán)境民事公益訴訟路徑對生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救而言仍存在以下缺點(diǎn)：

第一，判決生效后受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作難以實(shí)現(xiàn)。在通常情況下，對生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救，重點(diǎn)在于如何對受損的生態(tài)環(huán)境加以修復(fù)，而不是賠償多少金錢。而生態(tài)環(huán)境的修復(fù)往往是既費(fèi)時耗力又需要科技支撐的一項(xiàng)復(fù)雜工程，致害者作為修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者一般沒有動力和積極性去認(rèn)真履行其修復(fù)義務(wù)。在這種情況下，如果沒有相關(guān)主體對責(zé)任者的修復(fù)工作加以監(jiān)督、管理，受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)往往很難實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，無論是作為環(huán)境民事公益訴訟原告的社會主體，還是做出相關(guān)判決的人民法院，由于自身能力和職權(quán)的限制，都無法對判決生效后的受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作進(jìn)行有效的監(jiān)督、管理。

第二，社會主體在一定程度上決定公共利益的得失，不僅存在巨大道德風(fēng)險(xiǎn)，而且可能威脅國家戰(zhàn)略的實(shí)施。讓社會主體直接對生態(tài)環(huán)境損害的致害者提起環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上是在一定程度上把環(huán)境公共利益的維護(hù)任務(wù)“委托”給社會主體，讓社會主體去決定環(huán)境公共利益的得失，這樣做既有僭越環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)依法維護(hù)環(huán)境公共利益的職權(quán)與職責(zé)的嫌疑，也有嚴(yán)重的社會風(fēng)險(xiǎn)。一方面，社會主體基于自身私利的考慮，會對生態(tài)環(huán)境損害事件進(jìn)行選擇性起訴，并在確定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼埱髷?shù)額時隨意性較大，進(jìn)而使社會主體提起環(huán)境民事公益訴訟存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施往往會伴隨著重大的生態(tài)環(huán)境改變和損害，如果無條件地允許社會主體提起環(huán)境民事公益訴訟，尤其是在國際社會組織滲透的情況下，則可能在一定程度上影響國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，甚至?xí){國家安全。

第三，訴訟程序比較耗時，不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時補(bǔ)救。環(huán)境民事公益訴訟需要按照民事訴訟的法定程序進(jìn)行。通常情況下，從立案到庭審，再到判決和執(zhí)行，中間經(jīng)過原被告雙方的推諉、爭執(zhí)、拖延等，一審程序完成至少需要幾個月的時間。如果案情比較復(fù)雜，訴訟期間再出現(xiàn)申請調(diào)查取證、補(bǔ)充鑒定等特殊情形，再加上上訴程序，整個案件的訴訟過程會消耗更多的時間。與行政命令和政府索賠中的行政磋商相比，環(huán)境民事公益訴訟程序顯然需要更長的時間，不利于對生態(tài)環(huán)境損害的及時補(bǔ)救。

(四)三條路徑的優(yōu)劣總結(jié)

如果把三條生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的典型特征加以比較，則可以用表1加以表述：

表1 三條生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的典型特征比較

從目前的適用對象看，三條路徑之間具有交叉重疊關(guān)系。對于違法行為所致的非重大環(huán)境損害，可以適用行政命令路徑和環(huán)境民事公益訴訟路徑；對于違法行為所致的重大環(huán)境損害，三條路徑都可以適用；對于合法行為所致的重大環(huán)境損害，可以適用政府索賠路徑和環(huán)境民事公益訴訟路徑；對于合法行為所致的非重大環(huán)境損害，只能適用環(huán)境民事公益訴訟路徑。但是，如果從突出的優(yōu)缺點(diǎn)來看，三條路徑之間具有一定的互補(bǔ)關(guān)系。例如，行政命令路徑和政府索賠路徑的高效率和行政主導(dǎo)可以彌補(bǔ)環(huán)境民事公益訴訟路徑的效率低和越俎代庖；政府索賠路徑的修復(fù)實(shí)效佳可以彌補(bǔ)行政命令路徑和環(huán)境民事公益訴訟路徑的修復(fù)實(shí)效不佳；環(huán)境民事公益訴訟路徑適用一切生態(tài)環(huán)境損害可以彌補(bǔ)行政命令路徑和政府索賠路徑中政府懈怠和不便管理的情形,等等。所以，要想有效整合我國目前既有的三條生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的法制路徑，除了明晰三條路徑的優(yōu)劣之外，還必須對生態(tài)環(huán)境與政府、社會公眾之間的權(quán)責(zé)利害關(guān)系，生態(tài)環(huán)境損害及其修復(fù)的復(fù)雜性以及生態(tài)環(huán)境損害的類型化等相關(guān)問題有比較清楚的認(rèn)識。

三、補(bǔ)救路徑的主導(dǎo)者與生態(tài)環(huán)境的權(quán)責(zé)利害聯(lián)系

生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的三條法制路徑實(shí)際上由兩類主體主導(dǎo)：一是行政主管機(jī)關(guān)，代表政府，乃至國家；二是環(huán)保非政府組織，代表社會公眾。生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種途徑，不同主體主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑實(shí)際上體現(xiàn)了不同主體與生態(tài)環(huán)境之間不同的權(quán)責(zé)利害關(guān)系。因此，理清生態(tài)環(huán)境與政府、社會公眾之間的權(quán)責(zé)利害關(guān)系是進(jìn)一步對生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑加以整合的前提之一。

(一)社會公眾與生態(tài)環(huán)境的利益關(guān)聯(lián)關(guān)系

盡管“生態(tài)環(huán)境”一詞的含義具有模糊性，但是生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救所針對的生態(tài)環(huán)境損害非常明確，就是指生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損害，其補(bǔ)救也是對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失的補(bǔ)救。所以，此處的“生態(tài)環(huán)境”旨在強(qiáng)調(diào)各環(huán)境要素所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，而不是各環(huán)境要素本身。在客觀上，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能具有整體性和不可人為分割性已是一個被現(xiàn)代生態(tài)學(xué)的研究成果所揭示的不爭事實(shí)。這種整體性的生態(tài)環(huán)境與廣大社會公眾具有較為密切的利害關(guān)系。

一方面，社會公眾生存于生態(tài)環(huán)境中，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的好壞直接影響著生存于該系統(tǒng)中的社會公眾的人身與財(cái)產(chǎn)安全。生態(tài)環(huán)境與社會公眾之間具有“一損俱損、一榮俱榮”的利害關(guān)系。如果生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能遭受損害，則生存于該系統(tǒng)中的所有人都要遭受相應(yīng)的人身利益或財(cái)產(chǎn)利益損失。反之，如果生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能得到良好的維護(hù)，則生存于該系統(tǒng)中的所有人都直接受益。

另一方面，生存于生態(tài)環(huán)境中的每一個人都從良好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中受益，但是，任何人都無法對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能享有排他性的專有權(quán)。換言之，任何人都可以從生態(tài)環(huán)境中受益，但任何人都無法對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行獨(dú)占，無法排除他人也平等地從生態(tài)環(huán)境中受益。因此，這種整體性的生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)的是生存于其中的所有社會公眾的共同利益，是一種典型的公共利益。

所以，從維護(hù)自身利益的角度出發(fā)，社會公眾應(yīng)當(dāng)有資格維護(hù)生態(tài)環(huán)境，要求致害者對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)救。但是，由于生態(tài)環(huán)境屬于典型的社會公共利益，每一位具有經(jīng)濟(jì)理性的社會公眾對生態(tài)環(huán)境的維護(hù)都存有“搭便車”心理，致使社會公眾對生態(tài)環(huán)境的維護(hù)要么動力不足、無人問津，(4)兩千多年前亞里士多德就曾明確指出，“無論何物，只要它屬于最大多數(shù)的人共有，它所受到的照料也就最少”。參見[美]丹尼爾·H.科爾著，嚴(yán)厚福、王社坤譯：《污染與財(cái)產(chǎn)權(quán)：環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，北京：北京大學(xué)出版社2009年版，第1頁。要么出于對個人利益最大化的追求，使公益維護(hù)行為存在巨大道德風(fēng)險(xiǎn)?？傊鐣娪匈Y格要求致害者對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救，但也存在弊端。

(二)政府及其行政主管機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境的管控關(guān)系

既然在生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的語境下“生態(tài)環(huán)境”是一種典型的社會公共利益，而且該社會公共利益無法被任何社會公眾所專有，那么，同樣的道理，該社會公共利益也無法被政府及其行政主管機(jī)關(guān)所專有。盡管如此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會公共利益，毫無疑問已經(jīng)成為現(xiàn)代社會政府的重要功能與職責(zé)之一。其原因主要有以下三個方面：

第一，政府作為社會公共利益的代表，負(fù)有提供和維護(hù)社會公共利益的職責(zé)。筆者在上文已經(jīng)指出，社會公眾出于“搭便車”的自利心理對提供和維護(hù)社會公共利益沒有動力。在這種情況下，社會公共利益的提供和維護(hù)就成為作為公共利益代表的政府的主要職責(zé)之一。政府既可以直接提供，也可以采取鼓勵、交易等手段間接提供。

第二，在社會法治國背景下(5)自由法治國注重保障人民的自由權(quán)免受國家的侵害，社會法治國除了要保障人民的自由權(quán)免受國家的侵害之外，還要強(qiáng)調(diào)國家對人民的給付義務(wù)。參見許育典：《社會國》，《月旦法學(xué)教室》2003年第12期，第39頁。，一國政府不僅有責(zé)任和義務(wù)確保本國公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利免受非法侵害，滿足社會公眾的基本生存需求，而且應(yīng)當(dāng)努力增進(jìn)社會公眾的福祉，使其生活得更幸福、更有尊嚴(yán)。在這種情況下，國家公權(quán)力的行使不再僅僅局限于自由法治國時期的公共秩序的維護(hù)，而是要更多地對社會公眾的私人領(lǐng)域進(jìn)行積極干預(yù)，以便向社會公眾提供更多的社會福利。而生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的好壞直接影響社會公眾的福祉。所以，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就成為現(xiàn)代社會政府的基本職責(zé)之一。

第三，地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性已將整個人類的命運(yùn)聯(lián)系在一起，在地球表面已被各民族國家分割管制的情況下，各個國家作為人類共同體的一員，只有相互合作，共同努力，才能有效應(yīng)對和解決全球性的環(huán)境問題，促進(jìn)人類共同體的繁榮和發(fā)展。所以，維護(hù)好其主權(quán)管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境已成為各主權(quán)國家向人類共同體應(yīng)盡的一種義務(wù)和責(zé)任。

總之，無論是從國內(nèi)方面還是從國際方面看，政府都是環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任者。政府通過行使其公權(quán)力來履行其環(huán)保職責(zé)和義務(wù)。所以，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時，政府有義務(wù)和責(zé)任采取措施，要求致害者對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)救。

(三)政府及其行政主管機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境的“所有權(quán)”關(guān)系不適于生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救

筆者在上文已經(jīng)指出，原國家環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)改革方案》時明確將我國相關(guān)法律規(guī)定的“國有財(cái)產(chǎn)”作為生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的權(quán)利基礎(chǔ)。換言之，地方政府及其行政主管機(jī)關(guān)要求致害者補(bǔ)救受損的生態(tài)環(huán)境實(shí)際上是代表國家行使“自然資源的所有權(quán)”，其法律依據(jù)就是我國《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)。其實(shí)，我國法學(xué)界對自然資源國家所有權(quán)的理論爭議已經(jīng)使自然資源國家所有權(quán)的功能與含義逐漸明晰了。尤其是在現(xiàn)代環(huán)保觀念下，《憲法》中規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)不僅包含具體化在《物權(quán)法》中規(guī)定的國家對自然資源物所享有的私法上的所有權(quán)，即“國有財(cái)產(chǎn)”，而且包含國家對自然資源生態(tài)服務(wù)功能的管控權(quán)，以及社會公眾基于生存需要對自然資源物和自然資源生態(tài)服務(wù)功能的利用權(quán)等。

對于特定的自然資源物而言，其可以成為國家所有的財(cái)產(chǎn)；該自然資源物的損害就是國有財(cái)產(chǎn)的損害，在這種情況下，地方政府及其行政主管機(jī)關(guān)可以在一定條件下代表國家行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，要求致害者賠償相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)損失。另外，特定的自然資源物不僅是國有財(cái)產(chǎn)，還是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素而具有生態(tài)服務(wù)功能。并且，自然資源物的生態(tài)服務(wù)功能無法在法律上加以特定化，不能被任何主體所專有，也不能成為任何主體的“財(cái)產(chǎn)”，只能是一種公共利益。因此，任何主體都無法基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)要求致害者賠償生態(tài)服務(wù)功能的損失。但是，自然資源財(cái)產(chǎn)損害和生態(tài)服務(wù)功能損害往往因其載體自然資源物的損害而一同發(fā)生。當(dāng)自然資源物遭受損害時，除了作為國有財(cái)產(chǎn)的自然資源物遭受損害之外，還存在自然資源物所具有的生態(tài)服務(wù)功能的損失。而我國目前的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑所彌補(bǔ)的是自然資源物的生態(tài)服務(wù)功能的損失，即修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并賠償修復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失。所以，在生態(tài)環(huán)境損害中，政府及其行政主管機(jī)關(guān)可以基于國家的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主張作為財(cái)產(chǎn)客體的自然資源物本身的財(cái)產(chǎn)損失，但無法基于該所有權(quán)主張自然資源物的生態(tài)服務(wù)功能的損失。

總之，生態(tài)服務(wù)功能是一種典型的社會公共利益，政府及其行政主管機(jī)關(guān)對其負(fù)有管理職責(zé)并擁有管理職權(quán)，廣大社會公眾基于人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與其具有反射性利益關(guān)聯(lián)關(guān)系，但無法對其直接擁有所有權(quán)。

四、生態(tài)環(huán)境損害的特點(diǎn)、類型與補(bǔ)救路徑的聯(lián)系

生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的主要目的不在于讓致害者賠償金錢，而在于讓受損的生態(tài)環(huán)境能夠恢復(fù)原有的生態(tài)服務(wù)功能，即生態(tài)環(huán)境修復(fù)。而生態(tài)環(huán)境損害的特點(diǎn)以及不同類型的生態(tài)環(huán)境損害都會影響生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的開展，從而也在一定程度上影響生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的選擇。

(一)生態(tài)環(huán)境損害的特點(diǎn)對補(bǔ)救路徑的要求

在現(xiàn)實(shí)中，生態(tài)環(huán)境損害具有一些廣為人知的特點(diǎn)，如致害者具有廣泛性和多樣性、受害者也具有廣泛性、損害結(jié)果難以用金錢衡量、損害難以消除性乃至不可逆性、損害治理的成本較大等。但是，生態(tài)環(huán)境損害的下列兩方面特點(diǎn)要求生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的主導(dǎo)者應(yīng)具有相應(yīng)的能力。

第一，生態(tài)環(huán)境損害的系統(tǒng)整體性與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性要求補(bǔ)救主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)具有全局性意識，不能顧此失彼。生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救制度針對的生態(tài)服務(wù)功能具有明顯的系統(tǒng)性與整體性。從客觀上講，整個地球就是一個有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)，其中又包含無數(shù)個相互聯(lián)系的子生態(tài)系統(tǒng)以及亞生態(tài)系統(tǒng)。系統(tǒng)中的某一要素遭受損害都可能會影響整個系統(tǒng)的穩(wěn)定性及其功能的正常發(fā)揮。“蝴蝶效應(yīng)”就是生態(tài)系統(tǒng)整體性的典型例證。所以，要修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能必須從生態(tài)系統(tǒng)的整體性著眼，弄清系統(tǒng)各要素之間的能量流動及信息交換關(guān)系，然后實(shí)施人為干擾的修復(fù)工作，方有可能收到較好效果。此外，現(xiàn)實(shí)中需要人為補(bǔ)救的生態(tài)環(huán)境損害一般都是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品。在某種意義上，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境損害的基礎(chǔ)上的。相反，預(yù)防和補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害也必然會影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，對生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防和補(bǔ)救需要協(xié)調(diào)好其與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。片面地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃是“竭澤而漁”，而片面地追求環(huán)境保護(hù)就是“緣木求魚”。(6)周生賢：《開辟人與自然和諧發(fā)展新境界的重大方略——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述》，《人民日報(bào)》，2014年5月14日,第007版。兩種做法都不可取。有效兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是現(xiàn)實(shí)的必然選擇。這就要求生態(tài)損害補(bǔ)救的主導(dǎo)者能夠具有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局觀念，從全局利益出發(fā)，不偏執(zhí)于任何一方乃至私利。

第二，生態(tài)環(huán)境損害的動態(tài)性與科學(xué)不確定性要求補(bǔ)救主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)擁有一定的自主決定空間。生態(tài)系統(tǒng)不僅具有整體性，還具有動態(tài)性，其中的能量循環(huán)、物質(zhì)流動、信息交換時刻都在進(jìn)行著。動態(tài)性使查明生態(tài)環(huán)境損害的原因顯得尤其困難，因?yàn)樯鷳B(tài)要素之間各種潛在的交互作用能夠有效地避開人們的觀察，并且某一損害后果往往有著來自不同環(huán)境媒介的復(fù)合成因，而很多成因又是未被預(yù)料和未被發(fā)現(xiàn)的。就連受損的生態(tài)環(huán)境本身也處于動態(tài)的變化之中。生態(tài)環(huán)境損害遷移的空間范圍越大、經(jīng)歷的時間越長，參與其中的人類干預(yù)活動就越多，查明生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系的難度就越大。這也在一定程度上揭示了生態(tài)環(huán)境損害及其原因的復(fù)雜性和科學(xué)不確定性。在這種情況下，有時甚至是具有良好初衷的治理努力也會以失敗而告終。(7)參見[美]理查德·拉撒路斯著，莊漢譯：《環(huán)境法的形成》，北京：中國社會科學(xué)出版社2017年版，第10頁。所以，生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的主導(dǎo)者基于生態(tài)環(huán)境損害的動態(tài)復(fù)雜性和科學(xué)不確定性應(yīng)當(dāng)及時主動采取措施，并擁有一定的實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的自主決定空間，從而能夠根據(jù)實(shí)際情況決定否是實(shí)施人為干預(yù)的修復(fù)措施、對修復(fù)措施進(jìn)行變更以及修復(fù)到何種程度等，以達(dá)到較好的補(bǔ)救效果。

所以，現(xiàn)實(shí)中生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)能夠從全局出發(fā)有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，并且能夠在生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救中具有一定的自由裁量空間，代表公眾對環(huán)境公益進(jìn)行合理處置。相較于社會組織，政府及其行政主管機(jī)關(guān)更符合這些能力要求。因此，政府及其行政主管機(jī)關(guān)比社會組織更適合主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救行為。這也與上文所述的政府及其行政主管機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)相吻合。

(二)不同生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑適用的生態(tài)環(huán)境損害類型

就我國目前的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑所適用的生態(tài)環(huán)境損害類型而言，行政命令路徑適用于違法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害，政府索賠路徑適用于重大的生態(tài)環(huán)境損害，而環(huán)境民事公益訴訟路徑適用于任何類型的生態(tài)環(huán)境損害。很明顯，三條補(bǔ)救路徑所適用的生態(tài)環(huán)境損害的類型劃分基于不同的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致三條補(bǔ)救路徑在具體實(shí)施中存在一定的矛盾。之所以如此，不僅因?yàn)槲覈谡吆头缮仙袥]有對生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救進(jìn)行系統(tǒng)整體的考慮，而且還因?yàn)楦鳁l生態(tài)環(huán)境補(bǔ)救路徑的規(guī)定基于不同的考慮因素。但是，基于我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)救路徑的體系化需要，現(xiàn)有各路徑適用對象的考慮因素有必要加以調(diào)整。

第一，作為行政命令表現(xiàn)形式之一的責(zé)令修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境、責(zé)令賠償損失之所以只適用于違法行為所致的生態(tài)環(huán)境損害，主要原因在于我國的立法和司法實(shí)踐都把行政命令性的責(zé)令行為視為行政處罰，作為罰則的一種規(guī)定在“法律責(zé)任”章節(jié)中，而作為罰則的法律責(zé)任就是違反法律義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。這一點(diǎn)在我國的各環(huán)境資源單行法中有直接體現(xiàn)。在這些單行法中，責(zé)令賠償損失、責(zé)令修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境都規(guī)定于“法律責(zé)任”章節(jié)，被視為相對人因違法行為所應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，往往與罰款等行政處罰措施并用。并且，行政責(zé)令的強(qiáng)制性也因相對人的行為違法而顯得更加合理。但是，在我國目前生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)行無過錯責(zé)任的法律體制下，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害類型劃分的“合法/非法”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上人為限制了行政權(quán)行使的范圍，不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時補(bǔ)救。根據(jù)我國現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定，只要發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害，相應(yīng)的責(zé)任者就應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)救措施，無須以責(zé)任者的違法行為為前提。其實(shí)，行政責(zé)令行為既可以是“懲罰性”的行政處罰而成為行政法律責(zé)任的一種形式，也可以是“填補(bǔ)性”的行政命令行為。(8)參見胡建淼、胡曉軍：《行政責(zé)令行為法律規(guī)范分析及立法規(guī)范》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會科學(xué)版)2013年第1期。如果從“填補(bǔ)”生態(tài)環(huán)境損害的角度看待行政責(zé)令行為，那么，只要生態(tài)環(huán)境發(fā)生損害，行政主管機(jī)關(guān)就可以依法命令相關(guān)主體采取措施修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。所以，相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后當(dāng)然有權(quán)力責(zé)令行為人采取措施補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害，而不以行為人的違法行為為必要前提。

如果從及時有效地補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害這一目的出發(fā)，那么，行政命令路徑最大的優(yōu)點(diǎn)就是迅速、及時、高效。一旦發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害，行政主管機(jī)關(guān)就可以責(zé)令相關(guān)主體采取補(bǔ)救措施，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并賠償相關(guān)損失。但是，該路徑優(yōu)勢得以充分發(fā)揮的前提是損害事實(shí)清楚、因果關(guān)系明晰、修復(fù)措施明確；否則，即便生態(tài)環(huán)境損害是由社會主體的違法行為所致，行政命令路徑也難以實(shí)現(xiàn)及時有效地補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害之目的。所以，從目的出發(fā)，行政命令路徑應(yīng)當(dāng)適用于因果關(guān)系明晰、修復(fù)措施明確等簡單的生態(tài)環(huán)境損害，無論該損害是由合法行為還是由違法行為所致。

第二，政府索賠重在行政磋商，適用于重大生態(tài)環(huán)境損害，而不論該損害是由違法行為還是合法行為所致。之所以如此，一方面，是因?yàn)橹卮蟮纳鷳B(tài)環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)救，并且合法行為所致的重大生態(tài)環(huán)境損害通過協(xié)商自愿地加以補(bǔ)救更顯合理，避免強(qiáng)制性行政責(zé)令適用的合法性基礎(chǔ)不足的缺陷。另一方面，是因?yàn)橹卮笊鷳B(tài)環(huán)境損害一般都比較復(fù)雜，不僅在損害及其因果關(guān)系的確認(rèn)方面可能存在模糊性和調(diào)查取證困難等棘手問題，而且在損害修復(fù)環(huán)節(jié)也存在監(jiān)管困難的局面，僅依靠行政主管機(jī)關(guān)單方面的強(qiáng)制措施無法有效補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害。但是，以“重大/非重大”標(biāo)準(zhǔn)劃分的生態(tài)環(huán)境損害主要體現(xiàn)索賠金錢數(shù)額的大小(30萬元以上屬于重大)，而不能反映生態(tài)環(huán)境損害及其修復(fù)的復(fù)雜性和難易程度。在現(xiàn)實(shí)中，超過30萬元損失的生態(tài)環(huán)境損害有可能損害因果關(guān)系清晰明了、修復(fù)工作簡單易行；相反，不足30萬元損失的生態(tài)環(huán)境損害也有可能損害因果關(guān)系模糊、修復(fù)工作難以操作。對于前者，應(yīng)當(dāng)采取比行政磋商更直接高效的行政命令路徑；對于后者，應(yīng)當(dāng)采取實(shí)施效果更好的行政磋商路徑，而不是行政命令。所以，從目的出發(fā)，政府索賠路徑基于其協(xié)商合作優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)僅用于解決那些因果關(guān)系模糊、修復(fù)工作難度較大等復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損害。

第三，環(huán)境民事公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑在我國的實(shí)施始于行政命令路徑因各種原因而無法有效補(bǔ)救我國現(xiàn)實(shí)中的大量生態(tài)環(huán)境損害。本著有人起訴好于無人問津的態(tài)度，賦予社會主體通過環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害。但是，經(jīng)過實(shí)踐探索，我國的環(huán)境民事公益訴訟逐漸暴露出各種問題，不僅有資格起訴的原告主體從開始時的檢察院、政府及其行政主管機(jī)構(gòu)、環(huán)保非政府組織限縮到目前的檢察院和符合條件的環(huán)保非政府組織，而且其適用的范圍在實(shí)際上也被政府索賠路徑所限制。盡管如此，環(huán)境民事公益訴訟路徑畢竟可以發(fā)揮社會主體對生態(tài)環(huán)境損害的廣泛監(jiān)督作用，并有效補(bǔ)救那些由于相關(guān)行政主體的原因而無法得到有效補(bǔ)救的生態(tài)環(huán)境損害。但是，因?yàn)樵V訟程序耗時低效，不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時補(bǔ)救，所以，環(huán)境民事公益訴訟路徑盡管在理論上可以適用于任何類型的生態(tài)環(huán)境損害，但由于該路徑存在耗時低效等缺點(diǎn)，出于及時有效補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害的目的，其應(yīng)當(dāng)基于自身的優(yōu)勢，適用于那些因行政主體的原因而無法得到有效補(bǔ)救的生態(tài)環(huán)境損害。

五、我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的整合與完善

基于上文的論述，筆者建議對我國既有的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的法制路徑作以下幾個方面的整合與完善：

第一，路徑整合的原則。需要說明的是，筆者對我國既有生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的法制路徑的整合是在以下三項(xiàng)原則的指導(dǎo)下進(jìn)行的：一是便于及時有效地補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害的原則。這既是各生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑所要追求的主要目的，也是整合我國既有生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑應(yīng)當(dāng)遵守的原則和考慮的主要因素。二是改良主義原則。整合是對我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的改良和完善，而不是采取革命的方法創(chuàng)造新的補(bǔ)救路徑。這樣就可以在盡量尊重現(xiàn)有法律制度的前提下實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的體系化，節(jié)約立法成本。比如，尊重我國現(xiàn)有法律制度對生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)行無過錯責(zé)任的做法，無論行為是否合法，只要造成生態(tài)環(huán)境損害，就應(yīng)當(dāng)對該損害加以補(bǔ)救。(9)對于我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救制度的未來發(fā)展趨勢是否要求其以致害行為違法為前提，則是另一個較為復(fù)雜的問題，限于本文的篇幅和主題，筆者在此不對該問題展開論述。三是分工明確、協(xié)調(diào)配合原則。通過整合，各條生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑分工明確，適用對象清晰，彼此協(xié)調(diào)配合，共同實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的目的。(10)以殷鑫：《論生態(tài)損害的侵權(quán)責(zé)任法救濟(jì)機(jī)制》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)報(bào))2016年第5期。

第二，行政主體主導(dǎo)，社會組織參與，二者明確分工，相互配合與監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境屬于典型的社會公共利益，盡管保護(hù)生態(tài)環(huán)境是每個社會主體應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，但基于現(xiàn)有的民主政治體制中政府的功能定位與職責(zé)劃分，以及生態(tài)環(huán)境與政府、社會公眾之間的利益聯(lián)系，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府的主要職責(zé)之一。政府負(fù)有主要的環(huán)保責(zé)任也是世界各國環(huán)境保護(hù)立法普遍強(qiáng)調(diào)的共識性內(nèi)容之一。(11)參見劉衛(wèi)先：《自然資源權(quán)體系及實(shí)施機(jī)制研究》，北京：法律出版社2016年版，第230—231頁。生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救作為一項(xiàng)重要的環(huán)境保護(hù)工作，自然應(yīng)當(dāng)成為政府職責(zé)的對象。當(dāng)然，廣大社會公眾基于其與生態(tài)環(huán)境的利益聯(lián)系以及其與社會法治國中政府的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)對政府環(huán)保職責(zé)的履行和環(huán)保職權(quán)的行使進(jìn)行充分的監(jiān)督。所以，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，政府是主導(dǎo)者，是核心力量，社會公眾是參與者，是補(bǔ)充力量。這一角色分配和功能定位也應(yīng)體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的法治實(shí)踐中。基于此，就政府與社會組織之間的分工配合而言，生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)救應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用政府主導(dǎo)的路徑(包括行政命令與政府索賠)，環(huán)保非政府組織主導(dǎo)的環(huán)境民事公益訴訟路徑應(yīng)當(dāng)成為對政府主導(dǎo)路徑的有效補(bǔ)充。換言之，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，政府應(yīng)當(dāng)采取行政命令、磋商乃至訴訟等方式進(jìn)行補(bǔ)救，環(huán)保非政府組織只有在政府及其行政主管機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)等情況下才能通過環(huán)境民事公益訴訟途徑進(jìn)行補(bǔ)救。(12)這一點(diǎn)與作為美國環(huán)境公民訴訟限制條件之一的“行政機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法”相一致。關(guān)于美國環(huán)境公民訴訟“勤勉執(zhí)法”限制的論述，可參見崔瑜：《公益保護(hù)行政執(zhí)法與公民訴訟的平衡》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。所以，政府主導(dǎo)的路徑和環(huán)保非政府組織主導(dǎo)的路徑在適用對象上沒有區(qū)別，都適用于所有的生態(tài)環(huán)境損害，只是二者針對同一生態(tài)環(huán)境損害適用的優(yōu)先順序不同而已。

第三，行政主體自主衡量，行政命令路徑與政府索賠路徑明確分工，緊密銜接。政府與社會公眾在生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救實(shí)踐中的明確分工盡管可以有效解決環(huán)境民事公益訴訟路徑與行政命令路徑、政府索賠路徑之間的矛盾，但無法明確同屬于政府主導(dǎo)的行政命令路徑和政府索賠路徑之間的分工。因此，整合我國的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑還必須協(xié)調(diào)好同為政府主導(dǎo)的行政命令路徑和政府索賠路徑之間的關(guān)系。既然行政命令路徑和政府索賠路徑共同適用于所有的生態(tài)環(huán)境損害，并且，各自的優(yōu)勢可以針對不同類型的生態(tài)環(huán)境損害得以充分發(fā)揮，那么就應(yīng)當(dāng)從作為適用對象的生態(tài)環(huán)境損害的類型入手，將行政命令路徑與政府索賠路徑進(jìn)行明確分工。根據(jù)上文的論述，基于目前的“違法”標(biāo)準(zhǔn)和“重大”標(biāo)準(zhǔn)的不足，筆者建議以生態(tài)環(huán)境損害及其修復(fù)的復(fù)雜性作為標(biāo)準(zhǔn)，其中考慮的因素主要有損害的認(rèn)定是否簡潔明了和損害的修復(fù)是否簡單易行。對于事實(shí)及因果關(guān)系清楚、范圍容易確定，并且有必要修復(fù)且修復(fù)工作簡單易行的生態(tài)環(huán)境損害而言，無論致害行為是否違法，都可以充分發(fā)揮行政命令路徑的及時高效優(yōu)勢，采取行政命令路徑加以補(bǔ)救。相反，對于那些事實(shí)及因果關(guān)系復(fù)雜、范圍難以確定，或者修復(fù)工作復(fù)雜難度大的生態(tài)環(huán)境損害，則無論致害行為是否違法，都應(yīng)該充分利用行政磋商優(yōu)勢，采取政府索賠路徑。但是，生態(tài)環(huán)境損害及其修復(fù)的復(fù)雜性這一標(biāo)準(zhǔn)畢竟不具有涇渭分明的特征，因此，在實(shí)踐中，行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況自主裁量，在行政命令路徑和政府索賠路徑之間進(jìn)行選擇。

第四，相關(guān)法律的完善。對我國生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救之法制路徑的整合還需要對我國相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行完善，以保障生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救司法實(shí)踐的順利開展。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國試點(diǎn)結(jié)束后，為了更好地將該制度納入我國現(xiàn)行的法律制度體系，我國相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)作以下兩個方面的修改和完善。

(1)明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟提起的前提條件。為了確保政府有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救路徑的優(yōu)先地位，可以借鑒美國環(huán)境公民訴訟的限制性規(guī)定，在我國《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的條款中明確要求原告在提起環(huán)境民事公益訴訟前應(yīng)當(dāng)向有管轄權(quán)的行政主管機(jī)關(guān)正式通告被告的生態(tài)環(huán)境損害行為，如果該行政主管機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)(例如30天)積極行履行其管理職責(zé)，要求被告補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害，則原告不應(yīng)再提起環(huán)境民事公益訴訟；只有行政主管機(jī)關(guān)在該期限內(nèi)不履行其管理職責(zé)，原告才能提起環(huán)境民事公益訴訟。(13)孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構(gòu)》，《東方法學(xué)》2017年第1期。當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟被法院受理后，行政主管機(jī)關(guān)不能再啟動行政命令路徑和政府索賠路徑，但是，為了更好地保護(hù)環(huán)境公益，行政主管機(jī)關(guān)可以申請派人參與環(huán)境民事公益訴訟程序，以監(jiān)督原告的環(huán)境公益處置行為。如果行政主管機(jī)關(guān)在形式上履行職責(zé)的行為實(shí)質(zhì)上是為了阻止環(huán)境民事公益訴訟的提起，進(jìn)而庇護(hù)生態(tài)環(huán)境損害的致害者，在這種情況下，環(huán)境民事公益訴訟的原告就可以提起訴訟，案件是否被受理，由法院裁量決定。

鑒于檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督的職責(zé)功能定位，《民事訴訟法》第五十五條第2款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在沒有其他合法主體對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠的情況下可以提起環(huán)境民事公益訴訟。為了更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督職能和行政主體對生態(tài)環(huán)境的主要監(jiān)管職責(zé)，可以考慮規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟前通過檢察建議向有管轄權(quán)的行政主管機(jī)關(guān)正式通告被告的生態(tài)環(huán)境損害行為，如果該行政主管機(jī)關(guān)在一定的期限內(nèi)(例如30天)積極行履行其管理職責(zé)，要求被告補(bǔ)救生態(tài)環(huán)境損害，則檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)再提起環(huán)境民事公益訴訟(或環(huán)境行政公益訴訟)；如果行政主管機(jī)關(guān)在該期限內(nèi)不履行其管理職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)可以選擇提起環(huán)境民事公益訴訟或環(huán)境行政公益訴訟。

(2)在我國現(xiàn)行的環(huán)境資源單行法中明確規(guī)定有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)擁有行使生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)救的行政命令路徑和政府索賠路徑的職權(quán)和職責(zé)，具體可以作如下規(guī)定：第一，造成生態(tài)環(huán)境損害的，行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令致害者停止侵害，并視行為違法情況對其進(jìn)行罰款；第二，行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令或者通過協(xié)商、訴訟途徑讓致害者修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境并賠償修復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能的損失；第三，如果致害者拒不修復(fù)，行政主管機(jī)關(guān)可以委托有能力的第三方主體實(shí)施修復(fù)，費(fèi)用由致害者承擔(dān)；第四，行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將其責(zé)令、協(xié)商、訴訟內(nèi)容向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督。從現(xiàn)有的立法技術(shù)看，這些內(nèi)容仍可以規(guī)定在“法律責(zé)任”章節(jié)，但實(shí)際上不以行為違法為前提。