汪再祥

一、問題的提出：有骨架無經(jīng)絡(luò)的保護(hù)地體系

2019年是我國(guó)推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)過程中具有里程碑意義的一年，其突出標(biāo)志是中央審議通過的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)?！吨笇?dǎo)意見》是對(duì)2017年頒布《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家公園方案》)的升級(jí)和完善，是“以創(chuàng)新國(guó)家公園體制為重心來全面重構(gòu)我國(guó)自然保護(hù)地體系的系統(tǒng)工程”(1)劉超：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的法律表達(dá)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。的頂層設(shè)計(jì)，展現(xiàn)了我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的決心與雄心。由此，我國(guó)環(huán)境立法也將走入一個(gè)自然保護(hù)地立法的時(shí)代。而我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的突出意義在于：

(1)整合意義。我國(guó)目前存在名目繁多的自然保護(hù)地，如《指導(dǎo)意見》所羅列的“自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)(點(diǎn))、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等”。而這些繁復(fù)冗雜的保護(hù)地使得我國(guó)自然保護(hù)地的建設(shè)與管理處于混亂狀態(tài)，而《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之后，我國(guó)將“以自然保護(hù)地這一核心范疇統(tǒng)合我國(guó)既有的多種類型的自然保護(hù)地”(2)劉超：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的法律表達(dá)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。，從而使得我國(guó)自然保護(hù)地成為一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的系統(tǒng)。

(2)確立了環(huán)境保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)觀。《指導(dǎo)意見》和《國(guó)家公園方案》均提出建設(shè)自然保護(hù)地的目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，這顯然是生態(tài)系統(tǒng)觀的體現(xiàn)。(3)關(guān)于環(huán)境保護(hù)應(yīng)采生態(tài)系統(tǒng)觀，在法學(xué)界早有呼吁(參見蔡守秋：《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)的總體構(gòu)想》，《東方法學(xué)》2008年第2期)，但在我國(guó)頂層設(shè)計(jì)中明確提出來，還是首次。在生態(tài)系統(tǒng)觀下，我國(guó)環(huán)境管理體制的重大變化將是從生態(tài)區(qū)域與生態(tài)功能角度，而不是以行政區(qū)劃來設(shè)置管理機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限。這可以解決長(zhǎng)期以來存在的行政區(qū)劃與生態(tài)區(qū)域不匹配的問題，也會(huì)解決生態(tài)區(qū)域多頭管理的弊端。

(3)立法模式的變化。在立法的生態(tài)系統(tǒng)觀下，我國(guó)環(huán)境立法模式將從各種環(huán)境要素(土壤、水、大氣等)或要素組合(森林、草原、河流、濕地、海洋等)和資源要素(農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦產(chǎn)等)的角度來做板塊式立法轉(zhuǎn)向從生態(tài)系統(tǒng)角度來綜合立法的模式轉(zhuǎn)變。

盡管有著這些重大意義，但我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)還存在一個(gè)隱微的缺漏?！吨笇?dǎo)意見》確立了國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園為骨干的自然保護(hù)地類型，其中國(guó)家公園具有主體地位，從而形成層級(jí)體系。然而，《指導(dǎo)意見》沒有說明這個(gè)層級(jí)體系是如何展開的。一個(gè)有機(jī)體系的展開需要一種內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，好比樹由樹干、樹枝、樹葉和樹根組成，但這只是樹的形態(tài)，而樹要成為一個(gè)活的有機(jī)體，就需要有水分和營(yíng)養(yǎng)在體系中輸送，這就是樹的內(nèi)驅(qū)力。可以說，自然保護(hù)地體系的骨架已經(jīng)明確，但是這些骨架如何形成有機(jī)的系統(tǒng)？在頂層設(shè)計(jì)中還沒有明確表達(dá)出來。(4)《指導(dǎo)意見》和《國(guó)家公園方案》以及地方國(guó)家公園立法都提到生態(tài)廊道和保護(hù)地與周邊地區(qū)的關(guān)系，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的概念在政策與法規(guī)中已有所體現(xiàn)(詳見后文論述)，只是沒有將這種概念明確和系統(tǒng)化。因此，筆者認(rèn)為缺乏生態(tài)網(wǎng)絡(luò)觀念只是隱微的缺漏。而關(guān)于各種保護(hù)地如何形成一個(gè)有機(jī)體系，在科學(xué)上是有答案的，即形成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)(ecological network)：各種保護(hù)地是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)上的重要節(jié)點(diǎn)，而溪流、樹籬、步道、踏腳石、森林廊道、地下通道和高架橋等就是各節(jié)點(diǎn)之間聯(lián)系的脈絡(luò)。因此，本文的基本觀點(diǎn)是：自然保護(hù)地法應(yīng)當(dāng)邁向生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法。為論證此觀點(diǎn)，本文將闡述生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的科學(xué)依據(jù)，然后以歐盟Natura 2000這一迄今人類最大的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐為例說明生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法的可行性。接著，本文對(duì)歐盟Natura 2000實(shí)踐的得失予以評(píng)價(jià)，最后提出我國(guó)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)的基本策略。

二、保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)化的科學(xué)證成

(一)生態(tài)學(xué)理論的發(fā)展促進(jìn)自然保護(hù)重心的轉(zhuǎn)移

在19世紀(jì)末，自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)通過建立國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)，為保護(hù)具有科學(xué)、美學(xué)或文化價(jià)值的自然地奠定了基礎(chǔ)。直到20世紀(jì)下半葉，這一直是自然保護(hù)的主流趨勢(shì)。(5)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。誠(chéng)然，保護(hù)地模式對(duì)于保護(hù)生物多樣性至關(guān)重要。“許多瀕危物種的命運(yùn)、擁有大量物種和豐富遺傳資源的健康生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)以及自然棲息地所能提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等，都在很大程度上取決于精心設(shè)計(jì)和管理的保護(hù)地體制?！?6)Santiago Saura et al., “Protected Areas in the World’s Ecoregions: How Well Connected Are They?”, Ecological Indicators, Vol.76, 2017, pp.144-158.然而，從20世紀(jì)60年代開始，自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)越來越注重保護(hù)半自然景觀和棲息地的生態(tài)價(jià)值。這種情況率先發(fā)生在西北歐，因?yàn)槟抢锏纳锒鄻有院蜕鷳B(tài)系統(tǒng)在第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)生了驚人的退化。在隨后的幾十年中，景觀生態(tài)學(xué)、保護(hù)生物學(xué)和生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)的新理論和學(xué)說觸發(fā)了關(guān)于保護(hù)自然和生物多樣性最有效方法的新觀點(diǎn)。(7)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。

1969年，生態(tài)學(xué)家萊文斯(Richard Levins)從數(shù)量和遺傳過程的角度在個(gè)體和種群尺度上分析了自然棲息地的碎片化。這就是復(fù)合種群的理論。該理論指出：物種不是穩(wěn)定、同質(zhì)的種群，而是動(dòng)態(tài)的實(shí)體，它們?cè)谛再|(zhì)各異的棲息地之間的分布并不均勻。本地種群很容易滅絕，但只要其他本地種群個(gè)體能夠重新定殖空下來的棲息地，這些后代種群就可以繼續(xù)生存。對(duì)于物種來說，景觀的連通性取決于物種的流動(dòng)性、可用棲息地的類型及其在景觀中的格局。因此，生態(tài)走廊對(duì)于某些物種的生存與繁衍非常重要。(8)R. Levins, “Some Demographic and Genetic Consequences of Environmental Heterogeneity for Biological Control”, Bulletin of the Entomological Society of America, Vol.15, No.3, 1969, pp.237-240.這些見解可以逆推出這樣的結(jié)論：棲息地破碎化通過減少本地種群可用的棲息地面積并限制其擴(kuò)散、遷移和遺傳交換的機(jī)會(huì)而增加了物種種群的脆弱性。1974年，地理學(xué)家Boris Rodoman提出景觀極化理論(landscape polarisation theory)，將景觀分為兩大類：(1)一類是“以人類為中心的核心區(qū)域”、“緩沖區(qū)”和“群落交錯(cuò)區(qū)”；(2)一類是大型自然生態(tài)系統(tǒng)。二者之間應(yīng)有過渡帶。這一理論強(qiáng)調(diào)了人類土地利用與穩(wěn)定的生態(tài)功能之間的聯(lián)系。(9)Nikolay Smirnov, “Meta-Geography and the Navigation of Space”, https:∥www.e-flux.com/journal/101/271896/meta-geography-and-the-navigation-of-space, 最后訪問日期：2020年5月20日。1988年，生態(tài)學(xué)家Pulliard提出的匯源理論(sink-source theory)表明：在異質(zhì)景觀中，一塊棲息地可以作為物種的源(source)。當(dāng)這塊棲息地太小不能容納該物種種群活動(dòng)時(shí)，該物種就會(huì)向鄰近區(qū)域殖民。通過收容這些新個(gè)體，鄰近區(qū)域充當(dāng)了“匯”(sink)，這些區(qū)域?qū)⒃谖锓N種群的傳播中發(fā)揮新的作用，而無須依賴于源。(10)Paula C.Dias, “Sources and Sinks in Population Biology”, Trends in Ecology & Evolution, Vol.11, No.8, 1996, pp.326-330.而20世紀(jì)90年代興起的生態(tài)學(xué)新范式非平衡論，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)是開放的，有著多種持續(xù)狀態(tài)和變化途徑，而不是演化到平衡態(tài)就終結(jié)。非平衡論認(rèn)為，連鎖的物化反應(yīng)打破了生物圈與地質(zhì)圈的界限，自然并不總是或許從來就不是沒有人的地方。(11)汪再祥：《生態(tài)平衡是值得維護(hù)的嗎?——新生態(tài)學(xué)興起背景下對(duì)環(huán)境立法目的的反思》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第5期。

上述理論都指向一個(gè)共同的結(jié)論，即棲息地的碎片化，不利于保護(hù)生物多樣性。概括而言，棲息地的碎片化和零散化，具有以下弊端：(1)個(gè)別動(dòng)物可能無法進(jìn)入其生存所必需的棲息地；(2)遷徙動(dòng)物可能無法遷移到它們通常會(huì)在一年中需要停留的區(qū)域；(3)自然種群和群落可能無法回應(yīng)不斷變化的環(huán)境條件(尤其是氣候變化)而做跨景觀尺度的流動(dòng)；(4)可能阻礙不同地方種群之間的遺傳交換；(5)一塊本地種群已經(jīng)絕種的棲息地，很難被當(dāng)?shù)叵嗤锓N的另一個(gè)種群重新定殖。(12)CBD Programme of Work on Protected Areas, “Review of Experience with Ecological Networks, Corridors and Buffer Zones”, https:∥www.cbd.int/doc/reviews/pa/rev-eco-networks.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日.因此，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到，不能將保護(hù)地構(gòu)想為與其他保護(hù)地以及其他景觀環(huán)境隔離的“島嶼”。(13)Laurance et al., “Averting Biodiversity Collapse in Tropical Forest Protected Areas”, Nature, Vol.489, 2012, pp.290-294.

在保護(hù)地系統(tǒng)缺乏連通性的情況下，保護(hù)地之間的物種遷移和其他生態(tài)流動(dòng)難度較大，物種被困在保護(hù)地之中，從而阻礙了保護(hù)地實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期保護(hù)目標(biāo)的能力。因此，改善或維持保護(hù)地之間的鏈接性成為有效保護(hù)和管理生物多樣性的主要關(guān)注點(diǎn)。(14)Ervin et al., Protected Areas for the 21st Century: Lessons from UNDP/GEF’s Portfolio, New York: United Nations Development Programme and Montreal: Convention on Biological Diversity, 2010, pp.1-5；Laurance et al., “Averting Biodiversity Collapse in Tropical Forest Protected Areas”, Nature, Vol.489, 2012, pp.290-294；Juffe-Bignoli et al., Protected Planet Report 2014, Cambridge: UNEP-WCMC, 2014, pp.3-6.

(二)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成

為了應(yīng)對(duì)保護(hù)地的零散和碎片化，就有必要建立一個(gè)模型，以維護(hù)保護(hù)地和更廣闊景觀中的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，同時(shí)為景觀和自然資源的可持續(xù)利用提供一個(gè)框架。通過核心區(qū)域、生態(tài)走廊和緩沖區(qū)而系統(tǒng)建立的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)就是這樣一個(gè)框架。該框架可以積極影響零散的自然區(qū)域和人類主導(dǎo)的景觀中物種種群生存的條件。此外，它通過自然要素與景觀和現(xiàn)有社會(huì)/組織結(jié)構(gòu)的相互聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然資源的適當(dāng)和可持續(xù)利用。換句話說，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)極大地促進(jìn)了人類福祉和可持續(xù)發(fā)展。(15)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。

不論其適用的范圍(地方、區(qū)域、國(guó)家或國(guó)際)，幾乎所有的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)都包含以下部分或全部：(1)核心區(qū)(core areas)；(2)包括踏腳石的生態(tài)走廊或廊道(corridors including stepping stones)；(3)緩沖區(qū)(buffer zones)；(4)恢復(fù)區(qū)(restoration areas)。(16)The Council of Europe, “The Pan-European Ecological Network: Taking Stock”, http:∥www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2007/ece/ece.belgrade.conf.2007.inf.12.e.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。核心區(qū)、緩沖區(qū)和恢復(fù)區(qū)都是保護(hù)地塊的分類，業(yè)已為人們所熟知，茲不贅述。需要指出的是，其關(guān)鍵是區(qū)塊之間的連通性，即各區(qū)域之間的聯(lián)系(connection)和協(xié)調(diào)(coherence)。連通性代表了保護(hù)地之間物種遷移和其他生態(tài)流動(dòng)的難易程度。連通性越好，則保護(hù)地之間的協(xié)調(diào)性越高，也就能被稱為有機(jī)統(tǒng)一的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。而展現(xiàn)連通性的關(guān)鍵就是生態(tài)廊道(ecological corridor，或稱生態(tài)走廊)。生態(tài)廊道是提供生態(tài)聯(lián)系和連貫性的自然景觀元素或其他結(jié)構(gòu)。各個(gè)生態(tài)走廊不一定是線性特征，而是可以根據(jù)其形狀(漫射、帶狀、線狀等)、結(jié)構(gòu)(連續(xù)或間斷的墊腳石)、與核心區(qū)域的關(guān)系(關(guān)聯(lián)走廊或無關(guān)聯(lián)走廊)，或通過其所提供的服務(wù)(如遷移走廊、通勤走廊和分散走廊)等而有不同的類型。(17)Foppen et al., Corridors of the Pan-European Ecological Network, Tilburg：European Centre for Nature Conservation, ECNC Technical Report Series, 2000, pp.10-16.

不管何種類型，走廊的生態(tài)功能都是為了使物種傳播、遷徙、覓食和繁殖。較高的物種遷入率有助于維持物種數(shù)量，還通過防止近親繁殖增加遺傳變異性而有助于增加遺傳種群規(guī)模。此外，生態(tài)走廊通過使關(guān)鍵物種在生態(tài)系統(tǒng)斑塊之間移動(dòng)而有助于確保生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力。

(三)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的科學(xué)評(píng)估

生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)注重各種保護(hù)地的聯(lián)絡(luò)，而這種聯(lián)絡(luò)包括跨景觀、陸地和海洋，甚至跨洲之間的生態(tài)聯(lián)系。(18)B Lausche et al., “The Legal Aspects of Connectivity Conservation”, http:∥data.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/EPLP-085-001.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。如此大尺度的生態(tài)聯(lián)系，在科學(xué)上能夠認(rèn)知和評(píng)估嗎？會(huì)不會(huì)大而無當(dāng)，而不適合用法律來做硬性要求？例如，《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)11，就因其缺乏可用的指標(biāo)和可量化因素，締約方之間難以形成一致解釋，也難以激發(fā)鏈接保護(hù)地的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)之形成。(19)Butchart et al., “Formulating Smart Commitments on Biodiversity: Lessons from the Aichi Targets”, Conservation Letters, Vol.9, No.3, 2016, pp.457-468.

確實(shí)，由于保護(hù)地的蓬勃發(fā)展，許多研究已經(jīng)提出有關(guān)保護(hù)地覆蓋率、土壤覆蓋趨勢(shì)、土地壓力、管理績(jī)效和效率的指標(biāo)。(20)例如Joppa et al., “On the Protection of ‘Protected Areas’”, Proceedings of the National Academy of Sciences of The United States of America, Vol.105, 2008, pp.6673-6678; Marino et al.,“On How Much Biodiversity Is Covered in Europe by National Protected Areas and by the Natura 2000 Network: Insights from Terrestrial Vertebrates”, Conservation Biology, Vol.29, No.5, 2015, pp.986-995.這些研究提供了關(guān)于保護(hù)地不同層面的豐富信息，但是他們沒有明確地將保護(hù)地系統(tǒng)視為潛在地通過時(shí)空相互作用鏈接起來的網(wǎng)絡(luò)。缺乏這些鏈接和相互作用，就無法評(píng)估網(wǎng)絡(luò)的整體功能，因?yàn)樗麄儐为?dú)量化各個(gè)部分(保護(hù)地)，然后簡(jiǎn)單匯總在一起。

近年來，關(guān)于保護(hù)地之間連通性的評(píng)估研究逐漸增多，針對(duì)一個(gè)區(qū)域或一個(gè)國(guó)家甚或一個(gè)大洲的連通性評(píng)估研究已經(jīng)屢見不鮮。而隨著觀測(cè)技術(shù)和模型的進(jìn)步以及數(shù)據(jù)的積累，在全球尺度對(duì)連通性的比較研究和評(píng)估也已有科研成果出現(xiàn)。例如，2017年Santiago Saura等人建立了一套ProtConn指標(biāo)來評(píng)估截至2016年6月世界所有陸地保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的連通性，發(fā)現(xiàn)保護(hù)地已占全球14.7%的陸地，但是連通性較好的只占9.3%的陸地面積。(21)Santiago Saura et al.,“Protected Areas in the World’s Ecoregions: How Well Connected Are They?”, Ecological Indicators, Vol.76, 2017, pp.144-158.2018年，Saura等人又在先前研究基礎(chǔ)上建立了改進(jìn)版本ProtConnBound，這一套模型比ProtConn評(píng)估更準(zhǔn)確和細(xì)致，如能辨明保護(hù)地的優(yōu)劣和對(duì)范例進(jìn)行詳細(xì)分析。(22)Santiago Saura et al., “Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.2019年Saura等人更是對(duì)2010—2018年保護(hù)地連通性的全球趨勢(shì)做了評(píng)估。(23)Santiago Saura et al., “Global Trends in Protected Area Connectivity from 2010 to 2018”, Biological Conservation, Vol.238, 2019, pp.1-8.這些研究表明全球尺度的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連通性定點(diǎn)評(píng)估、比較評(píng)估和趨勢(shì)評(píng)估問題逐漸得到解決。這得益于全球環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、模型、平臺(tái)和信息透明與分享方面的巨大進(jìn)步。例如，前述Saura等人的研究就是奠基于歐洲委員會(huì)聯(lián)合研究中心的保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)觀測(cè)臺(tái)(the Digital Observatory for Protected Areas)的成果。

三、全球最大的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)操作實(shí)例——?dú)W盟Natura 2000

Natura 2000是一個(gè)保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系，涵蓋了歐洲最有價(jià)值和最受威脅的物種和棲息地。 它是世界上最大的保護(hù)地協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，遍及所有28個(gè)歐盟成員國(guó)。(24)Wouter Langhout and Ariel L. Brunner,“The Best Idea Europe Has Ever Had? Natura 2000—The Largest Network of Protected Areas in the World”, The George Wright Forum, Vol.34, No.1, 2017, pp.86-95.因此，Natura 2000是一個(gè)寶貴的例子，其形成和運(yùn)行對(duì)其他地區(qū)的大規(guī)模保護(hù)工作會(huì)有所啟迪。(25)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

(一)Natura 2000的法源

Natura 2000網(wǎng)絡(luò)是根據(jù)歐盟《鳥類指令》(BirdsDirectives，79 /409 / EEC)和《棲息地指令》(HabitatsDirectives，1992/43/EEC)(二者合稱“自然指令”Nature Directives)而建立。

1979年的《鳥類指令》(后于2009年修訂)建立了歐盟范圍內(nèi)的保護(hù)機(jī)制，以保護(hù)歐盟境內(nèi)所有天然鳥類。它對(duì)成員國(guó)保護(hù)194種特別受威脅的鳥類和所有候鳥的特殊保護(hù)地(SPA)做了分類。1992年《棲息地指令》擴(kuò)大了這種方法，規(guī)定在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)建立典型保護(hù)地的法律制度。這些保護(hù)地被稱為具有群落重要性的場(chǎng)所(SCI)，旨在保護(hù)指令附件I中所列的233種棲息地類型和附件II中所列的900多種物種。指令規(guī)定成員國(guó)必須盡快且最多六年內(nèi)將SCI指定為特別保育地(SAC)。兩項(xiàng)指令的目標(biāo)是確保棲息地和物種的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

建立Natura 2000是《棲息地指令》第3條第1款的明確要求。該款規(guī)定：“應(yīng)建立一個(gè)命名為Natura 2000的由特別保育地組成的連貫的歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)由擁有附件I所列自然棲息地類型和附件II所列物種棲息地的場(chǎng)址組成，使自然棲息地和物種棲息地聯(lián)系起來，從而維持或酌情恢復(fù)對(duì)其有利的自然狀態(tài)。Natura 2000網(wǎng)絡(luò)應(yīng)包括成員國(guó)根據(jù)79/409 / EEC指令所列的特殊保護(hù)地?！薄稐⒌刂噶睢返?條第3款和第10條直接與保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的連通性相關(guān)。第3條第3款規(guī)定：“成員國(guó)認(rèn)為有必要時(shí)，應(yīng)努力改善Natura 2000自然景觀的生態(tài)連貫性(coherence)，并如第10條所述，維持并酌情發(fā)展對(duì)野生動(dòng)植物具有重大意義的景觀特征”。第10條指出，成員國(guó)應(yīng)通過其土地利用規(guī)劃和發(fā)展政策，努力改善Natura 2000網(wǎng)絡(luò)的生態(tài)一致性，并鼓勵(lì)管理對(duì)野生動(dòng)植物種群具有重要意義的景觀特征。

關(guān)于Natura 2000的核心要求，主要體現(xiàn)在《棲息地指令》第6條。第6條第1、2項(xiàng)要求成員國(guó)在Natura 2000內(nèi)采取必要的措施，以維持和恢復(fù)棲息地和物種的良好狀態(tài)，避免嚴(yán)重干擾這些物種，導(dǎo)致惡化或破壞其棲息地。例如，第6條第1項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)于特別保育地，成員國(guó)應(yīng)制定必要的保護(hù)措施，包括為場(chǎng)址專門設(shè)計(jì)的管理計(jì)劃或納入其他發(fā)展計(jì)劃的適當(dāng)管理計(jì)劃，以及與附件I中自然棲息地類型和附件II中物種的生態(tài)保護(hù)要求相對(duì)應(yīng)的適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政或協(xié)議措施?！钡?條第2項(xiàng)規(guī)定：“成員國(guó)應(yīng)采取適當(dāng)步驟，避免特別保育地內(nèi)的自然棲息地和物種棲息地的惡化以及對(duì)指定區(qū)域物種的干擾，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)本指令的目標(biāo)具有重要意義?！钡?條第3、4項(xiàng)則規(guī)定了規(guī)劃可能影響Natura 2000保護(hù)地的新開發(fā)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)遵循的程序，即對(duì)Natura 2000保護(hù)地產(chǎn)生重大影響的任何計(jì)劃或項(xiàng)目都要進(jìn)行“適當(dāng)評(píng)估”(appropriate assessment)。

從國(guó)際法的角度，Natura 2000也是歐盟對(duì)國(guó)際公約的回應(yīng)。(26)D. Evans, “Building the European Union’s Natura 2000 network”, Nature Conservation, Vol.1, No.1, 2012, pp.11-26.歐盟是《保護(hù)歐洲野生生物和自然棲息地伯爾尼公約》(TheBernConventionontheConservationofEuropeanWildlifeandNaturalHabitats，以下簡(jiǎn)稱《伯爾尼公約》)的締約方之一。為了履行《伯爾尼公約》義務(wù)，歐盟頒布了《棲息地指令》以及隨后的Natura 2000。因此，Natura 2000被認(rèn)為是歐盟成員國(guó)對(duì)《伯爾尼公約》泛歐翡翠網(wǎng)絡(luò)(Pan-European Emerald Network)的貢獻(xiàn)。Natura 2000與泛歐翡翠網(wǎng)絡(luò)完全兼容，并使用相同的方法和信息工具。只是Natura 2000適用于歐盟成員國(guó)，而后者還可適用于歐洲其他地區(qū)。Natura 2000也是實(shí)施《歐盟2020年生物多樣性戰(zhàn)略》(EUBiodiversityStrategyto2020)的重要舉措，從而成為履行《生物多樣性公約》的關(guān)鍵行動(dòng)。該戰(zhàn)略的目標(biāo)I就是呼吁顯著改善受歐盟《鳥類指令》和《棲息地指令》保護(hù)的物種和棲息地的保護(hù)狀況。為了解決這個(gè)問題，必須建立Natura 2000網(wǎng)絡(luò)并良好管理。

(二)Natura 2000的核心內(nèi)容

1.保護(hù)地內(nèi)外之聯(lián)系

根據(jù)《鳥類指令》和《棲息地指令》，各國(guó)劃定特別保護(hù)地。(27)EEA, “The Natura 2000 Protected Areas Network”, https:∥www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/natura-2000/the-natura-2000-protected-areas-network，最后訪問日期：2020年5月20日。這些保護(hù)地便構(gòu)成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的核心區(qū)。Natura 2000網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了不同國(guó)家在歐洲不同生物地理區(qū)域內(nèi)對(duì)保護(hù)地做更一致的分類。作為《棲息地指令》基礎(chǔ)的“有利的保護(hù)狀況”這一關(guān)鍵概念表明，對(duì)具有共同利益的物種和棲息地的保護(hù)，必須考慮到物種的遷徙、傳播和繁殖能力以及棲息地的功能特征。每年，歐盟委員會(huì)都會(huì)通過所謂的“聯(lián)合清單”(Union Lists)按生物地理區(qū)域發(fā)布批準(zhǔn)的SCI清單。而對(duì)于擬議的新SCI，在歐盟批準(zhǔn)之前，就要求成員國(guó)采取適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施。

Natura 2000的建立需要進(jìn)一步增加歐盟和泛歐景觀對(duì)保護(hù)地外和保護(hù)地之間物種遷移的滲透性。(28)Santiago Saura et al.,“Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.事實(shí)上，保護(hù)地以外的保護(hù)，包括土地使用替代方案和整合自然保護(hù)的可持續(xù)生產(chǎn)策略，已日益被視為擴(kuò)大保護(hù)工作的同時(shí)維持土地使用以支持人類的必不可少的手段。(29)Balmford and Green, “How to Spare Half a Planet”, Nature, Vol.552, 2017, p.175；Mehrabi et al, “The Challenge of Feeding the World While Conserving Half the Planet”, Nature Sustainability, Vol.1, No.4, 2018, pp.409-412.在這些努力中，《鳥類指令》、《棲息地指令》和 Natura 2000都通過報(bào)告和對(duì)影響的具體評(píng)估，直接解決了超出保護(hù)地范圍的人類活動(dòng)問題。例如，Natura 2000和歐盟的資助系統(tǒng)都為采用傳統(tǒng)的非集約做法管理草地和牧場(chǎng)提供了支持，從而實(shí)現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)和農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)。(30)Halada et al.,“Which Habitats of European Importance Depend on Agricultural Practices?”, Biodiversity and Conservation, Vol.20, No.2, 2011, pp.2365-2378.近年來，在城市和郊區(qū)，綠色(和藍(lán)色)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展也為連通性的增加做出了貢獻(xiàn)?？傊七M(jìn)自然保護(hù)和發(fā)展綜合戰(zhàn)略是整個(gè)Natura 2000、歐盟以及成員國(guó)政策的積極關(guān)注領(lǐng)域。

2.特色制度

Natura 2000除了公眾參與、信息公開、影響評(píng)估等環(huán)境保護(hù)常見的制度之外，還有兩項(xiàng)特殊制度大大促進(jìn)和保證了Natura 2000的有效性。

(1)財(cái)政工具。為了促進(jìn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，財(cái)政工具是必不可少的手段。Natura 2000最重要的財(cái)政工具是LIFE項(xiàng)目(LIFE programme)。LIFE項(xiàng)目資助自愿維護(hù)保護(hù)地聯(lián)系性(connectivity)的環(huán)境和自然保護(hù)項(xiàng)目。為此，每年LIFE項(xiàng)目花費(fèi)數(shù)十億歐元。例如，保護(hù)坎塔布連棕熊(Corridors for Cantabrian Brown Bear Conservation)生態(tài)走廊計(jì)劃。該計(jì)劃主要通過促進(jìn)坎塔布連山脈兩個(gè)分離的棕熊種群之間的聯(lián)系性來恢復(fù)棕熊數(shù)量。為此，需要在種群間的生態(tài)走廊區(qū)域抑制挖陷阱、投放有毒物質(zhì)等活動(dòng)。LIFE為該計(jì)劃資助了825 000歐元。(31)LIFE07 NAT/E/000735, “Corridors for Cantabrian Brown Bear Conservation (2009-2011)”, https:∥ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=search.dspPage&n_proj_id=3369&docType=pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。作為Natura 2000的主要和專用財(cái)政工具，LIFE項(xiàng)目為加強(qiáng)生態(tài)聯(lián)系做出了重要貢獻(xiàn)，得到了科學(xué)界的積極評(píng)價(jià)。(32)Kati et al.,“The Challenge of Implementing the European Network of Protected Areas Natura 2000”, Conservation Biology, Vol.29, No.8, 2015, pp.260-270.當(dāng)然，為了實(shí)現(xiàn)歐盟生態(tài)保護(hù)措施的可持續(xù)發(fā)展，除LIFE項(xiàng)目外，還需要其他資金來源。為此，其他一些財(cái)政手段也被納入Natura 2000。例如農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，因被證明對(duì)保護(hù)生物多樣性有益，從而將資金轉(zhuǎn)移給了Natura 2000管理層。(33)Sánchez-Fernández et al.,“Matches and Mismatches between Conservation Investments and Biodiversity Values in the European Union”, Conservation Biology, Vol.32, No.7, 2018, pp.109-115.

(2)標(biāo)準(zhǔn)化方法。在Natura 2000中，科學(xué)選址、數(shù)據(jù)與模式都已標(biāo)準(zhǔn)化。每個(gè)場(chǎng)址都用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)表來記錄，各成員國(guó)上傳信息庫(kù)的文件也遵循相同的格式。這些標(biāo)準(zhǔn)化方法用于指導(dǎo)從黑海到大西洋、從波羅的海到地中海的保護(hù)政策的實(shí)施，保證了數(shù)據(jù)的可靠性和可用性。這套標(biāo)準(zhǔn)化方法是辨識(shí)生物多樣性喪失的驅(qū)動(dòng)因素、評(píng)估人類活動(dòng)影響的重要工具，也是指定保護(hù)地并進(jìn)行管理的關(guān)鍵科學(xué)基礎(chǔ)。理由在于：這種標(biāo)準(zhǔn)化方法有助于在成員國(guó)之間進(jìn)行比較并在整個(gè)Natura 2000系統(tǒng)中匯總評(píng)估結(jié)果，從而確定保護(hù)工作的輕重緩急順序，也能預(yù)測(cè)未來趨勢(shì)。(34)European Environment Agency, “State of Nature in the EU：Results from Reporting under the Nature Directives 2007-2012”，https:∥www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu，最后訪問日期：2020年5月20日。

(三)Natura 2000之后歐盟保護(hù)地體系的變化

在建立Natura 2000之前，歐盟各成員國(guó)指定的保護(hù)地類型各異，方法也缺乏一致性。在科學(xué)界和非政府環(huán)保組織的推動(dòng)下，在強(qiáng)有力的科學(xué)證據(jù)面前，歐盟開始推動(dòng)歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以保證保護(hù)地的連通性與連貫性。Natura 2000沒有設(shè)定某個(gè)具體區(qū)域的目標(biāo)，而是旨在保護(hù)整個(gè)歐洲生態(tài)，即讓歐洲的物種和棲息地處于良好的狀態(tài)。因此，Natura 2000不再像以往的自然保護(hù)時(shí)代的觀念，將焦點(diǎn)放在偏遠(yuǎn)而相對(duì)較易保護(hù)的地方，而是同時(shí)關(guān)注人口密集、充滿不同經(jīng)濟(jì)利益需求的地區(qū)。這是更有難度和挑戰(zhàn)的工作，但也是將人視為自然的一部分，力圖使“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和區(qū)域要求”(《棲息地指令》第10條)協(xié)調(diào)起來。

總結(jié)Natura 2000建立前后的保護(hù)地體系變化，可以通過表1來展現(xiàn)。

(四)Natura 2000的司法實(shí)踐

在此，筆者通過一個(gè)典型案例來說明歐盟司法實(shí)踐是如何貫徹保護(hù)地之間聯(lián)系性要求的。這是歐盟法院2011年的一個(gè)判例?；臼聦?shí)是：西班牙在兩塊Natura 2000的棕熊棲息地之間建設(shè)了采礦項(xiàng)目。兩塊棲息地之間有個(gè)10公里的穿越通道，而采礦活動(dòng)產(chǎn)生的噪音和震動(dòng)使得棕熊不敢穿越該通道，這相當(dāng)于在棲息地之間設(shè)置了屏障。歐盟委員會(huì)認(rèn)為這不利于棕熊的保護(hù)，從而將西班牙告上歐盟法院。

表1 保護(hù)地體系變化表(35)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

法院審理后認(rèn)為，采礦項(xiàng)目會(huì)使西部棲息地的棕熊不能穿越到東部去交流和繁殖，從而使得這個(gè)種群有可能分裂為兩個(gè)亞種群，甚至三個(gè)亞種群，這顯然不利于棕熊這一物種的保護(hù)。因此，法院認(rèn)為采礦項(xiàng)目違背了《棲息地指令》第6條第2項(xiàng)。法院甚至認(rèn)為，在保護(hù)地之外的棕熊亞種群也因采礦項(xiàng)目的原因而不能穿越到保護(hù)地進(jìn)行交流和繁殖，因此，這也違背《棲息地指令》第6條第2項(xiàng)的規(guī)定。(36)Case C-404/09 European Commission v Spain (Alto Sil) [2011].

由這個(gè)案例可以看出，盡管《棲息地指令》第6條第2項(xiàng)的規(guī)定沒有直接要求保持棲息地之間的連通性，但是法院通過解釋連通性的阻斷不利于物種保護(hù)而將該規(guī)定予以擴(kuò)大解釋，從而使得《棲息地指令》第6條第2項(xiàng)也可以保護(hù)棲息地之間的連通性。

四、歐盟Natura 2000的得失及其啟示

(一)Natura 2000的成效

Natura 2000是國(guó)家或地區(qū)擴(kuò)大保護(hù)規(guī)模的史無前例的典范，也促進(jìn)了自然保護(hù)與其他人類活動(dòng)的協(xié)調(diào)和融合，其成效甚為顯著。

首先，在歐盟迅速增加了生物多樣性保護(hù)的土地面積。截至2018年，保護(hù)地范圍覆蓋歐盟9%的海域和18%的陸地，具體包括28個(gè)成員國(guó)的233個(gè)自然和半自然棲息地、588種特定植物、509種動(dòng)物(137種無脊椎動(dòng)物、25種兩棲動(dòng)物、26種爬行動(dòng)物、72種魚、55種哺乳動(dòng)物、194種鳥類和候鳥)。(37)European Environment Agency, “Natura 2000-Tabular Data”, https:∥www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/natura-11/natura-2000-tabular-data-12-tables，最后訪問日期：2020年5月20日?？梢哉f，歐盟基本達(dá)到愛知目標(biāo)11的要求。而且Natura 2000更多地關(guān)注保護(hù)地外的生態(tài)系統(tǒng)管理和土地利用實(shí)踐，進(jìn)一步加強(qiáng)了生物多樣性的保護(hù)。(38)Santiago Saura et al.,“Protected Area Connectivity: Shortfalls in Global Targets and Country-Level Priorities”, Biological Conservation, Vol.219, 2018, pp.53-67.

其次，通過規(guī)劃綠色和藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施來恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)并改善其連通性，已展現(xiàn)出在雙贏(自然保護(hù)和社會(huì)發(fā)展)條件下擴(kuò)展保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的效果。(39)Vallecillo et al.,“Spatial Alternatives for Green Infrastructure Planning Across the EU: An Ecosystem Service Perspective”, Landscape and Urban Planning, Vol.174, 2018, pp.41-54.在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于生態(tài)保護(hù)的要求而限制當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦目咕?。在積極溝通和協(xié)調(diào)之后，當(dāng)?shù)鼐用駪B(tài)度轉(zhuǎn)變。例如，在波蘭Rospuda河谷，為保護(hù)Natura 2000場(chǎng)址而頒布了禁令，從而促成當(dāng)?shù)馗咚俟返母牡馈?40)Szulecka and Szulecki, “Analysing the Rospuda River Controversy in Poland: Rhetoric, Environmental Activism, and the Influence of the European Union”, East European Politics, Vol.29, No.4, 2013, pp.397-419.

再次，監(jiān)測(cè)人類對(duì)生物多樣性的影響并考慮可預(yù)見未來人為影響的情景，也是有效的生物多樣性保護(hù)工作的關(guān)鍵。(41)Campagnaro et al., “Identifying Habitat Type Conservation Priorities under the Habitats Directive: Application to Two Italian Biogeographical Regions”, Sustainability, Vol.10, No.4, 2018, p.1189.前述的標(biāo)準(zhǔn)化方法在這方面提供了有力的支撐。

最后，信息公開和宣傳教育的成效。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的觀念其實(shí)涉及專門生態(tài)學(xué)知識(shí)，讓普通民眾接受，有一個(gè)宣傳普及的過程。傳播生物多樣性保護(hù)的積極意義，對(duì)于培養(yǎng)知識(shí)更豐富、意識(shí)更強(qiáng)和支持度更高的公民至關(guān)重要。Natura 2000通過生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)政策平臺(tái)和國(guó)家評(píng)估報(bào)告的公開，在這方面卓有成效。(42)Campagnaro et al.,“Half Earth or Whole Earth: What Can Natura 2000 Teach Us?”, BioScience, Vol.69, No.2, 2019, pp.117-124.

由于以上成效，Natura 2000網(wǎng)絡(luò)的附加值得到了廣泛認(rèn)可，從其實(shí)施中獲得的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在原初網(wǎng)絡(luò)以外的地方得到應(yīng)用。例如，東歐的Emerald網(wǎng)絡(luò)。(43)Pritchard and Opermanis,“How to Protect half of Earth to Ensure It Protects Sufficient Biodiversity”, Science Advances, Vol.4, No.8, 2018, pp.1-8.

(二)Natura 2000的缺陷

Natura 2000最大軟肋在于其法律效力，因?yàn)槠洚吘共皇菤W盟立法，而是根據(jù)歐盟指令而來的政策性規(guī)范，充其量只具有“軟法”的地位。盡管Natura 2000的一系列政策工具大多已轉(zhuǎn)化為成員國(guó)立法。但是各國(guó)轉(zhuǎn)換方式與程度各異，而歐盟對(duì)此并無硬性約束權(quán)，而只能通過一些彈性措施來約束。例如，《鳥類指令》第12條和《棲息地指令》第17條要求成員國(guó)每6年報(bào)告一次實(shí)施進(jìn)度，提供有關(guān)棲息地和物種當(dāng)前保護(hù)狀況的信息，并就對(duì)Natura 2000保護(hù)地造成負(fù)面影響的項(xiàng)目采取補(bǔ)償措施。

由于上述原因，Natura 2000在各國(guó)的實(shí)施中也暴露出一些缺陷。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(1)Natura 2000的保護(hù)地與成員國(guó)其他保護(hù)地的“兩張皮”現(xiàn)象。例如，奧地利。將奧地利列入歐盟清單的保護(hù)地與未進(jìn)入清單的保護(hù)地用不同顏色標(biāo)示出來，顯示兩種保護(hù)地幾乎沒有關(guān)聯(lián)性。然而如果將二者納入同一個(gè)版圖中，奧地利的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)就清晰可見。(44)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”， in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

(2)用不同的國(guó)內(nèi)立法來轉(zhuǎn)換Natura 2000，效果各有差異。例如，荷蘭主要通過空間規(guī)劃法來落實(shí)Natura 2000的要求。而空間規(guī)劃法沒有自然保護(hù)法的效果好。原因在于：空間規(guī)劃法主要是在畫底線，即從負(fù)面控制的角度來做要求，從而為經(jīng)濟(jì)利益留下大量空間。而自然保護(hù)法可以從積極保護(hù)的角度來做規(guī)定，即要求正向地保護(hù)管理活動(dòng)。(45)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”， in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

(3)法律的層級(jí)也影響Natura 2000的實(shí)施效果。還是以荷蘭為例。荷蘭關(guān)于保護(hù)地的具體建設(shè)和管理是由地方立法來規(guī)范。各地在污染控制標(biāo)準(zhǔn)、稅收和補(bǔ)貼，甚至建設(shè)項(xiàng)目與保護(hù)地的間距等方面的要求都各不相同。而且地方立法難以照顧到全國(guó)層面的保護(hù)地的連通性。(46)J.Verschuuren, “Connectivity: Is Natura 2000 only an Ecological Network on Paper?”, in C-H. Born et al., The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context：European Nature’s Best Hope, Abingdon：Routledge, 2015, pp.285-302.

除此之外，Natura 2000還有一些操作層面的缺陷。例如，盡管在標(biāo)準(zhǔn)化方面做了大量的培訓(xùn)投入，但數(shù)據(jù)質(zhì)量和可用性仍然受到限制，許多物種和棲息地的信息是空白，或者不完整，或者已過時(shí)。(47)Lisón et al., “Conservation on the Blink: Deficient Technical Reports Threaten Conservation in the Natura 2000 Network”, Biological Conservation, Vol.209, 2017, pp.11-16.又如，Natura 2000保護(hù)地極為多樣且異質(zhì)，從保護(hù)的角度來看，該網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)物種和棲息地清單以及保護(hù)設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)等方面也受到批評(píng)。(48)Hochkirch et al.,“Europe Needs a New Vision for a Natura 2020 Network”, Conservation Letters, Vol.6, No.6, 2013, pp.462-467.

(三)Natura 2000的借鏡意義

作為經(jīng)過時(shí)間考驗(yàn)、相對(duì)成熟的國(guó)際保護(hù)體系，Natura 2000提供了豐富的操作實(shí)例，說明如何選擇保護(hù)地、如何確定生物多樣性的主要威脅和壓力、管理這些保護(hù)地的潛在策略以及實(shí)施具體的保護(hù)措施。(49)James E. M. Watson & Oscar Venter,“A Global Plan for Nature Conservation”, Nature, Vol.550, 2017, pp.48-49.然而，考慮到歐洲生物、地理、歷史和政治等方面的獨(dú)特性，尤其是考慮到歐盟在國(guó)際合作和強(qiáng)有力治理方面的水平，將這種經(jīng)驗(yàn)搬到其他地區(qū)必須謹(jǐn)慎行事。顯然，不同國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體制條件將影響自然保護(hù)框架的實(shí)施。但是，數(shù)十年來通過規(guī)劃和管理Natura 2000網(wǎng)絡(luò)所獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為在其他戰(zhàn)略支持下，通過保護(hù)地的連通性來大幅度提升生態(tài)保護(hù)提供了良好的樣本。事實(shí)上，通過諸如Natura 2000之類的綜合保護(hù)框架來確定和解決生物多樣性喪失的驅(qū)動(dòng)因素在世界許多地方變得越來越重要。(50)Arlidge et al., “A Global Mitigation Hierarchy for Nature Conservation”, BioScience, Vol.68, No.5, 2018, pp.336-347.就我國(guó)而言，基于以下理由，歐盟Natura 2000的經(jīng)驗(yàn)也有著啟發(fā)意義，我國(guó)建設(shè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)法也具有可行性。

(1)保護(hù)地建設(shè)面臨共同的問題。棲息地的碎片化并不只是典型的歐洲問題，也是全球普遍問題。《全球生物多樣性展望》指出，由于森林、河流以及其他生態(tài)系統(tǒng)的隔離和碎片化，使得全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)出現(xiàn)顯著重大退化。這在我國(guó)也不例外。(51)參見閻濟(jì)華：《中國(guó)野生動(dòng)物棲息地破碎化嚴(yán)重》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第10期。

(2)將保護(hù)地體系建成生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)具有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。前文所述的生態(tài)學(xué)理論的進(jìn)展，通過多方面的證據(jù)表明，只是劃定保護(hù)地還不夠，還需要將保護(hù)地連成一個(gè)更大的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。這為歐盟Natura 2000提供了科學(xué)支撐。而其他國(guó)家有鑒于此，也努力將保護(hù)區(qū)建成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。例如，美國(guó)佛羅里達(dá)州將州內(nèi)公園和森林系統(tǒng)連接成一個(gè)松散的自然和半自然的棲息地網(wǎng)絡(luò)。(52)參見[美]Mark B. Bush著，劉雪華譯：《生態(tài)學(xué)：關(guān)于變化中的地球》(第3版)，北京：清華大學(xué)出版社2007年版，第274頁。

(3)建立保護(hù)地之間的聯(lián)系是全球承諾。有關(guān)保護(hù)地連通性關(guān)鍵作用的科學(xué)證據(jù)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律層面的全球承諾。在《生物多樣性公約》(CBD)的第十次會(huì)議上，《生物多樣性公約》約200個(gè)締約方(涵蓋世界上大多數(shù)國(guó)家)通過了2011—2020年《生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》，其中包括20個(gè)愛知生物多樣性目標(biāo)。在愛知目標(biāo)11中，國(guó)際社會(huì)承諾，到2020年將“有效、公平管理、生態(tài)上具有代表性和良好聯(lián)系的保護(hù)地系統(tǒng)”中的陸地保護(hù)面積至少增加17%。(53)UNEP/CBD/COP/DEC/X/2, “Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity”, Nagoya, Japan (2010), https:∥www.cbd.int/decision/cop/?id=12268，最后訪問日期：2020年5月20日。我國(guó)也是《生物多樣性公約》的締約國(guó)，恰如建立歐盟2000是歐盟履行《生物多樣性公約》的行為，將保護(hù)地體系化、建立保護(hù)地之間的連通性也是我國(guó)履行國(guó)際承諾的體現(xiàn)。

(4)我國(guó)與歐洲面積接近。我國(guó)幅員遼闊，各地生物地理差異甚大，是否不適宜將各種保護(hù)地整合到統(tǒng)一的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)之中？Natura 2000覆蓋面積約438萬平方公里(歐盟28國(guó)面積之和)，而泛歐翡翠網(wǎng)絡(luò)所涉及面積1 016萬平方公里(歐洲面積)。這表明洲級(jí)規(guī)模層面建立生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，仍然是行之有效的。而我國(guó)陸地面積為960萬平方公里，與歐洲面積大體相當(dāng)。同時(shí)，如前文第二部分所述，現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)和計(jì)算模型使我們能夠在洲際尺度上對(duì)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)做評(píng)估和研判。因此，在我國(guó)建構(gòu)全國(guó)性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)并不是空泛的烏托邦。

(5)就建立生態(tài)網(wǎng)絡(luò)而言，我國(guó)政治體制相比歐盟，更具有優(yōu)勢(shì)。我國(guó)是單一制國(guó)家，全國(guó)一盤棋，更有利于做全國(guó)范圍的整合。例如，對(duì)于一些遷徙物種，特別是長(zhǎng)距離、跨季節(jié)遷移物種的保護(hù)，尤其需要跨區(qū)域的合作。這在歐盟中由于各主權(quán)國(guó)家利益分歧和保護(hù)關(guān)注點(diǎn)的差異，協(xié)調(diào)合作成本較高。而在我國(guó)單一制模式下，國(guó)家統(tǒng)一立法和自上而下的貫徹執(zhí)行能有效開展跨域物種保護(hù)，從而使生物多樣性保護(hù)處于一個(gè)網(wǎng)絡(luò)之中。

五、邁向生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法的宏觀策略

《指導(dǎo)意見》已經(jīng)對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地體系的建構(gòu)提出了較為完善的大框架，而從生態(tài)系統(tǒng)的角度，還需要再往前一步，邁向生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法。就借鑒Natura 2000的經(jīng)驗(yàn)而言，我國(guó)與歐盟從所屬法系到國(guó)家結(jié)構(gòu)、立法制度，再到自然資源權(quán)屬等都存在諸多差異，因此，我們需要借鑒的是其科學(xué)基礎(chǔ)、指導(dǎo)理念和基本原則，而不是具體制度和規(guī)則的移植。舉凡管理體制、財(cái)政工具、允許和禁止行為、執(zhí)法機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)制度等都需要基于我國(guó)國(guó)情而設(shè)計(jì)。因此，筆者在此提出我國(guó)邁向生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法的宏觀策略，而不是具體的制度與規(guī)則設(shè)計(jì)。

首先，建構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法不是大動(dòng)干戈另起爐灶，而是在自然保護(hù)地體系基礎(chǔ)上的微調(diào)，即將生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的要求嵌入到自然保護(hù)地體系之中?！吨笇?dǎo)意見》所提出的保護(hù)理念、基本原則和核心制度也是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法所必需的，所需要的只是在保護(hù)地骨架搭出來時(shí)注意骨架之間的生態(tài)聯(lián)系，形成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。而對(duì)保護(hù)地連通性的問題，在國(guó)家文件和地方法規(guī)中都有明確關(guān)注。《指導(dǎo)意見》第九點(diǎn)指出：“對(duì)同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護(hù)地類型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護(hù)地名稱和機(jī)構(gòu)不再保留，解決保護(hù)管理分割、保護(hù)地破碎和孤島化問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)?！倍?017年通過的《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》第二十六條第2款規(guī)定：“國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門和周邊地區(qū)建立生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建綠色生態(tài)廊道，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)域的連通性。”而保持保護(hù)地的連通性在我國(guó)也有實(shí)踐的支撐。例如，亞洲發(fā)展銀行大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護(hù)廊道行動(dòng)計(jì)劃資助項(xiàng)目，即通過在兩個(gè)自然保護(hù)地之間設(shè)計(jì)生態(tài)廊道而保護(hù)野牛(Bosgaurus)。(54)參見甘宏協(xié)、胡華斌：《基于野牛生境選擇的生物多樣性保護(hù)廊道設(shè)計(jì)：來自西雙版納的案例》，《生態(tài)學(xué)雜志》2008年第12期。因此，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法只是對(duì)這些政策和規(guī)范的細(xì)致化。例如，將“連通性”的要求具體化，可以設(shè)置幾個(gè)具體條文對(duì)保護(hù)地之間、保護(hù)地內(nèi)外的活動(dòng)做約束性規(guī)定。

其次，在法律體系上，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)法并不能只以自然保護(hù)地立法為已足。在法律架構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)以國(guó)土空間規(guī)劃法為統(tǒng)領(lǐng)，自然保護(hù)地立法和資源利用法具體落實(shí)，其他相關(guān)立法為輔助。而這一構(gòu)想在《指導(dǎo)意見》中也有所體現(xiàn)，其第七點(diǎn)指出：“落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，編制自然保護(hù)地規(guī)劃，明確自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的自然生態(tài)空間，納入自然保護(hù)地體系?！眹?guó)土空間規(guī)劃的主要功能是宏觀的規(guī)劃和分層、劃保護(hù)紅線(底線)，而具體落實(shí)還是需要自然保護(hù)法、資源利用法，即落實(shí)自然保護(hù)地的建設(shè)和管理。前文所述歐盟Natura 2000在成員國(guó)用空間規(guī)劃法來轉(zhuǎn)化所具有的弊端時(shí)也表明了這一點(diǎn)。另外，從生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的視角，自然保護(hù)地體系還需要旁支立法的配合，如污染防治法、農(nóng)業(yè)法等。而各類型法律之間的聯(lián)系需要由轉(zhuǎn)介和接軌條款來體現(xiàn)。例如，歐盟《棲息地指令》第8條第4款所規(guī)定的“優(yōu)先行動(dòng)框架”是整合各個(gè)部門的保護(hù)重點(diǎn)并確定保護(hù)地之外的融資工具的有效途徑。這就是一個(gè)典型的轉(zhuǎn)介條款。

最后，在保護(hù)地體系建設(shè)中應(yīng)打破一些認(rèn)知上的迷思。這包括正反兩個(gè)方面：

(1)以保護(hù)地為榮，過度作為?！蹲匀槐Ｗo(hù)地體系意見》提出國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位，這是基于國(guó)家形象、戰(zhàn)略重點(diǎn)和生態(tài)價(jià)值方面的考量。也正是由于主體和國(guó)字號(hào)的標(biāo)簽，使得各地以擁有國(guó)家公園為驕傲，媒體宣傳自然保護(hù)地時(shí)也是以國(guó)家公園為焦點(diǎn)。這可能會(huì)導(dǎo)致一種認(rèn)知偏差：有了國(guó)家公園，這個(gè)地區(qū)才在自然保護(hù)地體系建設(shè)中具有主體地位。因此，有些地方政府可能為了聲譽(yù)而力圖使所管轄區(qū)域的保護(hù)地升級(jí)為國(guó)家公園。這可能導(dǎo)致流于形式的聲譽(yù)競(jìng)賽。例如，美國(guó)環(huán)境法學(xué)家納格爾(John Copeland Nagle)對(duì)國(guó)家公園充滿熱情，但并不認(rèn)為國(guó)家公園越多越好。2017年美國(guó)眾議院通過將Indiana Dunes上升為國(guó)家公園的立法時(shí)，納格爾在《芝加哥論壇報(bào)》上撰文表示反對(duì)，認(rèn)為Indiana Dunes已遭破壞，其獨(dú)特土壤業(yè)已流傳到了其他州，因此，Indiana Dunes由州來保育即可，不應(yīng)上升到國(guó)家公園層次。(55)John Copeland Nagle, “Upgrading the Indiana Dunes to a Aational Park Is a Horrible Idea”, https:∥www.chicagotribune.com/opinion/commentary/ct-perspec-dunes-indiana-national-parks-bad-idea-1206-20171205-story.html，最后訪問日期：2020年5月20日。其實(shí)，從生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的角度來看，不管何種自然保護(hù)地，都是生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都有其保護(hù)的重點(diǎn)與難點(diǎn)。我國(guó)各地區(qū)應(yīng)該因地制宜地找準(zhǔn)在保護(hù)地體系中的位置，而不是一味追求建立“國(guó)家級(jí)”保護(hù)地。

(2)無保護(hù)地的地方政府，事不關(guān)己高高掛起。這一點(diǎn)可以從這一現(xiàn)象看出端倪：在沒有自然保護(hù)區(qū)的地方，其官方媒體在報(bào)道生態(tài)環(huán)境保護(hù)時(shí)甚少報(bào)道自然保護(hù)地建設(shè)狀況。在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的視野下，無保護(hù)地區(qū)域至少在三個(gè)方面處于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的制度規(guī)范之中：第一，當(dāng)保護(hù)地的野生動(dòng)物自然流動(dòng)到保護(hù)地之外時(shí)，非保護(hù)地就應(yīng)給這些動(dòng)物的流動(dòng)提供通道。這一般是通過生態(tài)廊道來實(shí)現(xiàn)的。因此，在進(jìn)行一些非保護(hù)地的基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)就應(yīng)該保留生態(tài)廊道或者人工建設(shè)生態(tài)廊道。前文所述的西班牙采礦項(xiàng)目就是這方面的典型例證。第二，保護(hù)地野生動(dòng)物的自然流動(dòng)有時(shí)會(huì)造成非保護(hù)地利益損失，這時(shí)要做出利益平衡的安排。例如，一塊歐盟保護(hù)地棲息著一種受保護(hù)物種灰鶴(Grus grus)。在白天，68%的灰鶴會(huì)飛到附近農(nóng)田去覓食，這就給周圍農(nóng)田谷物造成損害。因此，保護(hù)灰鶴與周圍農(nóng)民收成之間存在利益沖突，而如何協(xié)調(diào)這種沖突，就需要保護(hù)地與非保護(hù)地之間達(dá)成合作，就損害預(yù)防和損失補(bǔ)償做出制度安排。(56)Lovisa Nilsson et al.,“Conservation Success or Increased Crop Damage Risk? The Natura 2000 Network for a Thriving Migratory and Protected Bird”, Biological Conservation, Vol.236, 2019, pp.1-7.第三，當(dāng)非保護(hù)地為保護(hù)地的保護(hù)工作做出貢獻(xiàn)時(shí)也可以申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助。例如，LIFE項(xiàng)目對(duì)蘇格蘭鮭魚保護(hù)的資助。鮭魚是一種溯河洄游性魚類，而在其洄游道路上被攔阻時(shí)就會(huì)影響其產(chǎn)卵和生長(zhǎng)，而這也正是鮭魚日益減少的重要原因。因此，有必要拆除這些障礙。LIFE項(xiàng)目便資助了一個(gè)為期四年的計(jì)劃，投入2 347 908歐元，移除了25個(gè)鮭魚遷徙障礙，從而可以使鮭魚進(jìn)入以前無法進(jìn)入的河流系統(tǒng)中的產(chǎn)卵區(qū)。(57)LIFE04 NAT/GB/000250, “Conservation of Atlantic Salmon in Scotland (2004-2008)”, https:∥ec.europa.eu/environment/life/project/Projects/index.cfm?fuseaction=home.showFile&rep=file&fil=CASS_%20After_LIFE_Conservation_Plan.pdf，最后訪問日期：2020年5月20日。從這個(gè)例子，我們可以看出，為了保護(hù)一個(gè)物種，非保護(hù)地也可以參與到保護(hù)地的資金項(xiàng)目中，從而形成保護(hù)物種的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。