鄔 彬, 肖漢宇

一、前 言

信息技術的迅猛發(fā)展已經(jīng)深刻地影響政府運作。大數(shù)據(jù)應用已經(jīng)越來越普遍地出現(xiàn)在各個領域。(1)在本文中, 大數(shù)據(jù)的應用指公共部門在各個政策和公共服務領域采用大數(shù)據(jù)為核心的信息技術以加強數(shù)據(jù)的收集、儲存、管理等, 從而擴大公共服務范圍和提升公共服務質量。大數(shù)據(jù)也逐漸應用于政府部門，以協(xié)助政府提供更優(yōu)質的公共服務。不少國內學者已經(jīng)開始關注大數(shù)據(jù)應用如何影響政府部門。有許多研究從規(guī)范層面分析大數(shù)據(jù)給中國政府治理所帶來的影響，尋求通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)國家治理變革之道，實現(xiàn)從“權威性治理”向“大數(shù)據(jù)治理”轉變。(2)陳振明: 《政府治理變革的技術基礎——大數(shù)據(jù)與智能化時代的政府改革述評》, 《行政論壇》2015年第6期。(3)高小平: 《借助大數(shù)據(jù)科技力量尋求國家治理變革創(chuàng)新》, 《中國行政管理》2015年第10期。(4)陳潭: 《大數(shù)據(jù)驅動社會治理的創(chuàng)新轉向》, 《行政論壇》2016年第6期。研究者從具體領域出發(fā)，分析大數(shù)據(jù)時代政府治理能力建設面臨的機遇與挑戰(zhàn)，討論大數(shù)據(jù)技術在不同政府管理領域引發(fā)的公共治理創(chuàng)新。(5)王山: 《大數(shù)據(jù)時代中國政府治理能力建設與公共治理創(chuàng)新》,《求實》2017年第1期。(6)朱敏: 《移動互聯(lián)大數(shù)據(jù)時代公共治理創(chuàng)新研究》, 《新經(jīng)濟導刊》2017年第1期。(7)劉建義: 《大數(shù)據(jù)、權利實現(xiàn)與基層治理創(chuàng)新》,《行政論壇》2017年第5期。(8)賀文化: 《大數(shù)據(jù)視域下廉政文化建設新路徑談論》, 《廣州大學學報》2017年第8期。從國外文獻來看，大數(shù)據(jù)的應用也越來越受到公共管理研究者的關注。有學者認為大數(shù)據(jù)可以在監(jiān)督、管制、公共服務以及政策反饋等領域發(fā)揮很大的潛力，(9)Maciejewski, M.， “To Do More, Better, Faster and More Cheaply: Using Big Data in Public Administration”，International Review of Administrative Sciences, Vol.83, 2017, pp.120-135.例如提升公共組織的績效與效率。(10)Rogge, N., Agasisti, T., & De Witte, K.，“Big Data and the Measurement of Public Organizations’ Performance and Efficiency: The State-of-the-Art， Public Policy and Administration, Vol.32,No.4,2017,PP.263-281.也有學者分析大數(shù)據(jù)對公共部門可能帶來的影響。(11)Desouza, K. C., & Jacob, B.,“Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”, Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.但是目前的研究主要停留在規(guī)范層面的探討，而缺乏實證的分析。也有例外，如Gamage(12)Gamage, P., “New Development: Leveraging ‘Big Data’ Analytics in the Public Sector”, Public Money & Management, Vol.36, 2016, pp.385-390.和Poel et al.(13)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R.,“Big Data for Policymaking: Great Expectations, But with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10,2018, pp.347-367.描述了目前在國家層面大數(shù)據(jù)的應用情況，他們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在政府部門的應用仍然處于初級階段，面臨著不少挑戰(zhàn)。

實踐中，大數(shù)據(jù)的應用已經(jīng)受到地方政府的青睞。尤其是國內地方政府正積極借助大數(shù)據(jù)技術加強廉政監(jiān)督與反腐敗改革。(14)宋偉、邵景均: 《基于大數(shù)據(jù)的廉政監(jiān)督模式與發(fā)展趨勢分析》, 《中國行政管理》2019年第7期。大數(shù)據(jù)應用在提升政府治理以及腐敗治理方面的潛力也被學者看好。國內學者圍繞政府部門如何運用大數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)開放遏制腐敗、展開廉政評價與預警等問題進行了研究，討論大數(shù)據(jù)遏制腐敗的功能、原理以及基于大數(shù)據(jù)的廉政風險識別、防控，結合數(shù)據(jù)挖掘理論對懲治腐敗、預防腐敗、腐敗免疫進行系統(tǒng)分析,探討大數(shù)據(jù)對公職人員財產(chǎn)監(jiān)控制度以及廉政畫像的影響等。(15)劉筱勤: 《大數(shù)據(jù)與廉政制度創(chuàng)新》, 《中國行政管理》2015年第12期。(16)過勇、楊小葵: 《基于大數(shù)據(jù)的領導干部廉政監(jiān)督機制研究》, 《國家行政學院院報》2016年第6期。(17)萬璐、莊國波: 《大數(shù)據(jù)時代廉政預警新模式》, 《領導科學》2017年第1期。(18)楊洋: 《基于大數(shù)據(jù)的廉政畫像對開展廉政事前監(jiān)督的作用》, 《管理觀察》2018年第28期。有研究者提出大數(shù)據(jù)技術記錄行為、還原行為、揭示行為與數(shù)據(jù)關聯(lián)關系的特征為腐敗犯罪防控提供了技術的必要和可能，試圖構建大數(shù)據(jù)腐敗防治機制創(chuàng)新體系和基于大數(shù)據(jù)的腐敗防治機制。(19)張碩、高九江: 《大數(shù)據(jù)技術在腐敗防治機制中的應用》, 《成都行政學院院報》2015年第6期。(20)李后強、李賢彬: 《大數(shù)據(jù)時代腐敗防治機制創(chuàng)新研究》, 《社會科學研究》2015年第1期。(21)傅躍建、王沖、賈妙景:《大數(shù)據(jù)輔助腐敗犯罪防控的若干思考》, 嚴勵、岳平主編：《犯罪學論壇》(第五卷)，北京：中國法制出版社2019年版。也有研究者從技術創(chuàng)新與腐敗控制的視角，分析大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)權力監(jiān)督的機制、路徑與模型，提出摸權查險、廉情預警、落實責任三種路徑以及構建完善的數(shù)據(jù)采集機制、規(guī)范的數(shù)據(jù)處理機制、合理的數(shù)據(jù)使用機制、有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管機制等實現(xiàn)腐敗問題數(shù)據(jù)治理的有效路徑，歸納出大數(shù)據(jù)監(jiān)督權力的精準公開模式、關聯(lián)預警模式、智能管理模式和評估測量四種模式。(22)譚海波、蒙登干、王英偉: 《基于大數(shù)據(jù)應用的地方政府權力監(jiān)督創(chuàng)新——以貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”為例》, 《中國行政管理》 2019年第5期。(23)廖曉明、鄧燕: 《論大數(shù)據(jù)視野下的公職人員腐敗治理》, 《江西社會科學》2019年第1期。(24)宋偉、邵景均: 《基于大數(shù)據(jù)的廉政監(jiān)督模式與發(fā)展趨勢分析》, 《中國行政管理》2019年第7期。

雖然討論眾多，但是大數(shù)據(jù)應用與腐敗治理的研究仍然集中于從規(guī)范的層面進行討論，學術研究已經(jīng)滯后于政府部門的廉政建設步伐。因此學者呼吁更多的實證研究工作，以回答大數(shù)據(jù)應用的投入、過程與產(chǎn)出。(25)Desouza, K. C., & Jacob, B.， “Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”， Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.從理論上講，腐敗的發(fā)生與信息不對稱有很大關系。大數(shù)據(jù)或許能夠發(fā)揮其自身的優(yōu)勢，解決信息不對稱問題，并為解決腐敗問題提供某種可能。這種觀點也符合信息技術應用以及電子政務發(fā)揮作用的邏輯：通過透明政府減少腐敗。(26)Andersen, T. B.， “E-Government as an Anti-Corruption Strategy”， Information Economics and Policy, Vol.21, 2009, pp.201-210.(27)Kossow, N., & Kukutschka, R. M. B.，“Civil Society and Online Connectivity: Controlling Corruption on the Net?”， Crime, Law and Social Change, Vol.68,No.4, 2017, pp.459-476.但是，反腐敗改革并非一件容易的事情。世界上反腐敗成功的例子并不多見。例如，雖然很多國家都學習香港廉政公署的反腐敗模式，嘗試建立獨立的反腐敗機構，但是真正成功的國家很少，這說明了反腐敗改革的艱巨性。(28)Scott, I., & Gong, T.， Corruption Prevention and Governance in Hong Kong, New York: Routledge, 2018.(29)Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J.， “Why Anticorruption Reforms Fail-Systemic Corruption as a Collective Action Problem”， Governance, Vol.26,2013, pp.449-471.(30)公婷、楊麗天晴、肖漢宇: 《何謂反腐敗的成功？——理論與實踐》,《廉政學研究》2018年第1期。政府透明只是實現(xiàn)腐敗治理的必要條件，而非充分條件。有效的腐敗治理還需要克服體制和機制障礙，以實現(xiàn)腐敗治理的可持續(xù)發(fā)展。

基于上述考慮，本文試圖回答：大數(shù)據(jù)應用能否抑制腐敗？如果可以，是如何實現(xiàn)的？我們將以大數(shù)據(jù)應用抑制小微權力腐敗的深度個案為例，回答上述問題。研究發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)應用可以促進政府的公開透明，并與懲治與監(jiān)督機制相結合，發(fā)揮抑制腐敗的作用。從長遠來看，大數(shù)據(jù)應用能夠提升政府的政策執(zhí)行能力和政府的預防腐敗能力。這篇文章對反腐敗研究以及大數(shù)據(jù)在公共部門的運用研究都有貢獻。

二、大數(shù)據(jù)的應用與腐敗治理：理論綜述與核心觀點

大數(shù)據(jù)應用于腐敗治理屬于信息技術在政府部門的最新實踐。在這之前，不少研究指出新技術的發(fā)展為公共部門帶來了積極的影響。例如，不少研究已經(jīng)證實互聯(lián)網(wǎng)和手機等通訊技術能夠提升政府的治理水平和降低人們的腐敗感知水平，(31)Bailard, C. S.， “Mobile Phone Diffusion and Corruption in Africa”， Political Communication, Vol.26, 2009, pp.333-353.(32)Andersen, T. B., Bentzen, J., Dalgaard, C. J., & Selaya, P.， “Does the Internet Reduce Corruption? Evidence from US States and across Countries”， The World Bank Economic Review, Vol.25, 2011, pp.387-417.(33)Kossow, N., & Kukutschka, R. M. B.， “Civil Society and Online Connectivity: Controlling Corruption on the Net?”， Crime, Law and Social Change, Vol.68,No.4, 2017, pp.459-476.(34)Kock, N., & Gaskins, L.，“The Mediating Role of Voice and Accountability in the Relationship between Internet Diffusion and Government Corruption in Latin America and Sub-Saharan Africa”， Information Technology for Development, Vol.20, 2014, pp.23-43.電子政務能夠減少腐敗的發(fā)生。(35)Nam, T.，“Examining the Anti-Corruption Effect of E-Governent and the Moderating Effect of National Culture: A Cross-Country Study”， Government Information Quarterly, Vol.35, 2018, pp.273-282.(36)Andersen, T. B.， “E-Government as an Anti-Corruption Strategy”， Information Economics and Policy, Vol.21, 2009, pp.201-210.(37)Gans-Morse, J., Borges, M., Makarin, A., Mannah-Blankson, T., Nickow, A., & Zhang, D.， “Reducing Bureaucratic Corruption: Interdisciplinary Perspectives on What Works”， World Development, Vol.105, 2018, pp.171-188.這些研究一般認為新技術在政府部門的應用可以提升公民社會獲得更多關于政府的信息，打破政府內部的信息壁壘，進而能夠更有效地發(fā)現(xiàn)腐敗線索，增大腐敗被懲治的機會。但是這些研究多數(shù)采用定量研究的方法，并且其主要貢獻在于量化地分析出這些影響的大小和方向，并不能夠確定互聯(lián)網(wǎng)、手機等新技術的運用通過何種機制影響腐敗。(38)Li, L.，“How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”， Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.因此，本文嘗試以大數(shù)據(jù)應用于腐敗治理為例，探討科技創(chuàng)新通過怎樣的機制影響腐敗治理，認期對現(xiàn)有的文獻做重要的補充。

大數(shù)據(jù)有幾大特點。第一，大數(shù)據(jù)擁有海量數(shù)據(jù)，一般超過傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理軟件的處理能力。第二，大數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、儲存、提取速度非?？?。第三，大數(shù)據(jù)包括的數(shù)據(jù)類型非常廣泛多樣。第四，數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)性非常復雜。(39)Desouza, K. C., & Jacob, B.， “Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”， Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.與一般的信息通訊技術相比，大數(shù)據(jù)技術的應用可以發(fā)揮出更大的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，解決腐敗問題中信息不對稱的難題。(40)Li, L.，“How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”， Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.但是政府透明只是實現(xiàn)問責的第一步，(41)Kock, N., & Gaskins, L.， “The Mediating Role of Voice and Accountability in the Relationship between Internet Diffusion and Government Corruption in Latin America and Sub-Saharan Africa”， Information Technology for Development, Vol.20, 2014, pp.23-43.如果沒有進一步的配套措施作為保證，民眾亦會選擇退出腐敗抗爭。(42)Bauhr, M., & Grimes, M.， “Indignation or Resignation: The Implications of Transparency for Societal Accountability”， Governance, Vol.27, 2014, pp.291-320.換言之，大數(shù)據(jù)的應用既要實現(xiàn)政府透明，也要建立起一套行之有效的配套措施使腐敗治理能夠逐步制度化，這樣才能夠有效地調動民眾反腐積極性，才能有效地懲治腐敗，建立反腐敗長效機制。(43)Ma, J., & Hou, Y., “Budgeting for Accountability: A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”， Public Administration Review, Vol.69, 2009, pp.S53-S59.(44)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H.，“Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”， Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.

從政策過程的角度來看，大數(shù)據(jù)應用是政府的投入，抑制腐敗則是產(chǎn)出和結果。大數(shù)據(jù)技術被政府采納之后，通過何種作用機制影響反腐敗產(chǎn)出就是本文要回答的問題。從理論上講，我們認為大數(shù)據(jù)應用可以從三個方面逐步實現(xiàn)腐敗治理。第一，大數(shù)據(jù)的應用以海量數(shù)據(jù)為基礎，倡導數(shù)據(jù)的共享與開放，有可能減少或消除腐敗治理中信息不對稱的挑戰(zhàn)。第二，大數(shù)據(jù)的應用嵌套于現(xiàn)有的行政組織框架中，需要與現(xiàn)有的行政規(guī)則與程序相結合，才能夠堵塞規(guī)則漏洞，建立起公平客觀的行政規(guī)則，尤其是懲治與監(jiān)督機制。第三，在前面兩者的基礎上，大數(shù)據(jù)的應用有可能提升政府的政策執(zhí)行能力，從而減少腐敗發(fā)生的空間與機會，達到有效預防腐敗的目標。以下，我們將從理論上分析大數(shù)據(jù)的應用如何從這三個機制實現(xiàn)腐敗治理。

(一)大數(shù)據(jù)的應用與政府透明

從委托代理理論來看，腐敗是由于信息不對稱造成的，代理人在執(zhí)行相關的職務時會偏離與委托人達成的協(xié)議，隱瞞自己的實際行為，以權謀私。在政府治理過程中，如果委托人與代理人之間存在嚴重的信息不對稱，代理人就會有很強的動力去濫用公權力，委托人也無法準確及時地發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，反腐敗也就無從談起。(45)Li, L.， “How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”， Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.(46)Peiffer, C., & Alvarez, L.，“Who Will Be the ‘Principled-Principals’? Perceptions of Corruption and Willingness to Engage in Anticorruption Activism”，Governance, Vol.29, 2016, pp.351-369.而解決信息不對稱的一個重要治理手段就是政府公開透明。公開透明一直是腐敗研究當中的一個重要領域。(47)De Simone, E., Gaeta, G. L., & Mour?o, P. R.， “The Impact of Fiscal Transparency on Corruption: An Empirical Analysis Based on Longitudinal Data”, The BE Journal of Economic Analysis & Policy, Vol.17, 2017, DOI: https:∥doi.org/10.1515/bejeap-2017-0021.(48)肖漢宇: 《中國預算透明的現(xiàn)狀、發(fā)展路徑及影響》, 《復旦公共行政評論》2014年第1期。實證研究已經(jīng)指出，國家層面的財政透明對降低民眾的腐敗感知是有抑制作用的，尤其是預算過程最終階段的信息公開的作用更大。(49)Chen, C., & Neshkova, M.， “The Effect of Fiscal Transparency on Corruption: A Panel Cross-Country Analysis”， Public Administration, Vol.98,No.1,2020,pp.226-243.除此之外，其他一些關注科技反腐的研究也不同程度上佐證了信息技術的運用是可以減少腐敗行為的。究其原因，是因為科學技術的運用，例如手機在非洲的普及、互聯(lián)網(wǎng)在家庭的普及，使得整個社會信息不對稱的可能性減少了，進而減少政府與市民在信息溝通過程中可能存在的腐敗的空間與機會。(50)Andersen, T. B., Bentzen, J., Dalgaard, C. J., & Selaya, P., “Does the Internet Reduce Corruption? Evidence from US States and Across Countries”, The World Bank Economic Review, Vol.25, 2011, pp.387-417.(51)Bologna, J. “Is the Internet an Effective Mechanism for Reducing Corruption Experience? Evidence from a Cross-Section of Countries”,Applied Economics Letters, Vol.21, 2014, pp.687-691.(52)Kock, N., & Gaskins, L., “The Mediating Role of Voice and Accountability in the Relationship between Internet Diffusion and Government Corruption in Latin America and Sub-Saharan Africa”, Information Technology for Development, Vol.20, 2014, pp.23-43.大數(shù)據(jù)作為一項重要的技術應用，或者同樣能夠達到上述效果。

大數(shù)據(jù)的特點就是數(shù)據(jù)量巨大。政府在各類行政活動中積累了大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)如果能夠被政府有效地收集并積累起來，那么其能夠發(fā)揮的作用將十分巨大。信息公開透明，或者能夠解決信息不對稱的問題。最近的一項研究對國家層面的58項大數(shù)據(jù)的應用進行綜合評估之后發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)應用的確提升了政府的透明度。(53)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R., “Big Data for Policymaking: Great Expectations, but with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10,2018, pp.347-367.

要了解透明如何影響腐敗，我們需要進一步闡述透明的含義。關于政府透明的相關文獻提供了很好的指導。政府透明可以分為兩個層面，(54)Heald, D.,“Fiscal Transparency: Concepts, Measurement and UK Practice”, Public Administration, Vol.81,2003, pp.723-759.包括縱向(向上、向下)的透明和橫向(向外、向內)的透明。向上的透明是指在官僚組織內部，上級部門和政府能夠及時地收集到下級單位的有效信息，強調的是政府管理的功能。向下的透明則強調問責的功能，也即社會能否及時地獲得政府的信息，社會公開就屬于此類透明。從橫向來看，向外或向內則強調的是平行組織之間多大程度上能夠做到信息共享。這個標準為評估大數(shù)據(jù)的應用對公開透明的影響提供了一個分析視角(55)肖漢宇: 《中國預算透明的現(xiàn)狀、發(fā)展路徑及影響》, 《復旦公共行政評論》2014年第1期。。

(二)大數(shù)據(jù)的應用與行政規(guī)則建設

現(xiàn)有研究指出，僅僅靠信息公開透明是無法有效抑制腐敗的。(56)Bauhr, M., & Grimes, M.,“Indignation or Resignation: The Implications of Transparency for Societal Accountability”, Governance, Vol.27, 2014, pp.291-320.(57)Ma, J., & Hou, Y., “Budgeting for Accountability: A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”, Public Administration Review, Vol.69, 2009, pp.S53-S59.腐敗治理還必須有其他配套的制度建設。大數(shù)據(jù)應用嵌套于特定的行政組織和社會背景之下。因此從過程來看，大數(shù)據(jù)的應用能否與行政組織的規(guī)則與程序相結合就變得尤為重要。韋伯的官僚組織理論認為，官僚組織是高度去人格化的組織形式，有嚴格復雜的行政程序，以規(guī)范和約束官僚制組織內成員的行為。但是在現(xiàn)實當中，韋伯式的官僚制組織幾乎不存在。即使官僚組織建立起了嚴格和復雜的行政程序，組織成員在執(zhí)行相關政策時總能夠找到程序上的漏洞，利用這些漏洞，腐敗經(jīng)常發(fā)生，甚至成為系統(tǒng)性腐敗。

大數(shù)據(jù)應用雖然能夠為政府解決信息不對稱的問題，但這些信息需要發(fā)揮應有的作用，必須與現(xiàn)有的行政規(guī)則和組織程序結合起來，被組織決策與行動重視與使用。相反，如果信息只是起到“告知”相關官僚決策者的作用，而沒有帶來實質的規(guī)則和程序的改革，那么大數(shù)據(jù)的應用很可能會形同虛設。(58)AbouAssi, K., Nabatchi, T., & Antoun, R., “Citizen Participation in Public Administration: Views from Lebanon”, International Journal of Public Administration, Vol.36, 2013, pp.1029-1043.因此，大數(shù)據(jù)的應用要達到反腐敗的效果，尤其需要和監(jiān)督與懲治機制相結合，建立起客觀、公平、公正的正式組織規(guī)則與制度，將各種“非正式制度”排除在實際的行政運行過程之外。(59)Mackey, T. K., Kohler, J., Lewis, M., & Vian, T.,“Combating Corruption in Global Health”, Science Translational Medicine, Vol.9, 2017, DOI: 10.1126/scitranslmed.aaf9547.(60)Xu, C., “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, 2011, pp.1076-1151.

大數(shù)據(jù)應用的一大特點就是按照設定的程序和規(guī)則辦事，在可以高度程序化的環(huán)節(jié)通過程序化設計讓機器按照規(guī)則來辦事。這與中國社會重視“人情”與“關系”的運行模式有著非常大的差異。(61)Lin, Y., & de Jong, M., “Moving up the Hierarchy: Kinship and Career Advancement in a Chinese Township”, Journal of Contemporary China, Vol.26, 2017, pp.134-150.在一些容易發(fā)生腐敗的領域，如果能夠將大數(shù)據(jù)的應用結合使用，變革現(xiàn)有行政規(guī)則，是能夠有效地抑制“人情”“關系”等所帶來的腐敗行為的。

(三)大數(shù)據(jù)的應用與政策執(zhí)行能力

從產(chǎn)出的角度來看，政府內發(fā)生腐敗是因為政府缺乏有效的行政能力。Dahlstr?m等人認為行政能力 (bureaucratic capacity) 至少包括兩個重要的內容。第一，政府有足夠的能力通過公平和有效的方式執(zhí)行復雜的公共政策?？紤]到政府經(jīng)常會出現(xiàn)政策執(zhí)行失誤、過多干預市場以及擁有太多自由裁量權，政策執(zhí)行能力就顯得尤為重要。第二，政府是可靠的，不會受到腐敗現(xiàn)象的困擾。當然，足夠的執(zhí)行能力與免于腐敗困擾是相輔相成的。只有真正提升了政策的執(zhí)行能力才可以減少政府腐敗的發(fā)生；而腐敗的減少反過來也有助于提升政府的執(zhí)行能力。(62)Dahlstr?m, C., Lindvall, J., & Rothstein, B., “Corruption, Bureaucratic Failure and Social Policy Priorities”, Political Studies, Vol.61, 2013, pp.523-542.

大數(shù)據(jù)通過提升政府公開透明以及結合并改變現(xiàn)有的行政組織的規(guī)則與程序，能否提升政府的政策執(zhí)行能力呢？從理論上講，大數(shù)據(jù)的應用可以發(fā)揮其優(yōu)勢，比如協(xié)助規(guī)范自由裁量權的使用，加強對可能發(fā)生腐敗環(huán)節(jié)的監(jiān)督能力等，提升政府的政策執(zhí)行能力，(63)Giest, S., “Big Data for Policymaking: Fad or Fasttrack?”, Policy Sciences, Vol.50, 2017, pp.367-382.進而為腐敗預防提供重要的制度保障。

綜上，本文主要理論觀點是：如果大數(shù)據(jù)的應用能夠促進政府公開透明，與官僚組織的程序結合起來提供更為客觀的組織規(guī)則與程序，最終大數(shù)據(jù)應用可以提升政策執(zhí)行能力和實現(xiàn)抑制腐敗。圖1展示了我們對大數(shù)據(jù)的應用如何抑制腐敗的機制分析。大數(shù)據(jù)應用是政策投入，公開透明以及行政規(guī)則建設是過程，政策執(zhí)行能力以及反腐敗是大數(shù)據(jù)應用的產(chǎn)出。

圖1 大數(shù)據(jù)的應用與腐敗治理的作用機制分析

三、研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文以H省的一項大數(shù)據(jù)應用為研究個案，進行實證研究。腐敗有很多種形式，也涉及不同層級的權力，本文集中研究小微權力腐敗。小微權力腐敗指基層政府和群眾自治組織管理人員在公共事務管理和公共服務過程中，利用職務為自己和他人謀取不當利益。和其他形式腐敗相比，小微權力腐敗主體位于政府行政系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，腐敗行為主要集中在民生資金發(fā)放、村級項目管理、集體資產(chǎn)處置、社會保障等領域，具有普遍性、長期性、隱蔽性以及社會容忍度較高等特征。小微權力腐敗降低公共服務和公共產(chǎn)品質量，損害基層政府公信力，影響社會公平正義。2013年以來，中國開始重視治理小微權力腐敗。我們認為大數(shù)據(jù)應用初期最有可能抑制腐敗的領域就是小微權力腐敗。第一，小微權力腐敗發(fā)生范圍廣，案件分散，容易發(fā)揮大數(shù)據(jù)應用自身的優(yōu)勢。第二，從改革的角度來看，大數(shù)據(jù)應用于小微權力腐敗治理也較容易獲得上級決策者的支持，面臨的阻力可能較小。(64)Bussell, J. L， “Why Get Technical? Corruption and the Politics of Public Service Reform in the Indian States”，Comparative Political Studies, Vol.43, 2010, pp.1230-1257.

為治理小微權力腐敗，H省展開專項整治行動。該省從2017年4月開始運用互聯(lián)網(wǎng)技術，在全省建立省市縣三級運維的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺，重點對全省民生資金、精準扶貧、村級財務等進行監(jiān)督管理。該省的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺分為前臺和后臺。在前臺，居民可以通過互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督網(wǎng)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內的查詢終端、微信公眾號查詢發(fā)給本人和他人名下的民生資金。在后臺，紀委監(jiān)委可以通過建立的公職人員數(shù)據(jù)庫、公職人員直系親屬人員數(shù)據(jù)庫、房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫、車輛數(shù)據(jù)庫、低保人員數(shù)據(jù)庫、村干部數(shù)據(jù)庫、黨員數(shù)據(jù)庫等進行數(shù)據(jù)對比，發(fā)現(xiàn)疑似問題，為紀委和監(jiān)委辦案提供線索。

值得注意的是，雖然我們采用的個案為“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)+的政策特征，但是該平臺是以大數(shù)據(jù)技術應用為核心。例如，在我們調研的某縣，各類信息總量在建立初期已經(jīng)達到了200萬條，涉及各項民生資金、村級財務以及部門基礎數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)的性質與類型非常多樣。為了管理龐大的數(shù)據(jù)，H省成立了專門的部門，并且邀請了專業(yè)的技術公司維護管理這些大數(shù)據(jù)的技術設備。除此，H省定期輸入各類數(shù)據(jù)，使得整個數(shù)據(jù)庫的容量不斷增大。隨著該平臺升級改造，全省各類民生資金項目從省到市、縣、鄉(xiāng)、村、個人的分配撥付、發(fā)放和使用情況等數(shù)據(jù)，全部在該平臺中向社會進行網(wǎng)上公開，實現(xiàn)了民生數(shù)據(jù)大整合。根據(jù)最近該省的一個官方報道，截至2019年9月底，該平臺共挖掘疑點數(shù)據(jù)177.36萬條。這些特征都與大數(shù)據(jù)的特征十分吻合，因此，該平臺運作核心是大數(shù)據(jù)應用。(65)宋偉、邵景均(2019)也認為目前國內一些基于互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督的做法屬于大數(shù)據(jù)的應用。

本文的研究數(shù)據(jù)主要來自于以下兩個途徑。第一，以小組訪談和個別訪談的形式，我們集中于2018年7月對H省紀委、某地級市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策制定者和執(zhí)行者進行了36次深度訪談。(66)在以下的訪談引用中, 除特別說明外, 所有的訪談材料均是2018年7月完成的。為了保護受訪者的個人隱私和學術研究倫理的考慮，對訪談注釋進行了簡化處理。第二，對該省市縣的互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺進行田野調查，實地觀察了解該項大數(shù)據(jù)應用項目如何實施。我們共獲得10多萬字的訪談材料。根據(jù)Rubin H.J. and Rubin I. S.(67)Rubin, H. J., & Rubin, I. S.， Qualitative Interviewing: The Art of Hearing Data, Los Angeles: Sage, 2011.的方法，對訪談材料多次進行編碼處理。第一次編碼主要通過閱讀所有的訪談材料，嘗試找出訪談材料涉及的主題。在第一次編碼過程中確定材料的主題，例如數(shù)據(jù)的重要性、大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)應用的效果、反腐敗等。第一次編碼將這些主題與訪談資料建立起聯(lián)系。第二次編碼，我們再次對主題進行細分，區(qū)別出不同方面與關鍵詞。例如，大數(shù)據(jù)應用的效果進一步細分為行政效率、反腐敗與公平等。第三次，我們將關鍵詞與本文的理論框架結合起來，尋找最合適的結合點。為了確保理解的正確性，我們對所有編碼的材料進行了多次閱讀，確保我們沒有遺漏任何關鍵的信息，也盡可能保證我們能夠較客觀地看待不同的觀點與看法。值得注意的是，這些訪談材料非常豐富，本文只采用了其中一部分。我們采用Excel協(xié)助整個編碼過程。

四、研究發(fā)現(xiàn)

本研究發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”主要通過以下三個重要的途徑減少和抑制小微權力腐敗。

(一)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與公開透明

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策的實施，首先是實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)的收集、儲存、分類與共享。在此基礎上，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”實施了對外的信息公開以及內部的數(shù)據(jù)比對工作，大大地促進了縱向與橫向的公開透明。最終，通過數(shù)據(jù)比對以及民眾舉報，政府提升了發(fā)現(xiàn)腐敗線索的能力。圖2總結了互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策促進公開透明的路徑。

我們的訪談顯示，雖然地方政府部門掌握了不少數(shù)據(jù)，但是部門之間的數(shù)據(jù)壁壘也非常嚴重。在中國政府“條塊分割”的行政組織架構下，地方政府想要實現(xiàn)不同部門的數(shù)據(jù)收集和共享是非常困難的。(68)Li, L.， “How Information and Communication Technology Promote the Building of Clean Government: A Case Study of Two Local Clean Government Reforms in China”，Social Sciences in China, Vol.40, 2019, pp.85-105.比如民政系統(tǒng)想建立一個低保認定中心，技術條件都具備，但是由于數(shù)據(jù)被不同的部門控制，一直很難推動數(shù)據(jù)共享。(69)對某市紀委官員的訪談。由于有紀委監(jiān)察部門的大力支持，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺的建設比較順利。(70)對某市紀委官員的訪談。從省一級到縣一級，該平臺的建設在數(shù)據(jù)收集、儲存、分類與共享方面取得了顯著的進步。省一級已經(jīng)建立起基本的數(shù)據(jù)框架。第一，把各類基礎數(shù)據(jù)收集并儲存于平臺；第二，把最為重要的民生資金信息統(tǒng)一起來，通過“一卡通”等形式，將數(shù)據(jù)整合起來實施管理。

圖2 互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與公開透明

我們(省)和不動產(chǎn)登記中心建立機制，然后把商品房信息、教育信息、殘疾人信息、死亡人口信息、建檔立卡扶貧戶信息等收集起來，和民生資金發(fā)放惠農(nóng)一卡通的數(shù)據(jù)，在我們的平臺公開。(71)對某省政府電子政務中心處級干部的訪談, 2019年1月。

在市縣一級，尤其是推行該政策較早的地區(qū)，數(shù)據(jù)的收集共享甚至走得更快。比如，我們調研的某縣，他們的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”后臺的基礎數(shù)據(jù)庫已經(jīng)覆蓋15大類，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的定期更新。(72)在某縣與紀委書記等的訪談。

我們(地級市)的數(shù)據(jù)交換平臺從2015年起步，2016年結合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺正式開始，現(xiàn)在37個部門的數(shù)據(jù)已經(jīng)完全進入平臺，下一步還有20多個單位，77個數(shù)據(jù)庫正在準備進入平臺。(73)在某地級市紀委的座談。

我們要求2018年10月之前村級項目全部上傳，但當時我們上傳的項目只有四十幾個，10月份我們就下到鄉(xiāng)里村里去推動這個事……到現(xiàn)在為止上傳了1 100多個項目，基本上全縣523個村的項目就上傳完了。(74)對某縣紀委書記的訪談, 2019年1月。

數(shù)據(jù)的收集與共享為推動政府公開透明奠定了基礎。借用Heald分析視角，(75)Heald, D，“Fiscal Transparency: Concepts, Measurement and UK Practice”，Public Administration, Vol.81, 2003, pp.723-759.我們對個案進行了剖析與總結。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺通過對社會公開與內部比對功能實現(xiàn)了縱向與橫向的公開透明。第一，通過對數(shù)據(jù)進行脫敏、處理以及分類之后，將可以公開的數(shù)據(jù)放上前臺，最大限度地對社會公開。這實現(xiàn)了縱向的向下公開的目標。

老百姓查詢的平臺設置了縣市區(qū)的圖標，直接點擊圖標就能進入縣級平臺。平臺分為民生政策、民生資金、扶貧信息、村務公開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開、監(jiān)督機構、投訴處理、快速查詢幾個板塊，這些功能板塊幾乎囊括了基層黨風廉政反腐敗中的所有需求……民生資金的查詢方式分為按類別查詢、按部門查詢、地區(qū)查詢和綜合查詢。點擊進入農(nóng)業(yè)補貼類，在查詢的端口直接輸入名字或身份證號碼就能進入到精準查詢。(76)與某地方市紀委官員的座談。

現(xiàn)在全省共發(fā)放補貼262項，其中包含扶貧的41項，這些項目必須要通過“一卡通”發(fā)放。這些在平臺上都進行了公開。(77)在某縣與政府各部門的座談。

由于公開的力度大，并且內容涉及普遍民眾的切身利益，平臺的認知度就非常高。在省一級，微信平臺公眾號關注度已經(jīng)達到了340多萬，各個網(wǎng)絡渠道總點擊量超過11億次。而在我們調研的地級市，也有36萬人關注了省平臺。(78)對某地市紀委官員和省政府電子服務中心官員的訪談, 2018年7月及2019年1月。更為重要的是，平臺對社會開放，不僅僅促進了向下透明(政府與民眾)，也使得民眾之間的相互監(jiān)督有了意義。民眾可以通過平臺發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗問題。也即民眾之間也可以實現(xiàn)橫向的公開透明。

現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的公開程度，同一個村子里的人不僅能看到自己領了多少補貼，也能看到其他人領了多少補貼，然后你覺得這個人家里情況很好，不應該領。我們就提供一個很便捷的投訴渠道，發(fā)起投訴舉報。(79)對某省電子服務中心主任等進行訪談, 2019年1月。

除了對社會公開，平臺第二個關鍵的功能就是內部的使用，實施大數(shù)據(jù)的比對分析，發(fā)現(xiàn)腐敗的線索。例如，在我們調研的某縣，數(shù)據(jù)的比對就顯得非常重要。不單設置了自動報警機制，也可以進行手動比對。政府部門內部的信息公開與比對功能既體現(xiàn)了自下而上的公開透明(縱向)，又體現(xiàn)了部門之間的公開透明(橫向)。

我們建立了基礎數(shù)據(jù)庫，包括十幾大基礎數(shù)據(jù)庫，共上百萬條信息。我們利用大數(shù)據(jù)的自動碰撞自動分析及時發(fā)現(xiàn)問題線索。當每一個單位要發(fā)放民生資金的時候，它會導入相關數(shù)據(jù)，導入的數(shù)據(jù)會和基礎數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)進行比對分析。如果發(fā)現(xiàn)買房買車人員領取了農(nóng)村低保、危房改造資金等這些不符合實際的情況，它都會發(fā)生報警情況。(80)對某縣互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺的考察。

通過平臺內部的比對功能，政府發(fā)現(xiàn)了大量的可疑信息。比如，在我們調研的某縣，經(jīng)過數(shù)據(jù)庫的全面比對之后，產(chǎn)生了1.3萬條可疑線索?！皟H僅上半年，我們通過數(shù)據(jù)碰撞發(fā)現(xiàn)疑似問題后已經(jīng)問責了139人，通過互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督在民生方面受到處分的有32人，挽回了幾百萬的經(jīng)濟損失，從2016年到現(xiàn)在大約是挽回了5 000多萬的損失?！?81)與某縣紀委官員的座談。在我們調研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也有類似的發(fā)現(xiàn)。(82)對某鄉(xiāng)黨委書記的訪談。我們從該省平臺數(shù)據(jù)比對中也發(fā)現(xiàn)了不少可疑的線索。(83)對某縣紀委書記等的訪談, 2019年1月。

(二)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與行政規(guī)則建設

在沒有實施互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督之前，基層的腐敗治理存在不少問題。第一，原有的監(jiān)督虛化。第二，現(xiàn)實政策執(zhí)行過程中存在 “非正式規(guī)則”，“人情”“關系戶”在基層存在?；ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策的實施從兩個方面推進了行政規(guī)則建設。一是，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策本身就是逐步建立起來一套新的行政規(guī)則。二是，該政策逐步與現(xiàn)有的監(jiān)督機制相結合，修補了原來的制度漏洞，使得監(jiān)督有效運轉起來。

調研發(fā)現(xiàn)，基層治理普遍存在著政策執(zhí)行乏力，監(jiān)督監(jiān)管不到位等現(xiàn)象。一位市審計局的官員就直接表達“主要原因是制度不健全，程序不完善，監(jiān)管不全面，加上關系戶和優(yōu)親厚友更是基層工作中突出的難題”。(84)對某市審計局官員的訪談。紀委監(jiān)察部門的調查手段仍然停留在傳統(tǒng)階段，信息化建設與公檢法比較滯后很多。(85)對某縣紀委書記等的訪談, 2019年1月。不少受訪者也表達了在原來基層治理過程中，存在不少監(jiān)管和制度上的漏洞。

評定低保戶是走了程序的。假如這個村分配6個低保戶的指標，但是在具體的操作中，村干部原來有時候可能只拿5個指標來評選。還有一個怎么辦呢？它是用來優(yōu)親厚友的，用來搞關系的。他報到鄉(xiāng)里面縣里面，就報通過了，表面上等于都合法了，有5個也通過民主評議，也通過公開公示。(86)對某縣紀委書記副書記的訪談。

有親戚在民政部門工作，就通過民政部門的領導簽字。低保戶按照人口比例有指標，如果超過指標沒關系，有親戚有朋友通過領導簽字可以加指標，所以當時接到的舉報很多，一年來訪舉報的不少于1 000起。(87)與某縣政府部門負責官員的座談。

面對這樣的基層治理難題，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策在行政規(guī)則與程序建立上有著兩個重要的貢獻。第一，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺本身逐步建立起一套行政規(guī)則。例如前面提及的數(shù)據(jù)收集、儲存、分類與共享，數(shù)據(jù)對外公開與內部的比對分析，已經(jīng)建立起基礎的行政制度和規(guī)則。比如省一級確定了“一線兩平臺”的互聯(lián)網(wǎng)政策格局等。在具體的操作層面，進一步完善公開的目錄建設以及將財政系統(tǒng)配合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺的建設。進一步地，在如何更科學地設置比對和發(fā)現(xiàn)可疑線索的規(guī)則等方面都制定了行政規(guī)則。這些規(guī)則是直接配合互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督的實施而制定、執(zhí)行的。

全省的財政系統(tǒng)，因為平臺的資金完全按照財政資金的走向脈絡來進行數(shù)據(jù)錄入，從國庫出來，錢撥到了哪里，一級一級按整個的脈絡圖走，到哪里錄，形成一個資金的走向圖?，F(xiàn)在省財政系統(tǒng)正在進行大改造，也是為了配合“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，以期達到實施效果。(88)與某地級市政府部門的座談。

公開以前，不能公開的就想辦法規(guī)避。現(xiàn)在公開有嚴格的規(guī)定，公開到什么程度，不能說我把這個東西放在那里就可以了，這樣達不到那個效果，因此我們正在制作互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督財政資金公開目錄。(89)對某鎮(zhèn)扶貧辦官員的訪談。

以前的規(guī)則太籠統(tǒng)了，不論是什么資金，都是是否有車、是否有房，這不是很精準。我們要達到精準，要針對每一項資金的限制條款進行分析。比如殘疾人補貼必須符合哪些條件，列出它的限制條款，什么人可以領什么人不可以領，這就是規(guī)則，通過規(guī)則設計程序，與殘疾人庫、去世人員庫進行比對等，實現(xiàn)了精準化。(90)對某地級市紀委官員的訪談。

第二，僅僅有這些規(guī)則與制度遠遠不夠。發(fā)現(xiàn)了問題之后，后面的懲治與監(jiān)管機制必須與平臺相結合才能夠使規(guī)則變得有生命力。一是，在現(xiàn)有的各類工作中，加入通過平臺檢測確認相關的信息，審查、篩選等規(guī)則融入現(xiàn)有的行政程序與環(huán)節(jié)，將非正式規(guī)則剔除。二是，將公開透明與現(xiàn)有的舉報制度結合起來，鼓勵民眾對可疑現(xiàn)象進行舉報。

建立平臺后，評低保戶以及資金發(fā)放之前，平臺后臺會對名單進行篩選，不符合的直接把它刪掉，慢慢地問題就少了。(91)對某縣紀委官員的訪談。

通過這個平臺直接舉報，讓村民無須直接面對受賄官員。如果我發(fā)現(xiàn)村支部書記貪污，不需要找他，也不需要找政府領導，可以直接到平臺上舉報。如果當面找他就會認識我，可能會遭到打擊報復。(92)對某鎮(zhèn)黨委副書記等的訪談。

我們縣2018年通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺受理了103件投訴。調查之后，如果是實名舉報，我們都會反饋調查結果，在平臺上正式書面回復；如果同一事項，同一個問題舉報重復出現(xiàn)，那么我們第一次鄉(xiāng)里辦理，第二次縣里辦理，第三次可能就要上升到市里辦理。通過這樣的制度設計，通過平臺，老百姓獲得感增加了。(93)對某縣紀委官員的訪談, 2019年1月。

三是，將線下的監(jiān)督工作與平臺相結合，增強原有監(jiān)管力量的作用。在我們調研的縣和鎮(zhèn)政府，就成立了民生監(jiān)督領導小組，以配合平臺的運作。

縣級成立了民生監(jiān)督領導小組，我們將18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個管理處劃分為了5個片區(qū)，成立了民生監(jiān)督組，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察工作交叉片區(qū)協(xié)作、上下協(xié)同一起辦案模式。它不僅可以在線投訴，也可以找到片區(qū)民生監(jiān)督組成員當面投訴，或者是電話投訴。我們會在規(guī)定時間之內來調查核實，處理投訴。(94)對某縣紀委書記等的訪談。

為確保平臺正常運行，我們聘用黨支部書記任“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”工作小組組長，村里的紀檢委員為“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺的信息員，專門負責平臺數(shù)據(jù)的更新上報和信訪舉報、線索核查工作，同時明確鎮(zhèn)紀委干部為操作員，為群眾介紹平臺的查詢使用，幫助他們掌握操作技巧并進行政策宣傳。(95)對某鎮(zhèn)黨委書記等的訪談。

受訪者表示，這些規(guī)則的建立使得優(yōu)親厚友的現(xiàn)象減少了很多，不少基層干部也不再敢做優(yōu)親厚友的事情，甚至不少人主動將不合規(guī)的補貼退回。

現(xiàn)在很多蹭低保的人主動要求退出，很多建檔立卡扶貧戶要求退出來，平臺作用以及社會效益已經(jīng)產(chǎn)生了。老百姓通過平臺舉報，紀委通過平臺發(fā)現(xiàn)線索，平臺起到了很大的震懾效果。(96)對省電子服務中心官員的訪談, 2019年1月。

哥哥是村支部書記，弟弟想評貧困戶，但在外邊有車有房，不符合條件，老百姓不知道，把他評上了貧困戶，但哥哥說有“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，不敢簽字，知道簽字后若比對出來就會受到處分。(97)與某縣政府部門官員的座談。

(三)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督與政策執(zhí)行能力

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策最終提升了政府的政策執(zhí)行能力，政府有足夠的能力公平和有效地執(zhí)行復雜的公共政策。我們發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督提升了以下幾方面的政策執(zhí)行能力：協(xié)調能力、認定能力、回應能力以及預防腐敗的能力。最終提升了行政效率，節(jié)約了成本，提升了民眾對政府的信心。

第一，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督提升了基層政府的協(xié)調能力?；鶎拥谋姸喙ぷ魃婕安煌牟块T，例如扶貧資金的發(fā)放。有了這個平臺之后，部門之間的協(xié)調能力得到了顯著的提高。

我們縣扶貧辦負責認定對象，發(fā)錢是由縣里專門實施扶貧搬遷的公司，就是縣農(nóng)發(fā)公司，它是負責發(fā)錢的。危房資格認定是在住建局，進行房屋鑒定，但貧困的身份是由我們認定。(98)與某縣政府部門的座談。

之前，各個部門各自為戰(zhàn)，現(xiàn)在(平臺)把很多部門連在一起，形成一個鏈條……現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”讓每個部門之間形成聯(lián)動機制，每個部門知道我的職責是什么，不做就追責。哪個環(huán)節(jié)，哪個部門出問題，誰負責都可以通過平臺追查得清清楚楚，所以“互聯(lián)網(wǎng)+”是一個大的監(jiān)督機制。(99)與某縣政府部門的座談。

第二，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策也提升了基層政府的認定能力。在具體的政策執(zhí)行過程中，基層政府很多時候需要認定民眾是否符合條件之后才能夠執(zhí)行相關的政策，例如大量的財政補貼款項的發(fā)放。在平臺實施之前，不少政策的執(zhí)行由于缺乏足夠的認定能力被迫擱置。平臺的使用使得各項工作的認定能力得到大幅的提升。

“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺給貧困人口識別幫了大忙，我們從2014年開始進行識別，當時沒這個平臺，識別只能通過開會評議。由于信息不對稱，許多隱形信息無法被評議成員知曉。我們只能到房產(chǎn)、交管、工商所，請他們把這些人員找出來。他們說找可以，但工作量非常大，一個部門要比對建檔立卡的八萬多人，一個一個輸入身份證去比對有沒有房，有沒有車，這需要很多的人力、物力、財力，搞不了。后來縣紀委成立了這個平臺，把每個部門的數(shù)據(jù)搞了進來，一下子就比對出來了。(100)與某縣政府部門官員的座談。

第三，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督平臺提升了政府對民眾的回應能力。平臺提升了基層干部釋疑解惑的能力，促進了政府工作人員和民眾的相互了解與信任。

平時工作我們經(jīng)常使用(平臺)。查找一些需要的數(shù)據(jù)，就不會模棱兩可。(101)對某縣某村主任的訪談。群眾可以直接通過平臺去提出疑問、問題，或者有哪些方面想舉報可直接在平臺上留言，我們通過電話號碼就可以直接聯(lián)系群眾。以往他們需要寫信找到紀委，再由紀委交到我們單位，單位領導再找到相關人士，流程非常復雜。平臺對政策方面的問題也可直接解答，解答疑問，傾聽訴求。(102)與某縣政府部門官員的座談。

第四，互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策提升了基層政府預防腐敗的能力。通過平臺的公開透明與規(guī)則建設，基層政府的監(jiān)督能力以及規(guī)范權力的能力提升了，緩解了人手不足的問題。平臺不單是建立了權力清單，并且實現(xiàn)了基層重要事項的公開透明，使得監(jiān)督體系能夠有效運轉起來。實現(xiàn)了對存量的清理之后，平臺的主要任務也逐步轉變?yōu)轭A防腐敗。

我們把村一級基層治理從民生、事務、項目、資金，包括黨建工作和發(fā)展黨員都進行了整合。村干部有什么權力都進行了規(guī)范和公示，整個是三大類29個分支，并且每一項權力該怎么辦都進行了規(guī)范。5萬元以下的項目該走什么程序，5萬元到10萬元的項目走什么程序，50萬元的項目走什么程序都非常明確，并且要求都上傳到這個“村級小微權力”系統(tǒng)。(103)對某縣紀委書記等的訪談，2019年1月。

財政的功能就是三個字“收、支、監(jiān)”，管收入、支出、監(jiān)督。全縣所有的資金，項目資金，民生資金，到個人家庭補助資金都要監(jiān)督，實際上財政的主要功能就是監(jiān)督。(104)與某縣政府部門官員的座談。我們主要是防止和預防腐敗，很多部門的資金發(fā)放到我這來體檢一下，我這里過濾，要跟我的基礎數(shù)據(jù)庫對比，比較以后，如果沒發(fā)現(xiàn)問題，他們一般可以發(fā)。(105)與某縣政府部門官員的座談。

基層政府在監(jiān)督方面存在工作量大、人手不足的難題。隨著國家監(jiān)察法的頒布實施，監(jiān)察的范圍不斷擴大，基層政府紀檢監(jiān)察人手不足的問題更為突出。平臺的運用，有助于解決基層政府人手不足的難題。借助于平臺，基層政府得以鞏固和提升自己的監(jiān)督能力。

像我們財政局，監(jiān)督科只有幾個人，不可能對所有的市級部門、縣進行監(jiān)督。同時我們還要進行資金事后監(jiān)督，但事后監(jiān)督也和力量有關，鄉(xiāng)里負責監(jiān)督的只有一兩個人，卻要負責幾十個村，所以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的出臺在現(xiàn)實中才會有大作用。(106)與某地級市政府部門的座談。

市紀委可能是“一對幾百”。而紀委要用事實說話，需要在取證中通過智能化證據(jù)系統(tǒng)節(jié)省時間，才能更好地去辦案，才可能以一個人做多個方面的事情，提高工作效率。所以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺意義很大。(107)與某地級市政府部門的座談。

監(jiān)察法實施之后，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”對人的應用監(jiān)管會逐漸放大到法律規(guī)定的范圍?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督”就是對人、財、物的監(jiān)督，加辦案系統(tǒng)，這樣才是一個比較完整的監(jiān)督局面。隨著人的變化、隨著監(jiān)管對象的變化，個人財產(chǎn)的監(jiān)管也要通過一定渠道列入監(jiān)督范圍。(108)與某地級市政府部門的座談。

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督政策通過對上述能力的提升，抑制了腐敗的發(fā)生，也從一定程度上促進了公平公正的行政規(guī)則的建立。

該平臺對那些想通過一些不正當手段得利的群體起到了很好的預防和震懾作用。大數(shù)據(jù)平臺就可以起到預防和震懾作用。(109)對某縣某鄉(xiāng)黨委書記的訪談。

我們統(tǒng)計，2018年發(fā)生的村級財務問題較大數(shù)額沒有一起，全部是2017年之前的。通過數(shù)據(jù)可以看出村干部的規(guī)矩意識越來越強，違規(guī)的越來越少。(110)對某縣紀委書記的訪談，2019年1月。(平臺)公開透明公正。你不自覺地完善和規(guī)范自己的行為。(111)對某縣互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督中心主任的訪談。

五、討論與結論

在腐敗研究里，關于如何實施反腐敗改革、有效抑制腐敗的研究還很少。(112)肖漢宇、公婷: 《腐敗研究中的若干理論問題》,《經(jīng)濟社會體制比較》2016年第2期?；ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督的例子為反腐敗研究提供了一個很好的視角。反腐敗改革是一個系統(tǒng)工作，需要從不同政策階段、不同的制度層面進行系統(tǒng)性的改變。(113)Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J., “Why Anticorruption Reforms Fail—Systemic Corruption as a Collective Action Problem”, Governance, Vol.26,2013, pp.449-471.(114)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H., “Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”, Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.本研究總結和分析了大數(shù)據(jù)的應用如何通過公開透明與行政規(guī)則建設，提升政府的政策執(zhí)行能力，從而抑制小微權力腐敗。如圖1所示，我們展示了大數(shù)據(jù)的應用如何實現(xiàn)腐敗治理的目標。三個環(huán)節(jié)缺一不可，緊密聯(lián)系密不可分。首先，大數(shù)據(jù)應用的優(yōu)勢在于數(shù)據(jù)量巨大，通過公開透明，能夠解決政府的信息不對稱問題，為治理腐敗提供可靠及時的線索。缺乏真實準確的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)應用將無從開展。其次，大數(shù)據(jù)應用要發(fā)揮作用，必須建立起配套的懲治與監(jiān)督機制，以確保大數(shù)據(jù)應用實施能夠完善政府的問責機制。(115)Ma, J., & Hou, Y., “Budgeting for Accountability: A Comparative Study of Budget Reforms in the United States during the Progressive Era and in Contemporary China”, Public Administration Review, Vol.69, 2009, pp.S53-S59.(116)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H., “Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”, Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.如果缺乏相應的問責機制，那么即使有大數(shù)據(jù)，政策也無法帶來實質性的改變。以上兩點可以解決腐敗存量的問題。為了達到治本的目標，大數(shù)據(jù)應用必須提升政府的政策執(zhí)行能力。只有政府能夠高效、公平、公正地執(zhí)行復雜的公共政策，政策產(chǎn)出才能夠達到預期的目標。

通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”深度個案的分析，本文回答了大數(shù)據(jù)應用能否以及如何實現(xiàn)腐敗治理的問題。這篇文章對腐敗治理研究有一定的貢獻，尤其是基層的腐敗治理。(117)Gans-Morse, J., Borges, M., Makarin, A., Mannah-Blankson, T., Nickow, A., & Zhang, D., “Reducing Bureaucratic Corruption: Interdisciplinary Perspectives on What Works”, World Development, Vol.105, 2018, pp.171-188.基層腐敗治理必須具備兩個基本條件：公開透明以及規(guī)則建設。腐敗治理首先要解決信息不對稱問題，亦即如何發(fā)現(xiàn)腐敗線索顯得尤為重要?，F(xiàn)有研究指出，中國反腐敗需要更加重視民眾在反腐敗工作中的作用。(118)Gong, T., & Xiao, H. Y., “Socially Embedded Anti-Corruption Governance: Evidence from Hong Kong”, Public Administration and Development, Vol 37, 2017, pp.76-190.這篇文章證實了，如果能夠通過大數(shù)據(jù)技術充分激發(fā)民眾參與監(jiān)督的積極性，民眾在基層反腐中就可以有效發(fā)揮提供反腐敗線索的作用。同時，腐敗治理要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展離不開反腐敗措施的制度化。規(guī)則的建立就顯得尤為重要。在中國基層治理的情境下，受到傳統(tǒng)的人情世故、優(yōu)親厚友、關系等影響，基層官僚組織的正式制度與非正式制度并存并深遠影響地方治理。(119)周雪光: 《權威體制與有效治理: 當代中國國家治理的制度邏輯》, 《開放時代》2011年第10期。(120)Lin, Y., & de Jong, M., “Moving up the Hierarchy: Kinship and Career Advancement in a Chinese Township”, Journal of Contemporary China, Vol.26, 2017, pp.134-150.腐敗治理不可避免需要突破這些非正式制度的負面影響。另外，政策執(zhí)行理論也指出，中國地方政府的政策執(zhí)行能力偏低，受到各種制度漏洞、制度沖突等因素的影響，好的上級政策到了基層之后往往會走樣。(121)Mei, C., & Pearson, M. M., “Killing a Chicken to Scare the Monkeys? Deterrence Failure and Local Defiance in China”, The China Journal, Vol.72,2014, pp.75-97.通過完善大數(shù)據(jù)應用本身的規(guī)則安排，并將大數(shù)據(jù)應用的優(yōu)勢引入到現(xiàn)有的監(jiān)督機制當中，我們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的應用可以增強監(jiān)督的功能，能夠應對上述兩個挑戰(zhàn)，使得關鍵環(huán)節(jié)的漏洞得到修補。大數(shù)據(jù)應用的一項“副作用”是政府政策執(zhí)行能力的提升。這或許比單純針對懲治腐敗的措施有著更為長遠的影響。政府公開透明以及規(guī)則的建立，實質上增強了政府提供公共服務的政策執(zhí)行能力，包括協(xié)調能力、認定能力、回應能力以及監(jiān)督能力等。這些能力本身就能夠增強政府對腐敗的免疫能力。除此，這篇文章也對大數(shù)據(jù)應用的研究有所貢獻。本文的發(fā)現(xiàn)豐富了大數(shù)據(jù)在公共部門的運用研究。(122)Desouza, K. C., & Jacob, B., “Big Data in the Public Sector: Lessons for Practitioners and Scholars”, Administration & Society, Vol.49, 2017, pp.1043-1064.(123)Giest, S., “Big Data for Policymaking: Fad or Fasttrack?”, Policy Sciences, Vol.50, 2017, pp.367-382.(124)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R., “Big Data for Policymaking: Great Expectations, but with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10,2018, pp.347-367.(125)Gamage, P., “New Development: Leveraging ‘Big Data’ Analytics in the Public Sector”, Public Money & Management, Vol.36, 2016, pp.385-390.我們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)不單可以實現(xiàn)公共部門的公開透明，在基層治理當中，如果能夠建立起有效的規(guī)則，大數(shù)據(jù)的應用就可以實現(xiàn)比公開透明更深層次的政策產(chǎn)出——政策執(zhí)行能力的提升與反腐敗。鑒于中國地方政府已經(jīng)越來越多地應用了大數(shù)據(jù)技術，進行各種公共服務提供的創(chuàng)新，我們呼吁應該有更多的實證研究探討大數(shù)據(jù)如何影響公共部門的行為與結果。

現(xiàn)有的研究已經(jīng)指出，目前國家層面的大數(shù)據(jù)應用更多地停留在實現(xiàn)較簡單的目標，例如公開透明。(126)Poel, M., Meyer, E. T., & Schroeder, R., “Big Data for Policymaking: Great Expectations, but with Limited Progress?”,Policy & Internet, Vol.10, 2018, pp.347-367.這反映出大數(shù)據(jù)的應用要與公共部門的規(guī)則與程序結合起來，以實現(xiàn)更深層的組織目標(例如影響決策)仍然非常困難。政治影響是一個重要的考量因素。(127)Bussell, J. L.，“Why Get Technical? Corruption and the Politics of Public Service Reform in the Indian States”，Comparative Political Studies, Vol.43, 2010, pp.1230-1257.現(xiàn)有研究也很少看到大數(shù)據(jù)的應用在反腐敗改革當中的探討。這反映出在反腐敗改革方面采用大數(shù)據(jù)的應用需要強大的資源和組織支持。(128)Persson, A., Rothstein, B., & Teorell, J.， “Why Anticorruption Reforms Fail—Systemic Corruption as a Collective Action Problem”，Governance, Vol.26,2013, pp.449-471.(129)Misangyi, V. F., Weaver, G. R., & Elms, H.，“Ending Corruption: The Interplay among Institutional Logics, Resources, and Institutional Entrepreneurs”，Academy of Management Review, Vol.33, 2008, pp.750-770.我們的個案也發(fā)現(xiàn)這些支持對于推動公開透明、規(guī)則建設都有著非常關鍵的作用。這是后續(xù)研究需要探討的重要議題。

當然，本文也有一定的局限性。大數(shù)據(jù)應用要實現(xiàn)腐敗治理目標需要行政組織和民眾的大力支持。大數(shù)據(jù)應用對數(shù)據(jù)治理也提出了很高的要求。同時，大數(shù)據(jù)應用的廣度和深度也受政治因素的影響。大數(shù)據(jù)應用于腐敗治理也引發(fā)了社會對公民電子數(shù)據(jù)隱私、政府數(shù)據(jù)保密與外部監(jiān)督缺乏的擔憂。希望未來的研究能夠進一步從這些方向進行探討，以豐富我們對大數(shù)據(jù)應用與腐敗治理的認識。