福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 福建江夏學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 謝 冰

一、引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》重點(diǎn)提出了“將財(cái)政赤字和政府債務(wù)控制在可承受范圍內(nèi)，確保財(cái)政的可持續(xù)性”的要求。2016年以來，全國財(cái)政工作會(huì)議持續(xù)強(qiáng)調(diào)“確保地方財(cái)政可持續(xù)”(見表1)。全國財(cái)政工作會(huì)議將“確保地方財(cái)政可持續(xù)”列為2019年十大重點(diǎn)任務(wù)。2020年新冠肺炎疫情沖擊疊加經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)，給包括中國在內(nèi)的各國經(jīng)濟(jì)帶來極大挑戰(zhàn)，更給財(cái)政收支平衡和可持續(xù)發(fā)展帶來巨大壓力。在“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”的大背景下，減稅降費(fèi)政策將進(jìn)一步落實(shí)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)潛在資金缺口為代表的民生財(cái)政支出壓力增大，財(cái)政調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入等存量資源的空間也在收窄，土地財(cái)政需要轉(zhuǎn)型，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)期的政府債務(wù)難解。2020年《政府工作報(bào)告》指出：當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)前所未有。中國的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)需要高度重視的時(shí)刻。

表1 2016年以來全國財(cái)政工作會(huì)議關(guān)于“財(cái)政可持續(xù)”的表述

在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，學(xué)者們對財(cái)政可持續(xù)問題的研究均圍繞政府是否有能力償還債務(wù)來展開(Keynes，1923；Buiter，1985，鄧子基，2001；Charles，2007)。隨著關(guān)于財(cái)政可持續(xù)的理論研究和各國實(shí)踐不斷取得的進(jìn)展，財(cái)政可持續(xù)的概念外延不斷擴(kuò)大。余永定(2000)從財(cái)政收支平衡的角度分析了如果政府能夠長期保持財(cái)政收支平衡或通過發(fā)行國債彌補(bǔ)財(cái)政赤字，財(cái)政也可以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。高培勇(2009)從財(cái)政職能和財(cái)政運(yùn)行的角度認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)應(yīng)立足于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)不僅可以彌補(bǔ)市場失靈，也可有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。鄧曉蘭等(2013)從政府債務(wù)和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的關(guān)系角度分析，認(rèn)為適當(dāng)保持政府的債務(wù)規(guī)模和合理的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)將持續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究課題組(2012)從公共資源與財(cái)政支出責(zé)任之間的關(guān)系角度認(rèn)為政府未來所擁有的公共資源足以履行其未來承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，可以保證財(cái)政的可持續(xù)。Burnside(2005)發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性，不僅要保證政府具有較強(qiáng)的償債能力，還需要保持財(cái)政政策和貨幣政策的穩(wěn)定性。

隨著財(cái)政可持續(xù)的理論研究逐漸深入和各國實(shí)踐不斷取得新的進(jìn)展，財(cái)政可持續(xù)的概念也在新的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件下被重新認(rèn)識(shí)，這也說明財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和宏觀財(cái)政政策調(diào)控下，財(cái)政的可持續(xù)狀態(tài)并不相同。“十四五”時(shí)期中國將進(jìn)入飽和型財(cái)政需求階段，資本邊際回報(bào)率遞減，正外部性的邊際回報(bào)也在遞減，民眾和企業(yè)對公共品的需求上升。與此同時(shí)，政府融資成本遞增，債務(wù)存量積累，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)遞增。在這樣的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，持續(xù)跟蹤研究，打好財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)制度基礎(chǔ)，尤為重要。這種變化迫切需要財(cái)政兼具公共性和發(fā)展性。因此，當(dāng)前對于財(cái)政可持續(xù)的認(rèn)識(shí)應(yīng)概括為：財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)順暢、財(cái)政職能有效實(shí)現(xiàn)、財(cái)政政策兼顧穩(wěn)定靈活、財(cái)稅體制科學(xué)完善，通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足人民群眾需求，充分發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

二、“十三五”以來我國財(cái)政發(fā)展的主要成就

“十三五”時(shí)期，全國各級(jí)財(cái)政部門按照“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的要求，堅(jiān)持以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以保障和改善民生為重點(diǎn)，不斷推進(jìn)財(cái)稅體制改革，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

(一)財(cái)政收入持續(xù)增長，國家財(cái)政實(shí)力日益壯大

一是財(cái)政收入連續(xù)上新臺(tái)階。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)施積極的財(cái)政政策，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，依托“一帶一路”倡議和擴(kuò)大對外開放等重大措施，“十三五”時(shí)期財(cái)政收入總體保持了平穩(wěn)較快的增長態(tài)勢，2019年全國一般公共預(yù)算收入為190382億元，為2015年的1.25倍，年均增長6%。但由于結(jié)構(gòu)性減稅、養(yǎng)老金降率等舉措以及新冠疫情的影響，根據(jù)《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2020年全國一般公共預(yù)算收入180270億元，較2019年將下降5.3%(見圖1)。

圖1 “十三五”期間全國一般公共預(yù)算收入增長情況

二是財(cái)政收入質(zhì)量趨于穩(wěn)定。在積極推進(jìn)“營改增”和減稅降費(fèi)政策的背景下，2016～2019年全國稅收收入占一般預(yù)算收入的比重仍均保持在80%以上(見圖1)，2020年1～4月甚至高達(dá)86%左右，主體稅種稅收收入占2/3(見表2)。同時(shí)，2020年第一季度全國一般預(yù)算總收入占GDP的比重達(dá)到22%，比2015年提高了2個(gè)百分點(diǎn)。

表2 2020年1～4月全國地方一般公共預(yù)算收入構(gòu)成和主要稅種

三是稅收產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。三次產(chǎn)業(yè)中，第三產(chǎn)業(yè)稅收占比和增收貢獻(xiàn)逐年提高，稅收主角地位愈加強(qiáng)化，全省第三產(chǎn)業(yè)稅收占全部稅收總收入比重在2016年首次超過第二產(chǎn)業(yè)后，2017年、2018年和2019年第三產(chǎn)業(yè)稅收比重分別高于第二產(chǎn)業(yè)6.9個(gè)、7.4個(gè)和7.9個(gè)百分點(diǎn)。其中，房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)稅收占稅收總量的比重提高較多，分別比2015年提高6.3個(gè)和5.5個(gè)百分點(diǎn)(見表3)。

表3 2015～2019年全國三次產(chǎn)業(yè)稅收占稅收總收入比重 單位：%

(二)財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

1.財(cái)政支出規(guī)?？傮w不斷擴(kuò)大。

隨著國家財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，財(cái)政對國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的保障能力不斷提高?！笆濉睍r(shí)期全國一般公共預(yù)算支出規(guī)模從2015年的175768億元增加到2019年的238874億元，增長率為36%。2020年全國一般公共預(yù)算支出安排達(dá)到247850億元，比2019年增長3.8%(見圖2)，支出總量總體仍保持?jǐn)U張態(tài)勢，財(cái)政支出總體向地方傾斜，并更注重發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的作用時(shí)機(jī)。

圖2 “十三五”期間全國一般公共預(yù)算支出情況

2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。

(1)政府帶頭過緊日子，大力壓減一般性支出。一是在支出結(jié)構(gòu)安排上，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)及各類行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，把財(cái)政支出更多用在保障與百姓生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。2016年、2017年、2018年的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)分別為6146.48萬元、6067.87萬元、5697.54萬元，逐年遞減且均低于2015年的6146.48萬元，同時(shí)2019年安排對地方轉(zhuǎn)移支付超過7.5萬億元，增長9%，除剛性和重點(diǎn)項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目支出平均壓減幅度達(dá)到10%。二是將基本支出納入財(cái)政績效管理，加強(qiáng)對財(cái)政支出的精細(xì)化管理，進(jìn)一步加大項(xiàng)目預(yù)算的公開力度。2017年，10個(gè)部門將重點(diǎn)項(xiàng)目的文本和績效目標(biāo)隨部門預(yù)算一并向社會(huì)公開，2018年增加至36個(gè)部門的36個(gè)項(xiàng)目，2019年在之前的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加了14個(gè)部門的14個(gè)項(xiàng)目。

(2)財(cái)政保障民生效果彰顯，公共服務(wù)水平顯著提升。按照“十三五”規(guī)劃的工作部署，不斷調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大重點(diǎn)支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度以及對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，增加對脫貧攻堅(jiān)、“三農(nóng)”、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)支出(見表4)。以2020年1～4月財(cái)政支出為例，與民生直接相關(guān)的支出占財(cái)政支出比重保持在70%以上(見圖3)。

表4 2015年與“十三五”時(shí)期一般性公共預(yù)算支出及部分類級(jí)、項(xiàng)級(jí)科目支出額對比 單位：億元

圖3 2020年1～4月全國一般公共預(yù)算支出構(gòu)成情況

一是教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展?！笆濉逼陂g，全國各級(jí)財(cái)政不斷加大教育方面的投入，從2015年的26205萬元提高到2019年的34913萬元，占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的19.2%。并實(shí)施新一輪學(xué)前教育發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃，建立健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，支持現(xiàn)代職業(yè)教育和高等教育發(fā)展，促進(jìn)各類教育事業(yè)協(xié)同發(fā)展。

二是社會(huì)保障水平不斷提升。2014年城鄉(xiāng)養(yǎng)老金并軌以來，國家連續(xù)五年按照平均5%的幅度提高基本養(yǎng)老金，2015年月平均水平達(dá)到2209元，是2015年2209元的1.73倍。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由每人每月70元提高至88元。城市和農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別由2015年底的411元/月和2777元/年元提高到2020年的624元/月和5336元/年，兜底保障能力顯著增強(qiáng)。

三是醫(yī)藥衛(wèi)生投入持續(xù)加大。醫(yī)療保障水平大幅提高，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2015年的380元提高到每年每人不低于540元?；竟残l(wèi)生服務(wù)人均經(jīng)費(fèi)從2015年的40元提高到2019年的69元?！笆濉逼陂g，全國醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出提高到2019年的16797億元，為2015年的1.41倍。切實(shí)推進(jìn)了全國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策一體化和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)區(qū)市統(tǒng)籌。

四是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)精準(zhǔn)扶貧力度加大。中央預(yù)算內(nèi)投資持續(xù)加大“三農(nóng)”投入力度，確保財(cái)政投入與補(bǔ)上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板相適應(yīng)，有序擴(kuò)大用于支持鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?！笆濉逼陂g，全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出預(yù)計(jì)達(dá)到97684億元，為“十二五”時(shí)期66265億元的1.47倍。

五是生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效顯著。黨的十九大以來，我國全面推動(dòng)綠色發(fā)展，對環(huán)境污染治理的投資快速增加，加大天然氣、水電、核電、風(fēng)電等清潔能源的投入比重，目前有將近1萬億元，比21世紀(jì)初增長了近7倍，這讓城鎮(zhèn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平進(jìn)一步提高。

(三)財(cái)政宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，公共財(cái)政體系不斷健全

“十三五”時(shí)期，財(cái)政宏觀政策持續(xù)創(chuàng)新，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，更好發(fā)揮政策組合效應(yīng)，提高精準(zhǔn)性、有效性和科學(xué)性，逐步完善公共財(cái)政體系。

一是相機(jī)實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策，護(hù)航經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)前行?！笆濉睍r(shí)期，財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)調(diào)控向主動(dòng)調(diào)控轉(zhuǎn)變，由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，由單一手段調(diào)控向綜合運(yùn)動(dòng)工具調(diào)控轉(zhuǎn)變，建立了適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)需要，包括目標(biāo)定位、政策取向、工具組合、時(shí)機(jī)選擇、組織實(shí)施等一系列要素在內(nèi)的財(cái)政宏觀調(diào)控體系。

二是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。細(xì)化落實(shí)財(cái)稅配套政策，深度參與制定促進(jìn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、培育高新企業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)升級(jí)、外貿(mào)穩(wěn)定增長等一系列政策措施，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。統(tǒng)籌各類財(cái)政性資金，大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，積極擴(kuò)大有效投資，持續(xù)加大對內(nèi)外貿(mào)的扶持力度。

三是著力深化財(cái)稅體制改革，釋放制度紅利。積極推進(jìn)“營改增”稅制改革，落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)政策，嚴(yán)格執(zhí)行促進(jìn)小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展等稅收優(yōu)惠政策，取消、減免、暫停征收部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，適當(dāng)降低失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)費(fèi)率，有效減輕了企業(yè)和居民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。落實(shí)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，改進(jìn)科研項(xiàng)目和資金管理，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新。

四是加強(qiáng)債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。完善債務(wù)管理制度，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，對政府債務(wù)實(shí)行限額管理。開展存量債務(wù)清理甄別及核查工作，摸清債務(wù)底數(shù)，為政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。順利完成政府債券自發(fā)自還工作。通過發(fā)行新增債券和置換債券，有效降低政府融資成本，緩解融資壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

三、“十四五”時(shí)期我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的制約因素

影響財(cái)政可持續(xù)性的因素非常復(fù)雜，不僅與財(cái)政收支是否平衡、是否有能力償還債務(wù)有關(guān)，還受到本國各種制度因素以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。

(一)赤字缺口長期化，國債余額不斷積累

一方面，財(cái)政收入增速明顯下滑。近年來我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)與財(cái)政收入開始呈現(xiàn)中低速增長，由于大宗商品進(jìn)口價(jià)格下跌、工業(yè)生產(chǎn)放緩、企業(yè)效益下滑等經(jīng)濟(jì)因素的影響，以及為實(shí)施逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，較大幅度降低了增值稅的基準(zhǔn)稅率和企業(yè)承擔(dān)的關(guān)鍵性社保費(fèi)率的結(jié)構(gòu)性政策調(diào)整。2019年我國一般公共預(yù)算收入增長僅為3.8%，為1988年以來的歷史最低值。同時(shí)，2019年僅減稅降費(fèi)就達(dá)到2.36萬億元，2020年國家繼續(xù)執(zhí)行下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等制度，新增減稅降費(fèi)約5000億元，預(yù)計(jì)全年為企業(yè)新增減負(fù)超過2.5萬億元。同時(shí)，由于房地產(chǎn)市場不景氣以及土地出讓金急劇減少，全國性基金收入的降幅達(dá)到了9.2%，進(jìn)一步加劇了財(cái)政窘境。

另一方面，財(cái)政支出剛性需求增加。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)已正式進(jìn)入“新常態(tài)”，正面臨著人口老齡化程度加深、刻不容緩的環(huán)境治理以及新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)等問題，加重了財(cái)政社會(huì)保障支出與基礎(chǔ)設(shè)施投資的責(zé)任。2016～2020年財(cái)政支出總量及速度持續(xù)增長(見圖2)，這說明國家為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而選擇實(shí)施了更加積極的財(cái)政政策，支持各項(xiàng)改革的穩(wěn)步推進(jìn)以及民生的持續(xù)改善，但同時(shí)也不可避免地加大了財(cái)政壓力。

在財(cái)政收入增長減緩、支出剛性增加的背景下，財(cái)政收入與支出的赤字缺口由2010年的0.67億元增加到2020年的6.76億元，發(fā)行國債的規(guī)模越來越大，尤其是2020年的《政府工作報(bào)告》、中央和地方預(yù)算草案公布了對沖疫情影響的更加積極有為的財(cái)政政策方案：發(fā)行抗疫特別國債1萬億元、地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億元，2020年赤字率擬按3.6%以上安排，赤字約3.76萬億元，國債余額達(dá)到230402萬元。2010年與2019年相比，GDP增長率從10.6%降到6.8%，一般公共預(yù)算收入增長率從21.4%降為3.8%(見表5)，經(jīng)濟(jì)增長率下滑，財(cái)政收入增長乏力，居高不下的財(cái)政赤字和國債負(fù)擔(dān)率給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的壓力。

表5 2010～2019年我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展有關(guān)指標(biāo)

(二)地方政府債務(wù)問題嚴(yán)峻，局部存在嚴(yán)重債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段最大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之一。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年4月，全國地方政府債務(wù)余額為230402億元，比2015年增加了56%，雖然控制在全國人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)，地方債務(wù)負(fù)債率也明顯低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%的政府負(fù)債上限，但地方政府的債務(wù)率長期高達(dá)80%左右，潛在的風(fēng)險(xiǎn)依然不可小覷(見圖4)。

圖4 2015～2019年我國地方政府顯性債務(wù)余額及債務(wù)指標(biāo)

分地區(qū)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)余額相對較高，僅重慶和湖北的債務(wù)余額有所減少，多數(shù)省份債務(wù)增速超過了全國水平，寧夏、廣西、山東、福建四省份的增速均超過了100%；由于經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入的放緩降低了地方的償債能力，局部地區(qū)仍存在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性，如貴州、遼寧、云南和內(nèi)蒙古的債務(wù)率都超過了100%的警戒線，分別達(dá)到120.20%、197.47%、111.23%、104.70%。

地方政府還存在一定數(shù)量的隱性債務(wù)。2014年修正的《中華人民共和國預(yù)算法》正式賦予地方政府發(fā)行政府債券的權(quán)力，同時(shí)規(guī)定發(fā)行債券作為地方政府融資的唯一途徑，但由于前期地方政府為了追求發(fā)展速度進(jìn)行違規(guī)融資、承諾和擔(dān)保，我國目前還存在大量的隱性債務(wù)。根據(jù)李麗珍和安秀梅(2019)的測算，隱性債務(wù)與顯性債務(wù)比趨于1∶1。因此，整體上看，2020年地方政府債務(wù)規(guī)模預(yù)計(jì)超過50萬億元，但考慮到100萬億元的國內(nèi)生產(chǎn)總值目前僅有11萬億元的公共財(cái)政收入，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率和償債壓力可想而知。

同時(shí)受到新冠疫情的影響，2020年第一季度，除西藏之外，全國其他省份財(cái)政收入全部負(fù)增長，其中多達(dá)21個(gè)省份的財(cái)政收入降幅超過10%，湖北、海南、新疆、重慶、黑龍江、內(nèi)蒙古的財(cái)政收入降幅更是分別達(dá)到了47.60%、31.80%、23.40%、23.23%、21.70%和20.60%，地方政府債務(wù)率將達(dá)到更高的水平，因此從地方政府債務(wù)角度觀察，我國財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展同樣受到一定的威脅，而基層地方政府的財(cái)政情況更加令人擔(dān)憂。

(三)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡不充分發(fā)展成為常態(tài)

由于受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和管理理念等因素的影響，我國地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)不平衡不充分發(fā)展的趨勢愈發(fā)明顯，也給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來影響。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大。從經(jīng)濟(jì)總量來看，2020年第一季度廣東省排名第一，達(dá)3023.96億元；排名靠后的有寧夏、青海和西藏，分別為101.20億元、65.93億元和50.12億元。廣東省的經(jīng)濟(jì)總量分別是上述三省的30倍、46倍和60倍。從人均GDP來看，排名第一位的是天津，達(dá)到11.56萬元；第二位的是北京，為11.47萬元；廣東省排名第8位，為7.33萬元；云南省排名第30位，為3.14萬元；甘肅省排在末位，僅有2.75萬元(以上數(shù)據(jù)根據(jù)各省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)測算而得)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，影響不同地區(qū)的聚財(cái)能力，影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的后勁。

另一方面，地方政府財(cái)政實(shí)力不平衡。從財(cái)政收入總量來看，2019年一般公共預(yù)算收入排名前三位的有：廣東省(12651億元)、江蘇省(8802億元)、上海市(7165億元)；排名后三位的有：寧夏(444億元)、青海(272億元)、西藏(230億元)。從財(cái)政自給率來看，上海市為88.01%，北京市為83.04%，江蘇省為77.00%，甘肅省為24.66%，青海省為16.08%，西藏為11.05%。地方財(cái)政實(shí)力的不同，其自給能力將有差異，必然會(huì)給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

(四)財(cái)稅體制制度的不合理

從理論上講，健全的財(cái)稅體制是財(cái)政可持續(xù)性的重要保障。當(dāng)前我國財(cái)政的可持續(xù)性是建立在不規(guī)范、不完善的財(cái)稅體制基礎(chǔ)上的，這些體制如果繼續(xù)存在，必然會(huì)對未來財(cái)政的可持續(xù)產(chǎn)生較大的影響。(1)在稅負(fù)結(jié)構(gòu)方面。展望未來，盡管結(jié)構(gòu)性減稅是我國稅制改革的主基調(diào)，但企業(yè)尤其是中小企業(yè)仍普遍感到稅負(fù)沉重，這主要是由于稅基窄、稅收負(fù)擔(dān)分布不均衡，企業(yè)尤其是中小企業(yè)成為稅收負(fù)擔(dān)主要承擔(dān)者。企業(yè)作為財(cái)政收入的主要貢獻(xiàn)者，必然影響其未來發(fā)展后勁，一旦經(jīng)濟(jì)的增長潛力受到抑制，自然影響到財(cái)政的可持續(xù)性。(2)在中央與地方財(cái)稅關(guān)系方面。新一輪積極財(cái)政政策實(shí)施過程中，地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，這在一定程度上反映了中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上存在不協(xié)調(diào)問題，地方政府負(fù)擔(dān)過重，各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的體制待完善。(3)在預(yù)算管理體制方面。當(dāng)前財(cái)政預(yù)算沒有完全覆蓋所有的政府財(cái)政收支活動(dòng)，未將全部國有資源的租金性收入和國有資產(chǎn)的經(jīng)營性收入納入財(cái)政管理，不同預(yù)算之間存在相互混用、挪用現(xiàn)象，加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，現(xiàn)行的年度預(yù)算，與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期、中長期戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)銜接，從而使現(xiàn)有預(yù)算不僅具有明顯的順周期作用，不利于宏觀調(diào)控，也不利于長期發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。

(五)國際環(huán)境的不確定性對財(cái)政可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響

作為一個(gè)外貿(mào)依賴度很高的國家，國際環(huán)境的變化對我國經(jīng)濟(jì)增長有著較大的影響。一方面，中美國際貿(mào)易爭端的不斷加劇，將對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來難以估量的負(fù)面影響，不僅會(huì)給財(cái)政收入增長帶來不確定性，同時(shí)也增加了為應(yīng)對貿(mào)易保護(hù)主義挑戰(zhàn)的財(cái)政支出新責(zé)任，從而給財(cái)政可持續(xù)發(fā)展造成新的困難。另一方面，隨著新冠疫情在全球的不斷蔓延，美國股市已持續(xù)三個(gè)月劇烈下挫，黃金和大宗商品市場高幅度波動(dòng)，美國財(cái)政部已經(jīng)先后實(shí)施了四輪財(cái)政救助與經(jīng)濟(jì)刺激政策。亞洲開發(fā)銀行5月15日發(fā)布的估算數(shù)據(jù)顯示，受新冠肺炎疫情蔓延影響，全球經(jīng)濟(jì)損失最高或達(dá)8.8萬億美元。這相當(dāng)于全球國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的9.7%。國際貨幣基金組織于4月15日發(fā)布的《財(cái)政監(jiān)測報(bào)告》顯示，為應(yīng)對疫情，各國已采取的財(cái)政措施共計(jì)約8萬億美元。報(bào)告預(yù)計(jì)，2020年全球公共債務(wù)占經(jīng)濟(jì)總量的比重將上升約13個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到96%以上。疫情的發(fā)生進(jìn)一步加劇了本就疲軟的歐元區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力和風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)在其發(fā)布的2020年春季經(jīng)濟(jì)預(yù)測報(bào)告中提出，預(yù)計(jì)2020年歐元區(qū)整體政府赤字占GDP比重將從2019年的0.6%飆升至8.5%，而2020年歐盟整體政府赤字占GDP比重將從2019年0.6%上漲至8.3%。此外，自2014年以來一直呈下降趨勢的公共債務(wù)占GDP的比例也將上升，預(yù)計(jì)歐元區(qū)該數(shù)據(jù)將從2019年的86%增長到2020年102.7%，而歐盟的這一數(shù)據(jù)預(yù)計(jì)將從2019年的79.4%上升到2020年的95.1%。

四、“十四五”時(shí)期推動(dòng)我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的政策著力點(diǎn)

新常態(tài)下，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形勢均發(fā)生了變化，諸多因素共同作用導(dǎo)致我國財(cái)政收支矛盾不斷加大，巨額的債務(wù)問題在短時(shí)間內(nèi)難以化解，部分地區(qū)的財(cái)政可持續(xù)問題較為嚴(yán)重，如解決不妥有可能轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策一般圍繞著財(cái)政收入和財(cái)政支出展開，主要手段包括稅收、財(cái)政支出、財(cái)政投融資機(jī)制，也包括非稅收入、公債以及國庫現(xiàn)金管理等，面對新常態(tài)下財(cái)力約束趨緊，我們既要在財(cái)政投融資和稅費(fèi)制度上做文章，提高財(cái)政資金的配置效率，更需要有效的財(cái)稅制度供給。

(一)財(cái)政收入政策的著力點(diǎn)：減稅清費(fèi)

稅制因素是影響財(cái)政收入的重要關(guān)鍵因素。減稅降費(fèi)是著眼于發(fā)展全局的財(cái)政政策措施，是有效應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和培育經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力的重要手段。一方面降低企業(yè)稅負(fù)成本、增加企業(yè)利潤，增強(qiáng)其投資能力和創(chuàng)新激勵(lì)；另一方面通過對不同行業(yè)的差別減稅政策，優(yōu)先發(fā)展部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，激發(fā)市場活力。此外，非稅收入也是財(cái)政收入的重要組成部分，且近幾年在財(cái)政收入中的占比增速較快，在推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅過程中，要防止出現(xiàn)政府通過增加非稅收入彌補(bǔ)稅收增長乏力導(dǎo)致財(cái)政收入不足的現(xiàn)象。

相應(yīng)的財(cái)政收入政策調(diào)整措施應(yīng)該落腳于“可持續(xù)減稅降費(fèi)”政策，以提升財(cái)政可持續(xù)為目標(biāo)，讓市場主體的獲得感更加強(qiáng)烈。具體講，首先，要做好“營改增”改革的后續(xù)工作，按照“逐步提高直接稅比重”的要求，為增值稅的進(jìn)一步減稅提供空間；推進(jìn)消費(fèi)稅改革，對于一些涉及高耗能、高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)盡快納入征稅范圍，如對于煙草制品繼續(xù)提高消費(fèi)稅稅率水平；加快推行“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)稅改革方案，提高個(gè)稅比重，有效提升高收入群體的稅收貢獻(xiàn)，確保大規(guī)模減稅降費(fèi)的可持續(xù)性。其次，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，突出稅收優(yōu)惠調(diào)整的結(jié)構(gòu)性，尤其是要取消部分已經(jīng)存在過剩產(chǎn)能、環(huán)境污染嚴(yán)重企業(yè)的稅收優(yōu)惠，而對創(chuàng)新型、環(huán)保型企業(yè)則要加大稅收優(yōu)惠力度，延長稅收優(yōu)惠年限，鼓勵(lì)企業(yè)的自主研發(fā)。最后，更好地規(guī)范地方政府的非稅收入行為，清理不規(guī)范的行政收費(fèi)、基金等，適當(dāng)擴(kuò)大部分費(fèi)用的免征標(biāo)準(zhǔn)，這也是提升財(cái)政可持續(xù)性的重要措施。

(二)財(cái)政投融資政策的著力點(diǎn)：融資模式創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國財(cái)政面臨的最大不確定性是籌資，原有的土地財(cái)政模式已經(jīng)難以為繼，財(cái)源緊縮也已成為不爭的事實(shí)，如何利用有限的政府資金撬動(dòng)更多的社會(huì)資本成為解決問題的關(guān)鍵，創(chuàng)新財(cái)政投融資模式應(yīng)該作為供給側(cè)改革的重要突破口。總體思路是處理好財(cái)政存量資金、地方債券、PPP項(xiàng)目、城鎮(zhèn)化基金之間的比例關(guān)系和不同層級(jí)政府的分配關(guān)系，構(gòu)建多元化的財(cái)政融資模式。

首先，要推進(jìn)債務(wù)置換和債務(wù)重組，引入社會(huì)資本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，平滑債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)壓縮地方政府一般性支出，盤活土地等可變現(xiàn)資產(chǎn)和存量資金，針對“政府和社會(huì)資本合作”(PPP)模式，要明確地方政府對PPP模式的債務(wù)責(zé)任邊界，強(qiáng)化對政府承諾支出管理，實(shí)現(xiàn)全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的預(yù)算管理能力。其次，完善地方債券市場，適時(shí)推出多層級(jí)地方市政債券?，F(xiàn)階段地方債券的發(fā)行規(guī)模還較小，且僅局限于省級(jí)政府，可以在地方債限額管理基礎(chǔ)上，增加地方發(fā)債的機(jī)會(huì)，試行省以下層級(jí)地方政府發(fā)行市政債券，同時(shí)規(guī)范債券評級(jí)工作，完善省以下層級(jí)公債的評級(jí)體系，盡快形成合理的發(fā)行定價(jià)機(jī)制。

(三)財(cái)政支出政策的著力點(diǎn)：投資結(jié)構(gòu)與資金效率的優(yōu)化

財(cái)政投資政策作為財(cái)政支出政策的重要組成部分，如何提高投資效率成為財(cái)政供給側(cè)改革的關(guān)鍵。財(cái)政投資的作用主要體現(xiàn)在直接財(cái)政資金的投入方面，雖然政府投資多數(shù)時(shí)候被認(rèn)為是需求側(cè)調(diào)控的手段之一，但投資形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育水平的提升等將作為供給側(cè)的改善，形成高效率的資本積累，優(yōu)化潛在總供給，為經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展提供動(dòng)力。財(cái)政投資的作用還體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼上，財(cái)政補(bǔ)貼政策的合理性、補(bǔ)貼資金的使用效率等是供給側(cè)改革的重點(diǎn)，要發(fā)揮其政策引導(dǎo)作用。因此，需要尋找高效率的財(cái)政投資和補(bǔ)貼方向，摒棄大規(guī)模、低效率的投資模式，更多地為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、改善民生和提高企業(yè)績效服務(wù)。

具體講，首先，要合理界定財(cái)政與市場的職能范圍，繼續(xù)加大對重大科技研發(fā)項(xiàng)目、各類扶貧支出以及教育、醫(yī)療和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的財(cái)政投資，對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)則應(yīng)該優(yōu)先支持落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，適當(dāng)減少對發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資，避免重復(fù)建設(shè)。其次，對財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，引入財(cái)政補(bǔ)貼的競爭機(jī)制。在財(cái)政補(bǔ)貼政策的調(diào)整中，應(yīng)該適當(dāng)減少對國有企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，增加對創(chuàng)新型中小企業(yè)、民營企業(yè)的補(bǔ)貼力度，減少對已經(jīng)產(chǎn)生產(chǎn)能過剩企業(yè)的補(bǔ)貼力度，引入財(cái)政補(bǔ)貼的競爭機(jī)制，通過對企業(yè)發(fā)展績效的篩選，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼范圍。

(四)財(cái)政制度供給側(cè)改革著力點(diǎn)：深化財(cái)稅體制改革

財(cái)政供給側(cè)改革還需要深化財(cái)稅體制改革，擺正政府與市場的地位關(guān)系，保障地方財(cái)政的可持續(xù)性。1994年實(shí)行分稅制以來，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等的問題逐漸暴露，隨著國家對“土地財(cái)政”和地方融資平臺(tái)的嚴(yán)格管控，再加上“營改增”的實(shí)施，進(jìn)一步減少了地方稅源，地方財(cái)政的可持續(xù)性問題更為嚴(yán)重。供給側(cè)改革除了要求財(cái)政資金的供給之外，還要求財(cái)稅制度的供給創(chuàng)新，通過財(cái)稅體制的改革形成合理的政府與市場邊界定位的新的央地財(cái)政關(guān)系。

首先，進(jìn)一步完善地方稅體系，加快開征環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等，增加地方政府的稅收分成比例，緩解對土地財(cái)政的依賴。其次，要加快落實(shí)中央與地方的支出責(zé)任，適度縮小地方財(cái)政的事權(quán)范圍，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金比例，完善縱向一般轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財(cái)政的支出壓力。再次，各級(jí)政府都應(yīng)該建立中長期財(cái)政規(guī)劃，尤其是對債務(wù)發(fā)行、使用、償還進(jìn)行長期規(guī)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)債務(wù)的可持續(xù)性測度和風(fēng)險(xiǎn)控制。最后，加強(qiáng)財(cái)政與金融的協(xié)同配合，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然財(cái)政政策在供給側(cè)改革中能夠發(fā)揮其結(jié)構(gòu)性的特點(diǎn)，但財(cái)政與金融存在互補(bǔ)的優(yōu)勢和協(xié)同作用，財(cái)政政策的作用發(fā)揮離不開金融的支持。例如，地方債務(wù)置換緩解了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但置換過程需要銀行的配合以及寬松的貨幣環(huán)境，金融部門需要通過降準(zhǔn)、降息等方式予以配合；PPP項(xiàng)目在供給側(cè)改革中被寄予厚望，除了財(cái)政部門，金融部門也可以通過直接融資和間接融資的方式推動(dòng)PPP項(xiàng)目的開展；財(cái)政部門通過減稅和財(cái)政投資等手段，鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)和投資，同時(shí)也需要金融機(jī)構(gòu)將資金引導(dǎo)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，才能達(dá)到激活微觀主體的目的。

綜上，新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)改革的財(cái)政政策著力點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)性減稅與清費(fèi)、創(chuàng)新投融資模式和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)與效率，三者相互關(guān)聯(lián)，存在邏輯遞進(jìn)的關(guān)系。減稅清費(fèi)是要減輕企業(yè)和個(gè)人的稅負(fù)水平、釋放微觀主體的活力，但在短期內(nèi)會(huì)減少財(cái)政收入，財(cái)政缺口的加大將威脅財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而倒逼財(cái)政融資模式的創(chuàng)新，一方面要通過提高赤字率、發(fā)行債券彌補(bǔ)稅收的減少，另一方面要激活“沉睡”的財(cái)政資金、利用PPP模式撬動(dòng)更多的社會(huì)資金投資。盲目的大規(guī)模投資只會(huì)造成更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要財(cái)政投資的精準(zhǔn)發(fā)力，提高財(cái)政資金的效率。按照上述三條路徑推行財(cái)政供給側(cè)改革，可以理順財(cái)政收支關(guān)系，但同時(shí)還需要合理的財(cái)稅體制與制度保障。