馬萬里 俞露

〔摘要〕?財政是國家治理基礎和重要支柱的定位決定稅收對國家治理的影響機理與傳導機制。基于稅收與國家治理的理論關聯(lián)，稅收從治理主體、治理方式、治理手段、治理內容四個方面對國家治理產生影響，并凸顯稅收對國家治理的杠桿效應。當前對消費稅的改革有利于增強地方政府治理的積極性和加快國家治理方式的轉變，促進國家治理能力提升，同時也有利于提升國家治理的效果。為了最大限度地釋放消費稅改革的政策紅利，更好地發(fā)揮消費稅改革對國家治理的促進作用，規(guī)避影響消費稅改革積極效能的制約因素并消除潛在的負面效應，實現(xiàn)消費稅改革“穩(wěn)著陸”，當前需要啟用多種配套改革措施，利用制度關聯(lián)性和互補性更好地發(fā)揮“財政是國家治理基礎和重要支柱”的作用。

〔關鍵詞〕?消費稅改革;稅收功能;現(xiàn)代財政制度;國家治理現(xiàn)代化;國家治理能力;國家治理體系

〔中圖分類號〕F810.422?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2020）04-0047-08

〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“基于社會學視角的轉型期地方政府行為變異及其治理研究”（2017CSH033）;山東大學（威海）“青年學者未來計劃”專項資助（2017WHWLJH01）

〔作者簡介〕馬萬里，山東大學商學院副教授;

俞?露，山東大學商學院碩士研究生，山東威海?264209。

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會首次提出了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，賦予制度體系建設極其重要的時代使命。十九屆四中全會在“中國之制”的基礎上又提出了向“中國之治”新境界闊步邁進的新目標。制度對國家治理體系與治理能力的重要作用由此可見。作為國家治理基礎和重要支柱的財政制度在其中發(fā)揮的作用是不言而喻的。如何建設“現(xiàn)代財政制度”匹配“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，借“良制”實現(xiàn)“善治”，成為當前財政制度建設的共識。

根據2019年10月9日頒發(fā)的《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發(fā)〔2019〕21號），此次改革最大的亮點是“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”。在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當下，如何站在國家治理的全新視角評價此次消費稅改革？如何預測消費稅改革對國家治理的正向影響和潛在的負向影響？對上述問題的回答構成了本文的全部內容。

作為財政制度的組成部分，消費稅改革對國家治理會產生重要影響。本文將在稅收與國家治理互動關系的框架內闡釋此次消費稅改革對國家治理的影響。其可能的創(chuàng)新之處在于通過分析國家治理體系理論，將國家治理體系可視化、直觀化，在此基礎上論證稅收對國家治理的影響機理與傳導機制;以消費稅改革為契機，將消費稅嵌入稅收與國家治理關系框架內，進而評價稅收對國家治理的促進作用。

二、稅收與國家治理的理論機制分析

1.國家治理體系界定

回顧西方國家治理理論，其內涵是不斷隨著資本主義社會發(fā)展階段的轉變而逐漸演進的，在歷史上經歷了從控制到管理再到治理，從去中心化的治理到元治理，從國家的回退到國家的在場三種邏輯的變遷。正如馬克思主義所強調的“社會存在決定了社會意識”，西方近代以來關于國家治理的探討無不圍繞著滿足生產和增殖方式的現(xiàn)狀和需要而展開。

正是在這樣的認識下，我國的國家治理理論因政治、環(huán)境、社會的差異而區(qū)別于西方的治理內涵，其內生于本土的歷史文化傳統(tǒng)，以及當今中國特色的意識形態(tài)，是一種以“強化、培育和規(guī)范國家在推進治理體系現(xiàn)代化進程中的主體地位、責任擔當及其治理能力為實踐旨趣的中國國家邏輯”。①這一治理體系有著主體多元性、方式多樣性、手段途徑系統(tǒng)性、內容對象復雜性的特點，并通過治理體系的協(xié)同發(fā)力組合，達到“善治”的理想境界，即“所有公共政策的利益相關方都從這項政策中獲益，所有利益相關方的整體利益達到了最大化”。②這樣的一種狀態(tài)即是我們所要追求的最佳的治理狀態(tài)。

（1）治理主體?；诳臻g視角，國家治理主體可以分為橫縱兩大維度。橫向維度上，現(xiàn)代化的國家治理要求實現(xiàn)國家和社會的多元共融，即同一個治理體系中由多個治理主體賦權、參與、協(xié)作，達到多方利益與社會利益的最大化?？v向維度上，國家治理主體是中央集權與地方分權之間的強弱交替。我國國家治理的執(zhí)行主體是地方政府，這一格局的形成有國情和實踐上的兩點原因：在國情層面，“我國幅員遼闊，各區(qū)域差異差距大，分權的要求更為迫切剛性”③;在實踐層面，我國的經濟是地方政府主導性經濟，政府的職能格局是地方主導性的政府職能格局，地方政府發(fā)揮國家治理開路先鋒的作用。因此在論及我國國家治理現(xiàn)實時，需要注重探討如何在縱向維度發(fā)揮地方政府的治理效力與積極性。這將成為下文關于治理主體討論的主線。

（2）治理方式。治理方式有多種類型，既包括強制的方式也包括協(xié)商自發(fā)的方式。強制性管控是指利用政府的政治權威，通過制定政策和強制執(zhí)行，達到管理公共事務的目標。這種治理的方式結構是線性的，從中央到地方，地方到民眾。這種線性結構將導致作用范圍無法“輻射”到社會的方方面面，決策缺乏科學性、民主性，且容易在傳導過程中產生變異和畸形。為了使這種治理方式達到預期效果需要花費過高的治理成本。

現(xiàn)代治理方式實質上是一種由國家與社會利益共同體彼此良性互動的治理邏輯的體現(xiàn)，和一種國家濡化能力下的互動與認同。所謂“濡化”，即不能純粹靠暴力、強制力維持社會的內部秩序，而是要形成廣泛接受的認同感和價值觀。④因此互動式治理并不只是強調治理主體的多元性，更重要的是在同一價值觀下依靠主體之間的互動與互相監(jiān)督維持社會秩序，經由打通各個主體之間的溝通渠道，實現(xiàn)社會的合作“共治”。相比于線性管制，互動式治理具有輻射范圍廣、治理成本低、效果可反映等特點。

（3）治理能力。從國家治理的手段看，國家治理依賴于國家治理能力，而國家治理能力需要以制度為基礎。首先，國家治理能力一詞在國內外有很多定義。查爾斯·蒂利首次提出了國家治理能力的概念：國家治理能力是“國家機關對現(xiàn)有的非國家資源、活動和人際關系的干預”⑤;米格代爾認為國家治理能力“包括滲入社會的能力、調節(jié)社會關系的能力、汲取資源的能力、運用資源力等方面的能力”⑥;Besley和Persson將政府提供的法律能力和征稅能力作為國家治理能力的體現(xiàn)。⑦雖然具體定義各不相同，但大多數(shù)學者都認為廣義上的國家治理能力是國家將戰(zhàn)略目標轉化為現(xiàn)實的能力。⑧其次，論述任何問題都不能脫離中國現(xiàn)實。在中國特色社會主義背景下，國家治理能力的提高依賴于中國特色社會主義制度的完善。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高國家治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”。⑨綜合上述兩點，我國的國家治理是通過完善制度體系而提高治理能力，最終將國家戰(zhàn)略目標轉化為現(xiàn)實的過程。

（4）治理內容。所謂現(xiàn)代性，麥克法蘭認為就是建立在個人主義基礎上的“經濟領域、社會領域、意識形態(tài)（宗教）領域、政治領域的徹底分立”，從而“走向一種原子化的、各領域分立的、個人主義的文明”。⑩即一個現(xiàn)代社會，一定是一個充分分化的社會——經濟、政治、宗教、社會等領域一定是相互分離的。這顯然與各領域混沌不分的“泛化”社會概念完全相反，據此，每一個領域應當有相對獨立的價值取向。其一，經濟治理的首要目標在于高質量發(fā)展。經濟高質量發(fā)展區(qū)別于高速增長的便是從“量”到“質”的改變?！百|”的提升要求經濟不僅要擴大規(guī)模，更要注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用;不僅要有強大的經濟總量，更要有高品質的產品質量;不僅要有經濟效率的提升，更要注重效率和公平的協(xié)調，讓人民有更多的“獲得感”。其二，政治治理的首要目標在于政治合法性最大化。合法性意味著某種政治秩序的價值被認可以及事實上的被承認，亦即民眾對政府的認同程度最大化。B11在合法性的目標下，不同視域的政治治理有著不同的含義。從中央與地方的角度看，政治治理應當強調中央權威與地方的遵從。杰索普等對治理失敗的論證及其“元治理”B12范式的提出表明，政治權威與對政治權威的遵從在治理體系中的主導地位具有不可或缺性，正如阿西莫格魯、羅賓遜所言“實現(xiàn)一定的政治集權以建立法律和秩序的制度是市場經濟的基礎”。B13其三，社會治理的首要目標在于“社會有序”。盧梭指出社會秩序是“為其他一切權力提供了基礎的一項神圣權利”。B14在一個有序的社會中，人民的“安全感”與“幸福感”才能得以提升，而社會秩序依賴于社會控制的增強。呂冰洋認為，社會控制與社會秩序的關系“正如用一根繩子拴著球旋轉，旋轉越快，離心力越強，如果不增強其向心力，那么球就會脫離控制”。B15在當前國際形勢下為了應對更為復雜多變的挑戰(zhàn)，維持“有序的社會”，社會控制力自然不能被消解。其四，環(huán)境治理的首要目標在于環(huán)境和諧，即環(huán)境可持續(xù)。黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)環(huán)境保護，秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極建設美麗中國，倡導人與自然和諧共生，并將生態(tài)文明建設納入了國家發(fā)展總體布局。

2.稅收對國家治理的影響機理與傳導機制

（1）稅收對國家治理主體的影響。大多數(shù)學者如鮑爾認為，中國式財政分權是“財政聯(lián)邦主義”的代表。財政聯(lián)邦主義強調政治和財政激勵對地方政府的重要性，關注“哪些權力和職能最好集中，哪些安置在分散化的政府級次”。在財政聯(lián)邦主義的基礎上，大多數(shù)學者認為“相比于人事變更等政治激勵，縱向財政激勵更為直接，也更符合法治精神，契合市場經濟的要求”。B16由此引申，我們發(fā)現(xiàn)稅權的配置實際上觸及了央地兩個利益主體之間的經濟利益，有利于調動地方政府的積極性，這在事實上構成了治理主體的轉移。當?shù)胤秸邆湟欢ǖ亩愂諜嗔εc支出權力，并被允許自主決定其預算支出的規(guī)模與結構，即可自由地選擇所需要的政策類型并積極參與社會管理。B17因此，合理的稅收分配能在很大程度上緩解中央和地方之間的財政收入沖突，促進財政體制優(yōu)化，改善政府間財政關系，增強地方政府的公共服務供給能力和水平。

（2）稅收對國家治理方式的影響。我國的稅制結構以增值稅、消費稅等間接稅為主體，這與我國的經濟發(fā)展階段有關。無法否認的是，這種稅制結構對我國國家治理方式的轉變已產生了抑制作用。由于間接稅的征收是隱性強制的，不容易被居民察覺，也就缺少了國家與公眾的互動，這種“不必與市民社會團體進行日常制度化磋商的行動范圍”被邁克爾·曼定義為專制權力。專制性權力與前文所述的“濡化”正好是完全對立的兩個概念，顯然不利于國家治理方式的轉變。與濡化相契合的權力被邁克爾·曼稱為“基礎性權力”，即“國家能實際穿透市民社會并依靠后勤支持在其統(tǒng)治的疆域內實施政治決策的權力”。B18從稅制的角度看，直接稅可以起到增強“基礎性權力”的作用。直接稅在征收時需要搜集居民信息，而居民也可以通過納稅反映自身的訴求，這個過程相當于為互動式治理打開了“窗口”，讓居民參與國家事務，增加對國家的認同感。所以推進間接稅向直接稅轉變，是現(xiàn)代稅制發(fā)展的趨勢，同時也能更好推進國家治理方式轉變。

（3）稅收對國家治理能力的影響。國家治理能力與國家治理體系是一個有機整體，治理能力的提高有賴于制度體系的完善。國家治理能力現(xiàn)代化意味著以制度為基礎正確處理各種重大關系，包括以現(xiàn)代財稅體制為基礎處理好中央與地方的關系。B191994年的分稅制改革標志著我國首次注重財稅體制及其運行機制的轉換，同時以制度創(chuàng)新協(xié)調了當時極其緊張的央地關系，可以認為，這次分稅制改革是我國通過制度體制的完善，正確處理央地關系從而體現(xiàn)國家治理能力的一次偉大實踐。而國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化將促進國家治理能力的現(xiàn)代化。2018年1月1日起我國首部“綠色稅法”——《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》開始實施，這一環(huán)保稅法的施行意味著推行多年的排污收費制度向環(huán)保稅制度的轉換正式啟動，將“費”改為“稅”是國家治理能力在稅收方面的一次重大提升。

（4）稅收對國家治理內容的影響。稅收不合理將嚴重影響經濟高質量發(fā)展。當政府間稅收收入劃分不合理，正常的財政收入無法滿足支出需要，地方政府便容易向市場伸出“攫取之手”——借用影子銀行，地方融資平臺大規(guī)模舉借地方債。B20同時稅收的分配對產業(yè)結構也會產生影響，地方政府擁有何種稅基便會激勵和促進何種產業(yè)的發(fā)展，而稅收激勵的差異和地方政府行為的不同匹配，必然對經濟的高質量發(fā)展產生不同的影響。

稅收的劃分會對政治合法性產生影響，且主要體現(xiàn)在地方政府對中央政府遵從程度的差異上。一個自洽的邏輯是，中央稅比例越高意味著中央的權威越強，過強的中央權威也許會帶來地方政府“叛逆式”的行為偏離;而地方稅比例越高則意味著中央權威的削弱，過分地削弱中央權威則很可能帶來地方政府行為因為“不受約束”而偏離。這兩個方向的地方政府行為偏離都會損害政府的合法性。正如羅伯特·達爾所言，“合法性猶如一個蓄水池，只有保持在一定的水平線上，才能保持穩(wěn)定。如果它一旦偏離這個水平，將身處險境?！盉21

稅收與社會的有序性高度關聯(lián)。一方面，只有“適度”的稅收才能促進社會有序性，過低的稅收及與之相伴的較低的公共服務水平會弱化社會控制;而過高的稅收會將社會控制等級削弱至初等的服從，兩者都不利于社會有序性建設。另一方面，稅收的征收有利于增強政府的控制動員能力，促進社會有序性。政府為了獲得稅收收入，會主動地掌握更多關于轄區(qū)內居民生產活動、消費活動的信息，從而有利于國家深入社會內部，對社會的方方面面進行把控。所以，只有當國家通過強大的稅收汲取能力獲得“適度”的稅收收入時，才能增強國家的社會控制力，帶來社會有序性的進一步提高。

稅收影響環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。具有環(huán)境保護性質的直接稅可以抑制企業(yè)的負外部性行為。一般認為，環(huán)境污染問題是由于污染的負外部性所導致的。廠商在生產活動中污染環(huán)境的私人成本通常低于社會成本。解決這個問題，可以采用稅收的方式將廠商原本無法感知的社會成本內化為私人成本，從而有效地控制污染排放量。

三、現(xiàn)行消費稅缺陷對國家治理的負面影響

1.現(xiàn)行消費稅的特征與缺陷

首先其中央稅的屬性直接削減了地方政府征管的積極性。由于消費稅屬于中央稅，地方政府對消費稅的納稅管理較為“松弛”。對地方政府而言，松弛的管理可以增加轄區(qū)內企業(yè)的經濟收入，從而增加轄區(qū)GDP，且損失的消費稅收入由中央政府承擔。2016年由于營改增導致地方政府喪失了主體稅種，加劇了長久以來央地財政關系的不平衡狀態(tài)，許多學者認為消費稅劃歸地方是彌補地方財政收入減少的主要途徑。B22然而，消費稅的征收環(huán)節(jié)是在生產環(huán)節(jié)且需要承擔穩(wěn)定經濟、收入再分配和環(huán)境保護的職能，這類稅種因此都應列為中央稅。無法成為地方稅的消費稅間接地使地方政府失去了主體稅種。

第二，間接稅的屬性造成稅收轉嫁。間接稅的納稅義務人與稅收負擔人常常不統(tǒng)一。稅收以間接稅的形式轉嫁給了消費地的消費者，而稅收收入是從生產地的企業(yè)獲得的，這顯然不滿足稅收公平性角度的受益原則。稅收受益原則要求社會成員的稅收負擔應與他從政府服務中獲得的收益相等。生產地獲得的稅收收入自然會增加生產地的公共服務，而消費地的實際納稅人卻沒有享受到相應的公共服務。

第三，價內稅的屬性致使抑制不良消費的功能發(fā)揮低效。價內稅有一定的隱蔽性，消費者對自己負擔的稅收數(shù)量不知曉，容易產生沒有繳稅的幻覺，不利于其消費行為的調整改變。即價內稅掩蓋了稅收的透明度，不利于發(fā)揮引導消費的作用。

第四，稅源分布不合理，缺乏地區(qū)公平性。現(xiàn)行消費稅的征收范圍主要是特定的消費品，但這些消費品的產地比較集中，比如煙類消費品的產地主要集中在云南，酒類產品的產地則集中在四川、山東、河南、廣東、貴州，其他省份煙酒類產品產量相對較少，這就造成了財政收入區(qū)域間的不匹配。

第五，稅收征管環(huán)節(jié)單一，偷逃稅款嚴重。現(xiàn)行消費稅的征收環(huán)節(jié)主要在生產與進口環(huán)節(jié)，征收環(huán)節(jié)單一導致征稅范圍難以劃分，比如制造與加工的劃分，流通與生產的劃分，從而給企業(yè)偷逃稅款提供了機會。進一步的，一旦生產者或者進口商在這一環(huán)節(jié)逃脫了稅款，國家很難從其他環(huán)節(jié)將稅收補征回來。單一的征收環(huán)節(jié)顯然造成了國家財政收入的流失。

第六，稅率設計不合理導致保護環(huán)境的功能低效，部分資源品的適用稅率偏低。在現(xiàn)行消費稅制度下，應納消費稅的資源性產品包括實木地板、木制一次性筷子和成品油。我國的實木地板和木制一次性筷子的現(xiàn)行稅率僅為5% ，如此低的稅率難以起到應有的保護森林資源的作用。成品油目前采用定額稅率、從量征收的方式，相比之下，許多國家對這類資源課以了較高的稅率，比如按當期匯率測算，澳大利亞、韓國和日本的相關稅率分別為1.63 元/升、2.87 元/升和 4.07 元/升，歐盟成員國的平均稅率達到 4.48 元/升B23，均明顯高于我國。偏低的稅率難以發(fā)揮環(huán)境保護功能。

2.消費稅缺陷對國家治理產生的負面影響

消費稅制度在稅收管轄、稅種屬性、計稅方式、稅源分布、征收環(huán)節(jié)、稅率設計等方面的不合理問題不僅直接抑制了消費稅功能的發(fā)揮，而且對國家治理產生了諸多負面影響（見圖2）。

（1）消費稅征管模式不利于發(fā)揮地方政府積極性。消費稅屬于中央稅，其征管權屬于中央政府。消費稅的征收環(huán)節(jié)在生產環(huán)節(jié)，而作為納稅主體的企業(yè)歸地方政府管轄。這種稅收管轄權與納稅主體管轄權的背離會削弱地方政府治理的積極性，為了轄區(qū)經濟增長地方政府可能選擇對消費稅征管“不作為”“少作為”，甚至包庇轄區(qū)內企業(yè)的部分避稅行為。地方政府職能的這種“缺位”不利于國家治理主體的調試，難以形成多主體共融的國家治理體系。

（2）消費稅的稅種屬性不利于國家治理方式轉變。根據邁克爾·曼的國家權力理論，國家治理應當利用稅收征收環(huán)節(jié)向居民開放信息反映的“窗口”，從而達到國家權力從“專制性國家能力”向“基礎性國家能力”的過渡。在生產環(huán)節(jié)征收消費稅必然不利于居民反映自身的消費信息，難以形成居民與政府之間的互動機制，而現(xiàn)階段我國的消費稅屬于間接稅，間接稅的征收更多地屬于“不必與市民社會團體進行日常制度化磋商的行動范圍”，所以，間接稅所依賴的是強制性權力，是國家權力自上而下的單向的貫穿，這固化了單向線性的國家治理方式，難以形成國家治理方式向“濡化”互動的治理方式的轉變。

（3）消費稅稅制總體缺陷損害了國家治理能力。消費稅制度存在的六大缺陷不利于以制度為基礎的國家治理能力的提升。隨著經濟發(fā)展，人民生活水平提高，消費稅制度已經暴露出種種問題，不僅無法發(fā)揮“收入調節(jié)、引導消費、環(huán)境保護”的功能，而且損害了稅收公平性原則，加劇了區(qū)域間財政不平衡，需要與時俱進。只有通過改革克服上述各項缺陷，落實稅收制度“法制化”，才能從根本上提升國家治理能力。正如習近平總書記指出的，“要確保形成的制度行得通、指導力強、能長期管用”。只有改進消費稅制度，才能避免在發(fā)揮其應有功能方面因“不管用”對國家治理能力造成的損害。

（4）消費稅缺陷給國家治理內容帶來負面影響。①消費稅缺陷對國家經濟治理有影響。一方面消費稅稅源分布集中，不利于我國均衡發(fā)展;另一方面，消費稅作為價內稅，稅收痛感較低，引導良性消費的功能發(fā)揮失效，不利于調節(jié)收入差距。②消費稅缺陷對國家政治治理有影響?，F(xiàn)階段我國政府間財政關系方面，地方政府缺乏主體稅種，且事權遠大于財權。如前所述，只有恰當?shù)亩愂談澐植拍芗畹胤秸淖駨倪M而促進政治合法性，而在中央稅比例明顯過高的情況下，地方政府容易產生“叛逆式偏離”，2011年前地方政府向預算外伸出的攫取之手與近年來地方債的大規(guī)模擴張便是典型的例證。這種地方政府行為的“不遵從”嚴重地影響了政府合法性。③消費稅缺陷對國家社會治理的影響。強大的收入汲取能力是保障國家社會控制力的根本。然而消費稅由于征收環(huán)節(jié)單一，給企業(yè)偷稅漏稅提供了空間，造成稅基侵蝕，長此以往會對我國財政收入的汲取產生危害，而國家沒有強大的稅收汲取能力必然對其社會控制能力提出挑戰(zhàn)。④消費稅缺陷對國家環(huán)境治理有影響。當前我國部分資源品的消費稅稅率明顯低于其他國家，消費稅的環(huán)境保護功能發(fā)揮低效，導致消費稅自身的問題轉向國家治理層面，對國家環(huán)境治理產生了影響。在成品油稅率偏低、未能按含硫量或燃油效能差異分別設置、實施不同稅率的情況下，消費稅所特有的鼓勵節(jié)能減排技術開發(fā)和使用的功效也會受到一定程度的抑制。同時消費稅還存在對能源產品的征收范圍偏窄，以及對其他污染產品征稅缺位等問題，已難以適應資源環(huán)境保護、經濟發(fā)展和人們生活水平提高的客觀要求，并對國家環(huán)境治理產生了一定的負向作用。

四、關于新一輪消費稅改革與國家治理的全面評價

本次消費稅改革對國家治理起到了多方面的促進作用，但不可否認的是，地方政府可能會對消費稅改革反應不足，這將制約通過消費稅改革發(fā)揮其對國家治理的正向促進作用。

1. 新一輪消費稅改革對國家治理的積極作用

2019年10月9日《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發(fā)〔2019〕21號）中最引人注目的是后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，將現(xiàn)行部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，這對于國家治理而言必將產生多重利好，從治理主體、治理方式、治理內容、治理能力等各個方面有利于國家治理。

首先，消費稅改革有利于增強地方政府治理的積極性。消費稅下劃地方，將促進地方政府作為國家治理主體的積極性。地方治理作為國家治理的重要組成部分，其治理目標的實現(xiàn)需要合理的激勵機制。消費稅下劃地方便是典型的財政激勵行為。一旦地方政府繼續(xù)采取對消費稅征管“不作為，少作為”態(tài)度，由此帶來的消費稅損失將由地方政府承擔。因此，消費稅下劃地方不僅能改善地方政府的“缺位”行為，還有利于突破“晉升錦標賽”激勵模式的困局，對于實現(xiàn)去中心化、多主體共生的治理格局至關重要。

第二，消費稅改革有利于國家治理方式的轉變。本次消費稅改革，將消費稅征管權力賦予地方，有利于打開地方政府與轄區(qū)居民“互動”的窗口，增強政府與居民的互動。居民通過“窗口”反映自身的政治訴求從而為國家治理方式提供新的活力。從國家自主性權力的角度看，消費稅征收環(huán)節(jié)的后移還意味著消費稅由間接稅向直接稅轉變的趨勢，有利于國家從專制性權力下的單向強制管控模式向基礎性權力下的濡化互動治理模式轉變。征收環(huán)節(jié)后移意味著稅制的透明化，當居民對自身稅負有了更加科學的認識，便能促進居民與政府之間的協(xié)商、合作，而居民由無知被動納稅到主動合作納稅，事實上是國家治理的“濡化”方式的體現(xiàn)。

第三，消費稅改革促進國家治理能力提升。本次消費稅改革是以消費稅制度規(guī)范中央與地方關系的一次嘗試，促進了消費稅制度“與時俱進”，使得消費稅制度“更管用”了。隨著經濟快速發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為新時代的社會主要矛盾，與此相適應，稅收制度應該體現(xiàn)出服務與公平的理念。另外消費稅制度改革對我國稅制的總體結構也起到了協(xié)調作用。我國現(xiàn)階段的稅制結構以間接稅為主，消費稅的征收環(huán)節(jié)后移，使得消費稅具備了一定的直接稅的性質，有利于促進新一輪稅制改革，從而提升國家治理能力。2019年12月3日，財政部和國家稅務總局就《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，這意味著消費稅制度從行政性規(guī)章向消費稅法轉變的趨勢已經形成，與新時代以制度體系提升國家治理能力的方針是相吻合的，有利于進一步增強國家治理能力。

第四，消費稅改革有利于提升國家治理效果。重點表現(xiàn)在以下幾方面關系的改進完善：①消費稅改革與經濟治理。原消費稅由于地方政府沒有分成，圍繞居民消費行為進行投資也沒有動力，實踐中正是因為地方政府在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等方面的投資有限，制約了居民消費水平的提升。本次消費稅改革有利于地方政府的視線重新回歸至“人的需求”層面，增加“非經濟性公共物品”的供給。隨著消費稅制度的改革，地方政府將更加注重服務業(yè)的發(fā)展，這有利于優(yōu)化我國的產業(yè)結構。而消費稅征收環(huán)節(jié)后移，可以解決過去稅源過于集中的問題，這三方面都有利于推動我國經濟向更健康更高質量的水平發(fā)展。②消費稅改革與政治治理。將消費稅收入下劃至地方，有利于增加地方政府財力，緩解央地垂直不平衡的財政關系，推動消費稅逐步成為地方政府的主體稅種。在我國的央地關系中，中央政府是決策主體，而決策的執(zhí)行主要依賴地方政府。決策與執(zhí)行之間的紐帶在于地方政府的遵從意愿。只有更合理地分配財力與事權，完善地方稅系，地方政府的遵從意愿才能提高，從而有利于鞏固和加強中央政府的權威，實現(xiàn)政治合法性的提升。③消費稅改革與社會治理。將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)向消費環(huán)節(jié)轉移，意味著企業(yè)偷漏稅空間減小，有利于政府擴大稅基，增強政府的收入汲取能力，從而進一步擴大政府的社會服務能力。另一方面，根據第一代財政分權理論，地方政府在獲取地方性信息（如居民偏好方面）具有優(yōu)勢，因此，消費稅劃歸地方有利于降低信息收集成本，促進地方政府的治理水平，增強對社會控制動員的能力。同時伴隨消費稅改革的消費稅立法進一步完善了我國的稅收法治化進程，理順了政府和社會間的分配關系，有利于社會良性發(fā)展。因此，消費稅改革從兩大方面增強了政府的社會控制力，有利于社會有序運行。

2.制約新一輪消費稅改革正向作用發(fā)揮的因素

消費稅作為選擇性商品稅，其稅收總量影響地方政府征管的積極性。國際上通常是根據征管范圍的不同，將消費稅分為選擇性消費稅與一般性消費稅。一般性消費稅的征收范圍幾乎囊括所有消費品，稅收總量巨大。州縣政府消費稅（Sales Tax）也是美國州政府的主體稅種。B24與美國不同，我國的消費稅屬于選擇性商品稅，其總量占稅收總量的比例較小，2015-2018年消費稅收入與地方稅收入的比值分別為16.82%、15.79%、14.89%、13.99%。B25數(shù)據表明，相比于增值稅，消費稅在總量上仍然無法成為我國地方政府的主體稅種。而消費稅改革能否對地方政府形成充分的激勵效果對于實現(xiàn)政策預期目標而言至關重要。

3.新一輪消費稅改革可能對國家治理產生的負面影響

新一輪消費稅改革實施后可能對國家治理產生一些負面影響。首先，消費稅改革可能削弱中央政府的權威。本次消費稅改革，將中央稅劃歸地方稅是一次明顯的分權行為，可能會減弱中央政府的權威。不過辯證地看，雖然在央地關系視域下不利于中央政府功能的發(fā)揮，但只要能夠確保地方政府與中央政府同心合力，提高地方政府的政策遵從度，消費稅改革仍然有利于國家政治治理。其次，消費稅劃歸地方或將對環(huán)境治理產生負面影響。由于新一輪消費稅改革基本上沿襲了以往生產環(huán)節(jié)課稅的做法B26，稅源地的地方政府可能會為了增加自己的“腰包”，鼓勵“環(huán)境破壞型”產品的生產與消費，從而對生態(tài)文明建設造成不利影響，消費稅的環(huán)境保護功能或因本次改革而被扭曲。

五、結論及政策建議

稅收制度作為國家治理體系的重要組成部分對國家治理產生多方面的影響，作為稅收制度的重要組成部分，消費稅改革必將對國家治理產生多重紅利效應。財政是國家治理基礎和重要支柱的定位決定了稅收對國家治理的影響機理與傳導機制。基于稅收與國家治理的理論關聯(lián)，稅收從治理主體、治理方式、治理手段、治理內容四個方面對國家治理產生影響，并凸顯稅收對國家治理的杠桿效應。當前對消費稅的改革有利于增強地方政府治理的積極性和國家治理方式的轉變，促進國家治理能力的提升，同時也有利于增進國家治理效果。為了最大限度地釋放消費稅改革的政策紅利，更好地發(fā)揮消費稅改革對國家治理的促進作用，規(guī)避影響消費稅改革積極效能的制約因素并消除潛在的負面效應，實現(xiàn)消費稅改革“穩(wěn)著陸”，應啟用多種政策措施配套本次改革，利用制度關聯(lián)性和互補性更好地發(fā)揮“財政是國家治理基礎和重要支柱”的作用。

1.進一步厘清政府間事權劃分。本次消費稅改革是我國政府在財權分配上的一次重大舉措，其本意在于減輕地方政府的財政壓力，提高地方政府的公共服務供給能力，但由于消費稅總量較小，難以承擔調節(jié)政府間財政關系的重任。為了更好地理順政府間財政關系，單靠收入側的消費稅調整是不夠的，還應落實事權改革。因此，未來的改革應遵循外部性原則、信息復雜性原則、激勵相容原則，進一步完善政府間的事權劃分，建立科學規(guī)范的事權劃分體系，從收入和支出的雙向同時發(fā)力，有效調節(jié)政府間財政關系，維護中央與地方兩個積極性。

2.落實環(huán)保配套政策。為了克服消費稅改革可能帶來的環(huán)境保護方面的負面問題，一方面，需要落實環(huán)保相關的各種法律法規(guī)，比如加強對地區(qū)碳排放量的監(jiān)督，密切關注地區(qū)內新增的“環(huán)境破壞型”企業(yè)，通過環(huán)保法律法規(guī)的落實矯正地方政府為擴充稅源而“鼓勵”環(huán)境破壞性商品消費的行為。

3.以轉移支付制度的完善克服區(qū)域差距。本次消費稅改革在激發(fā)地方政府積極性的同時，也可能帶來區(qū)域間財政收入差距加大的問題。應完善轉移支付制度，發(fā)揮轉移支付協(xié)調地區(qū)差距的作用。在轉移支付的改革方向上，應減少稅收返還，增加分類轉移支付，克服因客觀因素造成的稅收洼地問題以及由此產生的“為增稅而競爭”的行為后果。

① 陳進華：《治理體系現(xiàn)代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期。

② 俞可平：《法治與善治》，《西南財經大學學報》2016年第1期。

③ 周雪光：《中國國家治理及其模式：一個整體性視角》，《學術月刊》2014年第10期。

④ 王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2014年第3期。

⑤ 查爾斯·蒂利：《民主》，上海：上海人民出版社，2015年，第14-15頁。

⑥ 喬爾· S·米格代爾： 《社會中的國家： 第三世界的國家社會關系及國家能力》，南京：江蘇人民出版社，2009年，第36頁。

⑦ T. Besley，T. Persson，“The Origins of State Capacity： Property Rights，Taxation，and Politics，”American Economic Review，2009，99（4），pp.1218-1244.

⑧ 呂冰洋、臺航： 《國家能力與政府間財政關系》，《政治學研究》2019年第 3期。

⑨ 習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

⑩ 艾倫·麥克法蘭、劉北成、劉東：《現(xiàn)代世界的誕生》，上海：上海人民出版社，2013年，第7、8頁。

B11 尤爾根·哈貝馬斯：《交往與社會進化》，重慶：重慶出版社，1989年，第184頁。

B12 鮑勃.杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發(fā)展為例的論述》，漆蕪譯，《國際社會科學雜志》（中文版）1999年第1期。

B13 阿西莫格魯、羅賓遜：《國家為什么會失敗》，李增剛譯，長沙：湖南科學技術出版社，2015年。

B14 讓·雅克·盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，2003年。

B15 呂冰洋： 《國家治理財政論： 從公共物品到公共秩序》，《財貿經濟》2018年第6期。

B16 魯建坤、李永友：《超越財稅問題：從國家治理的角度看中國財政體制垂直不平衡》，《社會學研究》2018年第2期。

B17 劉銀喜：《財政聯(lián)邦主義視角下的政府間關系》，《中國行政管理》2018年第1期。

B18 邁克爾·曼：《社會權力的來源》第2卷·上，上海：上海人民出版社，2015年，第68-69頁。

B19 辛向陽：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個基本問題》，《理論探討》2014年第2期。

B20 鐘輝勇、陸銘：《財政與金融分家：中國經濟“去杠桿”的關鍵》，《探索與爭鳴》2017年第9期。

B21 羅伯特·A·達爾：《現(xiàn)代政治分析》，北京：中國人民大學出版社，2012年。

B22 賈康、梁季：《我國地方稅體系的現(xiàn)實選擇：一個總體架構》，《改革》2014年第7期。

B23 孫開、金哲：《論環(huán)境保護視角下消費稅改革的再次深化》，《財經問題研究》2013年第1期。

B24 葛夕良、鄭建：《國際稅收》，杭州：浙江工商大學出版社，2016年，第12-14頁。

B25 2015年-2018年我國地方政府稅收收入分別為62661.93億元、64691.69億元、68672.72億元、75954.79億元，營改增后作為最主要稅收來源的增值稅在2017年與2018年分別占稅收收入的41.08%，40.52%，而消費稅收入為10542.16億元、10217.23億元、10225.09億元、10631.75億元。數(shù)據來源：國家統(tǒng)計局網站。

B26 根據《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》的相關規(guī)定，15類應稅商品中，甲類卷煙和乙類卷煙實行生產和批發(fā)環(huán)節(jié)征稅;金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品實行消費環(huán)節(jié)征稅，超豪華小汽車實行生產和銷售環(huán)節(jié)征稅，其余商品實行生產環(huán)節(jié)征稅。參見《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。

（責任編輯：張?琦）