蘆丹　何華

[摘要]大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨及國家治理理念的提出，給政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理與再利用帶來了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。要應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、改善信息治理環(huán)境有四個(gè)關(guān)鍵性問題：多方主題協(xié)同參與、政府大數(shù)據(jù)的開放利用、政府部門之間數(shù)字關(guān)聯(lián)性管理和個(gè)人信息保護(hù)。文章在對(duì)相關(guān)問題剖析原因的過程中，對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)、政策措施，借鑒國內(nèi)實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從多層視角給出大數(shù)據(jù)時(shí)代下國家治理現(xiàn)代化整體規(guī)劃路徑選擇，對(duì)其應(yīng)對(duì)原則和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了探討，旨在改善政府信息治理環(huán)境，支持國家治理。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù)；國家治理現(xiàn)代化；路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607161

1大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下政府治理理念的變革

11大數(shù)據(jù)

在云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)等顛覆性技術(shù)革命大背景下，大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨?！按髷?shù)據(jù)”一詞的出現(xiàn)不過數(shù)年。在2008年，由國際科技期刊《自然》推出名為“大數(shù)據(jù)”的?？?，經(jīng)歷了天文學(xué)和基因?qū)W等諸多學(xué)科的引用，創(chuàng)造出了“大數(shù)據(jù)”這個(gè)概念，并于2011年左右流行并爆發(fā)式地出現(xiàn)在各大新聞報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言和行業(yè)報(bào)告之中，2012年“大數(shù)據(jù)”登上了《紐約時(shí)報(bào)》《華爾街日?qǐng)?bào)》的專欄封面，也進(jìn)入美國政府官網(wǎng)新聞。時(shí)至今日，大數(shù)據(jù)深刻影響著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的變革發(fā)展，已然成為全球研究的熱點(diǎn)，大數(shù)據(jù)讓我們以一種前所未有的方式，通過對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從多個(gè)維度挖掘出更多的價(jià)值，或有巨大價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，或有深刻的洞見，最終形成變革之力。[1]

12政府治理思維的變革

第一，樹立“一切皆可量化”的量化思維?！安粫?huì)量化就無法管理”，政府可以借助“一切皆可量化”的思維方式和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，獲得更多、更全面的信息，做到更加精準(zhǔn)的洞察和預(yù)測(cè)，從而大大完善治理手段和方式。例如政府可以通過讀取每家每戶智能電表的數(shù)據(jù)，為不同用電需求的社群量身定制節(jié)能減排解決方案，這一能源節(jié)約效果在入戶抄電表的傳統(tǒng)工作時(shí)代是無法想象的。

第二，樹立打破信息孤島的共享思維。信息孤島的形成表面上是信息技術(shù)的不匹配，實(shí)際是管理上的漏洞缺失，對(duì)這一問題的解決，需要從內(nèi)部管理理念的轉(zhuǎn)變和行政體制改革上下力氣。在縱向信息系統(tǒng)共享方面，需要借助多級(jí)網(wǎng)絡(luò)和中心數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建上下級(jí)部門之間統(tǒng)一的信息平臺(tái)；在橫向政務(wù)信息共享方面，需要實(shí)現(xiàn)跨部門的政府信息資源共享和政務(wù)協(xié)同。數(shù)據(jù)之網(wǎng)交錯(cuò)相通，才能發(fā)揮應(yīng)用的活力。以財(cái)政部政務(wù)公開“陽光平臺(tái)”的建設(shè)為例，縱向打通了聯(lián)通國家、省、市、縣財(cái)政部門，橫向?qū)崿F(xiàn)了人民銀行國庫、代理銀行、國地稅部門以及所有預(yù)算單位的網(wǎng)絡(luò)接通，逐步實(shí)現(xiàn)了財(cái)稅領(lǐng)域信息資源網(wǎng)絡(luò)化的信息通暢。

第三，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維。首先建立萬物互聯(lián)的關(guān)聯(lián)思維。大數(shù)據(jù)的價(jià)值所在就是通過海量數(shù)據(jù)的挖掘，呈現(xiàn)一個(gè)萬物互相關(guān)聯(lián)的世界。在商業(yè)領(lǐng)域，IBM通過收集電動(dòng)車應(yīng)在何時(shí)何地獲取動(dòng)力及其對(duì)電力系統(tǒng)的影響等數(shù)據(jù)信息與電網(wǎng)的電流消耗及歷史功率、使用模式等數(shù)據(jù)相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)了新的價(jià)值，即判斷出何時(shí)何地充電以及電子汽車服務(wù)站的設(shè)置位置；在政務(wù)領(lǐng)域，以中國海關(guān)“電子口岸”為例，整合工商、稅務(wù)、海關(guān)、外貿(mào)、外匯、銀行、公安、交通、鐵路等十幾家部門的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)互聯(lián)的實(shí)時(shí)分析，加快了報(bào)關(guān)速度，在打擊非法的同時(shí)成為中國經(jīng)濟(jì)精準(zhǔn)的預(yù)報(bào)站，為國家宏觀決策提供了精細(xì)的數(shù)據(jù)支持。

2大數(shù)據(jù)時(shí)代下國家治理現(xiàn)代化路徑選擇

21政府、市場(chǎng)及社會(huì)和公民協(xié)同參與是政府治理協(xié)同創(chuàng)新能力提升的關(guān)鍵要素

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的行政管理需要協(xié)同創(chuàng)新。[2]首先，政府規(guī)劃主導(dǎo)。政府制定規(guī)劃要在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：一是要重視數(shù)據(jù)收集、重視數(shù)據(jù)相關(guān)關(guān)系、重視大數(shù)據(jù)在決策中的應(yīng)用，切實(shí)實(shí)現(xiàn)用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策，更好地提升政府治理能力。例如目前國家住建部已經(jīng)先后批準(zhǔn)192個(gè)智慧城市名單進(jìn)行智慧城市試點(diǎn)建設(shè)，智慧醫(yī)療、智慧交通這些大數(shù)據(jù)決策的延伸能夠惠及百姓生活，提高政府公共服務(wù)水平；二是做好頂層設(shè)計(jì)，例如在建立大數(shù)據(jù)庫時(shí)，要對(duì)其制度建設(shè)、功效設(shè)計(jì)、安全預(yù)防、人才儲(chǔ)備、容災(zāi)備份等，在戰(zhàn)略高度制定好宏觀規(guī)劃；三是要制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，國家要出臺(tái)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)編碼、共享、交換等標(biāo)準(zhǔn)，保障數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；四是消除數(shù)據(jù)孤島和數(shù)字鴻溝。其次，市場(chǎng)運(yùn)作是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用，需要市場(chǎng)提供共享公用的平臺(tái)。最后，需要社會(huì)和公民參與，公民的廣泛參與可以提升社會(huì)監(jiān)管能力，數(shù)據(jù)開放是為了保障公民知情權(quán)，而數(shù)據(jù)監(jiān)管則是為了保障公民隱私，二者相互制衡，公民參與數(shù)據(jù)挖掘、采集和監(jiān)管，可以有效提升國家治理和治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)空間。

22政府大數(shù)據(jù)開放利用是其治理能力提升的關(guān)鍵要素

從世界各國情況看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為國際化發(fā)展大趨勢(shì)。在2013年，美國、英國、德國、加拿大、法國、俄羅斯和日本等國已經(jīng)簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，2014年國際共有63個(gè)國家建立開放政府合作關(guān)系，建立數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，數(shù)據(jù)開放利用是提高政府公信力的重要路徑，目前政務(wù)數(shù)據(jù)的利用開發(fā)方面，我國存在差距：一是法律、法規(guī)、政策依據(jù)的完善方面?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》對(duì)申請(qǐng)人獲取政府信息后的信息開發(fā)利用并沒有予以明確規(guī)定，缺少法律法規(guī)的依據(jù)?！吨泄仓醒朕k公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用的若干意見》（中辦發(fā)〔2004〕34號(hào)），對(duì)規(guī)范政務(wù)信息資源使用行為和社會(huì)化增值開發(fā)利用工作也未給出具體指導(dǎo)意見；二是數(shù)據(jù)的公開利用方面。在國家層面缺少統(tǒng)一布局的數(shù)據(jù)公開政策指導(dǎo)、數(shù)據(jù)所有權(quán)界定、數(shù)據(jù)使用授權(quán)、數(shù)據(jù)開放可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及個(gè)人隱私信息保護(hù)；三是數(shù)據(jù)可持續(xù)利用保障方面。在我國電子數(shù)據(jù)數(shù)字憑證僅有《中華人民共和國電子簽名法》，電子數(shù)據(jù)沒有得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可及應(yīng)用。政府機(jī)關(guān)普遍存在數(shù)字生成文件紙質(zhì)打印保存與電子掃描件雙軌制管理，數(shù)字信息的可靠性、完整性、可用性和合法性無法保障，制約著政府公信力和推進(jìn)信息化建設(shè)步伐。

23政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性管理是其治理創(chuàng)新能力提升的關(guān)鍵要素

大數(shù)據(jù)之所以能包容萬象，重要原因在于其通過將獨(dú)立的數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，使多維度的信息價(jià)值內(nèi)涵呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)式增長(zhǎng)。拿國稅局與地稅局納稅數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，將使各種偷稅漏稅現(xiàn)象無處躲藏；給出租車裝上GPS衛(wèi)星定位設(shè)備，進(jìn)行定位數(shù)據(jù)上傳、營(yíng)運(yùn)數(shù)據(jù)匯總，通過與行政執(zhí)法、安全管理、投訴管理、公安部門的有效數(shù)據(jù)交換，將實(shí)現(xiàn)在交通信息獲取、運(yùn)行指揮、失物尋找以及信息服務(wù)等方面增值數(shù)據(jù)資源。受我國政府部門條塊管理體制的制約，目前國家缺乏部門間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，各政府部門內(nèi)部系統(tǒng)信息資源整合，上下級(jí)業(yè)務(wù)相關(guān)部門系統(tǒng)對(duì)接工作迫在眉睫。為解決這一問題，需要做好以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府要頂層設(shè)計(jì)建立可信數(shù)字信息跨系統(tǒng)和平臺(tái)互聯(lián)、互通、互認(rèn)的信息治理架構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃政務(wù)數(shù)據(jù)管理，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理、驗(yàn)證和認(rèn)證制度，確保數(shù)字資源和電子證照的合法采集和合理利用，保證數(shù)字資源的可跟蹤、可溯源、可關(guān)聯(lián)和可控制的能力；二是政府機(jī)關(guān)應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃和持續(xù)改進(jìn)的全程管理原則，建立跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)許可框架及合同管理制度，保證管理活動(dòng)的連貫性、一致性和規(guī)范性；三是搭建覆蓋數(shù)據(jù)資源全生命周期、全流程、全要素的質(zhì)量管理協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，提升政府公共服務(wù)能力和社會(huì)管理創(chuàng)新能力。

24個(gè)人信息保護(hù)是政府治理信息安全能力提升的關(guān)鍵要素

近些年信息處理和存儲(chǔ)技術(shù)的不斷發(fā)展，雖然讓我們對(duì)世界有了更清晰更透徹的了解，也將我們變成了透明人。個(gè)人信息濫用問題日趨嚴(yán)重，國內(nèi)信息安全問題層出不窮，1400萬快遞用戶數(shù)據(jù)遭販賣、130萬考研生源個(gè)人信息遭竊、12306火車票訂購用戶信息資源泄露，信息泄露事件頻頻爆料，社會(huì)公眾網(wǎng)絡(luò)信任屢遭打擊。為此，我們需要在政府信息資源、個(gè)人信息全生命周期和安全再利用保護(hù)等領(lǐng)域，進(jìn)行不斷完善。除去建立合法、合規(guī)、合標(biāo)和合理的管理制度，政府在具體項(xiàng)目層面，要制定共享信息制定分類保護(hù)目標(biāo)和分級(jí)授權(quán)利用規(guī)范。將個(gè)人信息區(qū)分為一般信息和敏感保密信息，既易于信息資源查詢，又便于信息資源風(fēng)險(xiǎn)控制，盡可能地從源頭維護(hù)信息主體合法信息不受侵害，同時(shí)在技術(shù)層面采取措施，對(duì)個(gè)人信息安全進(jìn)行保護(hù)，做法可以依托各地電子政務(wù)云建設(shè)，搭建可實(shí)時(shí)、可評(píng)估和可規(guī)劃的個(gè)人信息保護(hù)與管理系統(tǒng)，采用信息安全認(rèn)證技術(shù)工具，保障個(gè)人信息安全管理可控，并以信息資源全生命周期持續(xù)性管理為指導(dǎo)，做好個(gè)人信息采集登記、記錄和共享使用日志保存工作，以備跟蹤查詢和持續(xù)改進(jìn)。

3結(jié)論

黨的十八屆三中全會(huì)將“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標(biāo)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的題中之義，本文在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，提出多方主體協(xié)同共治、部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃、實(shí)施政府部門之間數(shù)字關(guān)聯(lián)性管理制度和制定個(gè)人信息保護(hù)對(duì)策，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和信息治理環(huán)境改善提供了新的路徑。大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵還很豐富，還有待我們進(jìn)一步發(fā)掘、闡釋，有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)再利用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)定價(jià)、數(shù)據(jù)估價(jià)等也都是非常重要而現(xiàn)實(shí)的課題。變化正在發(fā)生，你我置身其中，數(shù)據(jù)治國的時(shí)代已經(jīng)來臨。

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