丁云 楊迎

〔摘要〕 新中國成立以來，城市基層黨建與社會治理模式不斷互動演進，不論是計劃經(jīng)濟時期單位制黨建對“單位—街居”模式的整合作用，還是改革開放后區(qū)域化黨建對城市社區(qū)治理模式的綜合引領，都給新時代社區(qū)基層治理發(fā)展提供了歷史經(jīng)驗借鑒。針對新時代城市基層社區(qū)中存在的政策解讀不準確、標準化發(fā)展不足、實施連貫性受阻等問題，要聚焦政策機制創(chuàng)新，有效發(fā)揮新時代城市基層黨建對社區(qū)治理的引領作用，從而推動城市基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

〔關鍵詞〕 單位制黨建;城市社區(qū);基層治理

〔中圖分類號〕D267.7 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0042-05

新中國成立以來，城市基層治理的主體、功能與結構不斷隨特定時期的社會經(jīng)濟政治背景變化而調整。中國城市社區(qū)治理結構逐漸向多方位復雜化發(fā)展：就城市基層治理而言，經(jīng)歷了從單位、居委會再到社區(qū)的更迭;就基層黨建而言，區(qū)域化黨建將單位制黨建模式的內(nèi)涵擴展，逐步實現(xiàn)從封閉垂直、硬性推進為主的傳統(tǒng)黨建模式向互通互補、資源整合、多元共治的新型黨建模式調整與創(chuàng)新。在此過程中，黨建邏輯與城市基層治理邏輯并非相互割裂，而是交叉契合、協(xié)同推進，不斷將黨的領導嵌入社會治理系統(tǒng)的基礎單元。聚焦基層黨建模式于城市這一特定范圍，探索不同時期黨建與城市社區(qū)治理的歷史經(jīng)驗，不僅有利于新時代黨的基層組織在城市基層治理中更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，也為打通城市基層治理“最后一公里”提供了經(jīng)驗啟發(fā)，為新時代黨建引領城市社區(qū)治理機制體制創(chuàng)新提供了可行的路徑選擇。

一、城市基層黨建與社會治理互動經(jīng)驗梳理

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平越來越成為衡量一個國家執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要標準，這無疑對黨建和社會治理工作提出了更高要求。新中國成立以來，傳統(tǒng)封閉的社會結構逐漸向現(xiàn)代開放的社會結構轉型，這就需要城市基層社會治理不斷創(chuàng)新以與之適應。在此過程中，城市基層黨建也在不同模式下與時俱進地同社會治理的方向、路徑和內(nèi)容開展良性互動，為新時代黨建引領城市社區(qū)治理的實踐提供了歷史經(jīng)驗。

（一）計劃經(jīng)濟時期單位制黨建對“單位—街居”模式的整合作用

中國共產(chǎn)黨自成立以來，便不斷探索加強自身基層黨組織建設的方式。1922年7月，中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會在上海舉行，隨即在通過的第一部黨章中明確規(guī)定：“各農(nóng)村各工廠各鐵路各礦山各兵營各學校等機關及附近，凡有黨員三人至五人均得成立一組，每組公推一人為組長?！?〔1 〕59-601927年，毛澤東在“三灣改編”中提出將“支部建在連上”，進一步完善了基層黨組織建設。劉少奇同志在1945年召開的中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會上指出：“黨的基礎組織，按照生產(chǎn)單位、工作單位來建立，這是我們黨的一個組織原則。這個原則，使我們黨的組織基礎放在社會組織的細胞中?！?〔2 〕136由此可見，黨在革命時期所形成的傳統(tǒng)基層黨建模式，具有較強政黨內(nèi)聚力，為新中國成立后基層黨建模式提供了借鑒經(jīng)驗。隨著新中國的成立，中國共產(chǎn)黨完成了由革命黨向執(zhí)政黨的地位轉換。為了積極回應建國后新的政治生態(tài)環(huán)境，就要求中國共產(chǎn)黨進一步進行自身調整，也正是在此過程中逐漸形成的單位制黨建模式，不斷發(fā)揮著對“單位—街居”模式下基層社會空間的整合作用。

1.單位制黨建發(fā)揮了整合單位體系與街居空間的作用。為了激發(fā)革命后基層黨組織的行動活力，相關制度改革顯得尤為迫切。就單位管理而言，為了更好地將廣大人民群眾組織起來進行社會主義建設，中國共產(chǎn)黨逐步將供給制改成工資制，將“公家人”管理模式通過單位制延續(xù)下去。就基層地區(qū)管理而言，1950年3月，天津市按照居民居住狀況建立了居民委員會，揭開了我國城市居委會組織的歷史進程。隨后在1954年第一屆全國人民代表大會四次會議上，《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》應運而生，街居制正式建立起來，事實上完成了對“非單位人”的組織整合。與此同時，三大改造初步構建了單位體系和單位黨組織體系?！吨袊伯a(chǎn)黨章程（1956）》也對黨的組織體系進行了縱向劃分，并首次使用了“黨的基層組織”概念，明確規(guī)定每一個企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織，實際上為單位體系和街居空間嵌入黨建模式提供了制度基礎?？傊?，中國共產(chǎn)黨在計劃經(jīng)濟時期通過運用單位制黨建的整合功能，快速整合社會資源并進行有效的基層組織建設，克服了建國初期“一盤散沙”的社會狀態(tài)，鞏固了黨的執(zhí)政根基。

2.單位制黨建發(fā)揮了整合社會利益與價值導向的作用。利益實現(xiàn)要求的主體性與實現(xiàn)途徑的社會性存在矛盾，這就需要執(zhí)政黨將社會民眾千差萬別的利益需求加以整合和表達為社會共同利益，結成利益共同體。計劃經(jīng)濟時期，單位制黨建便承擔了整合社會利益，樹立價值導向的功能。首先，在單位制下對“單位人”進行利益整合，無論是單一的按勞分配制度、統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度，還是國家統(tǒng)包的社保制度，都離不開基層單位這一載體，單位也成為“單位人”所有賴以生存物質資料的最重要來源 〔3 〕。其次，對于較為少數(shù)的“非單位人”則通過單位化的街居空間對其進行利益整合。此種方式雖具有歷史局限性，但很大程度上契合了計劃經(jīng)濟體制，也有利于保障建國初期絕大部分民眾的基本利益訴求。

總之，計劃經(jīng)濟時期的基層黨建實踐中，單位制黨建發(fā)揮了在“單位—街居”模式下的垂直整合功能，加快了社會秩序的建構，并不斷以其鮮明的集體性、突出的聚合性影響新時代區(qū)域化黨建模式的創(chuàng)新與實踐。

（二）改革開放后區(qū)域化黨建對城市社區(qū)治理模式的引領作用

改革開放后，社會轉型的加速給多元社會的整合帶來了挑戰(zhàn)。就城市而言，在企業(yè)改制的大潮下，大批“單位人”完成了向“社會人”和“社區(qū)人”的身份轉變。社會福利化改革啟動后，養(yǎng)老等社會事務也從單位轉移至社區(qū)。隨著住房私有化的大規(guī)模出現(xiàn)，原單位“大院”也逐漸消解，隨之產(chǎn)生真正意義上的現(xiàn)代居民小區(qū)，并對社區(qū)服務與管理提出更高要求 〔4 〕。在此挑戰(zhàn)下，2000年12月，全國開始在大部分地區(qū)進行了城市社區(qū)的重構，社區(qū)范圍相較于原居民委員會擴大，而數(shù)量則相對減少。伴隨著管理關系向區(qū)域內(nèi)松散平等合作方式的轉變，社區(qū)空間形態(tài)也打破了單位限制，向居民社區(qū)、商業(yè)區(qū)塊、功能圈塊等多種形態(tài)轉變。在社會主義市場條件下，單位制黨建模式所契合的社會基礎漸弱，比如，出現(xiàn)了黨員流動性較大造成無法以固定單位形式開展黨建活動與黨員培養(yǎng)考察的矛盾，各個階層和群體之間的利益出現(xiàn)高度分化，造成了利益需求差距過大的矛盾，都反映了出單位制黨建模式的式微 〔5 〕。在此背景下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要把握社會環(huán)境變化規(guī)律，建構符合新的時代進程的區(qū)域化黨建工作新格局，并交叉滲入城市社區(qū)各個層級，以此來凸顯其對城市社區(qū)治理工作的全方位引領效能。

1.引領價值導向，重歸服務本位。如何最大程度獲得群眾對黨的宗旨和執(zhí)政理念的價值認同并自覺擁護，是區(qū)域化黨建模式發(fā)展和城市社區(qū)建設共同面臨的時代課題，需要黨建模式通過重歸服務本位的方式，對社會進行價值引領。首先，區(qū)域化黨建模式強調了組織與黨員的相互依賴和共同發(fā)展的雙向互動，突出了黨組織的服務職能。其次，區(qū)域化黨建模式突破了傳統(tǒng)囿于行業(yè)或單位的內(nèi)部獎懲機制，驅動基層黨建功能與考核標準的社會化轉變，進一步激發(fā)了廣大黨員釋放主體活力，增加了其服務群眾的意識。再次，區(qū)域化黨建在打破空間、產(chǎn)業(yè)等界限后，便拓寬了群眾參與途徑和成果共享渠道，突出更多的社會性功能，將進一步引領思想型與服務型城市社區(qū)建設。

2.引領機構改革，統(tǒng)籌整合資源。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的雙重沖擊，從理念到機制的創(chuàng)新改革顯得更為迫切。區(qū)域化黨建從黨組織自身入手，倡導在街道層面實行“大工委制”，在社區(qū)層面實行“大黨委制”，以統(tǒng)籌整合各級黨組織形成上下聯(lián)動、一軸多面的組織體系。與此同時，在新型社區(qū)中，由于居民階層差別和背景不同而表現(xiàn)出的觀念差異性、思想復雜性和文化需求多樣性，需要社區(qū)統(tǒng)籌整合資源，將社區(qū)文化活動室、圖書閱覽室、現(xiàn)代影音教育平臺等文化傳播設施與黨員服務崗位相結合，實施惠民項目，發(fā)揮區(qū)域化黨建對社區(qū)文化建設的引領作用。

總之，區(qū)域化黨建是在基層黨建生態(tài)環(huán)境背景轉換下的重要創(chuàng)新。在新時代，區(qū)域化黨建模式對城市治理的引領作用被不斷發(fā)揚，對穩(wěn)固黨的基層政權和實現(xiàn)社會和諧產(chǎn)生了重要影響。

二、新時代基層黨建引領城市社區(qū)治理的發(fā)展現(xiàn)狀

社區(qū)是城市范圍內(nèi)進行社會治理的基本單元和主戰(zhàn)場。習近平總書記指出，要創(chuàng)新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來。黨的十九屆四中全會進一步提出構建基層社會治理新格局，為新時代加強和創(chuàng)新基層社會治理提供了科學指引。新中國成立以來，不論是計劃經(jīng)濟時期單位制黨建對“單位—街居”模式的整合，還是改革開放后區(qū)域化黨建對城市社區(qū)治理的引領，都對新時代黨建引領城市社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐提供了經(jīng)驗，促進了新時代基層黨建引領城市社區(qū)治理的實踐創(chuàng)新。但基層治理面對的人群具有廣泛而復雜的特征，基層治理工作的細碎復雜程度在所難免，也暴露出了一些問題。

（一）基層黨建引領城市社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐

黨的十八大以來，全國各地在實踐中探索出許多基層黨建引領社區(qū)治理的新形式，通過對全國基層黨建創(chuàng)新與社區(qū)治理案例庫的篩選與分類，可進一步歸納總結我國基層黨建引領社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐。

1.整合優(yōu)化原有基層黨組織。區(qū)域化黨建的建設經(jīng)驗之一在于打破過去傳統(tǒng)黨建的組織模式，通過重構基層黨建組織架構，來克服單位制體制日益式微之后的基層組織困境。從黨的十八大以來基層實踐來看，重構基層黨建組織架構主要表現(xiàn)為對原有基層黨組織的整合與優(yōu)化。比如北京市松榆西里社區(qū)圍繞深入學習貫徹黨的十九大精神，根據(jù)上級部門關于“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”政策的實施要求，結合本社區(qū)的黨員人數(shù)多且積極性高、黨員職業(yè)分布面廣的明顯優(yōu)勢，社區(qū)黨委創(chuàng)新提出“一核兩翼六網(wǎng)雙聯(lián)動幫幫團工程”，即“1262 ①幫幫團工程”，整合并優(yōu)化原有基層黨組織，號召社區(qū)居民與轄區(qū)單位積極配合，全方位參與其中，創(chuàng)新了工作模式。小到小區(qū)內(nèi)長椅少的問題，大到社區(qū)內(nèi)環(huán)境規(guī)劃問題，基本均能通過“1262幫幫團”給居民以滿意的答復，取得積極工作成效。

2.以項目制搭建資源整合平臺?；鶎狱h建引領的社區(qū)治理往往需要形成多元共治格局來應對快速變化的現(xiàn)代社會治理挑戰(zhàn)，這就需要基層黨組織進行平臺搭建來將各種社會資源進行引導和整合。近年來，通過項目化的方式帶動治理的運轉已經(jīng)成為國家治理的一種形態(tài)，因而項目制也被視為搭建基層黨建引領社會治理平臺的一種有效方式。以上海浦東滬東街道為例，該街道以社區(qū)黨建服務中心為主體，擴展出線上線下兩種方式向社區(qū)居民廣泛征集“微心愿”項目，這些“微心愿”便形成為社區(qū)治理與服務的指向標，再由黨組織、黨員或社會組織等社區(qū)組織或成員對心愿進行認領并付諸實施。通過“項目”這一實在的承載體，將社區(qū)居民需求與基層黨組織、黨員與社會組織聚于同一平臺，有效克服了基層黨建與社區(qū)治理相脫節(jié)的弊端，完成了社區(qū)治理資源的極大整合，從而使得基層黨建引領社區(qū)治理具有有力的抓手。

3.以清單制強化服務水平。在科學技術飛速發(fā)展的當下，我國國家治理也日益突出了技術治理的特征。清單制最初運用于經(jīng)濟管理領域，后因其對轉變政府職能、規(guī)范政府權責的有益實踐，被引入到城市社區(qū)治理領域中，進而發(fā)展為黨建引領社區(qū)治理的有力工具。以廣東增城為例，在黨建引領下通過大數(shù)據(jù)技術對區(qū)域內(nèi)群眾需求特點與聚焦問題進行分析，整理形成了8類61項“群眾需求清單”，針對社區(qū)群眾的特殊需求特別制定了“特色服務清單”，將兩個清單同時呈現(xiàn)，社區(qū)群眾根據(jù)自己需求“點菜”，為社區(qū)群眾提供了精準、有效的服務。清單制的建立使群眾需求更為清晰明朗，提升了基層黨組織提供社區(qū)服務的針對性和規(guī)范性，進一步強化了黨建引領下的社區(qū)治理水平。

（二）基層黨建引領城市社區(qū)治理存在的問題

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)社區(qū)作為國家治理的基本單元，其治理能力是國家治理的基礎。從推進治理能力現(xiàn)代化的角度而言，結合目前基層黨建引領城市社區(qū)治理實踐現(xiàn)狀，社區(qū)治理仍存在三個方面的突出問題。

1.政策解讀不明確，導致上下層級對政策理解存在分歧。政策的實施過程中，各部門對于政策的理解與分析同向同行是落實政策的第一步，但仍存在理解偏差導致政策落實不到位的問題。如北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”政策試點過程中，存在部分工作人員把在理論上對其的理解等同于黨員“雙報到”機制。究其原因，一方面黨建引領基層治理作為新興基層治理政策，本身尚處于摸索階段，無法形成獨立、全面的科學體系并進行系統(tǒng)內(nèi)涵闡釋;另一方面，在政策宣傳過程中，對專業(yè)政策宣講和解讀力度不夠，覆蓋面不廣，無法保證政策宣傳全覆蓋與精確傳達，導致政策在實施過程中出現(xiàn)理解不統(tǒng)一的問題。

2.基層社區(qū)在實踐中進行制度創(chuàng)新，但標準化發(fā)展阻力仍然存在。黨建標準化是基層黨建的發(fā)展重點，也是提高基層黨建水平的有效保障，新時代社區(qū)治理也應加強黨建引領下的標準化發(fā)展。例如深圳市福田區(qū)沙頭街道在黨建引領下，將管理學中有關標準化的理念、方法和工具與本社區(qū)治理要求相結合，制定了《社區(qū)黨建標準化體系》《社區(qū)政務標準化體系》等社區(qū)治理標準化文件，通過一系列可量化考核的指標凝聚黨建引領社區(qū)治理的目標，提升治理效能。但因我國國情所致，各地社區(qū)治理標準化評判標準具有特殊性，基層工作水平存在較大差異，導致基層黨建引領社區(qū)治理標準化發(fā)展程度參差不齊。除此之外，黨建引領社區(qū)治理的標準化發(fā)展應貫穿政策制定、實施、考核、反饋與完善的各個環(huán)節(jié)，這一要求提升了社區(qū)治理標準化發(fā)展要求，增加了標準化發(fā)展難度。

3.基層黨務政務一體化，黨務人員身兼數(shù)職，導致工作連貫性受到制約。我國城市基層社區(qū)仍然存在黨務工作與行政工作交叉明顯、一體兩翼的現(xiàn)象。基層黨組織人員通常與社區(qū)行政人員配合工作，黨務工作者同樣承擔包樓、包區(qū)、巡樓等工作，這有利于基層工作人員全方位了解社區(qū)工作情況。但在實際工作過程中，社區(qū)工作人員成立在落實上級政策時，由于人手缺乏，會緊急從現(xiàn)有的其他小組中抽調人員，存在比較大范圍的無規(guī)劃人員交叉現(xiàn)象，而人員如果“身兼數(shù)職”，當出現(xiàn)新政策時繼續(xù)被抽調，將疲于應付工作。

三、聚焦新時代黨建引領社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新，促進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化

通過對新中國成立以來城市基層黨建與社會治理互動關系的經(jīng)驗梳理，以及對新時代基層黨建引領城市社區(qū)治理的發(fā)展現(xiàn)狀的分析，可初步歸納出新時代黨建引領社區(qū)治理政策機制的如下創(chuàng)新路徑。

第一，充分發(fā)揮黨建的引領作用。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。在基層治理問題上，社區(qū)黨組織積極發(fā)揮凝聚人心和思想引領作用，應將此經(jīng)驗一以貫之。例如，通過形式多樣的黨建活動教育黨員、號召黨員、管理黨員。在實際工作中，面對基層居委會人手緊缺，事多、事雜，群眾反映的問題歸屬不明確時，黨建工作人員積極發(fā)揮先鋒模范作用，主動擔責，有分工、有重點地積極投身于各項工作，帶頭了解群眾、配合群眾，解決好群眾身邊的大事、小事、難事。建立黨建宣傳陣地，開發(fā)黨建發(fā)展項目，樹立黨建特色品牌，為基層黨建工作賦值。

第二，實現(xiàn)信息公開數(shù)字化，確保黨員作用發(fā)揮高效化。黨員報到于社區(qū)后往往存在著“大材小用”，特長與需求不對路的問題?？赏ㄟ^搭建基層黨員報到微信群、基層黨員“雙報到”政務網(wǎng)等平臺，隨時隨地更新群眾，促使問題信息公開化;上傳黨員職業(yè)結構、性別、年齡、特長等基本情況，快速高效匹配需求與供給信息，采取就近原則、專業(yè)原則、高效原則，第一時間解決群眾、社區(qū)面臨的棘手問題。同時，還應當積極輸入新鮮血液，按需引進對口人才，根本上提升基層工作人員工作水平，加強社區(qū)人員政策解讀能力，從而推進基層工作的開展，充分激發(fā)基層創(chuàng)新活力。

第三，立足于需求導向，自上而下搭建標準化線上政務聯(lián)動平臺。政務聯(lián)動平臺的搭建需要將組織建設與技術發(fā)展聯(lián)系起來。就組織而言，黨建引領社區(qū)治理所涉及的每級黨務部門、行政機關均需要設置綜合事務處理專門委員會，配合線上平臺的運用形成高效線下標準化處理機制，賦予基層根據(jù)情況的緊急程度進行跨級解決的權利，使區(qū)級人員力量可以與最基層直接溝通。就技術而言，媒體融合、大數(shù)據(jù)發(fā)展，給新時代政務處理方式提供了技術支持與平臺支持。如此龐大的系統(tǒng)搭建勢必要通過自上而下的方式開展，借鑒項目制、清單制寶貴經(jīng)驗，運用網(wǎng)絡聯(lián)動媒介收集數(shù)據(jù)并形成大數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)處理與分析，將群眾反饋的信息及時分類并反饋至對應職責部門，綜合制定全流程、多層次的標準化服務規(guī)范，進一步整合全要素資源，提升服務水平。

第四，充分落實紀委的監(jiān)督責任。黨政工作離不開紀委的監(jiān)督，社區(qū)紀委辦公室應更加積極承擔起居委會的各項監(jiān)督工作。針對工作人員理論基礎薄弱問題，可與當?shù)馗咝崿F(xiàn)互通有無，共商共建，邀請相關專家學者講學，闡發(fā)有關黨建的理論知識，定期開展廉政教育講座，對黨員干部長鳴笛、敲警鐘。

總之，通過對新時代黨建引領城市基層治理現(xiàn)狀的實踐分析，融合新中國成立以來基層黨建與城市社區(qū)治理經(jīng)驗，可進一步完善黨建引領下城市社區(qū)工作機制，推動形成邏輯嚴、分工細、責任明、效率高的社區(qū)治理體系。在形成機制的發(fā)散性、實踐機制的高效性、長期機制的合理性上取得新突破，從而探索黨建引領基層治理的新形式，打造共建共治共享的社會治理格局，推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

〔注釋〕

①1262：“1”是指一個核心，即社區(qū)黨委、各黨支部是核心，把自管黨員和來社區(qū)報到的在職黨員按照小區(qū)、樓宇歸屬到各自所在的黨支部;“2”是指2個工作機構，即社區(qū)黨建工作領導小組、社區(qū)黨建協(xié)調委員會分會，通過加強社區(qū)黨建工作領導小組的機構、職責、制度建設，強化社區(qū)黨委的黨建工作能力，實現(xiàn)黨建“一崗雙責”;“6”是指充分發(fā)揮基層黨支部、黨小組、黨員優(yōu)勢，組成6個幫幫團服務網(wǎng)絡，發(fā)揮響應作用;“2”是指2個工作機制，即“橫向到邊”的溝通協(xié)調機制、“縱向到底”的責任落實機制。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中央檔案館.中共中央文件選集：第1冊〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1982.

〔2〕中國共產(chǎn)黨黨章匯編〔G〕.北京：人民出版社，1979.

〔3〕盧愛國.論單位制黨建的整合功能〔J〕.理論與改革，2016（03）：65-70.

〔4〕唐文玉.從單位制黨建到區(qū)域化黨建——區(qū)域化黨建的生成邏輯與理論內(nèi)涵〔J〕.浙江社會科學，2014（04）：47-54+156.

〔5〕謝方意.從單位制黨建向區(qū)域化黨建的轉變〔J〕.理論視野，2011（07）：61-64.

責任編輯 郭麗娟