孫賓 白慧玲

〔摘要〕 當(dāng)前，汾渭平原已經(jīng)成為霧霾治理的主戰(zhàn)場(chǎng)，由于霧霾具有跨區(qū)域性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，建構(gòu)府際協(xié)同霧霾治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一勢(shì)在必行。鑒于汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理面臨的碎片化治理困境、協(xié)同機(jī)制功能失調(diào)、治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及利益補(bǔ)償機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響到了府際協(xié)同霧霾治理的成效。為此，應(yīng)通過(guò)建構(gòu)利益補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、健全法治運(yùn)行保障體系和監(jiān)督反饋機(jī)制等路徑，完善汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)汾渭平原霧霾治理的預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而推進(jìn)更高水平的美麗中國(guó)建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕 汾渭平原;霧霾治理;府際協(xié)同;機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D630 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）03-0085-06

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告指出，要著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系 〔1 〕40。但是，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，能源污染問(wèn)題不容樂(lè)觀，大氣污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，比如，汾渭平原秋冬季霧霾污染嚴(yán)重影響到了區(qū)域內(nèi)公眾的正常生活。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要集中力量攻克老百姓身邊的突出環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重。要以京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、汾渭平原等為主戰(zhàn)場(chǎng)，以空氣質(zhì)量明顯改善為剛性需求，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染天數(shù) 〔1 〕368。

2018年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，首次將汾渭平原納入大氣污染防治三大重點(diǎn)防控區(qū)域之一。汾渭平原主要包括：山西省晉中、運(yùn)城、臨汾、呂梁市，河南省洛陽(yáng)、三門峽市，陜西省西安、銅川、寶雞、咸陽(yáng)、渭南市以及楊凌示范區(qū)（含陜西省西咸新區(qū)、韓城市），面積約15萬(wàn)平方公里 〔2 〕。根據(jù)《汾渭平原2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》可知，汾渭平原秋冬季期間大氣環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，PM2.5平均濃度是其他季節(jié)的2倍左右，重污染天數(shù)占全年90%以上。2018-2019年秋冬季，汾渭平原重污染天數(shù)同比增長(zhǎng)42.9%，4個(gè)城市PM2.5平均濃度同比上升 〔2 〕。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年10月，汾渭平原11個(gè)城市10月平均優(yōu)良天數(shù)比例為88.6%，同比下降2.6個(gè)百分點(diǎn);PM2.5濃度為39微克/立方米，同比下降9.3%。1-10月，平均優(yōu)良天數(shù)比例為62.4%，同比下降3.8個(gè)百分點(diǎn);PM2.5濃度為50微克/立方米，同比上升2.0% 〔3 〕。這些數(shù)據(jù)表明，汾渭平原霧霾污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，由于霧霾污染具有延展性、溢出性、外部性等特性，以往碎片化、單一化的霧霾治理模式已經(jīng)難以發(fā)揮有效作用。

2019年4月，習(xí)近平總書(shū)記在世界園藝博覽會(huì)開(kāi)幕式上的講話中指出，我們要像保護(hù)自己的眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，同筑生態(tài)文明之基，同走綠色發(fā)展之路，應(yīng)該追求人與自然和諧、追求綠色發(fā)展繁榮、追求熱愛(ài)自然情懷、追求科學(xué)治理精神、追求攜手合作應(yīng)對(duì) 〔4 〕。加強(qiáng)府際協(xié)同霧霾治理是開(kāi)創(chuàng)氣候治理新局面、新體系、新思路的內(nèi)在要求，有助于實(shí)現(xiàn)汾渭平原降低霧霾污染指數(shù)、改善空氣質(zhì)量的預(yù)期目標(biāo)，為世界氣候治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

二、府際協(xié)同霧霾治理的邏輯機(jī)理

本文從霧霾和府際協(xié)同治理的相關(guān)研究出發(fā)，重點(diǎn)分析府際關(guān)系類型、協(xié)同理論及霧霾治理的公共事務(wù)復(fù)雜性等府際協(xié)同治理的理論依據(jù)，從而更好地厘清政府間及政府跨部門之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)協(xié)同的治理效應(yīng)。

（一）霧霾和府際協(xié)同治理的相關(guān)研究

目前，霧霾治理研究主要集中在三個(gè)方面：一是分析霧霾污染的形成機(jī)理。劉華軍、孫亞男等（2017）從城市人口密度、投資強(qiáng)度、工業(yè)污染排放之間存在顯著的空間相關(guān)性角度分析了城市霧霾產(chǎn)生的原因 〔5 〕;劉曉紅、隗斌賢（2014）從能源消耗、機(jī)動(dòng)車污染、城市建設(shè)和跨區(qū)域傳輸?shù)确矫娣治隽遂F霾產(chǎn)生的成因 〔6 〕。二是分析霧霾污染的后果。劉鴻志（2013）從霧霾對(duì)公眾生活、社會(huì)管理、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游以及政府公信力角度，系統(tǒng)分析了霧霾污染的負(fù)面影響 〔7 〕。三是研究霧霾污染的治理對(duì)策。王秦、李慧鳳等（2018）從利益補(bǔ)償機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、效益評(píng)價(jià)機(jī)制與反饋提高機(jī)制等四個(gè)維度構(gòu)筑了京津冀三方聯(lián)動(dòng)霧霾治理機(jī)制總體框架 〔8 〕;陳詩(shī)一、陳登科 （2018）分析了霧霾污染、政府治理與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展三者之間的關(guān)系 〔9 〕;高明、廖夢(mèng)靈（2020）從演化博弈的角度分析了霧霾治理的協(xié)作機(jī)制 〔10 〕。此外，一些學(xué)者還針對(duì)霧霾發(fā)生的具體地區(qū)提出了建議，如長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)。但是，2018年汾渭平原作為霧霾污染嚴(yán)重的三大重點(diǎn)區(qū)域之一，學(xué)術(shù)界對(duì)該區(qū)域的研究成果較少。

美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯指出：網(wǎng)絡(luò)化治理是跨區(qū)域合作的最高形式，這種形式將傳統(tǒng)政府的縱向?qū)蛹?jí)和依靠網(wǎng)絡(luò)建立起來(lái)的橫向關(guān)系進(jìn)行有機(jī)融合，形成新的相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，第三部門、協(xié)同政府、信息數(shù)據(jù)革命和公眾需求成為典型發(fā)展態(tài)勢(shì)，這些發(fā)展態(tài)勢(shì)深度融合 〔11 〕62。府際治理指不同層級(jí)政府間的治理網(wǎng)絡(luò) 〔12 〕;府際協(xié)同治理是指政府之間共同合作，整合資源，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益，實(shí)現(xiàn)整體治理效果的最大化 〔13 〕。本文的府際協(xié)同治理主要指在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府間及政府跨部門之間為解決單一政府無(wú)力解決某一跨區(qū)域性的問(wèn)題而彼此協(xié)作，產(chǎn)生最優(yōu)協(xié)同效應(yīng)的治理模式。

（二）府際協(xié)同霧霾治理的依據(jù)

霧霾治理選擇府際協(xié)同的路徑應(yīng)厘清中央政府與地方政府之間的關(guān)系、地方政府間關(guān)系以及跨部門之間的合作關(guān)系等。府際協(xié)同霧霾治理的依據(jù)主要包括府際關(guān)系理論、協(xié)同理論以及區(qū)域公共事務(wù)的復(fù)雜性等。

第一，府際關(guān)系理論是府際協(xié)同霧霾治理的核心理論。美國(guó)學(xué)者克萊德·F·斯奈德在《1935- 1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》中首次提出了“政府間關(guān)系”即“府際關(guān)系”的概念;威廉·安德森認(rèn)為，政府間關(guān)系是“各類的和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動(dòng)，以及它們之間的相互作用” 〔14 〕。戴尼絲·施百麗認(rèn)為，政策能否有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于培養(yǎng)正面的府際合作關(guān)系，根據(jù)聯(lián)邦與地方官員的互信程度以及上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督介入情形，將府際的運(yùn)作關(guān)系分為四種類型（見(jiàn)表1）。

表1 戴尼絲·施百麗的府際運(yùn)作關(guān)系四種類型

第二，協(xié)同理論是協(xié)同學(xué)和系統(tǒng)理論交叉產(chǎn)生的治理理論，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性和互動(dòng)性，依托一定的規(guī)則進(jìn)行正式或非正式的協(xié)商。由于霧霾治理是外部公共治理物品，這就要求協(xié)同霧霾治理具有整體性。但是，霧霾具有跨區(qū)域性，霧霾治理的整體性被行政區(qū)劃分割，受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保意識(shí)的影響，地方政府在協(xié)同霧霾治理中具有決策上的差異，難以從霧霾治理的整體性出發(fā)進(jìn)行有效協(xié)同治理。

第三，公共事務(wù)的復(fù)雜性是推進(jìn)府際協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力。隨著公共事務(wù)在現(xiàn)代社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)和難度不斷加大，霧霾治理作為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，依靠任何一個(gè)單一的社會(huì)治理主體都難以解決。霧霾協(xié)同治理作為一項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、涉及面廣的系統(tǒng)協(xié)同治理工程，依靠政府單一、碎片化治理，將導(dǎo)致行政效率低下、投入成本過(guò)高等不良后果，為有效提升霧霾治理的效能，建構(gòu)府際協(xié)同霧霾治理機(jī)制成為必然選擇。

三、汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理面臨的挑戰(zhàn)

汾渭平原霧霾治理涉及山西省、陜西省和河南省的11市2區(qū)，政府間協(xié)同治理效能低下是府際協(xié)同治理面臨的最大挑戰(zhàn)。府際協(xié)同治理效能不高主要表現(xiàn)為政府間合作面臨著“碎片化”困境。例如：缺乏整體性思維，協(xié)同聯(lián)動(dòng)水平不高;政府間協(xié)同功能失調(diào)，協(xié)同效應(yīng)不良;各級(jí)地方政府的治理政策標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、利益不一致;等等。這些問(wèn)題直接影響到了汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的效能。

（一）政府間“各自為政”的治理困境

碎片化治理困境主要由政府間的逐利競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系決定，主要指各級(jí)地方政府在公共治理的過(guò)程中，為了各自的利益，在環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律制度和政府績(jī)效等方面存在的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在我國(guó)的政治實(shí)踐中，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作關(guān)系與地方政府官員的晉升激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。由于地方政府的橫向合作關(guān)系建立在地方政府之間“權(quán)力”和“利益”均外擴(kuò)的基礎(chǔ)上，無(wú)形中就加劇了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。具體表現(xiàn)為：對(duì)中央政策資源同質(zhì)性資源進(jìn)行爭(zhēng)奪以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的矛盾問(wèn)題等。地方政府的逐利行為致使其行政行為常常缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成了資源浪費(fèi)，影響了政府間霧霾治理的協(xié)同效果。汾渭平原霧霾治理涉及山西省、陜西省和河南省，但是三省地方政府間府際協(xié)同集體行動(dòng)相對(duì)較少，政府間的溝通不足或者強(qiáng)制手段不足，導(dǎo)致汾渭平原各地市（區(qū)）較難按照共同的霧霾治理目標(biāo)來(lái)行動(dòng)，尋求理性合作則更為困難。在中央政府的監(jiān)管壓力和新聞媒體、社會(huì)公眾的輿論壓力下，汾渭平原各地政府在一定程度上都加強(qiáng)了霧霾治理，但是，在霧霾頻發(fā)的秋冬季卻容易陷入“運(yùn)動(dòng)式”治理的困境。汾渭平原的霧霾治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)治理工程，應(yīng)該及時(shí)消除地方政府急于求成“大躍進(jìn)”式霧霾治理的理念，建立整體性、常態(tài)化治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）政府間協(xié)同機(jī)制功能失調(diào)

政府間協(xié)同機(jī)制功能失調(diào)主要表現(xiàn)在驅(qū)動(dòng)力缺乏、組織力不強(qiáng)和執(zhí)行偏差等三個(gè)方面。

第一，驅(qū)動(dòng)力不足源于政府的激勵(lì)機(jī)制不足。主要是汾渭平原各級(jí)地方政府在霧霾治理方面投入力度不同，致使各治理主體在市場(chǎng)、資源和發(fā)展上難以形成有效合作共同體。由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的驅(qū)動(dòng)力不足，加之中央政府和各級(jí)地方政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等，且尚未設(shè)立汾渭平原霧霾治理的專項(xiàng)基金對(duì)霧霾治理進(jìn)行績(jī)效激勵(lì)，從而導(dǎo)致這些地區(qū)難以形成有效的合作機(jī)制。

第二，協(xié)同組織力不強(qiáng)直接影響到霧霾治理的成效。目前，汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組（簡(jiǎn)稱協(xié)作小組）由生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)及山西省、陜西省和河南省的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，由于協(xié)作小組臨時(shí)性強(qiáng)，缺乏權(quán)威性約束機(jī)制，影響了協(xié)同成效。從組織力角度看，雖然該協(xié)同機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部職責(zé)清晰和分工明確，但在配套機(jī)制等方面還有待健全。

第三，過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益容易造成執(zhí)行偏差問(wèn)題。一些地方政府承擔(dān)著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，影響了公正執(zhí)法效果。如果地方政府追逐經(jīng)濟(jì)利益而輕視霧霾治理的生態(tài)效益，選擇“上有政策，下有對(duì)策”的選擇性環(huán)保執(zhí)法，就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。因此，要結(jié)合自上而下與自下而上的整合性政策執(zhí)行模式，推進(jìn)府際協(xié)同霧霾治理良性運(yùn)行。

（三）政府間治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

以從山西省、陜西省和河南省的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為例，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)山西省進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案的通知》（晉政辦發(fā)〔2015〕102號(hào)）《關(guān)于印發(fā)<陜西省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）>的通知》（陜政辦發(fā)〔2016〕51號(hào)）以及《河南省發(fā)展改革委、河南省財(cái)政廳、河南省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于調(diào)整我省排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》等可知，三省在排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍、控煤標(biāo)準(zhǔn)和重視程度等方面都有一定差異。此類政策的制定大都從本地利益出發(fā)，缺乏有效的政策協(xié)調(diào)，政策存在明顯的碎片化特性，這在一定程度上影響了汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的成效。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）、《大氣污染防治法》（2015年修訂）、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》等政策法規(guī)為協(xié)同治理大氣污染明確了理念、原則和權(quán)責(zé)，但相關(guān)規(guī)定的可操作性不夠強(qiáng)，有的并未得到切實(shí)貫徹。例如：《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治” 〔15 〕的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng);《大氣污染防治法》對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染只做了宏觀層面的指導(dǎo)，并未規(guī)定具體的實(shí)施對(duì)策。汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組并未制定山西省、陜西省和河南省的協(xié)同性政策條例，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)也未出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，勢(shì)必影響到汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的成效。近年來(lái)三地政府雖然出臺(tái)了相關(guān)政策條例（見(jiàn)表2），但也存在一定程度的政策不一致現(xiàn)象。此外，公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控需要大量的信息支撐，然而，地方政府往往出于地方利益的考慮，出現(xiàn)了信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。

表2 汾渭平原三省霧霾治理實(shí)施的部分法規(guī)或規(guī)章

（四）政府間利益補(bǔ)償機(jī)制不健全

利益是汾渭平原跨區(qū)域霧霾治理的核心問(wèn)題。府際關(guān)系首先是利益關(guān)系，然后才是權(quán)力、財(cái)政、公共行政等關(guān)系。在汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是汾渭平原各級(jí)地方政府利益不斷沖突、妥協(xié)和協(xié)商的過(guò)程。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，汾渭平原各級(jí)地方政府的利益補(bǔ)償問(wèn)題。霧霾產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽視了經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中制定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“三散”污染企業(yè)關(guān)停以及節(jié)能減排等政策有利于實(shí)現(xiàn)霧霾治理的目標(biāo)，卻可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府需要權(quán)衡經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三大效益的統(tǒng)一。

第二，霧霾治理的高額成本必然面臨成本分擔(dān)問(wèn)題。府際協(xié)同霧霾治理需要汾渭平原各級(jí)地方政府在合作過(guò)程中承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出。由于汾渭平原霧霾治理的利益補(bǔ)償機(jī)制缺失，在霧霾治理過(guò)程中，合作的弱勢(shì)方或者利益受損較大的地方政府必然會(huì)猶豫觀望。合作者都不愿意承擔(dān)較高的成本，上級(jí)政府又無(wú)法進(jìn)行適當(dāng)利益補(bǔ)償，增加了汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的難度。

四、汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的創(chuàng)新路徑

汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理機(jī)制的首要任務(wù)是要制定科學(xué)合理、具有可行性的共同規(guī)則，促進(jìn)汾渭平原霧霾治理子系統(tǒng)的融合互動(dòng)，進(jìn)而建立起汾渭平原治理府際協(xié)同霧霾一體化的系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)汾渭平原霧霾治理的府際協(xié)同效能最優(yōu)目標(biāo)。筆者認(rèn)為，汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理機(jī)制應(yīng)從建構(gòu)利益補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、健全法治運(yùn)行保障體系和監(jiān)督反饋機(jī)制等路徑發(fā)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的善治目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化利益平衡，建構(gòu)利益補(bǔ)償機(jī)制

汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的利益補(bǔ)償機(jī)制，是指通過(guò)橫向和縱向的財(cái)政扶持對(duì)汾渭平原各地市（區(qū)）政府及相關(guān)企業(yè)進(jìn)行利益補(bǔ)償，推動(dòng)汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理持續(xù)深入發(fā)展。作為一種平衡各方利益訴求和協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的正式制度安排，建構(gòu)霧霾治理的利益補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的首要條件。

第一，各治理主體應(yīng)達(dá)成利益共識(shí)。達(dá)成利益共識(shí)是建構(gòu)汾渭平原府際協(xié)同治理機(jī)制的動(dòng)力，關(guān)鍵在于滿足汾渭平原各級(jí)地方政府的合理利益訴求。因此，汾渭平原霧霾治理應(yīng)通過(guò)建立形式科學(xué)合理、補(bǔ)償內(nèi)容齊全、管理方式靈活以及組織運(yùn)行流暢的利益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡汾渭平原各地區(qū)的利益，實(shí)現(xiàn)霧霾治理的生態(tài)利益共享目標(biāo) 〔16 〕。汾渭平原各級(jí)地方政府都有不同的利益訴求，要充分尊重和考慮各方利益是霧霾治理府際協(xié)同的基礎(chǔ)，應(yīng)建立政府間的橫向資金補(bǔ)助制度，針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢的地區(qū)，可以由霧霾治理專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)助。

第二，建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制。中央財(cái)政要給予各級(jí)地方政府一定的環(huán)境治理利益補(bǔ)償支持，如汾渭平原霧霾治理專項(xiàng)補(bǔ)償資金等。利益補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行需要制定可行的原則、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法等詳細(xì)規(guī)則，確保資金分配公平合理、及時(shí)、到位。建立汾渭平原霧霾治理利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，因地制宜的選擇利益補(bǔ)償模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，注重運(yùn)用市場(chǎng)化的利益補(bǔ)償模式，滿足利益相關(guān)方的合理利益訴求。同時(shí)，完善相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行制度。例如：組建汾渭平原霧霾治理的利益補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，建立健全該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)、人事、監(jiān)管等各項(xiàng)制度，注重機(jī)構(gòu)主體的專業(yè)化、多元化，確保該機(jī)構(gòu)規(guī)范、有效運(yùn)作。

（二）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，激發(fā)組織內(nèi)在動(dòng)力

府際關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)必然涉及國(guó)家治理理念和政府職能的轉(zhuǎn)變。汾渭平原霧霾治理要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理，就要在權(quán)責(zé)清晰、責(zé)任明確等原則的規(guī)范約束下，加強(qiáng)地方政府間、部門間的合作，破解府際協(xié)同的體制機(jī)制障礙問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的目標(biāo)。協(xié)調(diào)政府間關(guān)系，應(yīng)建立適應(yīng)汾渭平原霧霾治理的協(xié)調(diào)信任機(jī)制，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，激發(fā)組織內(nèi)在動(dòng)力，充分發(fā)揮組織的溝通與協(xié)調(diào)功能。

第一，建構(gòu)府際協(xié)同網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制。建立汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制，推動(dòng)政府及相關(guān)部門合作治理霧霾的效能達(dá)到最優(yōu)。合作網(wǎng)絡(luò)制度主要指兩個(gè)方面：一是破解碎片化的行政審批困境，如可以嘗試運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，打破地方政府間行政審批的邊界限制;二是建立汾渭平原霧霾監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與信息共享機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)汾渭平原各地區(qū)霧霾治理的科技前提。同時(shí)，建構(gòu)中央領(lǐng)導(dǎo)與地方參與合作的霧霾治理機(jī)制，優(yōu)化汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組組織架構(gòu)，給予汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組以組織支持。

第二，建構(gòu)府際協(xié)同橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，建立地方政府間、部門間合作的治理新模式，霧霾治理屬于汾渭平原地區(qū)的公共物品，關(guān)鍵還需要山西省、陜西省、河南省三方地方政府以及省域內(nèi)各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)。另一方面，建立汾渭平原府際間的協(xié)商制度。協(xié)商通常被視為建立在溝通、信任、承諾、理解和成果基礎(chǔ)上的良性循環(huán)。在汾渭平原霧霾治理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)范約束下，通過(guò)地方政府直接對(duì)話實(shí)現(xiàn)“深度協(xié)商”，從而實(shí)現(xiàn)汾渭平原區(qū)域內(nèi)各主體共贏的目標(biāo)。

（三）注重規(guī)則協(xié)同，健全法治運(yùn)行保障體系

目前，我國(guó)跨區(qū)域大氣污染治理中的政府合作形式大多停留在會(huì)議層面，缺乏有效的政府合作范式。汾渭平原霧霾治理由于缺乏足夠的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制來(lái)保證合作的順利進(jìn)行，因此，建立汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的執(zhí)行機(jī)制勢(shì)在必行。

第一，加強(qiáng)政策法規(guī)的制定執(zhí)行。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，嚴(yán)格遵守《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律要求，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，從源頭上防治大氣污染，保障生態(tài)安全，明確汾渭平原府際協(xié)同主體的平等地位。同時(shí)，以法律條文的形式規(guī)范汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)法律手段矯正汾渭平原霧霾治理的協(xié)同偏差，推動(dòng)府際協(xié)同霧霾治理更加規(guī)范化和法治化。

第二，嘗試建立汾渭平原霧霾治理的司法機(jī)制。通過(guò)協(xié)調(diào)汾渭平原霧霾治理的糾紛與矛盾，維護(hù)府際協(xié)同各主體的權(quán)益。例如：建立相關(guān)機(jī)構(gòu)，協(xié)商溝通架構(gòu)汾渭平原霧霾治理的協(xié)同事務(wù)，統(tǒng)一霧霾治理預(yù)警與應(yīng)對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立健全切實(shí)可行的政策法規(guī)，進(jìn)而規(guī)范協(xié)調(diào)相關(guān)地方治理主體的行政行為，保障跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的合作治理有法可依。

（四）發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，健全監(jiān)督反饋機(jī)制

以黨建為引領(lǐng)，建立健全汾渭平原霧霾府際協(xié)作的監(jiān)督反饋機(jī)制，有利于推進(jìn)汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的進(jìn)程，提高汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理水平，助力實(shí)現(xiàn)改善汾渭平原大氣環(huán)境的預(yù)期目標(biāo)。

第一，完善黨政同責(zé)機(jī)制。一方面，應(yīng)充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，堅(jiān)持黨委抓黨建促業(yè)務(wù)，創(chuàng)新工作模式，為打贏汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理戰(zhàn)役提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。另一方面，堅(jiān)持黨政同責(zé)，加大考核力度，在汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組的領(lǐng)導(dǎo)下，給予相關(guān)部門部分環(huán)境治理職責(zé)，建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確保汾渭平原協(xié)同霧霾治理的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

第二，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。一方面，監(jiān)督主體多元化。政府應(yīng)多措并舉督促汾渭平原涉及區(qū)域的相關(guān)部門、新聞媒體、社會(huì)公眾樹(shù)立正確的監(jiān)督意識(shí)，幫助其掌握運(yùn)用霧霾治理的監(jiān)督理論和方法，理論聯(lián)系實(shí)際發(fā)揮監(jiān)督主體作用，確保監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮效用。另一方面，監(jiān)督手段多樣化。通過(guò)政府官網(wǎng)、抖音、公眾號(hào)等多種途徑宣傳保護(hù)環(huán)境的相關(guān)政策條例、法律法規(guī)等，增強(qiáng)社會(huì)公眾法治意識(shí)。同時(shí)，運(yùn)用新媒體及時(shí)曝光污染汾渭平原大氣環(huán)境的企業(yè)、單位和個(gè)人，使其接受輿論譴責(zé)、法律懲處，倒逼違紀(jì)違法者遵紀(jì)守法、保護(hù)環(huán)境。

第三，健全反饋機(jī)制。反饋機(jī)制本質(zhì)上是運(yùn)用監(jiān)督手段分析汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的目標(biāo)達(dá)成度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)霧霾治理偏差、糾正霧霾治理偏差行為的制度。一方面，相關(guān)部門及時(shí)收集公布汾渭平原霧霾信息，提升政府信息公開(kāi)透明度。同時(shí)，政府根據(jù)霧霾信息實(shí)時(shí)變化情況制定相應(yīng)政策，可有效提高政策制定的可行性。另一方面，強(qiáng)化監(jiān)督定點(diǎn)幫扶督查反饋機(jī)制，充分發(fā)揮督察組督查作用，相關(guān)部門針對(duì)反饋督查結(jié)果及時(shí)進(jìn)行反饋整改，進(jìn)一步提高汾渭平原府際協(xié)同霧霾治理的成效。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 白慧玲