樊盛林

〔摘要〕 村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要載體日益被受到重視。但是，在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，村規(guī)民約因其自身的合法性、合理性和可操作性備受質(zhì)疑。針對(duì)村規(guī)民約面臨的制定主體難落實(shí)、約束對(duì)象不確定、制定程序不規(guī)范、內(nèi)容邊界不明晰、罰則效力較弱、監(jiān)督機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)困境，亟須通過(guò)融合村規(guī)民約與國(guó)家法、科學(xué)制定村規(guī)民約、強(qiáng)化村規(guī)民約權(quán)威等有效路徑，提升村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的有效性，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

〔關(guān)鍵詞〕 村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;現(xiàn)實(shí)困境

〔中圖分類號(hào)〕D422.6? ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）03-0027-05

2018年12月27日，民政部、中央組織部、全國(guó)婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，提出到2020年全國(guó)所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約 〔1 〕。村規(guī)民約，也稱鄉(xiāng)規(guī)民約，從性質(zhì)上講，它是“一種由鄉(xiāng)村民眾集體制定，進(jìn)行自我教育、自我約束、自我管理、自覺(jué)履行的鄉(xiāng)村社會(huì)公約” 〔2 〕。從法律社會(huì)學(xué)的角度講，它屬于民間法的一種，在鄉(xiāng)村社會(huì)生活中發(fā)揮了不可替代的作用。隨著鄉(xiāng)村治理的全面推進(jìn)，村規(guī)民約日益被受到重視，但村規(guī)民約因違法被廢的新聞也不時(shí)見諸報(bào)端。因此，亟須探索合理路徑破解村規(guī)民約面臨的現(xiàn)實(shí)困境，助力其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。

一、村規(guī)民約與鄉(xiāng)村治理的邏輯關(guān)系

村規(guī)民約歷史久遠(yuǎn)，發(fā)軔于宋朝，推行于明清，清朝中期漸趨成熟，清末民初曾在一些地區(qū)盛極一時(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)民間的風(fēng)習(xí)教化起到很好的規(guī)制與引領(lǐng)作用。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，使其在基層治理中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用至關(guān)重要。

（一）村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要載體

黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治“三治”結(jié)合治理體系本質(zhì)上是通過(guò)正式規(guī)則和非正式規(guī)則來(lái)規(guī)范哪些應(yīng)當(dāng)做、哪些不應(yīng)當(dāng)做，從而形成多規(guī)則協(xié)同治理體系。

從功能上講，村規(guī)民約“是鄉(xiāng)村群眾自行制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度，是鄉(xiāng)村自治的重要表現(xiàn)形式，也是基層民主政治發(fā)展的重要成果，已成為全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的基本模式” 〔3 〕。村規(guī)民約作為傳統(tǒng)與現(xiàn)代的連接點(diǎn)，在構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中，作為“三治”結(jié)合的載體倍受重視。村規(guī)民約被稱為村內(nèi)的“小憲法”，是約束全體村民行為的公約，既可以對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范約束，使村民行為有章可循，又兼具法治的內(nèi)核，是行走在民間的“活法”，以成文的制度規(guī)范民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，促進(jìn)鄉(xiāng)村自治規(guī)范化、程序化、法治化運(yùn)行。

（二）村規(guī)民約是重要的鄉(xiāng)村法治資源

我國(guó)鄉(xiāng)村自治歷史悠久，自古“皇權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳” 〔4 〕3。法治在鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏生存的土壤，因此，法治鄉(xiāng)村建設(shè)主要以政府為主導(dǎo)自上而下推行，而不是“社會(huì)演進(jìn)型”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)格局被打破，逐漸轉(zhuǎn)向半熟人社會(huì)，原有的共同體逐漸瓦解。因此，必須在鄉(xiāng)村治理中引入法治，促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)公平正義，建立良好的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。

村規(guī)民約是民間法的重要表現(xiàn)形式之一。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，“百里不同風(fēng)，千里不同俗”，單靠一種法律資源解決問(wèn)題不切實(shí)際?！爸袊?guó)的法治之路必須注重利用中國(guó)本土的資源，注重中國(guó)法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際?！?〔5 〕6法治鄉(xiāng)村建設(shè)“應(yīng)走政府推進(jìn)為基礎(chǔ)，結(jié)合社會(huì)與民眾內(nèi)在推動(dòng)演進(jìn)的道路” 〔6 〕，不能簡(jiǎn)單照搬西方的理論和城市的經(jīng)驗(yàn)，要因地制宜，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、風(fēng)俗習(xí)慣、人員素質(zhì)等諸多因素，對(duì)鄉(xiāng)村法治資源要素進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)，使國(guó)家法與民間法各自發(fā)揮所長(zhǎng)。

二、村規(guī)民約面臨的現(xiàn)實(shí)困境

村規(guī)民約作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的一種重要手段倍受重視，但是在治理過(guò)程中因其自身的合法性、規(guī)范性而備受質(zhì)疑。究其原因，村規(guī)民約的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》），但其法律條款較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中容易出現(xiàn)各種問(wèn)題。

（一）村規(guī)民約制定主體難落實(shí)

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第27條，村民會(huì)議是村規(guī)民約的合法制定主體。實(shí)踐中，村民會(huì)議很難啟動(dòng)，大部分村民流動(dòng)性強(qiáng)，往來(lái)于城市與鄉(xiāng)村，只有逢年過(guò)節(jié)才回鄉(xiāng)，在此情況下，如何制定、修改村規(guī)民約成了問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，有些地方以村民代表會(huì)議來(lái)替代村民會(huì)議或者用村民委員會(huì)來(lái)代替村民會(huì)議。有學(xué)者依據(jù)原《村民委員會(huì)組織法》（1998年）第20條（現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第27條）對(duì)村規(guī)民約作了寬泛解釋，認(rèn)為“‘村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)’可以統(tǒng)稱為我們通常所理解的‘村規(guī)民約’” 〔7 〕，這從側(cè)面反映了村民代表會(huì)議有村規(guī)民約制定權(quán)。但也有一些地方政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為村民代表會(huì)議授權(quán)事項(xiàng)不包括制定和修訂村民自治章程、村規(guī)民約的權(quán)力。

從法律角度講，村民委員會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由其來(lái)制定并執(zhí)行村規(guī)民約，容易導(dǎo)致村民委員會(huì)既是裁判者又是操作者，其合法性值得商榷。有人認(rèn)為《村民委員會(huì)組織法》第10條賦予了村民委員會(huì)制定村規(guī)民約的權(quán)力，其依據(jù)是村民委員會(huì)“遵守并組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約”，“組織實(shí)施”從本質(zhì)上講是一種“執(zhí)行權(quán)”而并不是“制定權(quán)”。實(shí)踐中，村民委員會(huì)還兼具協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)政府開展工作的義務(wù)，某種程度上具有了準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)的屬性，正如學(xué)者所言的政府“代理人”角色。如果由村民委員會(huì)來(lái)制定村規(guī)民約會(huì)加重政府主導(dǎo)行為，影響群眾的參與度、積極性，不利于村規(guī)民約的執(zhí)行效果。其直接后果就是導(dǎo)致村規(guī)民約的模式化、格式化，使其往往成為掛在墻上的擺設(shè)。

（二）村規(guī)民約約束對(duì)象不明確

村規(guī)民約約束對(duì)象似乎是簡(jiǎn)單明了的，即全體村民。然而，現(xiàn)實(shí)生活具有復(fù)雜多變性，對(duì)于“村民”這一概念的外延產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。比如，外來(lái)人口是否算“村民”？《村民委員會(huì)組織法》第38條規(guī)定，“駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員……也應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)村規(guī)民約”，既然要遵守村規(guī)民約，那么這些人是否屬于“村民”？有學(xué)者曾指出，“在集體組織中一旦將成員的利益與集體組織的利益密切聯(lián)系在一起，尤其是確定了集體組織的成員權(quán)以后，必然會(huì)提出一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，即如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或成員資格” 〔8 〕309。目前，有關(guān)農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，而實(shí)踐中存在著利用村民規(guī)約、打著村民自治的幌子侵害農(nóng)民集體成員權(quán)益，導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛、集體福利分配糾紛等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。比如，有的村規(guī)民約規(guī)定“外嫁女子必須遷走戶口” 〔9 〕，更有甚者，規(guī)定“出嫁至本村外的出嫁女，不得在本村分配征地補(bǔ)償款等款項(xiàng)” 〔10 〕。其既損害村民權(quán)益又使村規(guī)民約權(quán)威性受損，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于培養(yǎng)村民自治和遵守規(guī)則的習(xí)慣。諸如此類糾紛訴諸法院后，法官一般會(huì)依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》等法律確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，此種訴訟往往耗時(shí)費(fèi)力，且?guī)в忻黠@的事后彌補(bǔ)滯后性特征。

（三）村規(guī)民約制定程序不規(guī)范

目前，不少農(nóng)村的村規(guī)民約在制定程序上缺乏具體法律規(guī)定，只能從村民會(huì)議討論決定事項(xiàng)的程序推定出村規(guī)民約的制定程序。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》及各地方政府出臺(tái)的制度規(guī)定：首先，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)組織召集，提前10日通知村民，并告知會(huì)議內(nèi)容。其次，會(huì)議召開的人數(shù)條件是會(huì)議召開應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。再次，召開村民會(huì)議，由村民委員會(huì)主任主持，村民會(huì)議討論決定村規(guī)民約，經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)表決通過(guò)。最后，由村民委員會(huì)上報(bào)鄉(xiāng)級(jí)政府備案該村規(guī)民約。即使這樣梳理，村規(guī)民約的制定程序仍然不規(guī)范，沒(méi)有規(guī)定村民如何參與討論、村規(guī)民約的草案如何形成，等等。這些程序性保障缺失使得村規(guī)民約常常難以體現(xiàn)全體村民的意愿，執(zhí)行效力必然大打折扣。

（四）村規(guī)民約內(nèi)容邊界不明確

《村民委員會(huì)組織法》第27條第2款規(guī)定了“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，雖有禁止性規(guī)定，但過(guò)于寬泛，執(zhí)行起來(lái)容易走形變樣。如果從廣義角度講，可將《村民委員會(huì)組織法》第24條也視為村規(guī)民約的內(nèi)容，條文中規(guī)定了八個(gè)具體事項(xiàng)加一個(gè)兜底事項(xiàng)，明確了村規(guī)民約主要是規(guī)定涉及村民利益的事項(xiàng)。除此以外，沒(méi)有作過(guò)多規(guī)定和解釋，遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。從本質(zhì)上講，村規(guī)民約的內(nèi)容主要是規(guī)定村內(nèi)公共財(cái)產(chǎn)的分配、公共事業(yè)的服務(wù)和公共事務(wù)的管理，法律對(duì)其沒(méi)有界定，由此導(dǎo)致了各種糾紛?，F(xiàn)實(shí)中，不僅有前文述及的侵犯村民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)象發(fā)生，甚至還有一些荒誕的行為。比如，有的鄉(xiāng)村針對(duì)婚喪嫁娶“去陋習(xí)”的行為發(fā)布了禁止披麻戴孝的村規(guī)民約 〔11 〕，引發(fā)熱議。村民辦喪事披麻戴孝是否屬于“陳規(guī)陋習(xí)”有待商榷，在實(shí)踐中不能一刀切。因此，村規(guī)民約的內(nèi)容，一要有明確適當(dāng)?shù)囊?guī)定，二要設(shè)置一定的邊界。

（五）村規(guī)民約罰則效力較弱

從某種意義講，《村民委員會(huì)組織法》第27條第2款不僅是禁止性的內(nèi)容規(guī)定，也是罰則效力的規(guī)定。從反面解釋，如果村規(guī)民約的規(guī)定與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策不一致，則無(wú)效。在罰則效力上，要慎用罰款的手段。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，村規(guī)民約無(wú)權(quán)對(duì)村民進(jìn)行行政處罰，不管是罰款處罰還是失信處罰，都屬于行政處罰。但是，對(duì)于有的村規(guī)民約借助道德評(píng)判，“將某些行為列入失信黑名單”“不予辦理貧困生、轉(zhuǎn)學(xué)、上戶等手續(xù)”“一定期限內(nèi)不予辦理相關(guān)惠民政策手續(xù)”等規(guī)定，是否都屬于違法處罰值得商榷。實(shí)踐中，有濫用處罰權(quán)導(dǎo)致民眾非議甚至訴諸法院的，也有執(zhí)行得比較好得到村民認(rèn)可的。比如，貴州省安順市塘約村制定了“紅九條”，被違反“紅九條”者主要指以下九類人員：不參加公共事業(yè)建設(shè)者、不交衛(wèi)生管理費(fèi)者、濫辦酒席鋪張浪費(fèi)者、貸款不守信用者、不按規(guī)劃亂建房屋者、不配合村民組工作者、不執(zhí)行村兩委重大決策者、不孝敬父母和不贍養(yǎng)父母者、不管教未成年子女者。被拉近黑名單的村民3個(gè)月內(nèi)無(wú)法辦理任何手續(xù)、無(wú)法享受任何惠民政策，3個(gè)月考察期合格后，才能恢復(fù)其權(quán)益 〔12 〕。這種附條件限制了違約者享受相關(guān)權(quán)益，雖不能說(shuō)完全合法，但也不能完全否定其功效，在實(shí)踐中確實(shí)也收到了良好效果，值得借鑒。

具體的法律規(guī)則一般是由“假定—處理—后果”三要素構(gòu)成，其中，后果包括積極后果和消極后果，主要是指消極后果，即法律制裁。法律規(guī)范一般都有制裁，它是保證法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的不可缺少的強(qiáng)制要素 〔13 〕19。村規(guī)民約要有執(zhí)行力，也應(yīng)符合這一規(guī)范結(jié)構(gòu)。一般而言，村規(guī)民約的效力來(lái)源有兩個(gè)：一是全體村民作為自治主體對(duì)其的認(rèn)可，二是有執(zhí)行力的罰則。制裁是規(guī)范的基本要素，是法律后果中最重要的一部分。違反村規(guī)民約的行為如果僅僅靠說(shuō)服教育、道德感召，在效果上會(huì)不盡如人意，輔之以一定的懲戒則成效顯著，但也容易導(dǎo)致越過(guò)法律邊界。但是，一味否定村規(guī)民約的罰款行為，則會(huì)造成村規(guī)民約軟而無(wú)力，失去約束力。

（六）村規(guī)民約監(jiān)督機(jī)制缺失

現(xiàn)行法律對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制缺失，比如，對(duì)村規(guī)民約是否違法的審查。目前鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)村規(guī)民約的審查通常是以備案的形式，缺乏實(shí)質(zhì)性審查。在村規(guī)民約執(zhí)行過(guò)程中，村民委員會(huì)理所應(yīng)當(dāng)成為村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但其是否執(zhí)行，執(zhí)行中打折扣或者變相執(zhí)行，則需要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督。有些輿論認(rèn)為，村民可以監(jiān)督執(zhí)行，但這需要村民的法律素養(yǎng)得到提升，如果村民不知道村規(guī)民約違反了法律的規(guī)定而沒(méi)有提出，那么監(jiān)督就無(wú)從談起。要發(fā)揮村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的規(guī)范作用，需要形成“制定—執(zhí)行—監(jiān)督”這樣一個(gè)閉環(huán)。僅有前兩者不足以使村規(guī)民約良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必須要有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面確保違反憲法、法律和法規(guī)的村規(guī)民約不具效力、不得執(zhí)行，另一方面確保違反村規(guī)民約的行為受到應(yīng)有懲戒。

三、發(fā)揮村規(guī)民約有效性的具體對(duì)策

村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的重要載體，針對(duì)其所處的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)多措并舉充分發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

（一）合法性：有效融合村規(guī)民約與國(guó)家法

自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，要求鄉(xiāng)村自治應(yīng)在法治的框架下運(yùn)行。鄉(xiāng)村治理法治化是“一個(gè)對(duì)各種現(xiàn)有國(guó)家及農(nóng)村社會(huì)法治資源不斷進(jìn)行重新發(fā)現(xiàn)、重組及良性互動(dòng)的過(guò)程” 〔14 〕。村規(guī)民約具有深厚的歷史淵源和群眾基礎(chǔ)，符合鄉(xiāng)村實(shí)際，已成為現(xiàn)代社會(huì)中應(yīng)用最為廣泛、數(shù)量最龐大、作用也是最重要的民間規(guī)則 〔15 〕，應(yīng)將其納入法治軌道。

村規(guī)民約依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》而制定，后者又依據(jù)憲法而制定，因此，某種程度上村規(guī)民約是有憲法依據(jù)的，是受法律保護(hù)的?！熬蜋?quán)力行使而言，無(wú)論是自然空間還是人文空間都很重要，權(quán)力運(yùn)作的位置很重要” 〔16 〕26。空間位置不同，“國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)，至少在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)土社會(huì)，是相當(dāng)孱弱的” 〔16 〕26。村規(guī)民約的內(nèi)核、原則、精神應(yīng)與國(guó)家法相符，否則就失去了合法性，自身權(quán)威也將受到影響。因此，村規(guī)民約實(shí)際上借助了國(guó)家法的內(nèi)核，以民間法的形式再度強(qiáng)化了國(guó)家法的權(quán)威。鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和良好秩序的建立需要有村規(guī)民約，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也需要村規(guī)民約嵌入鄉(xiāng)村治理，彌補(bǔ)國(guó)家法在實(shí)踐中存在的空白。同時(shí)，作為國(guó)家法也不能一味地否定民間規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)尊重本土的傳統(tǒng)和習(xí)慣，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行收集、歸納、分析、整理，將與國(guó)家法一致的規(guī)定在地方立法中體現(xiàn)出來(lái)，提供給立法部門參考，并盡可能地納入國(guó)家法律體系中，使國(guó)家法與村規(guī)民約相互銜接，實(shí)現(xiàn)二者融合發(fā)展。

（二）可操作性：科學(xué)制定村規(guī)民約

在制定主體上，由于村規(guī)民約牽涉全體村民的權(quán)益，所以只能是村民委員會(huì)享有制定權(quán)。在操作方面，可以借鑒各省《村民委員會(huì)選舉辦法》中的技術(shù)操作來(lái)落實(shí)制定權(quán)，使村規(guī)民約在制定層面保障村民的知情權(quán)和認(rèn)可權(quán)，為其順暢執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

在約束對(duì)象上，村規(guī)民約在實(shí)踐中難以執(zhí)行，源于其制定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏明確的法律依據(jù)。因此，可以總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律規(guī)則，明確“村民”即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”的確定標(biāo)準(zhǔn)，以戶籍是否在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部為基本原則，以是否形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系為條件，結(jié)合當(dāng)事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地等因素綜合認(rèn)定。

在制定程序上，改變目前單軌運(yùn)行狀態(tài)，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，實(shí)行自上而下和自下而上相結(jié)合的雙規(guī)運(yùn)行狀態(tài)，運(yùn)用法治思維制定村規(guī)民約，注重程序正義。首先，村民委員會(huì)要當(dāng)好組織者，多方搜集村民的意見、建議，草擬形成初稿。其次，征求群眾的意見，通過(guò)村民代表收集并反映村民的意見和建議，注意聽取駐村機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員的意見和建議，特別是與其相關(guān)的村規(guī)民約，通過(guò)充分協(xié)商互動(dòng)，盡可能多地匯聚民意，體現(xiàn)民意，從而形成成稿。再次，邀請(qǐng)駐村律師或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員進(jìn)行合法性審查（事前審查可以最大限度地減少糾紛），成稿后提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所復(fù)審。最后，提交村民大會(huì)表決通過(guò)形成終稿，通過(guò)后再提交鄉(xiāng)級(jí)政府備案審查?？傊?，通過(guò)執(zhí)行嚴(yán)格的程序流程，促使村規(guī)民約最大限度地獲得全體村民的認(rèn)可。

在內(nèi)容方面，主要是對(duì)公共設(shè)施、公益事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的治理，涉及農(nóng)村生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，包括社會(huì)治安和村風(fēng)民俗的治理、集體資產(chǎn)的分配與使用、鄉(xiāng)村道路的修建與維護(hù)、村內(nèi)水利設(shè)施的管護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、養(yǎng)老安居及醫(yī)療等民生事項(xiàng)。

在制定原則上，要盡可能兼顧本村的歷史文化傳統(tǒng)和特有習(xí)俗，不得逾越法律的禁止性規(guī)定。比如，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不得違反公序良俗，做到法理、人情兼顧。此外，還應(yīng)充分考慮村民和村集體發(fā)展的需求，對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題可以先規(guī)定，成熟一個(gè)規(guī)定一個(gè)，以群眾廣泛認(rèn)可為前提。

（三）可執(zhí)行性：強(qiáng)化村規(guī)民約的權(quán)威

借鑒法律規(guī)范三要素，強(qiáng)化罰則效力，擺脫傳統(tǒng)村規(guī)民約道德說(shuō)教的桎梏。在罰則效力方面，正向激勵(lì)與反向懲戒相結(jié)合，賦予村規(guī)民約一定限度內(nèi)的處罰權(quán)，明顯超過(guò)合理限制的制裁無(wú)效，以此保證村規(guī)民約既有嚴(yán)格的邏輯結(jié)構(gòu)，又有一定的強(qiáng)制性。比如，前述塘約村的“紅九條”規(guī)定，是一種有限度的懲罰，暫緩享受某些優(yōu)惠政策，對(duì)村民有較強(qiáng)的威懾力。該村規(guī)民約改變了當(dāng)?shù)氐年愐?guī)陋習(xí)，樹立了社會(huì)生活新風(fēng)尚，獲得了廣泛好評(píng)，值得借鑒。實(shí)踐中，也可以采用如實(shí)記錄違規(guī)情形留存檔案、證明等辦法，促使村民約束自身行為、加強(qiáng)道德修養(yǎng)。此外，還可以依據(jù)身份差別，對(duì)黨員干部提出更高要求，通過(guò)以上率下、以黨風(fēng)促民風(fēng)等辦法，凈化村風(fēng)民俗。

在監(jiān)督機(jī)制上，成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在村一級(jí)可以仿照村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置，成立由村民代表組成的村規(guī)民約監(jiān)督委員會(huì)，或者由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)兼任，監(jiān)督村規(guī)民約在本村內(nèi)的執(zhí)行情況。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由有關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督村民委員會(huì)執(zhí)行村規(guī)民約的情況，形成雙監(jiān)督模式，確保村規(guī)民約被依法依規(guī)執(zhí)行。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 白慧玲