呂 佩，鄒 洋

(重慶機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限公司 a.博士后科研工作站管理辦公室；b.土地管理中心，重慶 401120)

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“晴雨表”，民航業(yè)是一個(gè)高度環(huán)境敏感性的行業(yè)，這種敏感性突出表現(xiàn)在很容易遭受諸如地緣政治、恐怖事件、能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、公共衛(wèi)生等國(guó)內(nèi)外重大外部事件影響和沖擊，短期內(nèi)導(dǎo)致航空運(yùn)輸業(yè)衰退和滑坡，引發(fā)行業(yè)企業(yè)普遍性虧損，形成行業(yè)發(fā)展危機(jī)。2020年初新冠肺炎疫情的爆發(fā)，已構(gòu)成了國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，持續(xù)的疫情已對(duì)各行各業(yè)產(chǎn)生了影響，民航業(yè)作為交通運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)性質(zhì)，受到的負(fù)面沖擊日益凸顯。

疫情面前，民航業(yè)首當(dāng)其沖的職責(zé)在于確保防疫人員及應(yīng)急物資高效快速運(yùn)輸，在抗擊新冠肺炎疫情中，民航系統(tǒng)管理部門(mén)、機(jī)場(chǎng)、航空公司及保障單位各司其職，展現(xiàn)了民航業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也凸顯出民航業(yè)在重大突發(fā)外部事件中的快速救援運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，也需以此次疫情應(yīng)對(duì)為契機(jī)，充分認(rèn)識(shí)和研判重大外部事件沖擊對(duì)民航業(yè)發(fā)展影響的周期性特征及作用效應(yīng)，系統(tǒng)謀劃有效應(yīng)對(duì)舉措，善于化危為機(jī)，對(duì)沖外部事件對(duì)民航業(yè)負(fù)面影響，并將之上升為一般規(guī)律性的機(jī)制安排與常態(tài)化制度設(shè)計(jì)，對(duì)于降低我國(guó)民航發(fā)展波動(dòng)性，提高民航業(yè)應(yīng)對(duì)外部沖擊事件的內(nèi)生韌性，進(jìn)而邁向民航強(qiáng)國(guó)具有十分重大的意義。

一、重大外部事件沖擊對(duì)民航業(yè)的影響——以新冠肺炎疫情為例

新冠肺炎疫情的廣泛傳播及感染性、區(qū)域間對(duì)人員流動(dòng)的限制管控、企業(yè)微信等遠(yuǎn)程辦公的技術(shù)實(shí)現(xiàn)、國(guó)外采取限制入境或暫停國(guó)際航班往來(lái)等多種因素疊加，直接消解了大量旅客的出行需求，加之航空運(yùn)輸需求彈性較大，一方面旅客直接退掉既有預(yù)定機(jī)票，另一方面推遲或者取消航空出行計(jì)劃，導(dǎo)致短期內(nèi)民航業(yè)航空運(yùn)輸需求持續(xù)小于運(yùn)輸供給，引發(fā)系列連鎖負(fù)面效應(yīng)。本文主要以2020年度民航春運(yùn)時(shí)間(1月10日—2月18日)共40天為觀察窗口期，分析新冠肺炎疫情對(duì)民航業(yè)安全運(yùn)行、運(yùn)輸生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)狀況的影響。

(一)安全運(yùn)行方面

新冠疫情防控對(duì)民航業(yè)造成更大的安全管控壓力，航空運(yùn)輸過(guò)程中不可避免涉及到人員聚集，為有效降低病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)，特別是防控境外疫情輸入，民航管理部門(mén)就旅客管理、環(huán)境管理和員工管理等方面下發(fā)了疫情防控相關(guān)規(guī)范要求，機(jī)場(chǎng)和航空公司也紛紛采取體溫檢測(cè)、設(shè)備消毒、飛機(jī)通風(fēng)等措施，較之常態(tài)下的航空運(yùn)輸，民航運(yùn)輸部門(mén)承擔(dān)了更大的疫情防控安全責(zé)任。與此同時(shí)，航空運(yùn)輸需求的大幅下滑，直接導(dǎo)致大量國(guó)內(nèi)外航班取消。從國(guó)內(nèi)航班執(zhí)飛情況來(lái)看，1月10日—1月22日之間，航班執(zhí)行率處于正常狀態(tài)，且航班執(zhí)行率均在90%以上，1月22日當(dāng)天航班執(zhí)行率仍然有90.8%。隨著疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)日漸嚴(yán)重，1月23日武漢宣布封城，民航航班執(zhí)行狀況隨即作出反應(yīng)，開(kāi)始呈現(xiàn)逐漸下滑態(tài)勢(shì)，大量航班取消。盡管2月9日全國(guó)部分地區(qū)陸續(xù)進(jìn)入復(fù)工復(fù)產(chǎn)狀態(tài)，航班執(zhí)行率略有反彈，但整體仍處于低位運(yùn)行，直到春運(yùn)結(jié)束的2月18日，航班執(zhí)行率僅有24.9%，如圖1所示。

從國(guó)際航班執(zhí)飛情況來(lái)看，總體呈現(xiàn)與國(guó)內(nèi)航班執(zhí)行率相似的趨勢(shì)，如圖2所示。1月31日，世界衛(wèi)生組織宣布疫情為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，多個(gè)國(guó)家或地區(qū)陸續(xù)采取限制入境或停飛航班措施，國(guó)際航班執(zhí)行情況作出反應(yīng)，整體來(lái)看，滯后于國(guó)內(nèi)執(zhí)行航班一周時(shí)間左右。截止到2月18日，國(guó)際航班執(zhí)行率也僅有34.91%。而隨著境外疫情形勢(shì)的惡化，春運(yùn)過(guò)后國(guó)際航班急劇減少，實(shí)際執(zhí)飛狀況更加不容樂(lè)觀。之后基于遏制國(guó)外疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)考量，中國(guó)民航局出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，從2020年3月29日起，進(jìn)一步調(diào)減國(guó)際客運(yùn)航班運(yùn)行數(shù)量，執(zhí)行“五個(gè)一”政策，國(guó)際航班幾近陷入停滯，4月份航班量1245架次，日均僅41架次左右[1]。

圖2 春運(yùn)期間國(guó)際航班整體執(zhí)飛情況(2020年)

(二)運(yùn)輸生產(chǎn)量方面

與航空貨運(yùn)相比，航空客運(yùn)受疫情沖擊程度更大。全國(guó)民航春運(yùn)期間(1月10日—2月18日)累計(jì)旅客運(yùn)輸量為3839萬(wàn)人次，比2019年春運(yùn)同期下降47.5%。1月10日至22日，累計(jì)旅客運(yùn)輸量2505萬(wàn)人次，同比提升8.6%；而從1月23日(武漢封城)起，民航整體客座率大幅下降，至2月18日，累計(jì)旅客運(yùn)輸量1334萬(wàn)人次，同比下降73.4%，春運(yùn)后半段平均客座率不足50%，如圖3所示。

圖3 全國(guó)民航春運(yùn)旅客運(yùn)輸量對(duì)比分析(2019—2020年)

(三)經(jīng)營(yíng)狀況方面

疫情對(duì)民航春運(yùn)旅客運(yùn)輸量負(fù)面影響巨大，進(jìn)而不可避免對(duì)民航業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況造成沖擊。如圖4所示，從2015—2019歷年春運(yùn)旅客運(yùn)輸量數(shù)據(jù)來(lái)看，旅客運(yùn)輸總量保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同比平均增長(zhǎng)率達(dá)到了11.36%。假設(shè)沒(méi)有新冠肺炎疫情發(fā)生，按照這一平均增長(zhǎng)率計(jì)算，2020年民航春運(yùn)理論上運(yùn)送旅客可以達(dá)到8116萬(wàn)人次。與實(shí)際情況相比，比理論估算預(yù)期減少了4277萬(wàn)人。假定以春運(yùn)平均票價(jià)1000元匡算，航空公司機(jī)票收入減少427.7億元左右。

圖4 春運(yùn)期間民航旅客運(yùn)輸及同比增長(zhǎng)情況(2015—2020年)

承運(yùn)旅客的減少，不僅僅航空公司收入將減少，與之關(guān)聯(lián)的機(jī)場(chǎng)、保障企業(yè)收入也將受到波及。如圖5所示，從2014—2018歷年航空公司、機(jī)場(chǎng)及保障企業(yè)營(yíng)業(yè)收入占全行業(yè)比重來(lái)看，航空公司無(wú)論是營(yíng)業(yè)收入，還是利潤(rùn)總額占行業(yè)比重最大，5年平均占比分別達(dá)到69.09%、59.89%，且航空公司5年平均利潤(rùn)率達(dá)到6.2%。以此為依據(jù)進(jìn)行粗略估算，2020年春運(yùn)期間民航業(yè)全行業(yè)營(yíng)業(yè)收入減少611億元左右，利潤(rùn)總額減少44億元左右。而據(jù)民航局統(tǒng)計(jì)報(bào)告，截至到2020年2月10日國(guó)內(nèi)外航空公司共辦理免費(fèi)退票1900多萬(wàn)張，涉及票面總金額超過(guò)200億。如果把對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈影響業(yè)計(jì)算進(jìn)來(lái)，疫情對(duì)航空產(chǎn)業(yè)負(fù)面影響將更加嚴(yán)重。國(guó)際航協(xié)(IATA)3月24日也作出預(yù)測(cè)，隨著疫情在全球范圍的擴(kuò)散，估計(jì)2020年全球航空業(yè)旅客收入收入損失將高達(dá)2520億美元，航空公司需要2000億美元的流動(dòng)性支持應(yīng)對(duì)疫情沖擊危機(jī)[2]。

圖5 民航業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況分析(2014—2018年)

二、重大外部事件沖擊與民航業(yè)波動(dòng)關(guān)聯(lián)性分析——全球和中國(guó)視角

民航業(yè)是以實(shí)體網(wǎng)絡(luò)作為基礎(chǔ)的運(yùn)輸業(yè)，需求是旅客與貨物在空間上的位移，影響航空運(yùn)輸需求的因素很多，以航空旅客運(yùn)輸需求的影響因素為例，包括政治外交、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)周期、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、機(jī)票價(jià)格、高鐵等替代運(yùn)輸方式、航空安全狀況等都會(huì)造成航空需求波動(dòng)，這些因素中發(fā)生的重大外部事件，不可避免地會(huì)對(duì)航空需求產(chǎn)生影響，比如兩國(guó)政治關(guān)系直接與民航業(yè)發(fā)展所需的航權(quán)、航班班次、通航地點(diǎn)等密切相關(guān)；經(jīng)濟(jì)繁榮期將對(duì)人們商務(wù)出行、探親訪友、旅游求學(xué)等所產(chǎn)生的航空出行需求形成有力刺激；而諸如大規(guī)模傳染病等公共衛(wèi)生事件將直接對(duì)人們生命及身體健康造成威脅，旅客航空出行的恐懼擔(dān)憂心理導(dǎo)致其信心和動(dòng)力不足等，可以看出，重大外部事件與民航業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，且往往造成民航業(yè)發(fā)展的波動(dòng)。

事實(shí)上，此次新冠肺炎疫情事件只是影響民航發(fā)展史上其中一個(gè)重大外部事件。將時(shí)間軸拉長(zhǎng)回顧民航業(yè)發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)世界范圍內(nèi)每一次的重大外部事件發(fā)生都對(duì)民航業(yè)產(chǎn)生了沖擊，重大外部事件與民航業(yè)發(fā)展的波動(dòng)性始終相生相伴[3]，也因此造就了民航業(yè)發(fā)展的“波谷”，無(wú)論是全球視角還是中國(guó)民航發(fā)展，二者都呈現(xiàn)出高度的關(guān)聯(lián)特征，并且呈現(xiàn)一定的規(guī)律性：即每一次的負(fù)面重大外部事件的發(fā)生，都對(duì)民航業(yè)發(fā)展造成了沖擊，且這種沖擊持續(xù)時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)；伴隨外部事件影響力度逐漸消減，民航業(yè)發(fā)展逐漸走出"波谷"，迎來(lái)新的增長(zhǎng)；從長(zhǎng)期來(lái)看，重大外部事件沖擊并未改變民航業(yè)長(zhǎng)期向好發(fā)展的趨勢(shì)。

(一)全球視角

以全球航空業(yè)每年新增旅客周轉(zhuǎn)量指標(biāo)來(lái)看，民航業(yè)的波動(dòng)明顯受到經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等重大事件(1979年石油危機(jī)、1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、1997年亞洲金融危機(jī)、2001年911事件、2003年非典疫情和2008年金融危機(jī))的影響，航空旅客周轉(zhuǎn)量增長(zhǎng)率分別較上年下降至3%、-3.5%、1.3%、-4%、-5%、1.8%，具有顯著的周期波動(dòng)性，呈現(xiàn)出“下降—持續(xù)低迷—緩慢回復(fù)—快速增長(zhǎng)”的過(guò)程，如圖6所示。

圖6 全球民航業(yè)新增旅客周轉(zhuǎn)量RPK(1970—2019年)

(二)中國(guó)視角

中國(guó)民航業(yè)發(fā)展“波谷”也有6個(gè)典型的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：1980年、1983年、1989年、1997年、2003年和2008年，重大沖擊事件不僅來(lái)自國(guó)內(nèi)，也有國(guó)外事件影響；其中有3個(gè)年份增長(zhǎng)率為負(fù)：1983年(-0.84%)、1989年(-13.92%)、2003年(-0.43%)，如圖7所示。整體來(lái)看，國(guó)內(nèi)事件影響程度顯著高于國(guó)外事件，國(guó)際性事件引起的民航運(yùn)輸波動(dòng)在中國(guó)表現(xiàn)程度有所降低，每一次的重大外部事件沖擊過(guò)后，民航業(yè)都迎來(lái)一個(gè)較為明顯的增長(zhǎng)；從1978-2018年民航業(yè)旅客周轉(zhuǎn)量指標(biāo)來(lái)看，雖然重大外部事件影響到旅客周轉(zhuǎn)量增長(zhǎng)率，但未能改變中國(guó)民航業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)，這與全球民航業(yè)的基本發(fā)展規(guī)律相契合。

圖7 中國(guó)民航業(yè)旅客周轉(zhuǎn)量(1978—2018年)

三、重大外部事件對(duì)民航業(yè)發(fā)展的影響

(一)基于“非典”疫情看中國(guó)民航業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)

回顧中國(guó)民航發(fā)展史，2003年爆發(fā)的非典疫情與此次新冠肺炎疫情有著性質(zhì)上的類似性，盡管二者事件相隔17年，疫情爆發(fā)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面、民航業(yè)規(guī)模體量及發(fā)展水平、國(guó)際外部環(huán)境等因素不同，但通過(guò)復(fù)盤(pán)“非典”疫情前后民航業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對(duì)于把握當(dāng)前新冠肺炎疫情對(duì)民航業(yè)的影響將仍然具有借鑒意義。

“非典”疫情自2002年11月發(fā)現(xiàn)首例，民航12月開(kāi)始銳減，至2003年5月，當(dāng)月同比跌幅達(dá)到77%。5月29日，北京“非典”新增病例首現(xiàn)零記錄，旅客周轉(zhuǎn)量開(kāi)始緩慢恢復(fù)。2004年，疫情得到控制，旅客出行需求釋放，民航業(yè)發(fā)展重新回到正軌，旅客周轉(zhuǎn)量出現(xiàn)巨幅反彈，增長(zhǎng)率由2003年的-0.43%迅速攀升至41.1%，如圖8所示。

圖8 “非典”疫情前后中國(guó)民航旅客周轉(zhuǎn)量變動(dòng)(2002.03—2004.12)

(二)重大外部事件沖擊下中國(guó)民航業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)研判

無(wú)論從宏觀角度來(lái)看重大外部事件與民航業(yè)波動(dòng)性，還是從微觀視角分析新冠肺炎疫情對(duì)民航業(yè)發(fā)展的影響，或者是復(fù)盤(pán)“非典”疫情前后發(fā)展態(tài)勢(shì)，面對(duì)重大外部事件沖擊，中國(guó)民航業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)具備的一般性規(guī)律如下：

1.從時(shí)間周期來(lái)看，屬于短期影響但不會(huì)改變長(zhǎng)期基本面

民航業(yè)以旅客運(yùn)輸為主，遇到重大外部事件沖擊時(shí)，往往對(duì)人的身體健康和生命安全造成威脅，民航客運(yùn)首當(dāng)其沖，民航業(yè)發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，引發(fā)行業(yè)內(nèi)航空公司、機(jī)場(chǎng)等部門(mén)發(fā)展危機(jī)，這一結(jié)論也得到了波動(dòng)周期事實(shí)的驗(yàn)證。一般來(lái)說(shuō)，重大外部事件發(fā)生往往具有突然性，持續(xù)時(shí)間周期不會(huì)太長(zhǎng)，隨著重大外部事件負(fù)面影響得到有效控制進(jìn)而逐漸消弭時(shí)，旅客航空需求將重新復(fù)蘇乃至快速增長(zhǎng)。此次新冠肺炎疫情比“非典”時(shí)期嚴(yán)重程度更大，并不會(huì)像2003年那樣在6個(gè)月后立即復(fù)蘇。未來(lái)隨著疫情被逐漸遏制、各國(guó)陸續(xù)出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，民航業(yè)未來(lái)會(huì)趨于“U型”發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.從增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)民航增長(zhǎng)率也將進(jìn)入中低發(fā)展趨勢(shì)

盡管從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)航空運(yùn)輸仍然處于蓬勃發(fā)展階段，仍有巨大的增長(zhǎng)空間，短期的重大沖擊不會(huì)改變中國(guó)民航業(yè)運(yùn)輸規(guī)模繼續(xù)增長(zhǎng)的基本趨勢(shì)。但也要認(rèn)識(shí)到，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入中低速、產(chǎn)業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展的換擋期，加之民航規(guī)模體量時(shí)至今日已穩(wěn)居世界第二，增長(zhǎng)的基數(shù)、影響增長(zhǎng)核心因素的變化[4]，都決定了中國(guó)民航未來(lái)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)將大概率不會(huì)出現(xiàn)前二十年的高速增長(zhǎng)期，步入中低發(fā)展趨勢(shì)是常態(tài)。

3.從發(fā)生概率來(lái)看，中國(guó)民航發(fā)展波動(dòng)性在增大

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量已位列全球第二，與世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面的聯(lián)系日益加深，國(guó)際航線數(shù)量越來(lái)越多。然而，人類社會(huì)發(fā)展到今天，諸如“黑天鵝”“灰犀?！钡戎卮笸獠渴录l(fā)生的頻次愈加增多，加之經(jīng)濟(jì)全球化的放大效應(yīng)，往往世界任何地方發(fā)生的重大外部事件都更容易影響到中國(guó)民航業(yè)，且影響的廣度和深度也愈發(fā)猛烈。未來(lái)可以預(yù)見(jiàn)，在不確定因素日益增多的宏觀時(shí)代背景下，中國(guó)民航業(yè)的發(fā)展來(lái)自其他重大外部事件沖擊挑戰(zhàn)的頻率和影響程度將比以往增加。

四、應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的域外支持政策梳理

截止到5月31日，新冠肺炎已影響全球215個(gè)國(guó)家和地區(qū)，全球累計(jì)確診超604萬(wàn)例，隨著各國(guó)防控措施升級(jí)，全球航空業(yè)進(jìn)入減班、停飛、裁員時(shí)期，航空企業(yè)和與之密切關(guān)聯(lián)的旅游等行業(yè)企業(yè)面臨現(xiàn)金流告急、甚至破產(chǎn)的危機(jī)，據(jù)IATA估計(jì)，全球75%的航空公司現(xiàn)金流將最多維持3個(gè)月，亞太航空中心(CAPA)也宣告，如果沒(méi)有政府介入支持，全球大多數(shù)航空公司將在五月底前破產(chǎn)，而英國(guó)航空公司Flybe已經(jīng)進(jìn)入破產(chǎn)接管程序。為幫助航空業(yè)度過(guò)危機(jī)，各國(guó)政府也紛紛出臺(tái)援助政策(見(jiàn)表1)，以此為我國(guó)民航業(yè)支持政策出臺(tái)和行業(yè)恢復(fù)發(fā)展提供參考。

表1 應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情國(guó)外政府對(duì)航空業(yè)援助政策(截止2020年4月1日)

可以看出，國(guó)外政府針對(duì)航空業(yè)援助政策工具包括直接資金資助、貸款、擔(dān)保、發(fā)行債券、稅收或費(fèi)用減免、資本注入、薪酬補(bǔ)貼等措施，聚焦對(duì)象在航空公司，特別是直接性的資金幫扶支持力度大，對(duì)于緩解航空業(yè)危機(jī)效果明顯。

五、中國(guó)民航業(yè)應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊的應(yīng)對(duì)策略

立足已發(fā)生重大外部事件對(duì)民航業(yè)沖擊的分析，系統(tǒng)復(fù)盤(pán)總結(jié)應(yīng)對(duì)策略，不僅只是應(yīng)對(duì)特定某個(gè)事件的沖擊，更是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度提升民航業(yè)發(fā)展的“反脆弱性”，更好地發(fā)揮民航在建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)中的行業(yè)支撐作用。

(一)動(dòng)態(tài)研判重大外部事件的影響效應(yīng)，出臺(tái)民航業(yè)支持性政策

不同性質(zhì)類型的外部事件影響程度、深度、時(shí)間長(zhǎng)短均有所不同，民航管理部門(mén)須依據(jù)重大外部事件發(fā)展階段及態(tài)勢(shì)，動(dòng)態(tài)科學(xué)評(píng)判事件對(duì)民航業(yè)安全管理、運(yùn)輸生產(chǎn)量、營(yíng)業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流等系列指標(biāo)的影響大小，充分考慮政策對(duì)民航產(chǎn)業(yè)鏈上下游各主體的影響，特別是對(duì)民航中小企業(yè)的沖擊，與大型行業(yè)企業(yè)相比，中小航空公司及支線機(jī)場(chǎng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力更差。在密切跟蹤出臺(tái)政策清單的同時(shí)，據(jù)此適時(shí)制定有針對(duì)性的支持性政策，同時(shí)也積極爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部委支持，加大政策逆周期調(diào)節(jié)力度，紓解民航企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的局面。

從支持行業(yè)發(fā)展角度來(lái)看，2003年SARS過(guò)后民航局專門(mén)制定了“藍(lán)天振興”計(jì)劃，此次應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，國(guó)家財(cái)政部、稅務(wù)總局、民航局等相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)了涉及民航業(yè)的具體財(cái)稅金融政策(見(jiàn)表2)。

可以看出，部分政策對(duì)民航業(yè)的適用性效果并未充分發(fā)揮出來(lái)，后期在政策的出臺(tái)及爭(zhēng)取上，應(yīng)提前預(yù)判其政策實(shí)際作用效應(yīng)。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，中國(guó)民航業(yè)2月收入損失近370億元，3月份估計(jì)在350億，相比之下，現(xiàn)有政策能夠彌補(bǔ)的損失還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要更加有力的政策支持。

一是針對(duì)重大事件沖擊遭遇的“退票潮”，在免費(fèi)退票之外可以允許航空公司為退票旅客提供后續(xù)其它時(shí)段同價(jià)位的機(jī)票改簽或航程兌換，或者提供同等價(jià)值的代金券替代退款，而非“一刀切式”的強(qiáng)制退票，避免航空公司出現(xiàn)現(xiàn)金流擠兌和流失危機(jī)，也為旅客提供更多選擇。二是針對(duì)營(yíng)業(yè)稅、增值稅等減免的政策設(shè)計(jì)，往往由于重大外部事件沖擊導(dǎo)致民航運(yùn)輸量大幅銳減，短期內(nèi)對(duì)民航企業(yè)的幫助有限，可以借鑒部分國(guó)家對(duì)航空業(yè)支持政策，積極爭(zhēng)取直接的資金救助，比如美國(guó)3月20日就已簽署580億美元的航空專項(xiàng)救助資金，新加坡、澳大利亞等國(guó)也都采取了航空業(yè)專項(xiàng)資金紓困計(jì)劃。三是疫情過(guò)后為刺激航空出行需求，是否考慮將旅客納入到免征民航發(fā)展基金范圍之中，或者折半進(jìn)行征收。四是針對(duì)機(jī)場(chǎng)企業(yè)減免土地使用稅及房產(chǎn)稅，適當(dāng)延長(zhǎng)民航企業(yè)固定資產(chǎn)折舊年限，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)低息或免息補(bǔ)充民航企業(yè)資金流動(dòng)等。五是從一般性規(guī)律來(lái)看，重大外部事件發(fā)生后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向好的基本面亟需回復(fù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加碼迎來(lái)利好時(shí)間窗口，須提前儲(chǔ)備建立項(xiàng)目庫(kù)，爭(zhēng)取建設(shè)項(xiàng)目更大資金比例支持，加大PPP項(xiàng)目建設(shè)合作，加快推動(dòng)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)引導(dǎo)安排與重大外部事件發(fā)生階段相匹配的運(yùn)輸模式，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸資源效率與效益的有機(jī)統(tǒng)一

以重大公共衛(wèi)生事件為例，一是在事件發(fā)展前期階段，航空出行需求銳減，應(yīng)及時(shí)削減客流量很少的航線，國(guó)際航線采取串飛方式，鼓勵(lì)不同航空公司之間開(kāi)展航線聯(lián)營(yíng)，將寬體機(jī)更換為窄體機(jī)型，推遲飛機(jī)采購(gòu)訂單交付，提高運(yùn)輸資源利用效率。二是在事件發(fā)生后期階段，重在恢復(fù)行業(yè)發(fā)展信心，持續(xù)推動(dòng)航空貨運(yùn)發(fā)力，加快航空貨運(yùn)企業(yè)與物流企業(yè)聯(lián)合重組,穩(wěn)定和打造航空貨運(yùn)全球供應(yīng)鏈[5]；借助調(diào)整契機(jī)，完善國(guó)際航權(quán)在規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效平衡的審批規(guī)則，逐步推動(dòng)國(guó)際遠(yuǎn)程航線進(jìn)一步向樞紐機(jī)場(chǎng)傾斜，提高國(guó)際航線經(jīng)營(yíng)效益；提早分析研判旅客航空出行規(guī)模及去向，做好飛機(jī)、人員等運(yùn)力儲(chǔ)備；推動(dòng)與旅游部門(mén)合作，大力推動(dòng)航空旅游，爭(zhēng)取合理設(shè)計(jì)假期，支持航空公司、機(jī)場(chǎng)、旅行社聯(lián)合開(kāi)發(fā)航空+旅游產(chǎn)品，適度加大優(yōu)惠力度，推出產(chǎn)品預(yù)定折扣套餐，提前回籠資金；設(shè)計(jì)針對(duì)航空公司提升客座率的獎(jiǎng)勵(lì)措施；同時(shí)廣泛宣傳航空出行的安全性及民航業(yè)采取的有效措施，更大程度釋放航空出行需求。

(三)繼續(xù)推動(dòng)民航業(yè)市場(chǎng)取向的改革，降本增效，優(yōu)化應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊的內(nèi)生機(jī)制

民航業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展最終依賴于行業(yè)自身建立起的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，而非依靠外部的政策支持，應(yīng)善于把外部力量轉(zhuǎn)化為推動(dòng)民航業(yè)發(fā)展的內(nèi)部力量，增強(qiáng)民航業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。民航業(yè)具備資金密集型行業(yè)特性，自民航市場(chǎng)化推進(jìn)以來(lái)，民航業(yè)涌現(xiàn)了眾多市場(chǎng)主體，特別是航空公司數(shù)量大幅增加，重大外部事件的沖擊讓很多民航企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，需要進(jìn)行資源有效整合，這為行業(yè)重新“洗牌”創(chuàng)造了條件。一是應(yīng)鼓勵(lì)引導(dǎo)航空公司進(jìn)行必要的聯(lián)合并購(gòu)重組，提高行業(yè)集中度和規(guī)模效應(yīng)，特別是關(guān)注境外航空公司，認(rèn)識(shí)到開(kāi)展兼并是中國(guó)民航業(yè)走向全球提升競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。二是在機(jī)場(chǎng)企業(yè)方面，在機(jī)場(chǎng)功能規(guī)劃中充分考慮到應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊的能力；加快新技術(shù)對(duì)勞動(dòng)力替代在機(jī)場(chǎng)的應(yīng)用，降低人工成本支出；基于航空主業(yè)發(fā)展跨境電商、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、航空物流等相關(guān)多元化產(chǎn)業(yè)[6]，在經(jīng)營(yíng)單位推行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理模式，增加非航業(yè)務(wù)收入，還可以著力發(fā)展航空租賃，開(kāi)展飛機(jī)、機(jī)場(chǎng)等專用設(shè)備租賃，變固定資產(chǎn)投入為可變成本支出，在降低固定資產(chǎn)一次性投入過(guò)大和折舊成本的同時(shí)，提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊的內(nèi)生韌性[7]，降低因單一產(chǎn)業(yè)造成的巨大負(fù)面影響。三是拓展民航企業(yè)多元化融資渠道，降低融資成本，比如項(xiàng)目開(kāi)發(fā)注重引入社會(huì)化資本投資，支持民航企業(yè)發(fā)行“疫情防控”債券，利用優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流資產(chǎn)開(kāi)展資產(chǎn)證券化，降低資產(chǎn)負(fù)債率，提高應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊的財(cái)務(wù)承受程度，避免出現(xiàn)現(xiàn)金流短缺等流動(dòng)性危機(jī)。

(四)系統(tǒng)復(fù)盤(pán)民航業(yè)歷次應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊舉措，構(gòu)建常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

重大外部事件發(fā)生的類型多樣，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、石油危機(jī)、公共衛(wèi)生危機(jī)、地緣政治危機(jī)等均會(huì)對(duì)民航業(yè)產(chǎn)生巨大沖擊。為此，民航業(yè)應(yīng)形成常態(tài)化應(yīng)對(duì)重大外部事件應(yīng)急機(jī)制，提高治理能力和治理體系現(xiàn)代化，在重大外部事件來(lái)臨之際，能夠迅速集聚力量加以有效應(yīng)對(duì)，最大程度降低影響負(fù)面效應(yīng)。一是加快通用航空發(fā)展，完善出臺(tái)通用航空建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮通用航空在應(yīng)急救援中的優(yōu)勢(shì)。二是強(qiáng)化民航系統(tǒng)公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急預(yù)案及制度規(guī)范制定、培訓(xùn)、有效演練以應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件。三是借鑒金融行業(yè)計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金做法，建議民航在行業(yè)發(fā)展順周期提取一定比例的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金，提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件沖擊的資金支持能力。四是在國(guó)際石油、航材等大宗商品價(jià)格下跌期間，加大石油、航材等逆周期采購(gòu)儲(chǔ)備；推進(jìn)開(kāi)展石油、航材等與民航業(yè)密切相關(guān)大宗商品的期權(quán)、期貨、套期保值、對(duì)沖交易等[8]，調(diào)節(jié)對(duì)沖比率，實(shí)現(xiàn)重大外部事件的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖。五是加大對(duì)民航業(yè)科研及技術(shù)攻關(guān)投入，加速新技術(shù)在民航業(yè)信息化、智能化中的應(yīng)用進(jìn)程，提高民航業(yè)應(yīng)對(duì)重大外部事件沖擊的技術(shù)支撐能力。六是鑒于民航業(yè)全球聯(lián)系的特征，加強(qiáng)與國(guó)際民航組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息共享和溝通協(xié)調(diào)，盡最大可能緩解重大外部事件對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸帶來(lái)的消極影響。