齊明明 陳廷柱

摘?要：我國高校愈加重視發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行，并通過自上而下的目標分解、以量化指標為核心的考核體系、層層簽訂的目標責(zé)任書、與干部考核及資源配置相掛鉤的激勵機制實現(xiàn)了規(guī)劃執(zhí)行的常規(guī)化、制度化、精細化運作。這些舉措將高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行納入壓力型體制場域中，壓力型體制中的壓力傳遞機制調(diào)動了規(guī)劃執(zhí)行的積極性，也確保了某些重點監(jiān)控指標的完成，但減壓機制的客觀存在，為選擇性執(zhí)行、策略性應(yīng)對、甚至操縱數(shù)據(jù)提供了運作空間。以科層控制為核心的執(zhí)行模式并沒有擺脫高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行阻滯的困境，給高校帶來了新的治理風(fēng)險。回歸高校發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性意蘊，構(gòu)建層級嵌套的發(fā)展規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)體系，確立集體行動規(guī)則、激發(fā)內(nèi)生執(zhí)行動力、走向共同體治理格局是破解執(zhí)行難題，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行體制機制變革的可為之道。

關(guān)鍵詞：高校發(fā)展規(guī)劃;執(zhí)行策略;治理危機;風(fēng)險應(yīng)對

“重視規(guī)劃是中國特色社會主義制度的一大優(yōu)勢。”[1]如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能，關(guān)鍵在于發(fā)展規(guī)劃能否有效執(zhí)行。2015年《教育部辦公廳關(guān)于直屬高校開展“十三五”規(guī)劃編制工作的意見》中強調(diào)“要堅持規(guī)劃編制與規(guī)劃實施并重”。2020年既是高校“十三五”發(fā)展規(guī)劃的收官之年，也是“十四五”發(fā)展規(guī)劃的開局之年，在這個時間節(jié)點上有必要對高校推進發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進行回顧和反思，同時也是對即將到來的新一輪高校發(fā)展規(guī)劃工作提出展望與期待。

一、文獻回顧與問題的提出

新世紀初，研究者認為發(fā)展規(guī)劃難以有效實施的重要原因是沒有從戰(zhàn)略管理的高度來認識和處理這一問題[2]，并強調(diào)“戰(zhàn)略規(guī)劃的實質(zhì)在于規(guī)劃行動”[3]，呼吁高校從戰(zhàn)略規(guī)劃走向戰(zhàn)略管理[4]。這時期的研究多借鑒企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，把規(guī)劃執(zhí)行視為戰(zhàn)略管理的一部分，從階段論的視角提出執(zhí)行策略[5]。此外，戰(zhàn)略地圖[6]、平衡計分卡[7]等企業(yè)戰(zhàn)略管理工具被普遍運用到高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究中。自“十一五”發(fā)展規(guī)劃以來，人們逐漸認識到執(zhí)行過程的復(fù)雜性，“教科書式的”[8]階段論研究框架所提供的理性主義執(zhí)行策略難以應(yīng)對復(fù)雜情境，基于企業(yè)戰(zhàn)略管理思維的借鑒難以有效契合高校組織屬性的復(fù)雜性和特殊性。研究者們轉(zhuǎn)向探討規(guī)劃執(zhí)行中的組織關(guān)系和組織行動，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究也從作為戰(zhàn)略管理一部分的階段論研究中抽離出來，走向獨立的執(zhí)行研究領(lǐng)域。

這時期的研究路徑主要有：一是經(jīng)驗層次的問題對策類研究，分析影響規(guī)劃執(zhí)行的內(nèi)外部組織要素[9]，并提出改進策略[10]。二是國內(nèi)外高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的典型案例研究，如別敦榮對青島大學(xué)發(fā)展規(guī)劃實施經(jīng)驗的總結(jié)[11]，湛毅青、彭省臨對美國愛荷華州立大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃實施的介紹[12]，研究者希冀從成功經(jīng)驗中歸納出可供推廣的執(zhí)行策略。三是微觀層次的要素類研究，如從執(zhí)行能力[13]、執(zhí)行模式[14]等視角切入并深入分析這些要素如何影響發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行效能。四是治理視域下的執(zhí)行研究。公共政策領(lǐng)域走向治理過程的執(zhí)行研究為我們提供了一個新的研究范式，規(guī)劃被看作是一種公共政策[15]，執(zhí)行被視為運行治理[16]。治理視域下的執(zhí)行研究持續(xù)關(guān)注執(zhí)行過程及其組織間關(guān)系對規(guī)劃執(zhí)行的影響，并為我們提供了一個更加全面、系統(tǒng)、綜合的研究框架。

高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究范式的轉(zhuǎn)型極大地拓展了我們的研究視域，但已有研究主要集中在發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的影響要素分析，對執(zhí)行中的行動過程和運作機制尚未進行細描和剖析，對規(guī)劃執(zhí)行的行動邏輯也缺乏解釋性研究。為揭開我國高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的“過程黑箱”，本研究通過實地調(diào)研、查閱學(xué)校網(wǎng)站及檔案資料，共收集了9所高校（見表1）“十一五”、“十二五”、“十三五”發(fā)展規(guī)劃編制、正式化執(zhí)行的相關(guān)資料。本文所要回答的核心問題是：我國高校是如何推進發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的？這些執(zhí)行策略會帶來哪些行動后果？如何規(guī)避這些行動可能帶來的治理風(fēng)險？

二、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的行動策略

為推動發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行，調(diào)研高校通過對總體規(guī)劃目標的自上而下分解、根據(jù)分解后的目標制定考核指標、層層簽訂目標管理責(zé)任書、依考核指標完成情況實施獎懲并決定各考核單位資源配置和干部升遷等執(zhí)行舉措，將發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行納入到學(xué)校常規(guī)化運營管理中。

（一）目標分解實現(xiàn)了發(fā)展規(guī)劃與學(xué)校常規(guī)化管理的銜接

解決發(fā)展規(guī)劃與學(xué)校日常管理“兩張皮”的現(xiàn)象、推進發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的首要難題是如何將規(guī)劃中的目標任務(wù)融入到學(xué)校的中心工作中。目標分解是首要的執(zhí)行環(huán)節(jié)，它實現(xiàn)了規(guī)劃管理與學(xué)校常規(guī)化管理的銜接，主要表現(xiàn)為學(xué)校的中心工作與規(guī)劃文本有結(jié)合。目標分解由兩條主線交叉構(gòu)成：一類是時間序列上目標分解，包括年度目標分解和確定實施進度。年度目標分解主要通過制定年度工作要點，將發(fā)展規(guī)劃目標分解到各年度逐年推進。以C校為例，該?！笆晃濉卑l(fā)展規(guī)劃文本中所涉及的91項規(guī)劃事項，落實到五年來年度工作計劃中的有65項，落實率達71.42%。另一類是組織結(jié)構(gòu)上的縱向目標分解?？v向目標分解分為三個層次：第一個層次是學(xué)校發(fā)展規(guī)劃與職能部門的專項規(guī)劃目標分解，這一層級由各職能部門負責(zé)，根據(jù)學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃要求，確定本部門的任務(wù)總量。第二層次是學(xué)校與院系兩級目標分解，院系根據(jù)學(xué)?？傮w規(guī)劃和各專項規(guī)劃的要求編制學(xué)院發(fā)展規(guī)劃，確定學(xué)院各項目標任務(wù)。第三個層次是院系內(nèi)教職工目標分解。各系部根據(jù)學(xué)院規(guī)劃要求，確定系部目標任務(wù)和教職工崗位工作量。如H校2017年全面啟動了系部年度工作目標任務(wù)分解和考核工作，系部目標考核結(jié)果又與系部教職工獎勵性績效工資、評優(yōu)評先掛鉤。目標分解的核心機制為：學(xué)校（決策中心）編制總體規(guī)劃，確定學(xué)校重點發(fā)展事項及重點監(jiān)控指標，各職能部門負責(zé)專項規(guī)劃的督促落實;二級院系（中間層）依照學(xué)校及職能部門下發(fā)的指標總量，確定本院系的各項工作指標任務(wù);基層教職員工（執(zhí)行者）是最后的執(zhí)行主體，負責(zé)完成各項指標任務(wù)，并與個人績效考核掛鉤。目標分解呈現(xiàn)出自上而下、逐級分解的層級特征。

（二）量化指標體系監(jiān)控著發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的全過程

指標體系是維系高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的核心要素，也監(jiān)控著發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的全過程，主要表現(xiàn)為：指標體系是目標分解的重要依據(jù)，是檢查考核的重要觀測點，是實施獎懲的關(guān)鍵證據(jù)，是操作實施的行動對照表。指標體系的分類標準主要有兩種：一種是按照指標的呈現(xiàn)方式，分為量化指標和非量化指標。量化指標主要是用數(shù)字化的形式對指標完成情況加以明確規(guī)定，指標的完成數(shù)量可精確到個、項及人次，這類指標體系可以清晰評定指標是否完成以及具體測算指標完成程度，約束力強，在指標體系中占主導(dǎo)地位;非量化指標主要是用語言文字的形式對發(fā)展事項加以限定性的描述，這類指標體系主要關(guān)注長期性、過程性和難以量化的工作任務(wù)，在指標體系中起補充作用。另一種是按照指標的約束強度，分為約束性指標和預(yù)期性指標。這兩類指標體系的權(quán)重構(gòu)成和完成程度對考核的意義是不相同的。約束性指標是最低層次的、要求務(wù)必完成的硬指標，在指標體系中處于核心位置;預(yù)期性指標是期望實現(xiàn)的、有一定彈性空間的軟指標，在指標體系中所占的比重較少，但完成程度能夠體現(xiàn)出不同執(zhí)行組織執(zhí)行能力的差異。如I?！蛾P(guān)于推進落實I學(xué)院“十三五”事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的意見》中所列舉的82項定量指標中，約束性指標為58項，預(yù)期性指標為24項，兩者的比重為7∶3。此外，有些高校還設(shè)置了一票肯定指標和一票否定指標、基礎(chǔ)分值指標和提高分值指標等。各調(diào)研高校指標體系的分類標準、表現(xiàn)形式、賦分權(quán)重等存在較大的差異，這些差異一方面體現(xiàn)了高校工作重點的不同，另一方面也體現(xiàn)了不同層次、類型的高校治理效能的差別。

（三）目標責(zé)任書的簽訂實現(xiàn)了責(zé)任分擔(dān)和壓力傳遞

為明確責(zé)任主體，增強執(zhí)行意識，調(diào)研中的9所高校共有7所高校正式簽訂了目標責(zé)任書，簽訂比例達77.9%。目標責(zé)任書的起草主體分兩種：一種是學(xué)校起草學(xué)院目標責(zé)任書并下發(fā)給各學(xué)院，一種是學(xué)校出臺目標責(zé)任書填寫模板，各學(xué)院填充具體指標，經(jīng)學(xué)校審核后通過。目標責(zé)任書的簽訂主體有以下四類：第一類，各院系、職能部門負責(zé)人均與校長和書記簽訂。第二類，各院系、職能部門負責(zé)人均與校長簽訂。第三類，學(xué)院負責(zé)人與校長、職能部門負責(zé)人與書記分別簽訂。第四類，各學(xué)院、職能部門負責(zé)人與發(fā)展規(guī)劃處負責(zé)人簽訂。通過這種帶有儀式感的正式化組織行為，學(xué)校向中層管理者施加壓力、明確職責(zé)，同時中層管理者也向?qū)W校立下“軍令狀”，將自身納入到甘愿執(zhí)行、自擔(dān)職責(zé)的考核激勵體系中。目標責(zé)任書的簽訂增強了規(guī)劃執(zhí)行的合法性，形成了自上而下的壓力傳遞機制。

（四）正式化考核評估機制增強了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的強制力

考核是自上承接目標分解與責(zé)任分擔(dān)、自下連接評估結(jié)果與實施獎懲的中間環(huán)節(jié)。在考核方式上，按照考核頻率，有五年規(guī)劃評估、規(guī)劃實施中期評估、規(guī)劃目標年度考核三類，其中，中期評估越來越受重視。在考核類型上，根據(jù)考核部門性質(zhì)，將考核單位分為不同的類型，同類型單位采用同一考核評價標準。如I校將考核單位分為教學(xué)科研單位、職能部門單位、經(jīng)濟獨立核算單位三種類型。在考核程序上，一般采用部門自評與學(xué)校他評相結(jié)合的方式。部門自評有兩種形式：一類是依據(jù)學(xué)校下發(fā)的評估表格模板，各單位按要求填報各類任務(wù)的進展狀態(tài)和各類數(shù)據(jù)的完成情況;一類是各單位根據(jù)學(xué)校下發(fā)的自評報告模板撰寫自評報告，自評報告一般要寫明各類事項的推進和完成情況、存在的問題及改進的措施建議。學(xué)校他評是在部門自評的基礎(chǔ)上，由學(xué)校組織的綜合考評組對各自評部門上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行核查，并給出綜合考核結(jié)果和改進建議。在考核結(jié)果的認定上，一般將考核結(jié)果分為不同的等級，并根據(jù)等級實施獎懲。

（五）經(jīng)濟與政治激勵構(gòu)成了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的硬約束

依據(jù)考核結(jié)果實施獎懲是確保規(guī)劃執(zhí)行強約束力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。調(diào)研高校在考核結(jié)果的運用和激勵制度設(shè)計上存在一定的差異，但激勵方式一般有三類：第一類是榮譽性的精神激勵，主要通過頒發(fā)獎狀、授予榮譽稱號等方式予以表彰。第二類是與績效撥款相關(guān)的物質(zhì)激勵，包括個人層次和組織層次兩種獎勵方式。個人層次表現(xiàn)為個人工作量的完成情況與績效工資或獎金掛鉤，組織層次表現(xiàn)為部門指標完成情況與學(xué)校下發(fā)的績效撥款掛鉤，H大學(xué)《目標管理考核辦法（修訂）》中規(guī)定“對考核‘優(yōu)秀的部門增撥當(dāng)年績效的15%進行獎勵”。第三類是與干部考評和選拔任用掛鉤的政治激勵。政治激勵中不僅有獎，而且有罰。如H大學(xué)規(guī)定“凡連續(xù)三年考核列后三位的，學(xué)校要對單位領(lǐng)導(dǎo)班子進行誡勉談話;凡考核不合格的，學(xué)校根據(jù)有關(guān)規(guī)定對單位領(lǐng)導(dǎo)班子做出處理”。精神層次、經(jīng)濟層次、政治層次三類激勵方式各有側(cè)重，各高校一般會綜合使用，但在激勵強度上，政治激勵和經(jīng)濟激勵的約束力最強。

三、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的行動后果

正式化行動策略中的目標分解實現(xiàn)了壓力傳遞，目標責(zé)任書的簽訂強化了壓力氛圍，以量化指標為核心的檢查、考核、激勵機制確保了壓力分擔(dān)，高校發(fā)展規(guī)劃實際上是在種種壓力下執(zhí)行的。壓力型體制[17]作為一個場域形塑著高校的治理實踐，在這一場域下，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行呈現(xiàn)出雙重運作結(jié)果。

（一）壓力傳遞機制與重點監(jiān)控指標的完成

首先，以量化指標為核心的指標分解、檢查、考核體系，將原本帶有戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)化成了短期性的、孤立化的量化指標體系，執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃實際上被轉(zhuǎn)化成了執(zhí)行考核指標。這種“數(shù)目字”[18]的控制執(zhí)行模式操作上便捷高效，形式上簡單明了，它明確了各級執(zhí)行組織的行動方向、工作重點和行為后果，各級組織不得不行動起來以推進執(zhí)行。其次，通過成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組、簽訂責(zé)任書、明確考核標準等執(zhí)行策略不斷向下級釋放和傳遞壓力信號，從而形成了自上而下的組織動員，激發(fā)了各級組織對發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的充分重視。在向上負責(zé)制下，中層執(zhí)行組織為回應(yīng)學(xué)校的執(zhí)行壓力，表明自己的行動立場和行動能力，往往會全盤接受學(xué)校下發(fā)的各類考核要求，并層級加碼再分發(fā)給基層執(zhí)行組織。再次，面對層層加碼的執(zhí)行指標，下級執(zhí)行組織面臨著巨大的執(zhí)行壓力。為完成指標任務(wù)，執(zhí)行組織會根據(jù)指標權(quán)重確定自己的優(yōu)先行動等級，那些權(quán)重分值高、易于出成績的、具有剛性約束力的指標會受到重點關(guān)注。為完成這些重點監(jiān)控指標，執(zhí)行組織往往將其上升為“政治任務(wù)”，如在國家趕超戰(zhàn)略和重點建設(shè)政策的影響下，創(chuàng)建一流大學(xué)、建設(shè)一流學(xué)科、爭取各類項目、擴大科研產(chǎn)出、獲得獎項評比等指標，成為學(xué)校發(fā)展“最大的政治”。學(xué)校往往會傾盡全力，采取多種手段，同時借助政治權(quán)威、行政手段、甚至超常規(guī)的制度措施等全力保障“學(xué)術(shù)政治任務(wù)”的完成，執(zhí)行結(jié)果就表現(xiàn)為這些硬指標的無條件執(zhí)行。

（二）減壓策略與高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行阻滯的發(fā)生

在壓力型體制中，不僅存在推動發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的加壓驅(qū)動，同樣存在阻礙發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的減壓機制?！皽p壓閥”[19]的客觀存在，為基層執(zhí)行組織的選擇性執(zhí)行、策略性應(yīng)對提供了操作空間，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行陷入困境。

1.目標分解為選擇性執(zhí)行留下了策略運作空間。在目標分解過程中，由于學(xué)校行政權(quán)力的強大和各級執(zhí)行組織協(xié)商能力的不足，學(xué)校往往通過指令式分解的方式，直接確定分解方案，并以行政命令的方式下達給執(zhí)行組織，要求其如期完成指標任務(wù)。由于缺乏充分的協(xié)商博弈，學(xué)校對執(zhí)行組織完成目標的能力和困難不甚了解。為規(guī)避風(fēng)險、確保指標達成，學(xué)校在下發(fā)指標過程中往往會按一定比例放大各項指標，特別是重點發(fā)展領(lǐng)域的指標任務(wù)，經(jīng)過層層加碼，到基層執(zhí)行組織往往會出現(xiàn)目標過高情況。如D校辦公室主任所說：“規(guī)劃中肯定會有目標過高的情況?！泵鎸ι霞壍母吣繕艘?，執(zhí)行組織對目標分解和指標考核會有抵觸情緒。如G校二級學(xué)院副書記所說：“分解目標的壓力大，目標分解直接和利益掛鉤，大家都不愿意有具體的任務(wù)指標?！奔词故桥c學(xué)校簽訂了目標責(zé)任書，指標任務(wù)分派了下來，執(zhí)行組織仍會感到這些指標是上級制定的，對指標分解缺乏深度認同，在執(zhí)行中會有應(yīng)付心理。目標分解過程中上下級組織間的信息不對稱致使發(fā)展規(guī)劃目標經(jīng)受第一輪的削減、篩選和置換。

2.多重博弈與規(guī)避機制加重了發(fā)展規(guī)劃目標的流失?；鶎訄?zhí)行組織作為最后的落實主體，他們承擔(dān)著巨大的執(zhí)行壓力。根據(jù)多任務(wù)委托代理理論[20]，在執(zhí)行能力和運作資源有限的情況下，他們往往會綜合考慮學(xué)校出臺的各項誘導(dǎo)性的規(guī)劃執(zhí)行制度安排，如指標體系、考核辦法、獎懲方式等，從而決定各類事項的行動等級，啟動選擇式執(zhí)行。首先，不同類型的指標其輕重緩急是不相同的，那些易出成績、權(quán)重分值高的指標成為“有所為”的重點執(zhí)行事項，那些難以量化、不易直接考核、權(quán)重分值較低的指標會被模糊化處理甚至被消解。其次，在檢查考核環(huán)節(jié)，面對難以完成的指標任務(wù)，執(zhí)行組織又相應(yīng)地發(fā)展出一套責(zé)任規(guī)避機制?；蛲ㄟ^訴苦、抱怨，把難以完成的原因轉(zhuǎn)嫁給限制性因素的存在，或通過藝術(shù)性的匯報技巧以突出成績、隱藏失誤，或通過變通統(tǒng)計口徑、模糊統(tǒng)計標準等操縱數(shù)據(jù)，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假。如B校規(guī)劃處處長所說：“為完成指標就降低完成質(zhì)量，甚至可以調(diào)整數(shù)據(jù)、做假數(shù)據(jù)來告訴你他們實現(xiàn)了。后來統(tǒng)計處歸規(guī)劃處管的時候我們就發(fā)現(xiàn)了很多這種問題?！笔苤卫沓杀竞椭卫砟芰Φ南拗?，各個部門間缺乏良好的協(xié)同機制，各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)間缺乏清晰、統(tǒng)一的統(tǒng)計標準，絕大多數(shù)高校也尚未建立起科學(xué)高效的數(shù)據(jù)核查機制，這就為目標替代、數(shù)據(jù)造假提供了操作空間。由此，從目標的確立到指標的分解、從選擇性執(zhí)行到應(yīng)對檢查考核，整個執(zhí)行過程中，無不充滿了自上而下與自下而上的多重博弈，每一個操作環(huán)節(jié)上的“控制”與“反控制”博弈，都加重了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行阻滯的發(fā)生。

四、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行策略可能引發(fā)的治理風(fēng)險

愈加細化的目標分解、愈趨嚴格的過程控制、愈重考核的結(jié)果導(dǎo)向似乎已成為高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的“成功經(jīng)驗”在各高校復(fù)制推廣，但值得注意的是，這種自上而下的官僚控制執(zhí)行模型在帶來短期績效的同時往往造成“意外后果”[21]，易引發(fā)治理風(fēng)險。

（一）數(shù)量化執(zhí)行易消解發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性意蘊，加重“指標化”辦學(xué)傾向

高校發(fā)展規(guī)劃是面向未來的較為模糊的輪廓藍圖，但以量化指標為核心的指標分解環(huán)節(jié)，將戰(zhàn)略性、全局性的發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)化為可供操作的數(shù)據(jù)指標，即使一些難以量化的目標也被“強行”數(shù)字化，學(xué)校的整體發(fā)展狀態(tài)被原子化、碎片化。首先，量化指標過于明晰具體，實施起來更具剛性，這種執(zhí)行模式更關(guān)注上級的指令和結(jié)果的達成，而壓縮了各級執(zhí)行組織的自主發(fā)展空間，在層層加碼的指標考核壓力下，對某一發(fā)展指標的過度追求形塑了高校的策略主義運作，加重了執(zhí)行過程中的投機主義行為，忽視了學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略性、長期性、整體性，增加了學(xué)校指標化辦學(xué)和碎片化發(fā)展的風(fēng)險。其次，指標化執(zhí)行致命的弊端就是功利化和政績化。為達成指標和追求政績，執(zhí)行組織更關(guān)注短期目標，將精力多放在易凸顯成績的指標增長上，如各類項目的獲得、論文數(shù)量的增長等，而那些對學(xué)校發(fā)展極其重要但難以量化、又需要付出長期努力的規(guī)劃目標往往受到忽視，如教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)?！皩τ诟叩冉逃l(fā)展而言，一旦人的教育出了問題，其他所有的指標無論如何‘一流都將失去意義?！盵22]量化執(zhí)行模式最根源的沖突在于這種標準化、量化式的管理模式與高校多目標模糊的組織屬性和分散聯(lián)合的組織特征的沖突。

（二）政治、行政、學(xué)術(shù)的混同運作加重學(xué)?？茖庸芾碡摀?dān)

在壓力型體制下，政治、行政、學(xué)術(shù)三套系統(tǒng)形成了以“責(zé)任—利益連帶”為特征的制度性聯(lián)結(jié)。高校發(fā)展規(guī)劃文本中既有學(xué)科建設(shè)等學(xué)術(shù)類目標，也有治理體制改革等政務(wù)類目標，還有加強黨的領(lǐng)導(dǎo)等黨務(wù)類目標，這三套系統(tǒng)通過簽訂一張目標責(zé)任書、實行一套考核指標體系的形式，被納入到同一個責(zé)任體中。政治、行政、學(xué)術(shù)的混同運作加重了學(xué)?？茖踊芾淼呢摀?dān)，增加了高校學(xué)術(shù)治理的復(fù)雜性。首先，政治與行政系統(tǒng)具有很強的權(quán)威性和強制力，在學(xué)術(shù)治理能力不足的情況下引入過強的行政手段和政治激勵，更加壓縮了學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)的運作空間，造成學(xué)術(shù)治理系統(tǒng)的疲軟無力。其次，學(xué)校層級具有很強的組織動員和資源汲取能力，執(zhí)行什么、如何執(zhí)行、如何評價都是由學(xué)校確定的，執(zhí)行體系定得過細、過死，學(xué)校的行政權(quán)力過強，高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)嚴重失衡;二級學(xué)院等基層執(zhí)行組織的學(xué)術(shù)管理權(quán)限受到削弱，自治空間受到侵占，并逐漸喪失自主發(fā)展的活力。這種“以問責(zé)為核心的控制、效率、績效等價值理念已經(jīng)成為一些高校新的管理哲學(xué)，并不斷侵蝕著傳統(tǒng)的專業(yè)自治與信任”[23]。

（三）權(quán)威治理與技術(shù)治理的結(jié)合謹防高校治理的內(nèi)卷化

隨著發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行意識的增強，高校愈加傾向采用技術(shù)治理方式控制執(zhí)行過程，如目標分解的精細化、指標考核的標準化、獎懲方式的制度化等。技術(shù)治理手段的運用主要借助科層制的權(quán)威治理而實現(xiàn)，但一旦權(quán)威治理和技術(shù)治理相結(jié)合，就會造成技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力的壟斷[24]，勢必對高校治理產(chǎn)生重大影響。首先是治理成本的增加與機會主義的增強。發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行中的技術(shù)治理手段要求強化執(zhí)行規(guī)范、遵守執(zhí)行流程，這些都是以增加大量的行政開支為代價的，但由于需要消耗大量的治理成本，導(dǎo)致很多高校缺乏實質(zhì)上的核查和監(jiān)管，這就為數(shù)據(jù)過度包裝留下了空間。其次，資源投入的增加與高校治理的內(nèi)卷化。內(nèi)卷化概念解釋的是“沒有發(fā)展的增長這一悖論現(xiàn)象”[25]。正如“項目未必能夠提升高等教育質(zhì)量”[26]，對于發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行來說，量化指標的完成、數(shù)據(jù)的增長并不意味著學(xué)校實現(xiàn)了真正的發(fā)展。此外，為完成帶有政治性的學(xué)術(shù)目標，學(xué)校采用“集中力量辦大事”的發(fā)展策略，依靠大量的經(jīng)費投入、密集的人才引進、高強度的政治激勵等手段以確保重點監(jiān)控指標的達成，但這些資源的使用效率受到質(zhì)疑，功利主義的辦學(xué)導(dǎo)向損害了學(xué)者的學(xué)術(shù)倫理和大學(xué)的精神追求。

五、高校發(fā)展規(guī)劃治理危機的應(yīng)對

正式化執(zhí)行策略之所以有可能引發(fā)治理危機，原因在于：高校發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性意蘊與指標化執(zhí)行的操作技術(shù)相沖突;規(guī)劃目標的長期努力性與執(zhí)行中對短期績效追求的價值觀念相沖突;自上而下的規(guī)劃執(zhí)行體系與高校學(xué)術(shù)組織自下而上運行的組織文化相沖突。為破解執(zhí)行難題，規(guī)避治理風(fēng)險，需要從治理模式變革的視角，跳出自上而下控制式的執(zhí)行模式，促使“整個治理體系的優(yōu)化和高校內(nèi)外部治理秩序的重構(gòu)”[27]。

（一）增強院系規(guī)劃的實體地位，實現(xiàn)各類發(fā)展規(guī)劃的層級嵌套與目標對接

我國高校已建立了涵蓋學(xué)?？傮w規(guī)劃、職能部處的專項規(guī)劃、二級學(xué)院的院系規(guī)劃的較為完整的發(fā)展規(guī)劃體系，并形成了以學(xué)?？傮w規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的自上而下逐級分解的規(guī)劃鏈條。在這一規(guī)劃體系中，學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃處于絕對核心位置。但問題是，以學(xué)校總體規(guī)劃為核心確立的目標分解、檢查、考核、激勵體系，使得院系只能被動地執(zhí)行學(xué)校下發(fā)的各類考核指標任務(wù)，二級院系規(guī)劃在院系治理中難以發(fā)揮實質(zhì)性作用而處于懸浮狀態(tài)，院系的治理活力未被調(diào)動起來。解決高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行困境的關(guān)鍵在于變革自上而下的規(guī)劃編制和執(zhí)行模式，構(gòu)建各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)體系。首先，增強學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性和綱領(lǐng)性，以發(fā)揮其宏觀調(diào)控的功能。其次，夯實二級院系規(guī)劃的實體地位，在與學(xué)?？傮w規(guī)劃層級嵌套、目標對接的基礎(chǔ)上，重視二級院系規(guī)劃在學(xué)校和院系治理體系中的地位和作用，給予二級院系依自身規(guī)劃自主發(fā)展的空間，實現(xiàn)院系的實體化運作。通過學(xué)校層次的“規(guī)劃上移”和院系層次的“規(guī)劃下移”，最終“建立起學(xué)校宏觀調(diào)控、學(xué)院自主辦學(xué)的高效運行機制”[28]。

（二）通過編制規(guī)劃確立集體行動規(guī)則，構(gòu)建共同體治理格局

高校發(fā)展規(guī)劃具有公共政策的屬性，其規(guī)劃文本中所確立的愿景使命、發(fā)展目標、實施路徑等，可以看做是各治理主體就學(xué)校未來發(fā)展所達成的帶有契約性質(zhì)的規(guī)則安排。作為共同制定治理規(guī)則的集體行動，這一編制過程的多元主體參與、協(xié)商一致、達成共識是推進發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的重要前提。發(fā)展規(guī)劃編制與其說是技術(shù)理性主導(dǎo)的文本確立過程，不如說是協(xié)調(diào)各方利益的政治過程。這一過程需要各治理主體的廣泛參與，通過幾上幾下反復(fù)的溝通協(xié)商、利益博弈，最終達成體現(xiàn)集體意志、確立集體行動的民主“契約”[29]。規(guī)劃工作的獨特價值恰恰就體現(xiàn)在這一識別沖突、達成共識的過程之中，而漠視或規(guī)避多元治理主體間的利益沖突是難以達成集體行動規(guī)則的重要原因。由此，高校發(fā)展規(guī)劃編制由“筆桿子”閉門造車式的封閉型決策向“集思廣益式”的開放型決策、由貫徹校領(lǐng)導(dǎo)意志的精英主義決策向多元主體共同參與的民主決策的轉(zhuǎn)變極其重要。高校發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行最終依賴于組織及個人的自覺行動，只有建立在廣泛共識基礎(chǔ)上的發(fā)展規(guī)劃才能得到組織成員的認可，激發(fā)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的內(nèi)生動力。

（三）由管控式執(zhí)行向契約式執(zhí)行轉(zhuǎn)變，激發(fā)執(zhí)行規(guī)劃的內(nèi)生動力

在單中心控制秩序下，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的動力主要源自強制性的行政命令、高強度的政治激勵、科層化的等級權(quán)力。當(dāng)官僚制組織原則應(yīng)用于提供公共服務(wù)的場合時，其“大量潛在的制度缺陷或者制度失敗根源就變得顯然了”[31]。為從根本上解決范式危機，需要引入契約制度和契約精神以取代命令與控制，構(gòu)建多中心的行動秩序。首先，改變控制執(zhí)行邏輯，通過反復(fù)的溝通、協(xié)調(diào)、博弈達成實質(zhì)性的契約安排，以協(xié)商治理代替行政指令。其次，集體行動應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次上得到解決，這種較低的治理層級就是構(gòu)建以院系基層治理為核心的“分層自治小組織”[32]，院系內(nèi)部由于組織規(guī)模小，低成本的溝通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達、決策信息真實，可以通過編制規(guī)劃在小組織內(nèi)部達成自主合約，并通過內(nèi)部相互監(jiān)督以克服規(guī)劃不執(zhí)行的“搭便車”現(xiàn)象，有效減少信息不對稱和外部監(jiān)督、控制問題，促進組織內(nèi)部共同利益的實現(xiàn)。再次，高校發(fā)展規(guī)劃主要集中在以知識為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)事務(wù)的發(fā)展上，學(xué)術(shù)的發(fā)展和大學(xué)的運行有其自身的規(guī)律、邏輯和內(nèi)生秩序。規(guī)劃執(zhí)行最根源的推動力不是來自行政權(quán)威的命令或金錢物質(zhì)激勵的刺激，過多的外在控制致使高校內(nèi)生秩序長期受到抑制。遵循以學(xué)術(shù)治理為軸心的發(fā)展規(guī)劃運行邏輯，實現(xiàn)學(xué)術(shù)共同體向自我激勵、自我負責(zé)、自我約束的轉(zhuǎn)型，是破解執(zhí)行難題，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行體制機制變革的可為之道。

六、小結(jié)

綜上所述，高校發(fā)展規(guī)劃正式化執(zhí)行策略不失為明確發(fā)展事項、規(guī)避責(zé)任模糊、加強過程控制的有效舉措，也顯示了高校治理朝精準化、制度化、專業(yè)化的方向發(fā)展。但我們必須反思如何才能更科學(xué)合理地運用這些行動策略，警惕過度依賴技術(shù)和控制有可能引發(fā)的治理風(fēng)險，思索如何用更好的手段處理好學(xué)術(shù)與行政雙重治理系統(tǒng)的矛盾，在實踐中不斷總結(jié)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的中國經(jīng)驗，以更好地發(fā)揮高校發(fā)展規(guī)劃的制度優(yōu)勢，提升高校發(fā)展規(guī)劃的制度效能。

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（責(zé)任編輯?劉第紅）