[摘 要]伴隨國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深化，黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)共同成為我國(guó)公職人員問責(zé)的主體框架，公職人員問責(zé)的“全覆蓋”特征對(duì)問責(zé)的精準(zhǔn)性、有效性提出更高的要求。我國(guó)的公職人員精準(zhǔn)問責(zé)以黨政體系為依托，將“精準(zhǔn)思維”融入具體的問責(zé)黨紀(jì)法規(guī)和問責(zé)機(jī)制建構(gòu)之中，實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)問責(zé)要素的精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)規(guī)定不完全等同于精準(zhǔn)執(zhí)行，問責(zé)實(shí)踐出現(xiàn)了問責(zé)主體單一、問責(zé)客體缺位錯(cuò)位、問責(zé)情形模糊和問責(zé)方式簡(jiǎn)單化等偏差。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督問責(zé)、完善監(jiān)察問責(zé)法律保障、聚焦決策問責(zé)和容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制配套建設(shè)，使精準(zhǔn)問責(zé)從應(yīng)然轉(zhuǎn)化為實(shí)然，推進(jìn)公職人員積極主動(dòng)履行職責(zé)。

[關(guān)鍵詞]公職人員;精準(zhǔn)問責(zé);實(shí)踐偏差;優(yōu)化策略

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）06-0066-10

有效的問責(zé)機(jī)制是構(gòu)建責(zé)任政府、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將精準(zhǔn)思維運(yùn)用于治國(guó)理政的各環(huán)節(jié)，在問責(zé)領(lǐng)域提出了“精準(zhǔn)問責(zé)”的重大命題。十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)指出：“扭住主體責(zé)任，履行監(jiān)督專責(zé)，實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)不力或者問責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化”[1];黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制”[2]。作為一種指導(dǎo)思想和實(shí)踐指南，“精準(zhǔn)問責(zé)”意味著精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)懲處、精準(zhǔn)施治，通過提高問責(zé)的精準(zhǔn)化水平推動(dòng)公職人員履職盡責(zé)，達(dá)到“問責(zé)一個(gè)，教育一片，影響大多數(shù)”的目標(biāo)。

一、研究背景與問題提出

問責(zé)是追究失職失責(zé)的組織及其管理人員責(zé)任的行為。廣義而言，即便是私營(yíng)企業(yè)或社會(huì)組織都會(huì)被問責(zé)，但在我國(guó)，問責(zé)源于全面從嚴(yán)治黨和政府治理現(xiàn)代化的需要，其對(duì)象主要是公職人員。1998年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，這是針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的第一部問責(zé)規(guī)定;2003年“非典”時(shí)期，公職人員問責(zé)逐漸走進(jìn)公眾視野。隨后，我國(guó)相繼出臺(tái)多項(xiàng)問責(zé)法規(guī)，如2006年6月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、2009年6月頒布的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等，公職人員問責(zé)逐漸步入系統(tǒng)的制度化建設(shè)層面，日漸明確的機(jī)制架構(gòu)也使問責(zé)更為常態(tài)化和規(guī)范化。

近年來，伴隨國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深化，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一，與此相應(yīng)，黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)共同構(gòu)成了我國(guó)公職人員問責(zé)的整體框架?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問責(zé)條例》）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）分別對(duì)黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)的原則、主體和對(duì)象等作出了規(guī)范和完善，成為問責(zé)工作的基本依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第六條、第十一條和第四十五條對(duì)問責(zé)作出了相關(guān)規(guī)定。。

在我國(guó)，問責(zé)不僅涵蓋了針對(duì)黨組織、黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的“黨內(nèi)問責(zé)”和針對(duì)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的“行政問責(zé)”，其對(duì)象還包括權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和基層群眾性自治組織等各類公共組織中從事公職或從事管理的人員，表現(xiàn)出鮮明的公職人員“全覆蓋”特點(diǎn)根據(jù)監(jiān)察部門的解釋，對(duì)“管理人員”中“管理”的界定，不能簡(jiǎn)單地從其是否擔(dān)任了一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行判斷，而應(yīng)全面綜合考量。例如，國(guó)有企業(yè)中在管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納、采購(gòu)人員等，也應(yīng)納入“管理人員”的范疇。參見《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉案例解讀》，方正出版社2018年版第43頁(yè)。。

“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，公職人員問責(zé)的“全覆蓋”“無死角”對(duì)問責(zé)的精準(zhǔn)性、有效性提出了更高的要求。正是在這一背景下，“精準(zhǔn)問責(zé)”理念受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和認(rèn)同，然而，從理論與實(shí)踐的關(guān)系來看，對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)的理論研究在一定程度上滯后于實(shí)踐探索，為數(shù)不多的現(xiàn)有研究成果或清晰或潛在地基于三種研究路徑展開。

一是功能路徑。該路徑融合了結(jié)構(gòu)-功能主義的動(dòng)態(tài)平衡理念，將“精準(zhǔn)問責(zé)”視為黨和政府糾正以往問責(zé)不到位、問責(zé)程序不規(guī)范、問責(zé)泛化簡(jiǎn)單化等問題時(shí)的行動(dòng)指南。在該路徑下，精準(zhǔn)問責(zé)在黨風(fēng)廉政建設(shè)和政府治理中的正向功能得到了較為充分的挖掘。精準(zhǔn)問責(zé)能夠增強(qiáng)制度執(zhí)行的保障力量，實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)與制度執(zhí)行的統(tǒng)一，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能[3];通過將精準(zhǔn)問責(zé)聚焦于黨中央重大決策部署落實(shí)情況、人民群眾關(guān)切的重大問題及形式主義、官僚主義的突出表現(xiàn)等，能夠達(dá)到壓實(shí)責(zé)任、激勵(lì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為的目標(biāo)[4]。

二是技術(shù)路徑。即通過確定性、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)設(shè)計(jì)與程序安排使問責(zé)能夠持續(xù)地、最大限度地趨近于“精準(zhǔn)”的理想狀態(tài)。有學(xué)者從結(jié)構(gòu)—過程視角觀察近年來黨內(nèi)問責(zé)的發(fā)展，認(rèn)為精準(zhǔn)思維在要素和過程兩個(gè)層面融入了既有問責(zé)制度及其運(yùn)作過程[5];精準(zhǔn)問責(zé)的充分運(yùn)用需要厘清問責(zé)和追究責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任、主觀責(zé)任和客觀責(zé)任、黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)四組關(guān)系[6];有學(xué)者深入剖析了當(dāng)前問責(zé)工作中的“問責(zé)異化”問題，并從完善崗位職責(zé)體系、健全問責(zé)制度體系、改進(jìn)問責(zé)方法等方面提出了系統(tǒng)的矯正機(jī)制[7]。

三是場(chǎng)景路徑。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性的變革，公職人員問責(zé)由“粗放”向“精準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變牽涉多方要素，因而需要考慮從理念到實(shí)踐的各種運(yùn)行場(chǎng)域。精準(zhǔn)問責(zé)有賴于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)的提升，其首要條件是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變，特別是要擺脫“權(quán)力意志”的干擾[8];有學(xué)者分析了現(xiàn)有問責(zé)制度的權(quán)責(zé)配置場(chǎng)域，指出當(dāng)下的黨政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)配置存在三個(gè)特點(diǎn)：權(quán)大于責(zé)仍是普遍現(xiàn)象、權(quán)大于責(zé)在權(quán)力體系縱向維度存在不平衡性、權(quán)大于責(zé)在不同權(quán)力類型間也存在著不平衡性，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)性平衡則是精準(zhǔn)問責(zé)的前提[9]。

綜上，三種研究路徑分別從不同視角強(qiáng)調(diào)了精準(zhǔn)問責(zé)的重要價(jià)值，功能路徑著重于解釋精準(zhǔn)問責(zé)“何以需要”問題，技術(shù)路徑和場(chǎng)景路徑則嘗試從機(jī)制設(shè)計(jì)與運(yùn)作環(huán)境的角度回應(yīng)精準(zhǔn)問責(zé)“何以可能”的問題。一方面，既有研究通常不注意區(qū)分黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)，或是主要關(guān)注黨內(nèi)問責(zé)，對(duì)監(jiān)察問責(zé)缺少理論分析，導(dǎo)致對(duì)公職人員問責(zé)的整體把握不夠充分。另一方面，現(xiàn)有研究成果一般停留在“應(yīng)然”層面和描述層面，偏重于歸納整理近年來相關(guān)黨紀(jì)法規(guī)的精細(xì)化特征，或是著眼于梳理既有實(shí)踐中的問題，在問題成因分析上缺少理論框架的支撐，這使一些研究成果顯得較為零散。

鑒于此，我們針對(duì)精準(zhǔn)問責(zé)的理論研究有必要提升整體性和系統(tǒng)性，在結(jié)合現(xiàn)狀進(jìn)行研究的同時(shí)回答如下問題：我國(guó)公職人員精準(zhǔn)問責(zé)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域有何特點(diǎn)？精準(zhǔn)問責(zé)在實(shí)踐中存在哪些偏差，其背后的根源是什么？應(yīng)當(dāng)運(yùn)用何種優(yōu)化策略完善既有問責(zé)機(jī)制，使其更為精準(zhǔn)有效？本文嘗試綜合功能、技術(shù)和場(chǎng)景三種研究路徑，在體制機(jī)制層面構(gòu)建我國(guó)公職人員問責(zé)的分析框架，并以此考察精準(zhǔn)問責(zé)在實(shí)際操作中出現(xiàn)的偏差及原因，繼而提出有針對(duì)性的優(yōu)化策略。

二、公職人員精準(zhǔn)問責(zé)的體制機(jī)制分析框架

國(guó)外學(xué)界一般不對(duì)體制和機(jī)制進(jìn)行明確區(qū)分，而是將其都?xì)w為“制度”進(jìn)行研究例如，理性制度主義認(rèn)為，制度是短期的規(guī)則和程序;歷史制度主義認(rèn)為制度是長(zhǎng)期的正式或非正式的規(guī)則;社會(huì)制度主義則認(rèn)為制度是長(zhǎng)期的規(guī)范、規(guī)則和文化。從概念上看，三種學(xué)派所討論的“制度”涵蓋了體制和機(jī)制。參見何俊志、任俊峰、朱德米：《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，天津人民出版社2007年版第312頁(yè)。，但由于我國(guó)政治發(fā)展的特殊性，有必要對(duì)體制與機(jī)制進(jìn)行歸類分析，以更好地把握公職人員問責(zé)的總體特征。從政治學(xué)視角看，體制是關(guān)于公共領(lǐng)域性質(zhì)和基本運(yùn)行方式的整體性制度框架，與意識(shí)形態(tài)和權(quán)力格局密切相關(guān);機(jī)制是人們?cè)谔囟w制內(nèi)為實(shí)現(xiàn)某種目的而形成的治理安排。就體制和機(jī)制的關(guān)系而言，體制是機(jī)制的上位概念，體制塑造機(jī)制，但體制的性質(zhì)和要求必須通過機(jī)制才能體現(xiàn)在實(shí)踐中[10]。在我國(guó)，問責(zé)本身具有很強(qiáng)的政治性和政策性，因而從體制機(jī)制層面考察公職人員精準(zhǔn)問責(zé)，有助于將宏觀的體制環(huán)境與具體的機(jī)制要素及其運(yùn)作結(jié)合起來，也能將靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程結(jié)合起來。

（一）公職人員精準(zhǔn)問責(zé)的體制環(huán)境

中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)的國(guó)家治理中居于核心位置，黨的一元主導(dǎo)塑造了我國(guó)治理體系的基本格局。不同于西方國(guó)家普遍遵循的政治、行政二分原則，我國(guó)的黨政關(guān)系不是對(duì)等權(quán)力主體之間的關(guān)系問題，而是黨在國(guó)家治理格局中對(duì)政府權(quán)力的安排和規(guī)范方式問題[11]。黨在這一關(guān)系中居于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并以黨政分工、深度融合的方式推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化關(guān)于黨建和業(yè)務(wù)深度融合，習(xí)近平在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上明確指出：“只有圍繞中心，建設(shè)隊(duì)伍、服務(wù)群眾，推動(dòng)黨建和業(yè)務(wù)深度融合，機(jī)關(guān)黨建工作才能找準(zhǔn)定位”。參見《習(xí)近平在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上的講話》，《求是》2019年第21期。?，F(xiàn)實(shí)中，這一黨政關(guān)系的突出表現(xiàn)是黨政兩套權(quán)力系統(tǒng)并存，在結(jié)構(gòu)上都遵循科層制組織原則，但二者之間相互交叉重疊，黨的權(quán)力系統(tǒng)始終統(tǒng)攝政的權(quán)力系統(tǒng)。在組織設(shè)置上，各級(jí)、各領(lǐng)域的黨組織從縱向和橫向兩個(gè)層面保證黨對(duì)公共權(quán)力的掌握，黨組織既是決策的政治核心，也承擔(dān)著貫徹上級(jí)指示的執(zhí)行功能;在人員配置上，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部擁有嚴(yán)格的行政級(jí)別并享受相應(yīng)待遇，都以國(guó)家人事行政管理模式進(jìn)行管理，黨組織通過黨員身份和“黨管干部”“下管一級(jí)”等原則保證公職人員切實(shí)承擔(dān)起政治責(zé)任。由此，黨政分工、深度融合從整體上塑造出公職人員精準(zhǔn)問責(zé)的體制環(huán)境，具體表現(xiàn)在權(quán)力配置、職能定位和運(yùn)行規(guī)則三個(gè)方面。

一是從權(quán)力配置看，問責(zé)權(quán)由黨委政府及其相關(guān)部門掌握，呈現(xiàn)配屬清晰、高度集中的特點(diǎn)。問責(zé)是上級(jí)黨委政府對(duì)下級(jí)單位及其領(lǐng)導(dǎo)的單向施壓行為，問責(zé)主體能夠控制問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、決定和執(zhí)行等全部過程，問責(zé)一旦啟動(dòng)通常具有很高的效率。

就理論而言，我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)實(shí)體等主體也享有問責(zé)權(quán)

從廣義的問責(zé)概念看，我國(guó)憲法規(guī)定公民對(duì)公職人員的違法失職行為，有向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利;各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)擁有質(zhì)詢、監(jiān)督、調(diào)查和罷免相關(guān)公職人員的權(quán)力。參見《中華人民共和國(guó)憲法》，中國(guó)法律出版社2018年版第17頁(yè)、第23頁(yè)～27頁(yè)。。但在既有體制下，這些主體處于相對(duì)邊緣的位置。

二是從職能定位看，黨內(nèi)問責(zé)的主體是黨委、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)及紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)，監(jiān)察問責(zé)的主體則是監(jiān)察委員會(huì)和有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)。由于紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，因而黨內(nèi)問責(zé)主體和監(jiān)察問責(zé)主體具有重合性。在實(shí)踐中，一般由黨委政府擔(dān)任問責(zé)事由的決策機(jī)關(guān)，紀(jì)委監(jiān)委則是問責(zé)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

三是從運(yùn)行規(guī)則看，我國(guó)公職人員問責(zé)的主體和客體都屬于科層體系內(nèi)部，行政隸屬關(guān)系明晰，是一種典型的垂直問責(zé)，其特征非常明顯。一方面，公共組織的責(zé)任是采用自下而上的層級(jí)負(fù)責(zé)制，組織的權(quán)力則是采用自上而下的垂直指揮系統(tǒng)，組織的目標(biāo)和任務(wù)被層層分解，問責(zé)主要針對(duì)公職人員開展工作的績(jī)效或結(jié)果;另一方面，權(quán)力和規(guī)則處于重要地位，垂直問責(zé)體現(xiàn)的是組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬的質(zhì)詢權(quán)力，下屬雖有申訴的權(quán)力，但申訴是否有效仍由上級(jí)決定。

值得注意的是，受體制環(huán)境影響，我國(guó)的公職人員問責(zé)在實(shí)踐中還表現(xiàn)出靈活性特點(diǎn)，既能通過常規(guī)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督問責(zé)，也能在特殊情況下針對(duì)重大突發(fā)事件或重點(diǎn)工作實(shí)施“動(dòng)員型”問責(zé)，即利用政策文件、上級(jí)批示等政治動(dòng)員繞開原有的科層制常規(guī)過程

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)批示在問責(zé)中的作用，有學(xué)者進(jìn)行了較為系統(tǒng)的實(shí)證分析。參見許玉鎮(zhèn)、劉濱：《權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)批示：官員問責(zé)的政治邏輯分析——基于2005年以來我國(guó)安全生產(chǎn)事故官員問責(zé)的混合研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。，并通過督導(dǎo)、督察、巡視等方式將上級(jí)的重要部署層層壓實(shí)，確保任務(wù)和責(zé)任能夠在科層體系內(nèi)高效傳導(dǎo)，提高問責(zé)的針對(duì)性并大幅強(qiáng)化問責(zé)壓力，以“從嚴(yán)從快”的“問責(zé)風(fēng)暴”推動(dòng)工作落實(shí)

例如，2020年1月30日，針對(duì)疫情防控中的問題，湖北省紀(jì)委發(fā)出通知，明確提出了“從重從快查處”的問責(zé)原則，也明確了五種需從重從快查處的情形，并通過“下沉式”監(jiān)督檢查、成立督導(dǎo)小組、建立疫情防控信訪問題快查快結(jié)機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)措施、最嚴(yán)作風(fēng)、最嚴(yán)管理、最嚴(yán)監(jiān)督、最嚴(yán)問責(zé)”。

參見《黃岡處理處分防控不力黨員干部337人》，《湖北日?qǐng)?bào)》2020年2月2日。。

（二）公職人員精準(zhǔn)問責(zé)的機(jī)制要素

任何政府的存在和運(yùn)行都意味著履行某種責(zé)任并實(shí)行與此相應(yīng)的問責(zé)制，問題在于政府履行的是什么責(zé)任，由誰(shuí)、以何種方式承擔(dān)或追究責(zé)任。只有對(duì)這些機(jī)制要素進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)定，才能使精準(zhǔn)問責(zé)具有可操作前提并更為精確地服務(wù)于體制目標(biāo)。從當(dāng)前黨紀(jì)法規(guī)的建設(shè)情況看，問責(zé)機(jī)制的精準(zhǔn)化主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。

一是問責(zé)主體精準(zhǔn)化。問責(zé)主體是問責(zé)行為的主動(dòng)發(fā)起者，是合法享有問責(zé)權(quán)的組織或個(gè)人，為防止問責(zé)主體錯(cuò)位混亂，公職人員問責(zé)主體的精準(zhǔn)分工不可或缺。就黨內(nèi)問責(zé)而言，2019年修訂的《問責(zé)條例》將黨內(nèi)問責(zé)主體分為黨委、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)及紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)四種類型，并通過明確黨委的主體責(zé)任、紀(jì)委的監(jiān)督專責(zé)、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)按照職責(zé)權(quán)限履行監(jiān)督責(zé)任和黨的工作機(jī)關(guān)依據(jù)職能履行監(jiān)督責(zé)任進(jìn)一步明確了問責(zé)主體的角色分工。就監(jiān)察問責(zé)而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)或有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)是問責(zé)的主體。《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情形直接實(shí)施監(jiān)察問責(zé)，或向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。

二是問責(zé)客體精準(zhǔn)化。問責(zé)客體是問責(zé)機(jī)制啟動(dòng)時(shí)的被問責(zé)者。在黨內(nèi)問責(zé)層面，《問責(zé)條例》明確規(guī)定問責(zé)對(duì)象是黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，在此基礎(chǔ)上，通過“不得向下級(jí)黨組織和干部推卸責(zé)任”“集體決定、分清責(zé)任”等明確了黨內(nèi)上下級(jí)之間、個(gè)人和集體之間責(zé)任劃分的基本原則;在監(jiān)察問責(zé)層面，《監(jiān)察法》第三條規(guī)定監(jiān)察問責(zé)的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員。可見，在適用對(duì)象上黨內(nèi)問責(zé)和監(jiān)察問責(zé)既有重疊部分，又各有側(cè)重、相互補(bǔ)充，在實(shí)現(xiàn)公職人員“全覆蓋”的同時(shí)突出了領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。

三是問責(zé)情形精準(zhǔn)化。問責(zé)情形指問責(zé)主體在何種事由下需要對(duì)問責(zé)客體啟動(dòng)問責(zé)程序。從當(dāng)前的制度建構(gòu)情況看，問責(zé)情形正日益呈現(xiàn)精細(xì)化特征。新修訂的《問責(zé)條例》將以往《問責(zé)條例》所規(guī)定的6類問責(zé)情形擴(kuò)展為11類，進(jìn)一步推動(dòng)了問責(zé)情形設(shè)置從“聚條扎堆”向“獨(dú)立成條”的轉(zhuǎn)變。《監(jiān)察法》雖未對(duì)問責(zé)情形作出具體規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般按照《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》第五條所列的7項(xiàng)問責(zé)情形實(shí)施問責(zé)。值得注意的是，針對(duì)特定問題，黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)還可同向發(fā)力、黨紀(jì)國(guó)法雙施雙守，以強(qiáng)力的紀(jì)法銜接“雙問責(zé)”倒逼責(zé)任落實(shí)。

四是問責(zé)方式精準(zhǔn)化。問責(zé)方式是問責(zé)主體對(duì)問責(zé)客體失職失責(zé)行為所實(shí)施的各類懲處舉措。為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的目標(biāo)，就需要對(duì)懲處類型和懲處尺度進(jìn)行清晰界定。新修訂的《問責(zé)條例》第八條明確規(guī)定：對(duì)黨組織的問責(zé)方式包括檢查、通報(bào)、改組;對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分，相較修訂前，刪除情形限定，使其適用范圍更廣，更有利于日常監(jiān)督。監(jiān)察問責(zé)的問責(zé)方式在實(shí)踐中參照《問責(zé)條例》執(zhí)行，包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整和政務(wù)處分四種。同時(shí)，《問責(zé)條例》對(duì)不予問責(zé)或免予問責(zé)、從輕或減輕問責(zé)、從重或加重問責(zé)等懲罰尺度適用的具體情形作出了明確的規(guī)定。

五是問責(zé)流程精準(zhǔn)化。問責(zé)流程指問責(zé)啟動(dòng)后的實(shí)施程序，包括信息收集、調(diào)查、決定、執(zhí)行、救濟(jì)等方面的內(nèi)容。精準(zhǔn)問責(zé)在這一層面體現(xiàn)為問責(zé)主體對(duì)問責(zé)客體的責(zé)任性質(zhì)、行為動(dòng)機(jī)、損害結(jié)果和因果關(guān)聯(lián)等歸責(zé)要件進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估。具體而言，在問責(zé)機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)作過程中，一般是紀(jì)委監(jiān)委首先通過日常監(jiān)督收集問責(zé)事由的線索，報(bào)黨委政府批準(zhǔn)后建立調(diào)查組、啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查。調(diào)查組通過查閱資料和實(shí)地走訪等方式查明調(diào)查對(duì)象的問題，在這一過程中，問責(zé)主體有權(quán)以合法方式要求問責(zé)客體和所在單位提供詳實(shí)的信息，并將調(diào)查認(rèn)定的違法事實(shí)及擬給予行政處分的依據(jù)告知被調(diào)查人，聽取被調(diào)查人的陳述和申辯，并對(duì)被調(diào)查人的陳述進(jìn)行核實(shí)，記錄在案。

調(diào)查完后，調(diào)查組需向決策機(jī)關(guān)提交書面調(diào)查報(bào)告，黨委常委會(huì)議或政府常務(wù)會(huì)議根據(jù)調(diào)查報(bào)告作出是否問責(zé)的決定及問責(zé)的方式。

在救濟(jì)環(huán)節(jié)，問責(zé)對(duì)象可以于規(guī)定時(shí)間內(nèi)向作出問責(zé)決定的黨組織提出書面申訴。如果問責(zé)主體發(fā)現(xiàn)問責(zé)決定存在問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。

三、公職人員精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)踐偏差及其成因

隨著黨紀(jì)法規(guī)的不斷完善，“精準(zhǔn)思維”已體現(xiàn)在公職人員問責(zé)機(jī)制的各要素之中，并通過形成完整的監(jiān)督問責(zé)體系維護(hù)了既有體制的權(quán)威高效。從概念上看，精準(zhǔn)問責(zé)意味著嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)國(guó)法，也意味著問責(zé)主體需要嚴(yán)格按照機(jī)制流程辦事，不能隨意任性。然而，精準(zhǔn)規(guī)定并不等同于精準(zhǔn)執(zhí)行，在精準(zhǔn)問責(zé)從“應(yīng)然”向“實(shí)然”的轉(zhuǎn)化過程中，仍然出現(xiàn)了一些實(shí)踐偏差，不僅沒能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)的初衷，反而打擊了公職人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性，對(duì)我國(guó)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生了消極影響。

（一）公職人員精準(zhǔn)問責(zé)實(shí)踐偏差的表現(xiàn)

一是問責(zé)主體單一?！秵栘?zé)條例》和《監(jiān)察法》已經(jīng)明確了問責(zé)主體的角色分工，但從實(shí)踐看，問責(zé)主體嚴(yán)重失衡，問責(zé)職能主要由紀(jì)委監(jiān)委履行，其他問責(zé)主體的作用相當(dāng)薄弱。由于黨政系統(tǒng)內(nèi)不同部門的專業(yè)分工和特殊性，將紀(jì)委監(jiān)委作為問責(zé)主體無疑是合理的，但過多依靠紀(jì)檢監(jiān)察部門履行也可能降低問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行能效。究其原因，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在級(jí)別地位上低于同級(jí)黨委政府，權(quán)威不足導(dǎo)致作用發(fā)揮受限;同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由于受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，自主性和獨(dú)立性較弱。雖然根據(jù)《監(jiān)察法》，各級(jí)監(jiān)委應(yīng)對(duì)本級(jí)人代會(huì)及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)委負(fù)責(zé)，但在現(xiàn)實(shí)中，由于各級(jí)監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，因此監(jiān)委也需接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)委監(jiān)委的權(quán)威不足和獨(dú)立性較弱直接導(dǎo)致實(shí)踐中的問責(zé)弱化和問責(zé)不規(guī)范問題。就前者而言，紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)或普通公職人員的監(jiān)督問責(zé)作用較強(qiáng)，而對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督問責(zé)作用較弱，很少出現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察部門問責(zé)同級(jí)黨政部門及其領(lǐng)導(dǎo)的情況;就后者而言，一些地方的黨委政府違反黨紀(jì)法規(guī)，直接將處理結(jié)果簽批給紀(jì)委監(jiān)委，讓紀(jì)委監(jiān)委走問責(zé)處分的程序，或是要求紀(jì)委監(jiān)委在很短的時(shí)限內(nèi)問責(zé)處理公職人員，導(dǎo)致正常的問責(zé)流程無法開展。

二是問責(zé)客體缺位錯(cuò)位。明確的問責(zé)客體是問責(zé)有效實(shí)施的前提，但由于我國(guó)公職人員問責(zé)的體制環(huán)境復(fù)雜，黨政系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和人事設(shè)置交疊，各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任較為模糊，問責(zé)客體缺位的問題時(shí)有出現(xiàn)，具體表現(xiàn)為追究直接責(zé)任人多、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任少，追究分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任多、追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任少。有的地方問責(zé)雷聲大雨點(diǎn)小，出了問題，對(duì)承擔(dān)具體落實(shí)工作的公職人員或是基層干部追責(zé)，卻不倒查主要領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，以具體責(zé)任代替主體責(zé)任;還有一些地區(qū)對(duì)普通公職人員在政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，但對(duì)于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的決策失誤以“交學(xué)費(fèi)”的名義從輕或免予問責(zé)。問責(zé)客體錯(cuò)位突出表現(xiàn)為責(zé)任認(rèn)定不精準(zhǔn)：有的地方開展問責(zé)就是為了應(yīng)付上級(jí)追責(zé)，導(dǎo)致一些公職人員莫名“背鍋”;有的領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)樯先晤I(lǐng)導(dǎo)失職失責(zé)所造成的問題而被問責(zé);有的單位權(quán)力分配不科學(xué)、不合理，很多問責(zé)集中到一個(gè)人;有的公職人員權(quán)責(zé)不匹配，缺少相應(yīng)的權(quán)力卻承擔(dān)了不應(yīng)有的責(zé)任，使問責(zé)難以收到預(yù)期成效。

三是問責(zé)情形模糊。當(dāng)前，中央和地方已經(jīng)出臺(tái)了諸多關(guān)于問責(zé)的規(guī)范性文件，對(duì)公職人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任進(jìn)行了區(qū)分，這是問責(zé)工作得以開展的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。但是，一些地方以貫徹中央精神的名義出臺(tái)了一系列更為嚴(yán)格的問責(zé)工作方案，人為拓寬問責(zé)情形，導(dǎo)致問責(zé)情形隨意化和問責(zé)范圍擴(kuò)大化。一些領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單地把問責(zé)當(dāng)作壓力傳導(dǎo)的工具，對(duì)下級(jí)工作一旦不滿就啟動(dòng)問責(zé)，使問責(zé)受“長(zhǎng)官意志”影響，帶上了“情緒化”色彩;有些地方為了加強(qiáng)工作開展力度，在各類工作部署中強(qiáng)調(diào)問責(zé)，使問責(zé)情形瑣碎散亂，諸如，環(huán)境衛(wèi)生整治不達(dá)標(biāo)、植樹造林任務(wù)沒完成等都可能被問責(zé)，甚至出現(xiàn)了“喝牛奶被問責(zé)”“工作時(shí)間發(fā)朋友圈和點(diǎn)贊被問責(zé)”等問責(zé)泛化問題?！靶☆}大做”“矯枉過正”使一些本以批評(píng)教育就可解決的問題被拿來當(dāng)作問責(zé)處理，違反了“依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是”的問責(zé)原則。

四是問責(zé)方式簡(jiǎn)單化。問責(zé)方式簡(jiǎn)單化有三種典型表現(xiàn)。第一種是沒有按照“三個(gè)區(qū)分開來”的原則進(jìn)行問責(zé)，對(duì)改革創(chuàng)新中由于客觀條件限制而出現(xiàn)的問題進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，或是對(duì)由于上級(jí)決策不當(dāng)而引發(fā)的問題進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)，又或是對(duì)某些長(zhǎng)期存在的歷史遺留問題或結(jié)構(gòu)性問題視而不見，將責(zé)任簡(jiǎn)單歸咎于公職人員個(gè)人并嚴(yán)厲問責(zé)，以問責(zé)代替整改。第二種情況是在問責(zé)中過于強(qiáng)調(diào)“從快從嚴(yán)”，未對(duì)責(zé)任主次輕重進(jìn)行精準(zhǔn)區(qū)分，導(dǎo)致同一類問責(zé)情形的懲罰尺度不一，或是出了問題有“一大片”公職人員受到嚴(yán)厲的黨紀(jì)政務(wù)處分，不僅沒能激勵(lì)公職人員履職盡責(zé)，反而嚴(yán)重挫傷了被問責(zé)公職人員的工作積極性，以至于一些公職人員產(chǎn)生“大干大問責(zé)，小干小問責(zé)，不干不問責(zé)”的消極情緒。第三種情況是對(duì)嚴(yán)重失職失責(zé)的問責(zé)對(duì)象“高高舉起”“輕輕放下”，僅以免職、降職等方式從輕處理，對(duì)其明顯違法行為的法律責(zé)任追究卻滯后或缺失?？偠灾瑔栘?zé)的目的是為了更好地推動(dòng)工作，促進(jìn)公共服務(wù)的改善，如果不根據(jù)具體情形把握問責(zé)尺度，只會(huì)導(dǎo)致問責(zé)方式畸輕畸重，使問責(zé)目標(biāo)嚴(yán)重偏位。

（二）公職人員精準(zhǔn)問責(zé)實(shí)踐偏差的成因

就體制環(huán)境而言，一元主導(dǎo)的治理體制格局有助于發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)，使黨和政府的動(dòng)員力、凝聚力、執(zhí)行力和組織力顯著提升。但是，黨政體系交叉重合也在一定程度上打破了黨政組織各司其職、各負(fù)其責(zé)的權(quán)責(zé)清晰狀態(tài)，使責(zé)任主體與責(zé)任內(nèi)容之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系被打亂[12]。此外，隨著治理主體多元化、治理對(duì)象復(fù)雜化、治理單位精細(xì)化，近年來政府的責(zé)任范圍及公職人員的崗位職責(zé)在不斷變化調(diào)整，這使通過“權(quán)責(zé)清單”等方式清晰界定權(quán)責(zé)體系更加困難。由此，責(zé)任范圍模糊成為精準(zhǔn)問責(zé)出現(xiàn)偏差的癥結(jié)。

一是黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任難以明確。我國(guó)的黨政機(jī)關(guān)在工作中遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委主要是對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行政治、組織和思想上的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府或政府部門的行政首長(zhǎng)則對(duì)本政府或本部門的工作負(fù)責(zé)。在這一框架下，政府領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員一般也是黨委成員，黨政領(lǐng)導(dǎo)的身份權(quán)責(zé)交叉。一旦出現(xiàn)問題，我們很難分清黨委領(lǐng)導(dǎo)和行政首長(zhǎng)的責(zé)任，或者二者都有責(zé)任時(shí)各自應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任。由于黨委領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和實(shí)際權(quán)力高于政府領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)只問責(zé)行政首長(zhǎng)而不涉及黨委領(lǐng)導(dǎo)的問題。

二是正副職之間的責(zé)任劃分不清。我國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)企和基層群眾自治組織等公共組織都采用正副職領(lǐng)導(dǎo)模式，由正職統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、副職分管專項(xiàng)工作，正職對(duì)副職的分管工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督并對(duì)重要事項(xiàng)或模糊事項(xiàng)作出決策。然而，現(xiàn)實(shí)中正副職之間的權(quán)責(zé)關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，如黨委副職一般擔(dān)任行政正職，因而行政首長(zhǎng)可能既是正職又是副職，使決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任難以分清。而在正職主持全面工作的情況下，如何厘清其權(quán)責(zé)范圍也難有明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)正職的問責(zé)少于副職的現(xiàn)象。

三是集體和個(gè)人間的責(zé)任難以明確。我國(guó)的公權(quán)機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制，在討論決定重大問題時(shí)需要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，由黨委集體決策，黨委成員根據(jù)分工履行自身職責(zé)。集體決策雖然能夠避免個(gè)人專斷，然而決策一旦出現(xiàn)失誤，是問責(zé)黨組織還是問責(zé)分管領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，或是對(duì)需要問責(zé)的黨組織以何種方式進(jìn)行問責(zé)都是難題?，F(xiàn)實(shí)中，一般是對(duì)分管本領(lǐng)域的黨委成員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)黨組織的集體決策責(zé)任卻難于追究。

四是上下級(jí)之間的責(zé)任范圍模糊。在我國(guó)的既有體制下，公權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系復(fù)雜。就黨政機(jī)構(gòu)而言，一級(jí)地方政府要接受同級(jí)黨委和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，而本級(jí)黨委作為執(zhí)行組織又要接受上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。如此，問責(zé)時(shí)是要問本級(jí)政府還是本級(jí)黨委的責(zé)任，亦或是要問責(zé)到哪一級(jí)的政府或黨委都存在模糊之處。另外，上下級(jí)崗位職責(zé)的設(shè)定也相當(dāng)粗糙，當(dāng)前公職人員崗位職責(zé)規(guī)定中的最后一條通常都是“完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作”，這樣的規(guī)定給上級(jí)推卸責(zé)任提供了看似合理的借口。由于上級(jí)的決策和工作部署一般比較寬泛，對(duì)于下級(jí)在執(zhí)行過程中的請(qǐng)示，上級(jí)可能用“按規(guī)定辦”等模糊表述來回應(yīng)。一旦出了問題，上級(jí)的責(zé)任往往難以追究。

五是基層治理領(lǐng)域的“條”“塊”權(quán)責(zé)不匹配?！皸l”“塊”之間的責(zé)任模糊在基層尤為明顯，一方面，“上面千條線，下面一根針”使基層組織在權(quán)力有限的情況下職責(zé)繁多、管理負(fù)擔(dān)過重，部分基層公職人員更是一人多崗、身兼數(shù)職，如村支書、村主任和村集體經(jīng)濟(jì)合作社董事長(zhǎng)全部由一人“一肩挑”[13];另一方面，上級(jí)職能部門與基層屬地的權(quán)責(zé)歸屬不清，職能部門常以“屬地管理”的名義將責(zé)任轉(zhuǎn)給基層，通過目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目分配和檢查考核等方式加大對(duì)基層的控制，導(dǎo)致屬地責(zé)任變成無限責(zé)任、主責(zé)部門變成督辦考核部門，這種不合理局面也讓基層公職人員容易成為被問責(zé)的主要對(duì)象。

上述五個(gè)方面的責(zé)任范圍模糊是公職人員問責(zé)出現(xiàn)偏差的宏觀制度背景，從更具體的機(jī)制運(yùn)作層面來看，既有問責(zé)機(jī)制主要依托于科層制組織運(yùn)作，因而科層制組織在政策執(zhí)行和工作開展中所固有的慣性和自主性特征也會(huì)深刻影響問責(zé)實(shí)踐，使問責(zé)偏離精準(zhǔn)有效的目標(biāo)。

一是科層制的內(nèi)在慣性使既有問責(zé)機(jī)制可能受到“權(quán)力意志”影響，偏重于“對(duì)上負(fù)責(zé)”?？茖咏M織是政府過程中最為常規(guī)的要素，表現(xiàn)出穩(wěn)固的等級(jí)結(jié)構(gòu)和權(quán)力向上集中等特征，這些特征還會(huì)逐漸內(nèi)化為科層組織的“慣性”，并深刻影響科層組織對(duì)相關(guān)工作機(jī)制的運(yùn)用[14]。各級(jí)黨政組織尤為關(guān)注上級(jí)高度重視的工作及其執(zhí)行情況，一旦發(fā)生問題，不僅會(huì)影響相關(guān)工作的順利開展，還會(huì)影響相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。在這種情況下，科層組織通常會(huì)積極運(yùn)用問責(zé)手段，主動(dòng)啟動(dòng)問責(zé)，目標(biāo)是推動(dòng)相關(guān)工作的落實(shí)并彰顯自身的積極作為。然而，這也會(huì)使問責(zé)過度聚焦于重點(diǎn)工作和從事這些工作的公職人員，如扶貧、環(huán)保、社會(huì)治安等領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的問責(zé)很少出現(xiàn)，導(dǎo)致“問責(zé)不均衡”現(xiàn)象。

同時(shí)，由于上級(jí)部署的一些任務(wù)是突擊性、動(dòng)員式的，為了完成這些任務(wù)，黨政部門就可能采用與之相配套的動(dòng)員型問責(zé)，較為頻繁地使用問責(zé)手段，目標(biāo)是使壓力和責(zé)任能夠最大限度傳導(dǎo)下去。黨政問責(zé)主體很容易因?yàn)橥饨鐗毫芭c之相伴的高層關(guān)注啟動(dòng)問責(zé)，所以問責(zé)簡(jiǎn)單化、問責(zé)泛化在熱點(diǎn)事件應(yīng)對(duì)中表現(xiàn)得較為明顯[15]。此外，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的科層慣性使一些問責(zé)由上級(jí)黨政部門直接提出，且明確要求下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)特定組織或公職人員個(gè)人給予某種處理方式，也就是通常所說的“戴帽問責(zé)”。在這種模式下，下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和自主性被大幅削弱，其提出的意見和建議若得不到上級(jí)的認(rèn)同，還需根據(jù)上級(jí)意見重新擬定處理辦法。反過來，在上級(jí)重視和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域之外，科層組織內(nèi)部的常態(tài)化問責(zé)就可能出現(xiàn)消極應(yīng)對(duì)和動(dòng)力缺失問題，產(chǎn)生“上級(jí)督辦問責(zé)多、下級(jí)主動(dòng)問責(zé)少”的現(xiàn)象。

二是科層自主性成為黨紀(jì)法規(guī)難以精準(zhǔn)執(zhí)行的關(guān)鍵障礙。看似高度整合的科層體系實(shí)際上具有碎片化特征，不同地區(qū)、不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)和部門具有相對(duì)固定且差異性較大的內(nèi)生偏好。我國(guó)自上而下的政策落實(shí)傳導(dǎo)路徑較長(zhǎng)，因而下級(jí)組織通常表現(xiàn)出一定的獨(dú)立性和自主性。在既有的常態(tài)化問責(zé)機(jī)制中，上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效監(jiān)督是問責(zé)精準(zhǔn)有效的前提，但由于下級(jí)黨政組織擁有法定的或潛在的自由裁量權(quán)，可以利用自身優(yōu)勢(shì)采取一系列對(duì)策應(yīng)對(duì)上級(jí)監(jiān)督，如利用各種“關(guān)系網(wǎng)”使上級(jí)政府處于監(jiān)督外圍，或采取變通、共謀等方式抵制監(jiān)督。

因而，常態(tài)化問責(zé)工作在信息搜集這一初始階段就可能遇到阻礙，以至于在一些情況下上級(jí)只有等到損害性后果產(chǎn)生時(shí)，才能清楚發(fā)現(xiàn)問題并啟動(dòng)問責(zé)。

值得注意的是，受科層自主性影響，黨政系統(tǒng)內(nèi)部的垂直問責(zé)還存在相互庇護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。上下級(jí)之間或部門之間可能存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，且由于決策者與執(zhí)行者之間關(guān)系密切，即便發(fā)現(xiàn)問題也可能顧忌“政府形象”而不處理或從輕處理相關(guān)責(zé)任人。簡(jiǎn)言之，科層組織內(nèi)的上下級(jí)可能形成利益共同體，“一榮俱榮，一損俱損”，上級(jí)主動(dòng)啟動(dòng)問責(zé)有可能將自身卷入其中，以至于承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，除非發(fā)生重大公共事件，造成了嚴(yán)重社會(huì)影響或受到高層關(guān)注，否則其他方面的問題就可能通過內(nèi)部處理的方式進(jìn)行化解。即便是發(fā)生了某些重大事件，也可能出現(xiàn)“庇護(hù)問責(zé)”，也就是采取“捏軟柿子”“丟卒保車”“高舉輕放”的辦法有選擇地懲處相關(guān)公職人員。

規(guī)則至上是科層組織運(yùn)作的基本原則，也是約束科層自主性的重要路徑，但現(xiàn)有黨紀(jì)法規(guī)的模糊之處使科層自主性有了進(jìn)一步發(fā)揮的空間。例如，現(xiàn)有黨紀(jì)法規(guī)對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)干部”和“管理人員”的界定較為寬泛，導(dǎo)致各地、各級(jí)黨政部門擁有較大的自主解釋權(quán)，以至于在制定工作方案時(shí)人為擴(kuò)大問責(zé)客體，將未擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員作為問責(zé)對(duì)象。

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十七條將違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員區(qū)分為直接責(zé)任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者三種類型。但是，在何種情況下僅追究直接責(zé)任者，何種情況下還應(yīng)追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者沒有進(jìn)一步的明確規(guī)定。實(shí)踐中，一般只追究直接責(zé)任者和主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的責(zé)任，對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的責(zé)任追究經(jīng)常缺失。

再如，新修訂的《問責(zé)條例》明確了11類問責(zé)情形，但對(duì)各類情形的規(guī)定仍有模糊之處，特別是第十一類情形，也就是“其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的失職失責(zé)情形”，這一條在實(shí)踐中容易成為無所不包的“兜底條款”，也是一些地方的黨政部門不顧精準(zhǔn)問責(zé)原則，制定更為零散瑣碎問責(zé)方案的依據(jù)。

由此可見，一旦法律規(guī)定模糊或難以操作，在問責(zé)過程中就可能出現(xiàn)人情關(guān)系和利益關(guān)系等方面的干擾，進(jìn)而導(dǎo)致問責(zé)泛化簡(jiǎn)單化等問題。

四、公職人員精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制的優(yōu)化策略

精準(zhǔn)有效是政府治理的核心理念，精準(zhǔn)是治理的原則，有效是治理的目標(biāo)。就問責(zé)而言，只有實(shí)現(xiàn)了問責(zé)機(jī)制的精準(zhǔn)規(guī)定和精準(zhǔn)執(zhí)行，才能避免種種“問責(zé)異化”問題，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。為了糾正既存的實(shí)踐偏差，我們有必要采取有針對(duì)性的優(yōu)化策略，在體制與機(jī)制、結(jié)構(gòu)與過程兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)和有效的辯證統(tǒng)一。

一是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督問責(zé)。社會(huì)問責(zé)指社會(huì)組織或公民作為問責(zé)主體，對(duì)公權(quán)機(jī)構(gòu)及公職人員的失職失責(zé)行為進(jìn)行追責(zé)理查德·莫爾干提出了社會(huì)問責(zé)應(yīng)具備的三個(gè)要素： 一是外在性，即問責(zé)主體必須由問責(zé)對(duì)象之外的行為主體承擔(dān);二是權(quán)威性，即問責(zé)主體擁有對(duì)問責(zé)對(duì)象的監(jiān)督權(quán)力;三是社會(huì)交互性，即問責(zé)主體處于質(zhì)詢狀態(tài)而問責(zé)對(duì)象處于回應(yīng)和接受制裁的狀態(tài)。Richard Mulgan.“Accountability”： an Ever-expanding Concept？ Public Administration，2000，（3）.。規(guī)范的社會(huì)問責(zé)有助于突破科層組織系統(tǒng)內(nèi)部垂直問責(zé)的封閉性，將公共權(quán)力和公共組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系置于“陽(yáng)光之下”。我國(guó)憲法明確規(guī)定，公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為有向相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，但由于現(xiàn)有法律缺乏相關(guān)的制度安排，社會(huì)主體更多的是借助舉報(bào)或媒體曝光而得到相關(guān)部門的重視，繼而成為內(nèi)部問責(zé)啟動(dòng)的契機(jī)。

換言之，公民雖然具有參與公職人員問責(zé)的權(quán)利，卻不具備發(fā)起問責(zé)的權(quán)力。

在這種情況下，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督問責(zé)可以從兩方面著手。一方面，“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”，聚焦重點(diǎn)工作，加大公開力度，推進(jìn)政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，通過搭建統(tǒng)一平臺(tái)匯聚信息資源，重點(diǎn)是確保公開內(nèi)容的針對(duì)性和時(shí)效性。另一方面，打造政府與社會(huì)之間的規(guī)范化、制度化長(zhǎng)效溝通機(jī)制，形成社會(huì)問責(zé)制度體系，明確社會(huì)組織及公民的問責(zé)權(quán)限、問責(zé)啟動(dòng)程序、問責(zé)方式、公民主體保護(hù)等方面的規(guī)定。當(dāng)然，社會(huì)問責(zé)制度能否建立健全取決于體制內(nèi)的支持程度，社會(huì)問責(zé)在啟動(dòng)程序方面也會(huì)受制于黨政系統(tǒng)的回應(yīng)程度。鑒于此，我國(guó)的社會(huì)問責(zé)可以更多著眼于公職人員的違法行為，提升公眾通過司法途徑追究公職人員法律責(zé)任的能力。在經(jīng)過公眾的質(zhì)詢、控告、檢舉之后，由司法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌失職失責(zé)的公職人員進(jìn)行調(diào)查并及時(shí)公開調(diào)查結(jié)果，進(jìn)而引導(dǎo)內(nèi)部問責(zé)主體啟動(dòng)問責(zé)程序，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)問責(zé)與內(nèi)部問責(zé)的良性互動(dòng)。

二是完善監(jiān)察問責(zé)法律保障。當(dāng)前，《監(jiān)察法》已明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的問責(zé)權(quán)，但相較于黨內(nèi)問責(zé)明確清晰的黨規(guī)設(shè)置，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察問責(zé)的規(guī)定較為模糊，缺少關(guān)于問責(zé)情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序等方面的具體內(nèi)容。因此，在紀(jì)法貫通、法法銜接的原則下，應(yīng)當(dāng)參考《問責(zé)條例》，在國(guó)家戰(zhàn)略層面作出完善的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建精準(zhǔn)有效的監(jiān)察問責(zé)法律體系。其一，明確監(jiān)察問責(zé)主體，除監(jiān)察機(jī)關(guān)之外，需要明確《監(jiān)察法》第四十五條規(guī)定的“有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)”的范圍。其二，明確監(jiān)察問責(zé)情形，將一些重點(diǎn)工作明確納入問責(zé)情形，并增加不予問責(zé)、免予問責(zé)、從輕問責(zé)和從重問責(zé)的情形，避免問責(zé)泛化和濫用。其三，明確監(jiān)察問責(zé)方式，可參照《問責(zé)條例》，將監(jiān)察問責(zé)方式確定為通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、政務(wù)處分四種類型。其四，明確監(jiān)察問責(zé)程序，明確規(guī)定問責(zé)主體應(yīng)嚴(yán)格遵守初核、立案、調(diào)查、審理等程序，不得因上級(jí)壓力而違反法定程序。其五，明確規(guī)定問責(zé)執(zhí)行程序及救濟(jì)途徑，提高問責(zé)流程的透明度，允許問責(zé)客體在問責(zé)調(diào)查期間進(jìn)行辯護(hù)和說明，問責(zé)決定作出后有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。

三是聚焦決策問責(zé)。在我國(guó)，黨和政府承擔(dān)著社會(huì)意見收集、決策、執(zhí)行和監(jiān)督四項(xiàng)基本職能。在這些職能中，決策是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是易出問題卻難以追責(zé)的環(huán)節(jié)。由于黨委和政府的決策遵循集體決策原則，通常是“原則決定”“抽象行為”，很難分清責(zé)任人，致使目前對(duì)公職人員的問責(zé)主要側(cè)重于執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)決策的監(jiān)督問責(zé)力度不足。對(duì)此，我們有必要完善決策責(zé)任追究制度。例如，進(jìn)一步明確決策責(zé)任的問責(zé)情形，決策問責(zé)應(yīng)主要針對(duì)決策內(nèi)容的合法性、決策程序和決策績(jī)效，也就是與上位法相沖突的決策，或是程序不規(guī)范、未按決策事項(xiàng)涉及范圍征求各方意見的決策，或是造成了嚴(yán)重事故、事件并導(dǎo)致重大損失、惡劣影響的決策都需要被追責(zé)。又如，厘清集體決策責(zé)任與個(gè)人決策責(zé)任的界限，健全“決策留痕”工作辦法，所有重大決策事項(xiàng)包括對(duì)決策過程某一環(huán)節(jié)提出動(dòng)議被采納的，都應(yīng)在與之相關(guān)的會(huì)議記錄中注明最初提出動(dòng)議人，凡未注明最初提出動(dòng)議人的決策事項(xiàng)，都應(yīng)認(rèn)定“一把手”或會(huì)議召集人為最初動(dòng)議人。會(huì)議記錄形成后，參會(huì)人員都要簽字確認(rèn)，對(duì)動(dòng)議事項(xiàng)明顯違規(guī)違紀(jì)，參會(huì)者卻沒有提出不同意見的，視為同意最初動(dòng)議人的意見。

會(huì)議記錄需得到全體參會(huì)人員的確認(rèn)，除永久歸檔留存之外，會(huì)議記錄需在一定范圍內(nèi)公開。與之相應(yīng)，健全重大決策終身責(zé)任追究及倒查機(jī)制，對(duì)違反規(guī)定不履行或不正確履行職責(zé)造成嚴(yán)重后果的，相關(guān)責(zé)任人員無論是否調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格依法追責(zé)。

四是推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)配套機(jī)制構(gòu)建。人是有限理性的存在，公職人員面對(duì)紛繁復(fù)雜的情況，在干事創(chuàng)業(yè)的過程中難免會(huì)出現(xiàn)失誤，因而精準(zhǔn)問責(zé)需要與容錯(cuò)糾錯(cuò)同步推進(jìn)，以達(dá)到激勵(lì)公職人員擔(dān)當(dāng)作為的目標(biāo)。從既有實(shí)踐看，盡管中央和地方已出臺(tái)了一些容錯(cuò)糾錯(cuò)的規(guī)定和工作辦法，但在具體實(shí)施過程中，從嚴(yán)問責(zé)一般比較好操作，容錯(cuò)糾錯(cuò)卻很難用上。為了推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)精準(zhǔn)落地，我們需要清晰界定容錯(cuò)糾錯(cuò)的合理范圍，究竟哪些錯(cuò)可以容，哪些錯(cuò)不可以容，必須有一個(gè)明確的規(guī)定?？紤]到現(xiàn)實(shí)中這些方面的規(guī)定一般原則性較強(qiáng)、可操作性較弱，不同時(shí)期黨和政府的工作部署也經(jīng)常發(fā)生變化，我們建議由黨政機(jī)構(gòu)每年設(shè)置明確的容錯(cuò)糾錯(cuò)情形清單，使容錯(cuò)糾錯(cuò)的情形具體化，清單需要在固定的時(shí)間發(fā)布，并隨重點(diǎn)工作的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，完善容錯(cuò)糾錯(cuò)流程，可建立以經(jīng)辦紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委逐級(jí)審核把關(guān)、復(fù)核確認(rèn)的容錯(cuò)糾錯(cuò)提級(jí)審核制度。同時(shí)，我們應(yīng)明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的容錯(cuò)申請(qǐng)受理主辦部門，其他紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合主辦部門進(jìn)行綜合會(huì)審。對(duì)情況復(fù)雜的問題，我們還可考慮邀請(qǐng)相關(guān)部門、利害關(guān)系人、業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)＜业冗M(jìn)行會(huì)商共議。除按法律規(guī)定需要保密的情形之外，提高容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制及其運(yùn)作流程的公開性和透明度，除公開發(fā)布容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的組織架構(gòu)、運(yùn)行流程、實(shí)施細(xì)則等詳細(xì)內(nèi)容之外，應(yīng)公開申請(qǐng)人的基本信息、申請(qǐng)?jiān)颉⒄{(diào)查主體、調(diào)查結(jié)果及作出容錯(cuò)糾錯(cuò)的依據(jù)等，讓容錯(cuò)糾錯(cuò)在公眾監(jiān)督下進(jìn)行。

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責(zé)任編輯：王 篆