摘要：從制度執(zhí)行主體的角度理解教育制度的執(zhí)行，制度供給的不完備、學(xué)校外部壓力體制帶來的被動(dòng)應(yīng)對、教師基于個(gè)體利益風(fēng)險(xiǎn)議價(jià)，使得教育治理期望在制度的反復(fù)實(shí)踐中產(chǎn)生期望偏差。因此，提升制度治理的效能需要在實(shí)施過程中關(guān)注治理主體需求，提升治理主體的制度認(rèn)知;健全評價(jià)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)制度執(zhí)行的外部壓力;引入多元治理主體，激發(fā)制度實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：教育制度;制度執(zhí)行;期望偏差;形成邏輯

作者簡介：黃得昊，華東師范大學(xué)教育學(xué)系博士研究生，上海市師資培訓(xùn)中心媒體研究部編輯，主要從事教師教育與教育人類學(xué)研究。

教育治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。制度治理是國家層面教育治理的重要方式，而制度在執(zhí)行過程中，由于中央與地方信息不對稱而出現(xiàn)抵制、阻抗或變通等現(xiàn)象，容易呈現(xiàn)出行政化、形式化、簡單化等傾向。

禇宏啟，賈繼娥：《教育治理中的多元主體及其作用互補(bǔ)》，《教育發(fā)展研究》2014年第34期，第1-7頁。學(xué)校作為教育治理的重要環(huán)節(jié)，制度的執(zhí)行效果受限于學(xué)校內(nèi)外多方面因素，形成與制度期望不同的樣態(tài)，也造成學(xué)校治理效能上的不足。從微觀層面呈現(xiàn)教育制度在學(xué)校組織內(nèi)部的執(zhí)行過程，分析作為治理主體的學(xué)校管理者與教師的實(shí)踐參與，有助于理解治理期望偏差的實(shí)踐樣態(tài)及形成邏輯，增進(jìn)教育基層治理的效能。

一、個(gè)案研究的選擇依據(jù)

1研究方法

教育治理的已有研究主要以政策研究為主，偏向自上而下的宏觀研究，這有助于對教育制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施策略的理解與把握。但是缺少對治理發(fā)生的過程機(jī)制的深入分析，學(xué)校治理中制度執(zhí)行過程屬于微觀治理，具有較強(qiáng)的情境性，其發(fā)生過程涉及多方面的相互影響作用。案例研究可以通過對典型個(gè)案的研究，從微觀視角，較為深入、細(xì)致地探索問題發(fā)生的原因。本案例為解釋性個(gè)案，探討學(xué)校中教育制度執(zhí)行過程的問題與發(fā)生機(jī)理。

筆者自2018年開始在A中學(xué)進(jìn)行田野調(diào)查，通過檔案查閱、現(xiàn)場觀察等多種方式，并深度訪談校長、中層干部、普通教師，結(jié)合電話調(diào)查等方式追蹤后續(xù)進(jìn)展，對該學(xué)校的教職工代表大會(huì)制度的實(shí)施過程進(jìn)行了系統(tǒng)的考察梳理。

2案例介紹

A中學(xué)是位于山東省西部的一所初級(jí)中學(xué)，該校有教職工103人，學(xué)生700余人。其管理機(jī)構(gòu)較偏向行政科層組織，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)由學(xué)校、年級(jí)和班級(jí)三個(gè)縱向系統(tǒng)構(gòu)成。學(xué)校決策體制圍繞“校長負(fù)責(zé)制”進(jìn)行。在2012年之前，設(shè)有以校長及三位副校長為主體的校務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)學(xué)校的重大決策。2012年，校務(wù)委員會(huì)增補(bǔ)工會(huì)主席。2017年起，隨著校長職級(jí)制的深入推進(jìn)，增設(shè)校長助理，加入校務(wù)委員會(huì)。同年，推進(jìn)施行學(xué)校教職工代表大會(huì)制度。2018年起，教職工代表大會(huì)在學(xué)校工作中的決策職能逐步體現(xiàn)。

《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）在A中學(xué)的實(shí)施，較完整地呈現(xiàn)出制度治理的期望與效能存在的偏差與變遷，在學(xué)校治理變革過程中有一定的代表性。本研究將A中學(xué)《規(guī)定》的執(zhí)行過程作為典型案例，并通過呈現(xiàn)學(xué)校管理者與教師在不同階段的實(shí)踐樣態(tài)，觀察管理者、教職工、制度三者的互動(dòng)關(guān)系，呈現(xiàn)制度執(zhí)行結(jié)果與制度期望之間的偏差，探討教育治理中制度執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制如何發(fā)生作用，從而分析治理期望偏差的形成邏輯。

二、教育制度執(zhí)行期望偏差的實(shí)踐樣態(tài)

國家層面的教育治理，通常以自上而下的制度供給推廣到學(xué)校，具有強(qiáng)制、逐級(jí)檢查等特征。但由于區(qū)域發(fā)展不平衡，這些制度在學(xué)校的推進(jìn)實(shí)施可能缺乏地方適應(yīng)性以及有效的配套措施，故而制度執(zhí)行效果與制度設(shè)計(jì)目標(biāo)往往存在差異。教職工代表大會(huì)制度是政府有意識(shí)地運(yùn)用自上而下的方式推進(jìn)基層民主建設(shè)的舉措。通過為學(xué)校與教職工治理參與提供一個(gè)制度框架，在教師與學(xué)校管理者之間提供權(quán)力分享與權(quán)力監(jiān)督的載體，形成學(xué)校內(nèi)利益主體相互協(xié)作和制約的機(jī)制。其目的是通過權(quán)力分享和民主參與，激發(fā)學(xué)校內(nèi)部主體參與學(xué)校事務(wù)的主動(dòng)性和積極性，最終實(shí)現(xiàn)共治和善治，提升學(xué)校治理水平。

通過對校本實(shí)踐的分析可以發(fā)現(xiàn)，在制度實(shí)施的不同階段，以不同主體為分析對象，國家教育治理期望呈現(xiàn)出不同程度的偏差形態(tài)。以國家治理立場為基礎(chǔ)，根據(jù)偏差程度的不同，可以大致分為“完全非預(yù)期”與“非完全預(yù)期”兩種形式。如表1所示：

1形式化實(shí)施中的完全期望偏差

教代會(huì)制度落實(shí)的評估被納入教育綜合督導(dǎo)范疇，接受教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。教育行政部門的推行，使得A學(xué)校一開始以應(yīng)對評價(jià)為目的，將制度以文本形式在學(xué)校組織檔案材料上形成了正式的安排，滿足了評估的需要。學(xué)校定期舉行的教職工全體會(huì)議，會(huì)議形式一般為教育行政部門政策指令、教學(xué)要求等的上傳下達(dá)。學(xué)校的決策主體一直以來是以校長為主的，并由分管教務(wù)、后勤、政教的三位副校長以及工會(huì)主席構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)班子，若決策涉及某一個(gè)部門，也會(huì)召集該部門的主任參加，但最終的決策由校長負(fù)責(zé)。

《規(guī)定》發(fā)布初期，由于學(xué)校管理者和教師對制度認(rèn)知不足，缺乏相應(yīng)的執(zhí)行能力，所以一直處在懸置的狀態(tài)。在這一階段，除了參與文本撰寫以應(yīng)對督導(dǎo)評估的少數(shù)教職工外，大部分本應(yīng)作為制度主體的教職工沒有參與到具體的執(zhí)行中。在這一情況下，推行基層民主管理的國家治理期望沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果，作為制度主體的教師群體處在“不知情、不參與”的狀態(tài)。

2選擇性執(zhí)行中的非完全期望偏差

面對教育治理中的新情況，國家會(huì)通過修改或者設(shè)立新制度來提升治理效能，而學(xué)校會(huì)通過選擇性的執(zhí)行和解釋，以變通的方式完成制度實(shí)施。A校管理者在新的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化要求提出時(shí)，試圖借助教職工代表大會(huì)制度的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化評估中的形式需求，但在執(zhí)行過程中，并未嚴(yán)格遵守教代會(huì)制度實(shí)施規(guī)定。

首先，學(xué)校管理者制度執(zhí)行的目的是達(dá)成新制度的要求。在國家推進(jìn)“依法治教”背景下，要求各級(jí)推進(jìn)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化。學(xué)校管理者考慮到成立教代會(huì)這種形式，于是組織實(shí)施教職工代表大會(huì)，意在以教代會(huì)形式通過學(xué)校相關(guān)財(cái)政支出、教師評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效評估體系等，對與學(xué)校管理相關(guān)的制度規(guī)定的制訂和決策，都經(jīng)過教職工代表大會(huì)進(jìn)行表決，形成文本形式的決議并存檔，以達(dá)到辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的要求。雖然從學(xué)校民主決策的角度來看，實(shí)際的內(nèi)涵并不多，但單純從形式上來看，基本上遵循了教代會(huì)規(guī)定的基本程序：設(shè)立主席團(tuán)主持工作會(huì)議，分配選舉工作小組，按年級(jí)直接選舉，無記名投票，召開成立會(huì)議，總結(jié)歸檔，舉行教職工代表大會(huì)。

其次，由于制度實(shí)施方法手段的不明確，學(xué)校管理者會(huì)對制度做選擇性解釋。2012年教育部《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》頒布實(shí)施，但由于學(xué)校本身行政組織特征不明晰，在教代會(huì)選舉的實(shí)際過程中，無論是推行的學(xué)校管理者，還是過程中參與的教師，對于制度安排本身并沒有清晰的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，學(xué)校管理者在接受和理解這些規(guī)則的時(shí)候，會(huì)把自己的主觀意志強(qiáng)加到上面。比如，校長將教師代表強(qiáng)調(diào)為“維護(hù)學(xué)校權(quán)益和形象的忠實(shí)的戰(zhàn)士”，盡管已有規(guī)范文本發(fā)布，但是教師很少會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)閱讀規(guī)定文件，具體的規(guī)定內(nèi)容全部依賴于在選舉前預(yù)備會(huì)議時(shí)學(xué)校管理者的傳達(dá)與解讀。

再次，學(xué)校管理者采取變通的方式保證制度實(shí)施的過程完整性?！兑?guī)定》要求，“教代會(huì)代表以教師為主體，教師代表不得低于代表總數(shù)的60%。教代會(huì)代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)包括學(xué)校黨政、群團(tuán)組織、相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校各方面人員，保證一定比例的青年教師和女教師代表，工勤人員代表應(yīng)當(dāng)占一定比例?！?在實(shí)施方案的制訂過程中，代表人數(shù)的設(shè)計(jì)被討論較多，學(xué)校管理者重點(diǎn)考慮如何通過比例設(shè)計(jì)提高中層干部被選舉的可能性。另外，教師每年都會(huì)調(diào)換班級(jí)，年級(jí)組的人員每年要進(jìn)行調(diào)整，基于代表性考慮，校長要求將代表任期設(shè)置為“每年換屆”，這與《規(guī)定》中的“代表任期3—5年”并不相符，工會(huì)主席提出以“試行”的說法將任期設(shè)定為一年。同時(shí)，為避免和以前應(yīng)對檢查的相關(guān)材料發(fā)生矛盾，工會(huì)主席將本屆設(shè)定為第七屆。

在教職工代表的選舉過程中，學(xué)校管理者采用“選擇性執(zhí)行”的方式，實(shí)現(xiàn)了制度在形式上的推進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化要求提供了載體。在學(xué)校重大決議過程中，諸如財(cái)務(wù)支出、教學(xué)改革、學(xué)校建設(shè)、職稱評定等方面保證了過程合法，部分實(shí)現(xiàn)了國家在完善學(xué)校民主管理運(yùn)行機(jī)制的治理期望。

最后，教師在代表選舉過程中表現(xiàn)出一種“無爭”的實(shí)踐狀態(tài)，習(xí)慣于應(yīng)付除教學(xué)之外的工作任務(wù)。在這一階段，教師配合學(xué)校在制度上的選擇性執(zhí)行，以形式化的應(yīng)對方式，表現(xiàn)出與學(xué)?！肮仓\”，而基本無法滿足國家制度對教師作為主體實(shí)際參與學(xué)校治理的期望。

3實(shí)質(zhì)推進(jìn)中的非完全期望偏差

變通執(zhí)行的教代會(huì)制度與原制度保持著形式上的一致，這種形式上的一致，有時(shí)包含明確的操作性內(nèi)容，有時(shí)則僅采用和原制度相同的話語系統(tǒng)，并受與這套話語相聯(lián)系的意識(shí)形態(tài)等因素的約束。

趙軍，劉望洲：《高校教職工代表大會(huì)制度的變遷與創(chuàng)新》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2011年第5期，第101-104頁。話語系統(tǒng)的規(guī)定性為制度的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)提供了基礎(chǔ)。

在教代會(huì)正式推進(jìn)的半年時(shí)間里，教代會(huì)主席團(tuán)提出了多項(xiàng)提案。這些提案包括學(xué)校三年規(guī)劃方案、班主任評價(jià)制度、教師評價(jià)制度、教師節(jié)工會(huì)福利等，提案都進(jìn)行了會(huì)上討論與表決。在學(xué)校規(guī)劃方案和工會(huì)福利的決議過程中，討論和決議都“非常順利”，教師沒有進(jìn)行太多討論，都是全票通過。“班主任評價(jià)制度”和“教師評價(jià)制度”引起了較大的爭議，其中“班主任評價(jià)制度”在工作時(shí)長的安排以及評獎(jiǎng)評優(yōu)的分?jǐn)?shù)占比方面出現(xiàn)了較多的反對意見，而“教師評價(jià)制度”同樣遭遇了較大的阻力，教職工代表表現(xiàn)很活躍，提出諸多意見。最終兩項(xiàng)制度均在經(jīng)過三次修改審議后才獲得通過。

在教代會(huì)實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)中，教職工代表作為制度主體開始在涉及切身利益的學(xué)校提案中發(fā)表意見，教職工評價(jià)方案的討論與修改使得教代會(huì)的效用逐漸顯現(xiàn)，改變了學(xué)校的權(quán)力格局。制度主體在權(quán)力分享中，開始進(jìn)行利益議價(jià)。學(xué)校管理者也“略顯被動(dòng)”地卷入議價(jià)階段，教職工代表獲得了“實(shí)質(zhì)性參與”學(xué)校治理實(shí)踐的機(jī)會(huì)。這是學(xué)校管理者未料的結(jié)果，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了國家推行辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化以及實(shí)施教職工代表大會(huì)制度的治理期望。

總體而言，A中學(xué)在制度運(yùn)作的過程中經(jīng)歷了三個(gè)階段：首先，教代會(huì)制度發(fā)布后，經(jīng)由國家到地方教育行政部門的推行。在教代會(huì)實(shí)際執(zhí)行之前，歷次的學(xué)校評估過程中，上級(jí)主管部門對教代會(huì)制度的落實(shí)評價(jià)方式是文本檢查，學(xué)校完成了相應(yīng)文本的編制。然后，在辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)過程中，學(xué)校管理者通過實(shí)施教職工代表大會(huì)制度，以執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)的要求。在實(shí)施過程中，進(jìn)行了文本的重新修正，盡管有部分不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，仍然完成了教職工代表大會(huì)的選舉和成立。最后，在教代會(huì)成立后的效用發(fā)揮階段，教職工代表大會(huì)制度則呈現(xiàn)出實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

三、教育制度執(zhí)行期望偏差的形成邏輯

學(xué)校中教代會(huì)制度的實(shí)施過程，制度、上級(jí)主管部門、學(xué)校參與者三者之間以不同的形式發(fā)生互動(dòng)，治理期望偏差的產(chǎn)生來自不同時(shí)期三者的互動(dòng)結(jié)果。據(jù)此，可以從制度本身及三者互動(dòng)過程兩方面來分析期望偏差的形成邏輯。

1制度供給的不完備

制度不但制約規(guī)則，同時(shí)也是一種慣例或者是慣例規(guī)范化、正式化，它的意義是指被認(rèn)同的行為規(guī)范。

劉擁華：《行為選擇、博弈地位與制度變遷——基于國家—農(nóng)民關(guān)系的分析框架》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期，第83-94+173頁。教代會(huì)制度本質(zhì)是民主集中制，治理期望是促進(jìn)學(xué)校管理法治化、民主化、分權(quán)化。而制度實(shí)施初期，對于學(xué)校管理者與教師來說都是自上而下的行政要求。

制度的形成和變遷是漸進(jìn)性的，漸進(jìn)過程中的不確定性決定制度設(shè)計(jì)是不周延、不完整和不準(zhǔn)確的。

蔣京議：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度變遷特征分析——以國家政治系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)思路為視角》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第3期，第169-173頁。制度的實(shí)施過程需要激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制。對于案例的分析可以看出，教代會(huì)制度的執(zhí)行缺少正向的激勵(lì)機(jī)制。另外，教代會(huì)制度未能厘清學(xué)校黨政組織與工會(huì)、教代會(huì)三者的權(quán)力關(guān)系，同時(shí)也缺少配套的細(xì)則與制度安排，制度實(shí)施績效缺乏有效的評估。這種缺失為學(xué)校執(zhí)行教代會(huì)制度提供了寬泛的自由裁量權(quán)，作為非權(quán)力機(jī)構(gòu)的工會(huì)并不能承擔(dān)起主導(dǎo)教代會(huì)實(shí)施的事務(wù)。在激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制不健全的狀態(tài)下，教代會(huì)制度的實(shí)施一部分取決于學(xué)校自身治理需要或者來自外部的其他壓力機(jī)制。

2作為外部動(dòng)力的被動(dòng)應(yīng)付

教育治理中自上而下的壓力型體制是學(xué)校制度實(shí)施的重要外部動(dòng)力。學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化要求的提出，使得學(xué)校管理者選擇以教代會(huì)制度的實(shí)施為載體，形式化地參與和完成規(guī)范化辦學(xué)要求。制度推行之初，學(xué)校管理者首要考慮的是應(yīng)對學(xué)校督導(dǎo)評估的要求，在關(guān)注短期目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，被動(dòng)采用拼湊應(yīng)對的形式，是一種高度向上負(fù)責(zé)的“完成任務(wù)”邏輯。對于上級(jí)所具有的信息方面的優(yōu)勢，學(xué)校擁有隱蔽的相對自主性。

劉玉照，田青：《新制度是如何落實(shí)的？——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期，第133-156頁。形式化的應(yīng)對以及變通性的實(shí)施都有可能使得制度的推行走樣，而學(xué)校從自身的必要性和緊迫性上考慮，缺乏對治理制度的執(zhí)行動(dòng)力。

學(xué)校治理日常行為的上傳下達(dá)，對于教職工來說是自上而下的外部動(dòng)力。教職工基于成本收益的考量，不會(huì)為之付出努力，而少數(shù)愿意表達(dá)利益訴求的教職工也會(huì)因?yàn)椤按畋丬嚒毙袨榈目陀^存在，使之得不到集體的支持，無法演繹成集體行動(dòng)。教職工對教代會(huì)制度認(rèn)識(shí)的不徹底，以及學(xué)校管理者的選擇性解釋，導(dǎo)致教職工并沒有完全了解并獲得教代會(huì)所賦予的權(quán)利，因而并未實(shí)踐監(jiān)督與提案的權(quán)利。國家期望最終只在部分予以實(shí)現(xiàn)。對于教師而言，國家制度文本的發(fā)布，其傳遞媒介更多見于學(xué)校管理者的上傳下達(dá)，教師一方面囿于個(gè)體的工作負(fù)擔(dān)，缺乏主動(dòng)了解學(xué)習(xí)的動(dòng)力。另一方面，在執(zhí)行過程中，學(xué)校管理者具有制度解釋和執(zhí)行的權(quán)威，處在主導(dǎo)性地位;而作為制度主體的教職工考慮到個(gè)體的成本收益，缺乏主動(dòng)參與討論的動(dòng)力。在頒布之初，制度被擱置或僅限于形式上的參與。

無論是學(xué)校管理者的向上負(fù)責(zé)，還是教職工在學(xué)校治理中的被動(dòng)應(yīng)付，治理的外部動(dòng)力無法促成自覺行動(dòng)，制度治理的實(shí)際績效難以發(fā)生。

3作為內(nèi)在動(dòng)力的風(fēng)險(xiǎn)議價(jià)

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是學(xué)校管理者在教育治理中的內(nèi)在動(dòng)力。形式化執(zhí)行是學(xué)校管理者主動(dòng)選擇制度執(zhí)行來規(guī)避獨(dú)斷決策的風(fēng)險(xiǎn)的一種方式，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擴(kuò)大了行動(dòng)的自主性。而在實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，基于決策程序合法性的考慮，學(xué)校管理者自覺進(jìn)入制度所規(guī)定的話語系統(tǒng)之中。A校校長在領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)上明確表示：“提案前我們（領(lǐng)導(dǎo)班子）要充分討論，討論成熟了以后都要上會(huì)（教代會(huì)），教代會(huì)通過就是通過，不通過我們再進(jìn)行討論，再不行就不弄，不能偷偷摸摸地硬通過，咱不擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)?！睆淖兺ㄟ\(yùn)作到實(shí)質(zhì)性實(shí)施，學(xué)校管理者為規(guī)避程序違法的風(fēng)險(xiǎn)，被動(dòng)卷入議價(jià)機(jī)制之中。

教師參與的內(nèi)在動(dòng)力是個(gè)體的利益訴求。形式主義的制度變遷能夠改變社會(huì)成員的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，起到教育、喚起和操練的作用。

劉玉照，田青：《新制度是如何落實(shí)的？——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期，第133-156頁。教代會(huì)的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)意味著學(xué)校管理權(quán)的變革，形式化執(zhí)行過程中，由于涉及個(gè)體的利益訴求，教師也逐步對這一新的制度安排形成認(rèn)識(shí)。從被動(dòng)參與到主動(dòng)議價(jià)，基于教師的利益訴求，借助制度所提供的話語系統(tǒng)，學(xué)校內(nèi)部生成自下而上的議價(jià)機(jī)制。國家教育治理期望在制度的反復(fù)實(shí)踐中逐漸調(diào)適和產(chǎn)生。

四、總結(jié)與討論

當(dāng)前，在教育治理中，自上而下的制度推進(jìn)是治理的重要方式。學(xué)校治理實(shí)踐中，教育制度執(zhí)行仍存在效能不足等問題。A中學(xué)教代會(huì)規(guī)定的實(shí)踐樣態(tài)具有一定的普遍意義。教育治理中的制度實(shí)施并不存在明確的實(shí)踐目標(biāo)，制度安排在國家與學(xué)校管理者、教師的相互博弈中內(nèi)生出來。因此，當(dāng)教育改革進(jìn)入深層次發(fā)展階段，制度設(shè)計(jì)需要注意到行動(dòng)者動(dòng)機(jī)復(fù)雜的一面，理解制度進(jìn)程可能存在的滯后性，吸收學(xué)校力量并承認(rèn)博弈結(jié)果。伴隨學(xué)校治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，教育治理制度的落實(shí)需立足制度期望偏差的形成邏輯。對此，本研究提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，啟發(fā)教育管理者深入思考學(xué)校制度執(zhí)行力提升的有效路徑。

1關(guān)注治理主體需求，提升治理主體的制度認(rèn)知

學(xué)校管理者與教師作為學(xué)校治理主體，對于國家教育治理過程中的制度供給是逐漸學(xué)習(xí)、吸收和理解的。制度實(shí)施的過程呈現(xiàn)出漸進(jìn)性和適應(yīng)性特點(diǎn)。單一行政性教育治理手段存在能力限度，制度供給的不完備將導(dǎo)致學(xué)校管理者的執(zhí)行困境，需要關(guān)注自下而上的制度建構(gòu)。一方面，上級(jí)主管部門可以根據(jù)制度執(zhí)行進(jìn)程，探索制定校長權(quán)力清單，明晰制度執(zhí)行的權(quán)責(zé)邊界;另一方面，學(xué)校根據(jù)所在地區(qū)、學(xué)校規(guī)模等自身?xiàng)l件，基于制度基礎(chǔ)與上級(jí)指導(dǎo)意見，及時(shí)制定分級(jí)學(xué)習(xí)實(shí)施方案，提升學(xué)校管理者、教職工等治理主體的認(rèn)知理解，并通過相關(guān)配套政策的補(bǔ)充實(shí)施，保障制度執(zhí)行。

2健全評價(jià)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)制度執(zhí)行的外部壓力

學(xué)校管理者與教師基于各自的理性考量，在制度推行的各個(gè)階段呈現(xiàn)出相異的動(dòng)力機(jī)制，在結(jié)果上產(chǎn)生了對教育制度執(zhí)行的期望偏差。校長負(fù)責(zé)制下的學(xué)校治理，基層教師與學(xué)校管理者的話語權(quán)不對等，制度推行需要爭取到學(xué)校管理者的支持，容易受制于學(xué)校管理者的干預(yù)。

趙軍：《制度變遷與改革績效——教職工代表大會(huì)制度新舊文本的比較研究》，《高等教育研究》2013年第4期，第26-32頁。管理部門需要完善監(jiān)督機(jī)制，將制度執(zhí)行與學(xué)校管理者考核評價(jià)相關(guān)聯(lián)，超越個(gè)體利益實(shí)施有效監(jiān)督，為制度執(zhí)行加強(qiáng)必要的外部壓力。

3引入多元治理主體，激發(fā)制度實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力

對學(xué)校管理者而言，自上而下的外部壓力機(jī)制往往會(huì)引發(fā)形式化的應(yīng)對，而自下而上的內(nèi)部壓力則會(huì)推動(dòng)制度的實(shí)質(zhì)性實(shí)施，盡管對于學(xué)校管理者而言可能是被動(dòng)的，教師內(nèi)在動(dòng)力的激發(fā)是制度實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的必要條件。制度主體在制度實(shí)施時(shí)，往往基于自己的利益訴求做出抉擇。當(dāng)主體缺乏利益訴求時(shí)，往往會(huì)缺乏教育治理動(dòng)力，成為教育治理的旁觀者;當(dāng)主體的利益訴求為外在（被動(dòng)）訴求時(shí)，教育治理的主體參與往往是形式化的;當(dāng)利益訴求為核心內(nèi)在利益時(shí)，教育治理的主體參與才會(huì)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性參與階段。制度設(shè)計(jì)首先要保證利益主體的卷入;另外，制度供給要明確利益相關(guān)主體進(jìn)行利益表達(dá)的基本形式，同樣要明確各利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任邊界。