福建師范大學經(jīng)濟學院 陳偉雄 鄭 蔚 李成宇

黨的十九大報告明確指出，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”，推動高質量發(fā)展成為當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調控的根本要求。2019年中央經(jīng)濟工作會議再次強調：新時代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動高質量發(fā)展。深入探討區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的內涵與實現(xiàn)機制，分析區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的成效及存在的問題，展望“十四五”時期中國區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的政策趨勢，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的內涵與實現(xiàn)機理

(一)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的內涵

改革開放以來，中國經(jīng)濟保持了40年的高速增長，躍升為全球第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。然而，隨著國內外發(fā)展環(huán)境的變化，原來的粗放型增長模式已不適應新時代推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的要求，迫切需要轉變發(fā)展方式。黨的十九大報告指出，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，這一論斷為今后中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展指明了前進方向、明確了主要任務。推動實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，必須按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅持質量第一、效益優(yōu)先，深化供給側結構性改革，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，加快構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，不斷滿足人民對美好生活的向往。因此，區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是以創(chuàng)新為第一動力、以協(xié)調為內生特點、以綠色為普遍形態(tài)、以開放為必由之路、以共享為根本目的的發(fā)展，是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展必然要求從過去側重于“有沒有”“快不快”的發(fā)展轉向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”的發(fā)展，是更平衡更充分的發(fā)展。具體來看，區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的內涵包括：

1.區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展是以創(chuàng)新為第一動力的發(fā)展。

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是推動實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要實現(xiàn)質量變革、效率變革、動力變革，要提高供給體系的質量和效率，最根本的還是要依靠創(chuàng)新驅動，充分發(fā)揮創(chuàng)新第一動力、人才第一資源的重要作用，以科技創(chuàng)新引領區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

2.區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展是以協(xié)調為內生特點的發(fā)展。

協(xié)調發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的內在要求。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其中，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調的問題依然相對突出。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，必須推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距，進一步釋放不同區(qū)域發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展是以綠色為普遍形態(tài)的發(fā)展。

區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展就是要改變過去高投入、高消耗、高污染的粗放型發(fā)展模式，實現(xiàn)以較少資源消耗和較低污染排放獲取最大經(jīng)濟社會效益，提高投入產(chǎn)出效率，降低生態(tài)環(huán)境成本，推動區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，經(jīng)濟發(fā)展的綠色化、生態(tài)化是區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的應有之義，綠色是鋪就高質量發(fā)展的永恒底色。

4.區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展是以開放為必由之路的發(fā)展。

改革開放是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路，對外開放是中國的基本國策。開放帶來進步，開放激發(fā)活力，開放倒逼創(chuàng)新。推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，必然要求進一步擴大對外開放水平、提升對外開放層次，不斷優(yōu)化區(qū)域開放布局，加快形成全面開放新格局，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，推動區(qū)域實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加全面的發(fā)展。

5.區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展是以共享為根本目的的發(fā)展。

區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展不僅強調發(fā)展的質量和效益，還關注發(fā)展成果的普惠與共享。高質量發(fā)展的根本目的就是要增進民生福祉，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，就是要促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標。因此，區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展必然要求堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，不斷促進人的全面發(fā)展。

(二)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的實現(xiàn)機理

1.加快推進科技創(chuàng)新是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的根本動力。

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，最根本的是要通過轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力來提高發(fā)展質量。在此過程中，創(chuàng)新發(fā)揮著關鍵性、基礎性的作用。首先，加快推進科技創(chuàng)新，有利于推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式由粗放型向集約型轉變，實現(xiàn)以較低要素投入、較低資源消耗和較少污染排放來獲取較高的經(jīng)濟社會收益，促進更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。其次，加快推進科技創(chuàng)新，有利于形成新產(chǎn)品、新技術、新業(yè)態(tài)、新模式，進一步深化區(qū)域經(jīng)濟供給側結構性改革，構建高質量的供給體系，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質量。最后，加快推進科技創(chuàng)新，將進一步釋放創(chuàng)新作為第一動力的重要作用，提升科技創(chuàng)新對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，加快實現(xiàn)新舊動能轉換，促進區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。2012年12月，習近平在廣東考察工作時的講話中強調，走創(chuàng)新發(fā)展之路，首先要重視集聚創(chuàng)新人才。因此，加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，推進科技創(chuàng)新，有利于更好地發(fā)揮人才第一資源的重要作用，為區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展提供人才支撐。

2.構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要支撐。

實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略目標離不開現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要支撐。經(jīng)濟體系的現(xiàn)代化，首先是實體經(jīng)濟的現(xiàn)代化。實體經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的根本，是構筑區(qū)域未來發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢的重要支撐。構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必然要求大力發(fā)展實體經(jīng)濟，加快建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，提高供給體系質量，推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。其次，構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系也要求加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，著力培育和壯大新動能，推動實體經(jīng)濟做實、做強、做優(yōu)，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質量。再其次，構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系要求實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的空間布局，不斷增強發(fā)展的整體性、協(xié)同性，促進區(qū)域發(fā)展質量的提升。同時，構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系還要著力發(fā)展開放型經(jīng)濟，推動形成全面開放新格局，提高現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的國際競爭力。最后，構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系也要求進一步深化經(jīng)濟體制改革，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經(jīng)濟體制，完善現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的制度保障，從而更好地推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

3.完善政府制度供給是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的基本保障。

高質量發(fā)展需要強有力的制度保障。習近平在第二屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講中指出，中國將繼續(xù)針對制約經(jīng)濟發(fā)展的突出矛盾，在關鍵環(huán)節(jié)和重要領域加快改革步伐，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為高水平開放、高質量發(fā)展提供制度保障。促進區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展，也必須要進一步完善政府制度供給，推進區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先，充分發(fā)揮中央政府頂層設計的引領作用，按照新發(fā)展理念的要求制定區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，促進區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質量。其次，進一步發(fā)揮好地方政府在政策及制度體系建設方面的積極作用，根據(jù)地方政府發(fā)展的實際情況，科學合理制定有利于區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的政策體系，加快形成推動高質量發(fā)展的指標體系、績效評價體系，有效解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的不平衡不充分問題，促進區(qū)域經(jīng)濟朝著更高質量、更有效率、更加協(xié)調、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

4.發(fā)揮市場機制作用是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的關鍵所在。

實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。習近平總書記指出：“要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率”，強調要“形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場。”(1)習近平：《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》，載于《求是》2019年第24期。因此，健全市場一體化發(fā)展機制，充分發(fā)揮市場機制作用，有利于商品和要素資源實現(xiàn)跨區(qū)域自由流動，更好地發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，提高資源要素配置效率，降低要素市場扭曲。同時，健全市場一體化發(fā)展機制還有利于深化區(qū)域經(jīng)濟合作，加強不同區(qū)域之間的企業(yè)分工與合作、技術傳播與擴散，輻射和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，推動形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質量。

二、“十三五”期間中國區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的主要成就

(一)“十三五”期間中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平

“十三五”期間，東、中、西和東北四個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平都實現(xiàn)穩(wěn)步提升。表1給出了2016～2018年東、中、西和東北四個地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值及其增長率、三次產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。從表1可以看出：第一，地區(qū)生產(chǎn)總值不斷提高。2016年東、中、西和東北四個地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值分別增長7.98%、8.07%、8.55%、4.52%。(2)2015年，遼寧省地區(qū)生產(chǎn)總值增長率僅為3%，而吉林省和黑龍江省分別增長6.3%、5.7%。因此，遼寧省地區(qū)生產(chǎn)總值的增長緩慢是導致東北地區(qū)顯著低于其他三個地區(qū)的主要原因。到2018年，四個地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值進一步提高，年均增長7.37%、7.96%、7.87%、3.61%。第二，產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化。相較于2015年，2018年東、中、西三個地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別下降1.01個、2.73個、1.21個百分點，第二產(chǎn)業(yè)比重下降3.70個、4.63個、6.31個百分點，第三產(chǎn)業(yè)比重提高4.71個、7.36個、7.52個百分點。(3)相較于其他三個地區(qū)，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構變化略有不同。2018年，東北地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)比重提高1.55個百分點，第二產(chǎn)業(yè)比重下降8.03個百分點，第三產(chǎn)業(yè)比重提高6.49個百分點?？偟膩碚f，“十三五”時期，東部地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值仍然居全國首位，但增長速度低于中部地區(qū)和西部地區(qū)；在四個地區(qū)中，西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度最快，其次是中部、東部和東北地區(qū)；東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度遠落后于其他三個地區(qū)；四個地區(qū)的第一、第二產(chǎn)業(yè)的比重都有降低，而第三產(chǎn)業(yè)的比重顯著提升；在四個地區(qū)中，東北地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的比重上升最快，且第二產(chǎn)業(yè)“萎縮”也最快；中部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的比重在2017年超過第二產(chǎn)業(yè)。

表1 2015～2018年中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平

續(xù)表

(二)從五大發(fā)展理念看“十三五”期間中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

表2給出了與五大發(fā)展理念相關的部分指標數(shù)據(jù)。第一，創(chuàng)新投入不斷增加，創(chuàng)新產(chǎn)出不斷提高。相較于2015年，2018年東、中、西三個地區(qū)的地方財政科學技術支出占一般預算支出的比重分別提高0.77個、0.82個、0.09個百分點；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費分別增加18103141萬元、7683165萬元、3596654萬元；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)專利申請數(shù)分別增加238765件、60531件、15971件。第二，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。自2016年以來，東、中、西和東北四個地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入的比值逐漸下降。說明中國區(qū)域內城鄉(xiāng)收入差距正在逐漸縮小。而且，西部地區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距最小，其次是中部地區(qū)，東部地區(qū)和東北地區(qū)非常接近。第三，環(huán)境水平不斷提高。自2016年以來，東、中、西和東北四個地區(qū)的城市綠地面積不斷擴大。到2018年，四個地區(qū)的城市綠地面積年均增長3.70%、6.69%、5.28%、4.50%。第四，開放水平不斷提高。自2016年以來，除中部地區(qū)外，其他三個地區(qū)的對外貿易依存度逐漸提高。而且，東部地區(qū)的對外貿易依存度遠高于其他三個地區(qū)，中部地區(qū)最低。說明在四個地區(qū)中，東部地區(qū)開放程度最高，中部地區(qū)最低。第五，共享水平不斷提高。自2016年以來，東部地區(qū)和東北地區(qū)的地方財政社會保障和就業(yè)支出占一般預算支出的比重逐漸增加。中部地區(qū)和西部地區(qū)在2016年和2017年是增加的，但在2018年出現(xiàn)下降。在四個地區(qū)中，東北地區(qū)的社會保障和就業(yè)支出比重最高。

表2 2015～2018年中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展綜合水平

三、“十三五”期間中國區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的制約因素

(一)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結構趨同

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構趨同是制約中國區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要因素。產(chǎn)業(yè)結構趨同主要體現(xiàn)在各地區(qū)片面追求“大而全”“小而全”，忽視比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，進行低水平的重復建設。這勢必會造成巨大的資源浪費、資源錯配等問題，難以形成規(guī)模經(jīng)濟。同時，產(chǎn)業(yè)結構趨同又會導致產(chǎn)品同質化，形成激烈的同業(yè)競爭。為保護本地企業(yè)，各地區(qū)會傾向于實行地方保護，這將導致市場分割，難以形成統(tǒng)一市場，經(jīng)濟效益低下。合理的產(chǎn)業(yè)布局一方面應該遵循區(qū)域內的資源稟賦優(yōu)勢，另一方面應該遵循區(qū)域發(fā)展的內在機制，并在中央宏觀調控下，參與區(qū)域間的分工合作?！笆濉逼陂g，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結構趨同的問題仍然存在，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化、建立區(qū)域分工協(xié)作新體系是實現(xiàn)中國區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的必然選擇。

(二)地方政府管理體制不健全

當前的地方政府管理體制仍然存在不足，制約區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。首先，行政區(qū)劃不適應。中國的行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)是一致的。為保護本地利益、追求政績，地方政府會傾向于使用行政權力干預市場經(jīng)濟，造成地區(qū)間要素流動受到抑制，出現(xiàn)市場分割、“行政區(qū)經(jīng)濟”的現(xiàn)象。而且，企業(yè)也會產(chǎn)生尋租行為，尋求本地政府的保護，以在競爭性市場中獲取超額或壟斷利潤。其次，行政機構設置不健全，行政職能不到位。這會導致區(qū)域間的共同發(fā)展問題缺乏有效處理，造成職能缺失，阻礙區(qū)域間進行分工合作，不利于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域間協(xié)調發(fā)展。而且，地方政府沒有打破行政區(qū)劃的限制，尚未形成區(qū)域間合作機制，也會阻礙區(qū)域合作，甚至形成惡性競爭。最后，地方政府職能轉變不到位。地方政府對區(qū)域經(jīng)濟的過度干預，體現(xiàn)的是高度集權的政府行為。地方政府應該加強對市場經(jīng)濟的引導和管理，發(fā)揮“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的功能。只有建立一個能夠適應市場經(jīng)濟體制的政府職能關系，才能激發(fā)經(jīng)濟活力，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

(三)區(qū)域間發(fā)展不平衡問題比較突出

區(qū)域間發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在四個方面。第一，區(qū)域經(jīng)濟增速發(fā)展差距較大。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展依然處于全國領先水平，整體運行平穩(wěn)。在“一帶一路”倡議、長江經(jīng)濟帶等疊加效應下，中西部地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展，增長強勁。但東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展始終保持低位，東北振興政策的優(yōu)勢仍未顯現(xiàn)。第二，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)要素配置不平衡、城鄉(xiāng)收入差距、基本公共服務差距、基礎設施差距等問題依然突出。其中，城鄉(xiāng)基本公共服務的差距主要源于教育發(fā)展不平衡和醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展不平衡。第三，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構不平衡依然嚴重。東部地區(qū)在經(jīng)濟結構調整、產(chǎn)業(yè)轉型升級中的引領作用更加凸顯。先進制造業(yè)、服務業(yè)以及新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。而西部、東北地區(qū)仍然以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)為主導，高附加值的下游產(chǎn)業(yè)少，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)起步較晚，發(fā)展滯后。第四，勞動力結構不平衡。東部地區(qū)人才密集。而西部、東北地區(qū)人才匱乏，人才流失嚴重。因此，中國區(qū)域間發(fā)展不平衡問題依然存在，亟待解決。統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的必然選擇，更是全面建成小康社會的必然要求。

(四)城市群生態(tài)環(huán)境建設依然任重道遠

城市群是經(jīng)濟增長的新引擎，更是區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要標志。但不可否認的是，伴隨城市群的擴張，生態(tài)退化、環(huán)境污染等問題正逐漸顯現(xiàn)出來。具體地，中國城市群的生態(tài)環(huán)境問題表現(xiàn)在三個方面。第一，城市生態(tài)綠化危機，即城市建設用地和工業(yè)用地不斷侵占城市的生態(tài)綠化面積。城市群的擴張破壞了生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。第二，城市環(huán)境污染。霧霾、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染、光污染、噪聲污染等，已經(jīng)嚴重影響城市居民的生活質量。城市群的擴張破壞了生態(tài)資源。第三，城市生態(tài)入侵。外來物種的入侵正在破壞本地的生態(tài)平衡。這些問題不局限于單個城市，而是跨區(qū)域交叉污染，即生態(tài)環(huán)境問題在城市間逐漸蔓延，城市群趨于共性化。這主要是因為中國城市群的發(fā)展模式仍然是簡單的、粗放的。較高的城市聚集程度必然會造成對資源環(huán)境的大量消耗。但是，如果合理拓展城市群、推動城市經(jīng)濟均衡增長、創(chuàng)新管理體制，是可以實現(xiàn)城市群可持續(xù)發(fā)展的。只是一味追求城市群的擴張，即空間上的擴展，而忽視資源環(huán)境的可持續(xù)性、承載力，就會造成城市群發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護嚴重失衡的現(xiàn)象。

四、“十四五”時期中國區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的政策展望

“十四五”時期將繼續(xù)深入推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加高效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，充分發(fā)揮市場的決定性作用和政府的引導作用，實現(xiàn)區(qū)域治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，激發(fā)區(qū)域內生增長新動力，以推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

(一)區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略為區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展提供戰(zhàn)略指引

1.推進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的針對性、精細化。

黨的十九大報告將“區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”上升為國家七大戰(zhàn)略之一，主要目的在于解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分的問題。各個區(qū)域的協(xié)調發(fā)展對中國區(qū)域經(jīng)濟的高質量發(fā)展起著至關重要的作用?！笆奈濉睍r期，伴隨著中國區(qū)域經(jīng)濟向高質量發(fā)展的轉變，區(qū)域協(xié)調發(fā)展應以實現(xiàn)全國現(xiàn)代化為導向，促進經(jīng)濟要素在各區(qū)域間的流動與合理分配，建立具有針對性、精細化的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，改善區(qū)域空間結構不合理狀況以及提高資源配置效率。一是完善空間治理。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，根據(jù)細分的主體功能區(qū)精準施策。重點突破對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)、資源枯竭地區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，制定針對性政策。保障主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局的形成。二是推動城鄉(xiāng)聯(lián)動，支持鄉(xiāng)村振興。中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》指出，盡管城市輻射帶動農(nóng)村的能力進一步增強，但大量農(nóng)民仍然生活在農(nóng)村的國情不會改變，迫切需要重塑城鄉(xiāng)關系。需要以保障民生為底線，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，促進相鄰區(qū)域的公共服務共享，使各地居民享受到公平的服務。三是加強區(qū)域間的協(xié)同性和整體性。培育和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，加強區(qū)域間的優(yōu)勢互補。實施地區(qū)導向型的區(qū)域政策，通過完善快速交通聯(lián)結網(wǎng)絡、經(jīng)濟互利共贏、產(chǎn)業(yè)協(xié)調對接、生態(tài)文明共建，進一步消除行政壁壘，突破城市行政邊界，促進相鄰區(qū)域全方位一體化。

2.加快推進“深度城市化”。

“十四五”時期，城市化進入新的階段。面對經(jīng)濟高質量發(fā)展的挑戰(zhàn)，應當加快推進“深度城市化”，充分發(fā)掘、發(fā)揮城市發(fā)展的潛力。首先是要以新技術和創(chuàng)新制度改革為支撐，注重新需求，加快培育中心城市和大都市圈的創(chuàng)新驅動力。應加緊研究并適時出臺都市圈發(fā)展的國家級規(guī)劃，加快打造設施完善、品質優(yōu)良的現(xiàn)代化都市圈，為經(jīng)濟高質量發(fā)展提供動能。與此同時，城市建設應以保障民生為底線，注重社會治理現(xiàn)代化，提高城市生活品質。一是應當著眼于兼顧效率與公平，實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務均等化。需要消除農(nóng)民工的流動障礙，放寬城市準入門檻，加快戶籍制度改革，完善土地、轉移支付等配套政策。確保遷移人口能夠作為居民進入城市。二是加快改革土地管理制度，加快城市有機更新。習近平總書記明確要求，“建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜”，要使“優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”。(4)習近平：《推動形成優(yōu)勢互補高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局》，載于《求是》2019年第24期。

3.實現(xiàn)區(qū)域對外開放的高層次發(fā)展。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，需要更加完善的適應發(fā)展開放型經(jīng)濟要求的體制機制，構建新型現(xiàn)代化開放經(jīng)濟體系?！笆奈濉睍r期，要以“一帶一路”的建設為重點，加速形成統(tǒng)籌雙邊、多邊以及區(qū)域、次區(qū)域開放合作，形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局，促進中國區(qū)域經(jīng)濟與全球經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。圍繞投資、金融、貿易和事中事后監(jiān)管等方面提出各有特色的改革試點任務，推動這些區(qū)域經(jīng)濟的高質量發(fā)展。加快高標準自貿區(qū)網(wǎng)絡構建，有助于推進區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定、中日韓自貿區(qū)、中歐投資協(xié)定談判，繼續(xù)推動中美經(jīng)貿磋商，促進貿易和投資自由化、便利化，進一步擴大中國的對外開放。

(二)新舊動能轉換為區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展提供強勁動力

1.優(yōu)化市場制度環(huán)境。

黨的十九屆四中全會《決定》強調，新形勢下促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。一是加快推動形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場，提高市場活力和效率，為市場主體打造優(yōu)越的營商環(huán)境。二是加快完善知識產(chǎn)權保護，從“嚴保護、大保護、快保護、同保護”四個方向，促進知識產(chǎn)權保護能力和水平的整體提升，優(yōu)化創(chuàng)新保護環(huán)境，激勵各行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。三是加快政府職能轉變，破除體制壁壘和政策障礙。各級政府要積極改革政府治理方式，建設政務公開透明、高效率、服務型政府。科學合理的界定政府職責體系，加強行政效能建設。深化“放管服”改革，真正做到“簡政放權”，減少對市場主體的約束，從源頭上發(fā)揮市場機制的作用，激發(fā)市場主體的活力。

2.完善高端要素支撐體系。

當前，新舊能動轉換的制約因素主要是人才、技術的缺乏。無論是新動能的培育，還是舊動能的改造，都離不開高端人才的供給以及創(chuàng)新能力的支撐。在全球競爭日益激烈的新形勢下，提升區(qū)域創(chuàng)新能力能夠有效提升區(qū)域競爭力，促進區(qū)域經(jīng)濟增長?！笆奈濉睍r期，要在不斷提升創(chuàng)新力的基礎上進一步實現(xiàn)高質量發(fā)展，需要進一步促進創(chuàng)新動能的形成，完善創(chuàng)新保障體系。第一，堅持實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，提升自主創(chuàng)新能力，構建富有活力的創(chuàng)新生態(tài)。針對各地實際情況提出規(guī)劃政策，鼓勵產(chǎn)學研之間的密切交流與有效合作，提高政府、研發(fā)機構以及企業(yè)的互惠互通，培育企業(yè)的創(chuàng)新精神。繼續(xù)加強創(chuàng)新型科技基礎設施建設，重點支持前沿學科研究平臺建設。以改革創(chuàng)新為目的，構建創(chuàng)新性試驗平臺，進一步破除各種體制機制障礙，促進創(chuàng)新要素的持續(xù)聚集、高效整合。重視重大科技創(chuàng)新和重大科研項目在試驗平臺的規(guī)劃布局，給予優(yōu)惠政策空間，加強財稅金融政策導向，為創(chuàng)新發(fā)展提供有力保障。第二，健全人才支撐體系。完善人才的引進政策，優(yōu)化人才培養(yǎng)、使用、評價機制。結合推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的要求，善用各類人才，對于急需型人才的培養(yǎng)和引進要加大財政投入力度和政策支持力度。對人才進行整體統(tǒng)籌、科學配置，合理分配人才資源，著眼于組建高水平研發(fā)團隊，加大重大關鍵技術研發(fā)的資金投入力度，努力突破重大關鍵技術的自主研發(fā)。

(三)綠色發(fā)展理念為區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展提供要素保障

在推動區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展的過程中，要以綠色低碳發(fā)展為著力點，處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系。黨的十九大報告明確提出了“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，探索了一條符合中國特色的生態(tài)文明建設道路?！笆奈濉睍r期要進一步促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的可持續(xù)性。第一，要加強創(chuàng)新環(huán)境治理方式的改革。應當更多地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，鼓勵發(fā)展環(huán)保型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強多主體共同參與環(huán)境治理，提高綠色發(fā)展能力，強化資源綜合利用，利用好自然凈化功能，保障自然生態(tài)環(huán)境容量穩(wěn)定，努力將對生態(tài)環(huán)境的破壞程度降到最低。第二，完善環(huán)境保護的法律法規(guī)與保障機制。完善生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，在全國各區(qū)域開展環(huán)保督察工作，查處典型案例。做好企業(yè)的監(jiān)管工作，既要整治“散亂污”企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)環(huán)境準入標準，又要重視企業(yè)的訴求，給予需要達標整改的企業(yè)一定的整改過渡時間。第三，全面建立生態(tài)補償制度。健全利益補償機制，形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)牧夹跃置?。例如，要健全縱向生態(tài)補償機制，加大對森林、草原、濕地和重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度。建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制，在長江流域開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點等。