廣西財政廳課題組

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的改革任務(wù)，首次將“全面實施績效管理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件，講求績效成為預(yù)算管理的基本基調(diào)，全面實施預(yù)算績效管理成為財政改革的重要方向。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，這是黨中央通過的首個關(guān)于預(yù)算績效管理方面的文件，體現(xiàn)了黨中央對預(yù)算績效管理工作的高度重視以及全新要求。

預(yù)算績效管理是將績效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以目標(biāo)為基礎(chǔ)、以監(jiān)控為保障、以評價為手段、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，旨在改進(jìn)預(yù)算管理方式、優(yōu)化資源配置、節(jié)約財政支出及提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，對推動財政管理質(zhì)量變革、效率變革具有重要意義。作為欠發(fā)達(dá)省份，廣西應(yīng)結(jié)合自身的情況全面實施預(yù)算績效管理以深入推進(jìn)預(yù)算改革，提高財政資金配置效率。本文將總結(jié)分析廣西全面實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和條件，分析面臨的問題和不足，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、全面實施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革

著名預(yù)算專家艾倫·?？酥赋?，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力(馬駿等，2011a)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是財政的核心。國家越是向前發(fā)展，越是重視建立公共財政框架，重視預(yù)算改革，提高財政資源的配置效率。20世紀(jì)70年代末以來，在新公共管理運動的推動下，西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算改革朝向新績效預(yù)算發(fā)展。

在確定了公共財政框架以后，我國的預(yù)算改革持續(xù)深化，先后實施了部門預(yù)算、國庫集中支付制度等改革，特別是實施了預(yù)算績效評價。但這些改革主要集中在執(zhí)行、監(jiān)控反饋環(huán)節(jié)，但績效評價的結(jié)果、績效評價產(chǎn)生的績效理念等并沒有融入預(yù)算編制、審核等預(yù)算全過程，作用發(fā)揮受到了限制。預(yù)算改革的深入發(fā)展必然要求全面實施預(yù)算績效管理，將績效理念、思想和技術(shù)融入整個預(yù)算體系。

特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財政形勢吃緊、財政收支平衡壓力增大的情況下更是如此。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國財政收支差額達(dá)3.8萬億元，財政收支矛盾非常突出，尤其是中西部地區(qū)和基層。2019年中央加大了減稅降費力度，全年減輕企業(yè)稅負(fù)和社保繳費負(fù)擔(dān)2萬億元，大大減輕了市場主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)了市場活力。這導(dǎo)致財政收入增速出現(xiàn)較大幅度降低。與此同時，在支出方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化、扶貧等支出較多，可以壓縮的空間很小。而且減稅降費是一項長期政策，還會對以后年度產(chǎn)生持續(xù)影響，對財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)帶來很大影響，尤其是對地方的影響更大。所以，中央明確了要過緊日子，有保有壓，要大力壓縮一般性支出。

除了壓縮一般性支出并外，另一項根本的措施是要全面實施預(yù)算績效管理，將成本、節(jié)約、績效理念貫穿到預(yù)算管理全過程，并使之制度化。通過實施全面預(yù)算績效管理，要求預(yù)算部門從現(xiàn)在的對資金支出過程負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變到主要對資金支出的結(jié)果(績效)負(fù)責(zé)。績效的基本思想是成本效益原理，效益低、成本高，績效不好；效益高、成本高，績效不好；成本低、效益低，績效也不好；只有成本低、效益高，績效才好。以這種績效理念來指導(dǎo)預(yù)算管理，預(yù)算部門必然要想辦法節(jié)約成本，提高效率。

全面實施預(yù)算績效管理將會從根本上改變現(xiàn)有的預(yù)算管理模式，引導(dǎo)政府治理方式的深刻變革，適應(yīng)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化要求。一是預(yù)算管理理念要從過程、程序管理轉(zhuǎn)向結(jié)果、績效管理。需要注意的是，全面實施預(yù)算績效管理并不是完全排斥傳統(tǒng)預(yù)算中控制取向的制度設(shè)計，而是構(gòu)建一種管理責(zé)任的支出控制模式，將支出控制的重點從投入轉(zhuǎn)到了產(chǎn)出和結(jié)果，在賦予部門支出一定靈活性的同時，要求預(yù)算部門承擔(dān)起對于產(chǎn)出或結(jié)果管理決策的責(zé)任(馬駿等，2011b)。二是需要重新搭建預(yù)算編制框架。原來分項列支的預(yù)算編制模式是基于程序?qū)虻念A(yù)算編制模式，注重投入，不能提供產(chǎn)出、效果等方面的信息，因而無法反映資源配置效率。全面實施預(yù)算績效管理要求將績效理念貫穿于部門職能梳理、工作任務(wù)確立、項目論證以及計劃實現(xiàn)的績效目標(biāo)設(shè)置等過程之中。這需要構(gòu)建一個全新的預(yù)算編制框架。三是對預(yù)算評審、政府采購、預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)控等環(huán)節(jié)管理也必須從原來的合規(guī)性轉(zhuǎn)到績效性。這就需要建立起績效導(dǎo)向的預(yù)算評審、執(zhí)行、監(jiān)控機(jī)制，要從有利于提高績效的角度出發(fā)來評審財政投資、執(zhí)行政府采購，要對績效進(jìn)行精確的測量并用于財政投資評審、政府采購中，要設(shè)計績效導(dǎo)向的預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控流程機(jī)制。四是要改變預(yù)算部門的預(yù)算最大化動機(jī)，從“亂要錢”轉(zhuǎn)變到“用好錢”，從鋪張浪費轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新節(jié)約。作為政府管理的“血液”“神經(jīng)”，預(yù)算管理的根本性變革，必然促使政府其他方面也進(jìn)行深入改革，從過程管理轉(zhuǎn)變到結(jié)果管理，追求績效，從而引導(dǎo)一次旨在提高資源配置效率的大變革。

二、廣西全面實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)

全面實施預(yù)算績效管理不能憑空建立，需要一定的理念、制度、技術(shù)和實踐基礎(chǔ)。2011年以來，廣西財政廳在預(yù)算績效管理方面積極探索，堅持穩(wěn)步推進(jìn)、先易后難的總基調(diào)，以擴(kuò)面、拓圍、提質(zhì)的思路，形成了以項目支出績效評價為主，部門整體支出績效評價、財政政策績效評價和轉(zhuǎn)移支付績效評價為輔的績效評價格局，全過程預(yù)算績效管理鏈條初步建成?？傮w呈現(xiàn)績效理念逐漸形成、績效覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大、績效管理環(huán)節(jié)全面覆蓋、制度建設(shè)不斷完善、基礎(chǔ)條件不斷夯實、支撐配套持續(xù)增強(qiáng)的局面。

(一)預(yù)算績效管理理念逐漸形成

隨著預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，部門預(yù)算績效管理理念和支出責(zé)任意識不斷強(qiáng)化。主要表現(xiàn)在：一是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算部門都能編制項目支出績效目標(biāo)和部門整體支出績效目標(biāo)；二是預(yù)算部門在申請預(yù)算和使用財政資金時更加注重財政資金的使用績效，更加關(guān)注支出應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出和效益，財政資金使用效益不斷提高，政府效能得到提升；三是在預(yù)算評審的時候，預(yù)算部門能夠站在績效的角度與評審專家溝通交流；四是逐漸有意識地將績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排、項目立項甚至內(nèi)部職員激勵的重要參考依據(jù)。

(二)健全組織機(jī)構(gòu)，培育績效文化

1.建立預(yù)算績效管理組織機(jī)構(gòu)。

廣西財政廳于2014年9月成立了預(yù)算績效管理局，具體負(fù)責(zé)全區(qū)預(yù)算績效管理工作。在市縣層面，14個設(shè)區(qū)市中有11個設(shè)立了預(yù)算績效管理專門機(jī)構(gòu)，部分有條件的縣建立了預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，未建立專門機(jī)構(gòu)的市縣均設(shè)專人負(fù)責(zé)。團(tuán)隊的組建、預(yù)算績效管理人員的充實，打下了堅實的人力資源基礎(chǔ)。

2.營造輿論氛圍，培育績效文化。

廣西財政廳每年對預(yù)算單位、市縣財政部門、專家學(xué)者和中介機(jī)構(gòu)組織政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高培訓(xùn)對象的預(yù)算績效管理理論和實踐水平；同時，廣泛利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺等手段，宣傳預(yù)算績效管理理念、預(yù)算績效管理的成功經(jīng)驗和典型做法，擴(kuò)大預(yù)算績效管理的社會影響，凝聚各界共識，為工作推進(jìn)創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境和工作氛圍。

(三)不斷完善預(yù)算績效制度體系

廣西財政廳結(jié)合近年來預(yù)算績效管理實踐經(jīng)驗，將有效的經(jīng)驗做法加以制度化，建立了以預(yù)算績效實施意見為指導(dǎo)，以預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法、績效評價管理辦法、評價結(jié)果應(yīng)用辦法等為內(nèi)容的預(yù)算績效管理制度體系。在自治區(qū)黨委、政府層面，2011年，自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績效管理的實施意見》，開始在全區(qū)實施預(yù)算績效管理工作試點；2018年11月，自治區(qū)黨委、政府印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》。在廣西財政廳層面，先后出臺了《自治區(qū)本級部門財政支出績效評價工作規(guī)程》《廣西壯族自治區(qū)財政支出績效評價暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)本級預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)本級項目支出績效目標(biāo)管理廳內(nèi)工作規(guī)程》《廣西預(yù)算績效管理指標(biāo)庫——項目支出績效指標(biāo)》《廣西壯族自治區(qū)市縣財政部門預(yù)算績效管理工作考核辦法》等一系列管理制度。這些規(guī)章制度為全面實施預(yù)算績效管理奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

(四)構(gòu)建了全過程預(yù)算績效管理機(jī)制

廣西區(qū)本級已基本建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，預(yù)算績效管理覆蓋面由局部試點轉(zhuǎn)向部門全覆蓋，管理環(huán)節(jié)由績效評價單一環(huán)節(jié)延伸到全過程，管理模式由單一項目支出管理轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖恐С觥⒉块T整體支出、政策績效管理等綜合績效管理模式。

1.不斷強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理。

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的源頭和基礎(chǔ)，加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理是落實預(yù)算績效管理機(jī)制、搭建全過程預(yù)算績效管理框架的重要舉措。廣西區(qū)本級自2012年開展預(yù)算績效目標(biāo)編制試點以來，堅持“擴(kuò)面提速”和“提質(zhì)增效”兩手抓的總基調(diào)，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理改革(見表1)。截至2019年，區(qū)本級預(yù)算績效目標(biāo)管理基本實現(xiàn)全覆蓋，管理重心已從“擴(kuò)面”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)移。一是將預(yù)算績效目標(biāo)編制納入?yún)^(qū)直部門機(jī)關(guān)績效考評，從機(jī)制上增強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)編制的約束力；二是每年組織績效專家對預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行集中會審，并書面下達(dá)審核意見，從技術(shù)層面提高預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量；三是繼續(xù)將預(yù)算績效目標(biāo)報自治區(qū)人大審核，建立業(yè)務(wù)部門初審、財政部門審核、人大審查的多層次審核機(jī)制，從程序上穩(wěn)步提高預(yù)算績效目標(biāo)編制質(zhì)量。

表1 廣西區(qū)本級預(yù)算績效目標(biāo)管理進(jìn)程

2.開展預(yù)算績效目標(biāo)運行監(jiān)控試點。

廣西區(qū)本級從2015年開始在區(qū)直部門開展績效跟蹤監(jiān)控試點，到2017年，除繼續(xù)開展財政重點績效跟蹤監(jiān)控外，將部門自我監(jiān)控范圍擴(kuò)展到所有區(qū)直部門，初步形成“1234”監(jiān)控模式，即：每個區(qū)直部門選擇1個項目支出，采用部門自我監(jiān)控和財政重點監(jiān)控2種監(jiān)控方式，分1～6月、1～9月、1～12月3個時間節(jié)點，從資金管理、項目管理、績效目標(biāo)完成程度、績效目標(biāo)偏離情況4個維度開展績效跟蹤監(jiān)控。通過績效跟蹤監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行偏差、存在問題，并及時采取糾偏措施，切實保障項目完成預(yù)定績效目標(biāo)。

3.加強(qiáng)預(yù)算績效評價管理。

績效評價是全過程預(yù)算績效管理的核心，關(guān)乎全面實施預(yù)算績效管理的成敗。廣西區(qū)本級采用部門績效自評和財政重點績效評價相結(jié)合的方式開展績效評價工作。一是推進(jìn)預(yù)算績效自評全覆蓋。從2017年開始實現(xiàn)區(qū)本級預(yù)算績效項目自評和部門整體績效自評全覆蓋。2019年，對區(qū)直部門2018年度2600多個預(yù)算績效管理項目績效目標(biāo)完成情況組織開展自評，對所有非涉密一級預(yù)算單位組織開展部門整體支出績效自評，自評材料均通過預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)填寫、審核、報送，實現(xiàn)無紙化管理。二是不斷擴(kuò)大預(yù)算績效再評價范圍。自治區(qū)本級從2013年開始引入第三方開展預(yù)算績效再評價工作，并逐年擴(kuò)大評價面和拓展評價模式(見表2)。到2019年自治區(qū)本級預(yù)算項目支出績效再評價數(shù)量達(dá)87項(涉及預(yù)算資金106億元)、政策績效評價1項(涉及預(yù)算資金24億元)、部門整體支出績效評價涉及63個區(qū)直部門、轉(zhuǎn)移支付資金績效評價3項(涉及預(yù)算資金65億元)，創(chuàng)近年來自治區(qū)本級預(yù)算績效評價種類、數(shù)量、金額之最。三是不斷創(chuàng)新績效評價方式。2019年首次與自治區(qū)績效辦聯(lián)合開展“村級公共服務(wù)中心示范項目”“農(nóng)家書屋項目”兩個項目績效再評價工作，再評價結(jié)果直接納入部門績效考核，切實推動區(qū)直部門樹立“花錢問效，無效問責(zé)”績效理念。四是不斷優(yōu)化重點項目績效再評價的受托第三方遴選機(jī)制。自治區(qū)本級從2016年開始引入“雙選”競爭模式，即第三方結(jié)合自身特長等選擇評價項目、財政部門根據(jù)第三方評價工作方案優(yōu)劣確定受托第三方，實現(xiàn)第三方擇優(yōu)入圍，增強(qiáng)評價項目和第三方專長的匹配度，推動預(yù)算績效評價質(zhì)量進(jìn)一步提升。2019年，廣西財政廳印發(fā)第三方中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理暫行辦法，將這一做法制度化。

表2 廣西區(qū)本級預(yù)算績效評價基本情況

4.不斷強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用。

廣西財政廳于2018年修訂了預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法，與自治區(qū)績效辦聯(lián)合印發(fā)了《自治區(qū)本級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，結(jié)果應(yīng)用方式涵蓋了反饋整改、結(jié)果通報、結(jié)果報告、與預(yù)算安排掛鉤、公開、用于機(jī)關(guān)績效考評等，切實提高績效評價工作實效，著力提高財政資金使用效益。

(五)技術(shù)支持力量不斷增強(qiáng)

1.建立健全預(yù)算績效管理“智庫”。

從2013年開始，廣西區(qū)本級即引入預(yù)算績效管理第三方中介機(jī)構(gòu)和專家參與預(yù)算績效評價、預(yù)算績效管理課題研究等。2018年通過公開選聘和公開招投標(biāo)，將績效專家?guī)鞌U(kuò)充到320人，第三方中介機(jī)構(gòu)庫擴(kuò)充到40家，其中區(qū)外15家(北京、上海、廣州等地)，引入發(fā)達(dá)地區(qū)第三方中介機(jī)構(gòu)，旨在通過學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)省市預(yù)算績效管理工作經(jīng)驗，帶動廣西本土第三方中介機(jī)構(gòu)成長，提高廣西預(yù)算績效評價管理質(zhì)量，為全面實施預(yù)算績效管理奠定智力基礎(chǔ)。

2.建構(gòu)預(yù)算績效指標(biāo)體系。

2013年，廣西財政廳印發(fā)《廣西預(yù)算績效管理指標(biāo)庫——項目支出績效指標(biāo)》，從項目支出的“投入—過程—產(chǎn)出—效果”四個環(huán)節(jié)設(shè)計共性、個性指標(biāo)1863條，初步建構(gòu)了專門服務(wù)于預(yù)算績效管理、分科目分類別的績效指標(biāo)體系。同時開始探索建立按項目支出類型分類的績效指標(biāo)體系。2017年，組織有關(guān)專家在對區(qū)直部門2016～2017年預(yù)算績效項目進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，完成《預(yù)算績效分類指標(biāo)體系研究報告》，將項目支出按照內(nèi)容初步劃分為六大類：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、民生補(bǔ)貼類、行政運行類、信息技術(shù)類、其他類。對前五類分別設(shè)計了共性指標(biāo)體系，對第六類進(jìn)一步細(xì)化為教育類、文化類、公共安全類、科技類、農(nóng)業(yè)類、林業(yè)類、水利類、環(huán)保類等，并研究二級分類績效指標(biāo)體系。2018年，廣西財政廳圍繞如何設(shè)置項目支出績效目標(biāo)和部門整體支出績效目標(biāo)問題，對100多個區(qū)直部門財務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，印發(fā)《財政支出績效指標(biāo)體系模版》，指標(biāo)模版覆蓋53個部門的個性項目支出、8類共性項目支出，以及59個轉(zhuǎn)移支付資金的績效指標(biāo)體系，基本覆蓋自治區(qū)本級財政支出的主要領(lǐng)域。

3.建立績效管理信息系統(tǒng)。

廣西財政廳根據(jù)工作需要開發(fā)了廣西財政預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，并于2015年試運行，自2016年正式運行以來，實現(xiàn)了預(yù)算績效目標(biāo)運行監(jiān)控、績效自評、績效再評價的系統(tǒng)化管理，大大提高了工作效率。預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，將逐步打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各級政府和各部門(單位)的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)資源共享共用。

(六)預(yù)算管理水平進(jìn)一步提升

績效方法融入預(yù)算管理全過程后，促進(jìn)了預(yù)算管理水平的提升。一是推動財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。廣西財政廳將部門職責(zé)履行和履職效益作為部門整體支出考評的重要內(nèi)容，引導(dǎo)區(qū)直預(yù)算部門將財政資金向部門職能履行領(lǐng)域傾斜，有效保障自治區(qū)黨委、政府重點工作和民生項目的資金需要，進(jìn)一步優(yōu)化了財政支出結(jié)構(gòu)。二是推動財政管理方式的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的財政管理模式下，預(yù)算分配是財政部門和預(yù)算部門矛盾的焦點，其過程存在較大的主觀隨意性。實行預(yù)算績效管理后，把預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前置條件和確定預(yù)算規(guī)模的重要依據(jù)，使財政部門與預(yù)算部門從“分錢”博弈中逐步解脫出來，推動資金分配從“人為分錢”向“靠制度分錢”轉(zhuǎn)變。三是推動預(yù)算管理的精細(xì)化。對納入預(yù)算績效管理范圍的支出，預(yù)算部門要同時從數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本四個維度明確所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的基本情況，倒逼預(yù)算部門提前謀劃任務(wù)，夯實項目儲備等基礎(chǔ)工作，細(xì)化項目支出結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，提高財政管理精細(xì)化水平。四是推動政府效能的提升。對納入預(yù)算績效管理的支出，要求設(shè)置效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)，引導(dǎo)預(yù)算部門對標(biāo)提高工作效能和服務(wù)質(zhì)量。

三、制約廣西全面實施預(yù)算績效管理的主要問題

由于廣西預(yù)算績效管理受工作起步晚，理論研究薄弱，實踐經(jīng)驗較少，預(yù)算管理機(jī)制不健全，外部支撐條件乏力等原因制約，自治區(qū)本級預(yù)算績效管理存在理念不深、質(zhì)量不高、權(quán)責(zé)不等、機(jī)制不全、約束不力等問題，制約預(yù)算績效管理向縱深推進(jìn)。

(一)思想層面，績效理念不深

受傳統(tǒng)預(yù)算管理理念影響，區(qū)直部門對財政預(yù)算的效率與效益重視不夠，仍普遍存在“重投入、輕管理，重支出、輕績效”問題。主要原因是區(qū)直部門對預(yù)算績效管理認(rèn)識不清，定位不準(zhǔn)。一是認(rèn)為預(yù)算績效管理是財政部門的職責(zé)，與自己關(guān)系不大。二是認(rèn)為預(yù)算績效管理主要是一種形式，意義不大，預(yù)算管理的關(guān)鍵是執(zhí)行。三是認(rèn)為預(yù)算績效管理工作增加了區(qū)直部門的業(yè)務(wù)工作量和考評壓力，是罩在自己頭上的“緊箍咒”，對其他“重點”工作造成了嚴(yán)重影響。所以總體上看，預(yù)算績效管理基本上是由財政部門來推動，而其他區(qū)直部門對預(yù)算績效管理存在比較嚴(yán)重的消極對待甚至抵觸心理，推動預(yù)算績效管理的動力不足，在績效管理實務(wù)操作中存在嚴(yán)重的形式主義。

(二)制度層面，制度體系不夠健全

廣西的預(yù)算績效管理推進(jìn)進(jìn)度仍然不夠，一個重要原因是制度體系不健全。這主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算績效管理制度主要以意見、管理辦法為主，沒有納入地方性法規(guī)，權(quán)威性不夠，缺乏頂層規(guī)劃的引領(lǐng)，這導(dǎo)致預(yù)算部門動力不足。二是現(xiàn)有制度規(guī)定原則性強(qiáng)，而操作性不強(qiáng)，而且相互銜接不夠。

(三)機(jī)制方面，預(yù)算績效管理機(jī)制不健全

一是分工機(jī)制不完善。業(yè)務(wù)部門和財政部門在預(yù)算績效管理中職權(quán)責(zé)不清、責(zé)任不明，預(yù)算績效改革以財政部門單兵突進(jìn)為主，業(yè)務(wù)部門對預(yù)算績效管理改革缺乏動力，未形成工作合力。二是未建立績效考評聯(lián)動機(jī)制。預(yù)算績效是政府績效管理的一部分，本應(yīng)有機(jī)整合，協(xié)同管理。但因主管部門不同，相互間交流、合作不夠，導(dǎo)致預(yù)算績效和政府績效相互獨立，缺乏有效銜接和良性互動。三是激勵約束機(jī)制不健全。廣西預(yù)算績效管理以懲罰性機(jī)制為主，未建立以獎勵為導(dǎo)向的正向激勵機(jī)制，而約束機(jī)制又缺乏硬約束力。預(yù)算績效考評在政府機(jī)關(guān)績效考評中權(quán)重過低(2017年僅占區(qū)直機(jī)關(guān)績效考評總分的0.1%)，加上預(yù)算績效在預(yù)算安排中話語權(quán)較低，預(yù)算績效對區(qū)直部門的約束作用非常有限。四是問責(zé)機(jī)制和公開機(jī)制不健全。廣西區(qū)本級績效評價結(jié)果應(yīng)用仍停留在反映情況、找出問題層面，與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合的機(jī)制尚未真正建立，未觸及區(qū)直部門深層次利益。預(yù)算績效評價結(jié)果主要在政府內(nèi)部使用，社會公眾參與度低，未能發(fā)揮社會公眾在預(yù)算績效中的監(jiān)督作用。評價結(jié)果對于支出分配和項目管理應(yīng)有的參考、導(dǎo)向和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)。

(四)技術(shù)層面，績效指標(biāo)不夠科學(xué)

一是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置的依據(jù)不足、不實，內(nèi)容籠統(tǒng)、抽象，而且測量目標(biāo)的指標(biāo)未能與績效目標(biāo)對應(yīng)起來，效度不高。二是績效評價指標(biāo)體系的邏輯性、系統(tǒng)性、針對性不強(qiáng)。三是績效評價指標(biāo)與績效目標(biāo)及其指標(biāo)未能有效銜接、整合。四是產(chǎn)出和效果維度的績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置隨意性強(qiáng)，有意規(guī)避風(fēng)險，也未能與績效目標(biāo)設(shè)置的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)銜接起來。五是績效評價指標(biāo)體系的穩(wěn)定性差，評價相同項目或部門的不同績效評價組織者設(shè)計的指標(biāo)體系相差太大，不同年份的指標(biāo)體系相差較大，大大降低了績效評價的公信力。六是指標(biāo)體系中的關(guān)鍵指標(biāo)有遺漏，而非關(guān)鍵指標(biāo)過多，造成評價結(jié)果信度和效度都低，而且浪費財力。七是指標(biāo)權(quán)重基本上是主觀估計的，主觀性太強(qiáng)，影響了評價結(jié)果的可信度。

(五)管理方面，預(yù)算管理方式滯后

預(yù)算管理與績效管理未進(jìn)行有機(jī)整合。一是預(yù)算安排與預(yù)算績效“兩張皮”問題仍比較突出。廣西區(qū)本級當(dāng)前實施的預(yù)算績效管理，是在先確定預(yù)算規(guī)模基礎(chǔ)上再設(shè)置績效目標(biāo)，預(yù)算安排既未與上年的預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤，也不與次年的預(yù)算績效目標(biāo)掛鉤。二是部門預(yù)算缺乏支出結(jié)果信息。當(dāng)前部門預(yù)算說明仍以投入為主，主要對支出方向和支出內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，對預(yù)算支出應(yīng)達(dá)到的結(jié)果及應(yīng)解決的問題無制度方面的要求，導(dǎo)致部門預(yù)算中缺乏支出結(jié)果內(nèi)容，影響預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置質(zhì)量。三是項目支出缺乏規(guī)范的支出標(biāo)準(zhǔn)。廣西尚未建立共性項目支出標(biāo)準(zhǔn)和個性項目支出標(biāo)準(zhǔn)，難以對項目的成本效益進(jìn)行分析，未能發(fā)揮預(yù)算績效對成本控制的作用。

(六)基礎(chǔ)方面，績效管理的支撐力量仍然不夠

一是各部門對績效評價所需的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)資料未做完整、有效的整理，數(shù)據(jù)不全、資料不齊，導(dǎo)致績效評價現(xiàn)場核查的工作主要是查找數(shù)據(jù)資料，而不是分析數(shù)據(jù)資料，無法為預(yù)算績效提供權(quán)威、準(zhǔn)確、全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是績效人才隊伍短缺。預(yù)算績效評價是一項跨學(xué)科、專業(yè)性很強(qiáng)的管理活動，需要懂績效、財務(wù)、管理以及行業(yè)知識的綜合性人才。但實際中存在專業(yè)人才缺乏、專業(yè)知識儲備不夠、工作經(jīng)驗不足、理論基礎(chǔ)薄弱等短板，難以適應(yīng)績效管理專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的需要。三是信息系統(tǒng)支撐薄弱。廣西財政預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)獨立運行，未能與部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)對接，數(shù)據(jù)處理能力有限，從而不能為預(yù)算績效實施提供完整、全面的數(shù)據(jù)。

四、加快推進(jìn)廣西全面實施預(yù)算績效管理的對策建議

(一)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，增強(qiáng)績效理念，培育績效文化

一要堅持正確的輿論導(dǎo)向。圍繞廣西全面實施預(yù)算績效管理的重大意義、目標(biāo)任務(wù)、工作舉措和進(jìn)展成效，總結(jié)宣傳先進(jìn)典型，在全區(qū)范圍內(nèi)廣泛開展多層次、多形式宣傳活動，鼓勵社會公眾參與預(yù)算績效管理，不斷提高政策知曉率、參與度，為全面實施預(yù)算績效管理營造良好的輿論環(huán)境和改革氛圍。二要大力加強(qiáng)預(yù)算績效管理培訓(xùn)工作。廣西財政廳要進(jìn)一步加強(qiáng)對全區(qū)財政部門工作人員、預(yù)算績效管理中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行普及性、提高性的培訓(xùn)工作。各預(yù)算部門也要開展預(yù)算績效管理知識普及性教育培訓(xùn)。通過宣傳培訓(xùn)，在全社會形成良好的績效文化，讓社會公眾特別是黨政部門工作人員擁有深刻的績效理念，為全面實施預(yù)算績效管理奠定良好的思想文化基礎(chǔ)。

(二)完善相關(guān)制度辦法

一是爭取將預(yù)算績效管理納入地方性法規(guī)，提高預(yù)算績效管理制度設(shè)計的層次。二要按照規(guī)劃引領(lǐng)、填平補(bǔ)齊的思路，盡快完善廣西預(yù)算績效管理總體規(guī)劃。三要以全面實施預(yù)算績效管理實施意見為指導(dǎo)，深入總結(jié)績效管理實踐經(jīng)驗，加強(qiáng)課題調(diào)研，對已有管理辦法進(jìn)行修訂，制定缺失的管理辦法，包括全過程預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)具體操作細(xì)則、績效專家管理辦法、預(yù)算績效管理服務(wù)費管理辦法等。

(三)完善預(yù)算績效管理工作推進(jìn)機(jī)制

一是要加強(qiáng)財政與人大、監(jiān)察、審計等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，健全工作機(jī)制，形成改革合力，建立健全財政部門牽頭組織，主管部門和有關(guān)單位具體實施，人大、審計依法監(jiān)督，專家、第三方中介機(jī)構(gòu)、社會公眾廣泛參與的預(yù)算績效管理工作推進(jìn)機(jī)制。二是建立權(quán)責(zé)對等的分工機(jī)制。進(jìn)一步理順財政部門和預(yù)算部門在預(yù)算績效管理職責(zé)分工，構(gòu)建權(quán)責(zé)對等、職責(zé)明確的分工機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算部門在預(yù)算績效管理中的主體責(zé)任。三是建立預(yù)算績效考評和政府機(jī)關(guān)績效考評的聯(lián)動機(jī)制。將預(yù)算績效管理與政府機(jī)關(guān)績效考評結(jié)合起來，兩者在考評方式、方法、考評結(jié)果等方面進(jìn)行銜接和聯(lián)動，將政府機(jī)關(guān)績效考評的履職情況和滿意度情況作為預(yù)算支出考評的重要參考，將預(yù)算績效納入政府機(jī)關(guān)績效考評范圍。四是進(jìn)一步健全激勵約束機(jī)制。探索建立獎勵機(jī)制，對預(yù)算績效管理水平高的部門進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫剟?，以正向激勵引?dǎo)部門主動作為。進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管理的約束力，將預(yù)算績效評價結(jié)果納入政府機(jī)關(guān)績效考核范疇，穩(wěn)步提高預(yù)算績效在政府績效考評中的比重。探索建立績效問責(zé)機(jī)制，依托政府績效考評逐步建立“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的績效問責(zé)機(jī)制。五是建立健全績效信息公開機(jī)制。積極推進(jìn)績效信息公開，以預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算績效評價報告公開為切入點建立健全預(yù)算績效信息公開制度，充分發(fā)揮社會公眾在預(yù)算績效中的監(jiān)督作用。

(四)著力優(yōu)化指標(biāo)體系，建立標(biāo)準(zhǔn)體系

1.進(jìn)一步優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系。

一是系統(tǒng)梳理近年來自治區(qū)本級預(yù)算項目績效，分類別制定共性績效指標(biāo)框架。二是選擇部分部門開展分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)體系研究，逐步建立起分行業(yè)、分部門、分領(lǐng)域的績效指標(biāo)庫，后續(xù)年度在相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，不斷完善。三是進(jìn)一步優(yōu)化項目的共性指標(biāo)體系和個性指標(biāo)體系，共性指標(biāo)要突出橫向的可比性，個性指標(biāo)要體現(xiàn)項目的特點，要突出縱向可比性。

2.建立標(biāo)準(zhǔn)體系。

一是探索建立科學(xué)合理的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。組織相關(guān)預(yù)算部門，根據(jù)預(yù)算項目特點，研究制定分類分級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，在某些重要領(lǐng)域制定項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮支出定額標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用，提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化水平。二是探索研究績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。

(五)建構(gòu)更加科學(xué)合理的預(yù)算績效管理體系

1.縱向的過程體系。

(1)進(jìn)一步完善預(yù)算績效目標(biāo)約束機(jī)制。各級預(yù)算部門要科學(xué)設(shè)定部門整體支出績效目標(biāo)、項目績效目標(biāo)等，將績效目標(biāo)設(shè)置作為測算資金需求、申請預(yù)算資金的前置條件。加強(qiáng)對預(yù)算績效目標(biāo)的審核，建立審核結(jié)果與預(yù)算安排有效銜接機(jī)制。未按要求設(shè)定績效目標(biāo)、績效目標(biāo)審核不通過以及未按審核意見修改的項目，一律不予安排預(yù)算，切實改變“先有資金、后有項目，先有項目、后設(shè)目標(biāo)”的現(xiàn)象。預(yù)算績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步編制、同步審核、同步批復(fù)、同步下達(dá)。

(2)全面實施績效運行監(jiān)控機(jī)制。預(yù)算部門要按照財政部門有關(guān)績效監(jiān)控的要求，采用科學(xué)有效的方法、手段和工具，對本部門所有預(yù)算績效管理項目開展實時自我監(jiān)控。財政部門要選擇重大政策、重大項目按季度開展重點跟蹤監(jiān)控，監(jiān)控內(nèi)容包括預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)情況、預(yù)算執(zhí)行情況等，并逐年擴(kuò)大監(jiān)控范圍。對績效運行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋至項目主管部門，督促整改、加強(qiáng)糾偏。

(3)全面開展預(yù)算績效評價。一是前移預(yù)算績效管理關(guān)口，開展事前績效評估。對預(yù)算部門新出臺的重大政策、重大專項開展事前績效評估，評估結(jié)果報自治區(qū)人民政府作為決策依據(jù)，作為申請預(yù)算的必備條件；未開展事前績效評估的，不予安排預(yù)算。二是強(qiáng)化預(yù)算績效自評管理。預(yù)算部門要積極主動對預(yù)算項目支出、部門整體支出績效目標(biāo)完成情況開展客觀公正的自評工作，并將自評結(jié)果報財政部門備案，同時在本部門門戶網(wǎng)站上公開，接受社會監(jiān)督。財政部門聯(lián)合審計等部門對部門預(yù)算績效自評情況開展抽查，抽查結(jié)果納入機(jī)關(guān)績效考評。三是全面提高財政部門組織的績效再評價質(zhì)量。不斷擴(kuò)大簡易績效評價范圍，將重點績效評價轉(zhuǎn)向已達(dá)到有效期限或已實施完畢或?qū)嵤┲芷谳^長的重大政策、重大項目，評價結(jié)果作為預(yù)算安排、政策和項目調(diào)整與終結(jié)的依據(jù)。四是在自治區(qū)層面開展市級財政運行綜合績效評價，評價重點圍繞預(yù)算收支績效情況、預(yù)算績效管理水平等，評價結(jié)果納入各市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核范圍。

(4)增強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果約束力。一是制定完善并全面落實績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法，實現(xiàn)預(yù)算績效評價報告隨部門預(yù)決算同步公開，將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制、政策調(diào)整、績效問責(zé)的直接依據(jù)。二是加強(qiáng)績效評價結(jié)果反饋與整改。充分審核評價結(jié)果，確保準(zhǔn)確性，突出重點進(jìn)行反饋。建立常態(tài)化的評價結(jié)果反饋機(jī)制，確?？冃гu價結(jié)果全部、及時得到反饋。建立跟蹤、審核機(jī)制，及時追蹤反饋落實情況及評價結(jié)果整改情況。并對反饋整改情況進(jìn)行再評價，提高整改效果。將結(jié)果反饋機(jī)制嵌入預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，及時掌握結(jié)果反饋情況和整改情況。三是進(jìn)一步健全績效評價結(jié)果公開機(jī)制，對績效評價結(jié)果公開的內(nèi)容、范圍、時間、方式、程序等作出詳細(xì)的規(guī)定，確保社會公眾知曉并參與監(jiān)督管理。四是進(jìn)一步完善績效評價結(jié)果報告機(jī)制。進(jìn)一步明確各級部門、各單位自評及再評價結(jié)果報告方式、方法、內(nèi)容和程序等，建立績效評價結(jié)果報告跟蹤機(jī)制，及時追蹤結(jié)果報告落實情況。五是研究和制定績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制。除政策已明確具體投入規(guī)模的支出之外，原則上按照預(yù)算支出上一年度的績效評價結(jié)果和次年的績效目標(biāo)安排預(yù)算。進(jìn)一步完善部門預(yù)算內(nèi)容，按照結(jié)果為導(dǎo)向的原則，將預(yù)算支出預(yù)期結(jié)果作為部門預(yù)算的重要內(nèi)容。從而不斷提高績效在預(yù)算安排環(huán)節(jié)的話語權(quán)，調(diào)動區(qū)直部門的積極性、主動性和責(zé)任感，不斷強(qiáng)化績效意識和績效理念。六是建立健全結(jié)果問責(zé)機(jī)制。將績效責(zé)任落實到人，倒逼部門追求良好的績效。對結(jié)果問責(zé)依據(jù)、方式、內(nèi)容和程序等做出明確的規(guī)定，建立跟蹤機(jī)制，及時追蹤結(jié)果問責(zé)落實情況。

2.橫向的模塊體系。

為便于政府部門對本級預(yù)算績效進(jìn)行管理，加強(qiáng)對財政部門、預(yù)算部門、資金使用單位、政策及項目預(yù)算績效監(jiān)督，根據(jù)各級政府部門職能、部門預(yù)算績效目標(biāo)、績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)橫向的預(yù)算績效管理模塊，包括政府部門預(yù)算績效管理模塊、財政部門預(yù)算績效管理模塊、預(yù)算部門預(yù)算績效管理模塊、資金使用單位預(yù)算績效管理模塊、政策預(yù)算績效管理模塊、項目預(yù)算績效管理模塊等。

(六)完善數(shù)據(jù)統(tǒng)計、隊伍建設(shè)及信息系統(tǒng)，建設(shè)強(qiáng)有力的支撐力量

一是進(jìn)一步完善統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)合項目支出特點，建立健全反映項目實效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為績效指標(biāo)提供權(quán)威、準(zhǔn)確、及時、全面的數(shù)據(jù)。二是加強(qiáng)績效隊伍建設(shè)，以培訓(xùn)、定向購買服務(wù)等方式，建立相對穩(wěn)定的合作關(guān)系，調(diào)動中介機(jī)構(gòu)和績效專家承接預(yù)算績效管理工作的積極性，穩(wěn)步提高預(yù)算績效管理水平。三是加強(qiáng)預(yù)算績效信息系統(tǒng)建設(shè)，搭建預(yù)算績效與預(yù)算管理的共享平臺。

(七)加強(qiáng)理論研究，突破重點難點

要充分利用“外腦”，將全面實施預(yù)算績效管理中遇到的重大理論問題、操作難點等委托給相關(guān)科研院所的專家學(xué)者，開展攻關(guān)研究，有效推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理進(jìn)度。例如，部門整體支出績效評價模型構(gòu)建，項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系、分類指標(biāo)庫的建設(shè)，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的銜接機(jī)制、全面實施預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的完善等。

(八)分步實施，有序推進(jìn)

深入貫徹落實自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府全面實施預(yù)算績效管理工作部署，按照“三年打基礎(chǔ)、四年全覆蓋、五年成體系”的思路，堅持自上而下、局部到整體、先易后難的路徑推進(jìn)，力爭用5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。一是進(jìn)一步完善市縣財政部門預(yù)算績效管理專門機(jī)構(gòu)，為全面實施預(yù)算績效管理提供組織保障。二是完善全面實施預(yù)算績效管理制度體系，確保預(yù)算績效管理工作有制度可依。三是各級財政部門加強(qiáng)對本級預(yù)算部門單位的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。四是開展預(yù)算績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)建立工作，確保預(yù)算績效衡量有標(biāo)準(zhǔn)。五是強(qiáng)化預(yù)算績效評價及評價結(jié)果應(yīng)用管理。六是建立全區(qū)一體化預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)經(jīng)驗、資源共享。