李 本 唐宇琛

國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題是中美貿(mào)易摩擦中雙方爭(zhēng)議最大的議題之一，其中“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定又是焦點(diǎn)問(wèn)題。2018年3月，以美國(guó)方面對(duì)中國(guó)輸美鋼鋁產(chǎn)品適用“232條款”為肇端，中美貿(mào)易摩擦逐步激化升級(jí)。盡管中美已經(jīng)簽署了第一階段的經(jīng)貿(mào)協(xié)議，但更棘手的國(guó)有企業(yè)地位、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策問(wèn)題尚留待第二階段協(xié)議談判解決。中美之間關(guān)于國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的爭(zhēng)端自“中美雙反措施案”(DS379)開(kāi)始交鋒，雙方爭(zhēng)點(diǎn)不斷。雖然該案上訴機(jī)構(gòu)支持了我國(guó)對(duì)公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定“個(gè)案判定”的觀(guān)點(diǎn)，但至今為止，西方國(guó)家對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)作為補(bǔ)貼的提供者(“授”方)和接受者(“受”方)雙重身份的不同問(wèn)題不斷質(zhì)疑，這也成為我國(guó)國(guó)有企業(yè)受到貿(mào)易調(diào)查最主要的原因。

本文擬結(jié)合相關(guān)國(guó)際條約、協(xié)議及各國(guó)國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐，探討我國(guó)應(yīng)如何主動(dòng)化疑解決沖突，如何主動(dòng)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法對(duì)接相關(guān)國(guó)際條約，豐富相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)結(jié)合中國(guó)要盡快加入《政府采購(gòu)協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)GPA協(xié)定)進(jìn)程的實(shí)際需求，探討其出價(jià)清單中所列的實(shí)體企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)在《政府采購(gòu)法》修訂中的相應(yīng)厘清問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)有企業(yè)相應(yīng)定性分類(lèi)進(jìn)行完善建言，從而紓解國(guó)有企業(yè)在反補(bǔ)貼問(wèn)題上面臨的“授”“受”雙重困境。

一、國(guó)有企業(yè)作為補(bǔ)貼“授”“受”者所面臨的質(zhì)疑

我國(guó)國(guó)有企業(yè)在作為補(bǔ)貼的“授”“受”者所面臨的質(zhì)疑和詰難，往往在貿(mào)易調(diào)查階段就凸顯出來(lái)。盡管在中美雙反措施案中，上訴機(jī)構(gòu)最終否決了美方主張的“政府股權(quán)控制論”，但這并沒(méi)有讓其改弦易轍。相反，卻因?yàn)樯显V機(jī)構(gòu)在否決的同時(shí)創(chuàng)造了“有意義的控制”這一“缺口”，并由此認(rèn)定我國(guó)的商業(yè)銀行為公共機(jī)構(gòu)，使得美國(guó)有機(jī)會(huì)對(duì)“有意義的控制”進(jìn)行擴(kuò)張解釋并無(wú)限地接近“政府股權(quán)控制論”的核心。同時(shí)，美國(guó)也在對(duì)“政府股權(quán)控制論”進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)涸谝恍┣闆r下，即使政府對(duì)企業(yè)不享有絕對(duì)控股，美方仍可基于其他因素認(rèn)定目標(biāo)企業(yè)是否為公共機(jī)構(gòu)。

自2017年12月至今，美歐日三方貿(mào)易部長(zhǎng)已發(fā)表七份聯(lián)合聲明。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國(guó)有企業(yè)問(wèn)題已經(jīng)成為了每次聲明中必定涉及的內(nèi)容，西方國(guó)家也希望推動(dòng)形成新的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，并重構(gòu)公共機(jī)構(gòu)概念?？v向來(lái)看這七份聯(lián)合聲明，從第一份旨在增強(qiáng)合作，逐漸演變到第二份中確定“為發(fā)展更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策確定依據(jù)”；而“更好地處理公共機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)扭曲市場(chǎng)的行為，確定公共機(jī)構(gòu)的定性標(biāo)準(zhǔn)，以及公共機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)的額外義務(wù)與規(guī)則”以及“提高透明度”的共識(shí)，被明確寫(xiě)入第三份和第四份聯(lián)合聲明中；第五和第六份聲明，則強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)文本工作，密切“公共機(jī)構(gòu)”補(bǔ)貼規(guī)則合作以解決市場(chǎng)扭曲問(wèn)題。

在中美簽署第一階段的經(jīng)貿(mào)協(xié)議前夕，美日歐三方貿(mào)易部長(zhǎng)發(fā)布了第七份聯(lián)合聲明。除了重申對(duì)一些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)扭曲國(guó)際市場(chǎng)感到擔(dān)憂(yōu)以及展開(kāi)更為嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼談判外，該三國(guó)在“公共機(jī)構(gòu)”方面談及“許多補(bǔ)貼是通過(guò)國(guó)有企業(yè)發(fā)放的，并討論了確保這些補(bǔ)貼實(shí)體被‘公共機(jī)構(gòu)’一詞所包括的重要性”。甚至認(rèn)為WTO上訴機(jī)構(gòu)在幾份報(bào)告中對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的解釋削弱了WTO補(bǔ)貼規(guī)則的有效性，該三國(guó)認(rèn)為，要確定一個(gè)實(shí)體是公共機(jī)構(gòu)，并不需要發(fā)現(xiàn)該實(shí)體“擁有、行使或被授予政府權(quán)力”。

美歐日三方貿(mào)易部長(zhǎng)的聯(lián)合聲明在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)方面，明確展現(xiàn)了西方國(guó)家的關(guān)切：中國(guó)政府可能會(huì)創(chuàng)造不公平的市場(chǎng)環(huán)境以保證國(guó)有企業(yè)勝出或是對(duì)某一重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，不謀求利潤(rùn)地對(duì)相關(guān)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行各式激勵(lì)，以及恐于一些國(guó)有企業(yè)在政府的支持補(bǔ)貼下逐步走向國(guó)際供應(yīng)鏈上的重要地位，進(jìn)而扭曲國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。同時(shí)將我國(guó)國(guó)有企業(yè)的正常生產(chǎn)行為推斷為“政府行為”，從而將國(guó)有企業(yè)等同于“公共機(jī)構(gòu)”，只要由國(guó)有企業(yè)提供原材料就被當(dāng)作是下游企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中獲得補(bǔ)貼。

更潛伏危機(jī)的是，早期對(duì)我國(guó)提起反補(bǔ)貼貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的國(guó)家大多限于美國(guó)、加拿大、澳大利亞和歐盟。但2016年后，尤其是2018年中美貿(mào)易摩擦以來(lái)，對(duì)我國(guó)提起反補(bǔ)貼貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的國(guó)家已經(jīng)擴(kuò)展至包括印度、土耳其、新西蘭、埃及、巴西等國(guó)家以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，更多的國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始集中關(guān)注我國(guó)國(guó)有企業(yè)在補(bǔ)貼方面的“不規(guī)范”行為。因此，在西方國(guó)家意圖重構(gòu)“公共機(jī)構(gòu)”概念之時(shí)，結(jié)合國(guó)內(nèi)立法對(duì)接相關(guān)國(guó)際條約，主動(dòng)提出我國(guó)關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的主張，厘清國(guó)有企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的關(guān)系，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。特別是在中國(guó)要加快加入GPA協(xié)定進(jìn)程的當(dāng)下，中國(guó)的出價(jià)清單中所列的實(shí)體企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的界定問(wèn)題具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，必須在我國(guó)《政府采購(gòu)法》的修訂中進(jìn)行相應(yīng)厘清。

二、“公共機(jī)構(gòu)”身份厘清：以推動(dòng)我國(guó)盡快加入GPA協(xié)定為切入點(diǎn)

(一)SCM協(xié)議及各成員國(guó)對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的立法及認(rèn)定實(shí)踐

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)SCM協(xié)議)第1條規(guī)定：補(bǔ)貼是一國(guó)政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的使接受者得益的財(cái)政資助。SCM協(xié)議在正文部分并未直接規(guī)定“公共機(jī)構(gòu)”的定義及特征，但是逐條分析SCM協(xié)議附件1中被列為出口補(bǔ)貼清單的條款，不難發(fā)現(xiàn)協(xié)議在部分條款中，對(duì)可能構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)的行為要件做了一定程度上的明確，那就是該機(jī)構(gòu)如果提供了某項(xiàng)財(cái)政資助，必須是“受委托或授權(quán)”。

如果說(shuō)附件1通過(guò)例舉的方式對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的行為要件應(yīng)該包含“當(dāng)受政府委托或授權(quán)”這一特征進(jìn)行了立法宣示，WTO框架下DS379案和DS437案則通過(guò)裁決明確了司法實(shí)踐對(duì)這一特征的肯定。DS379案件上訴機(jī)構(gòu)直接闡明SCM協(xié)議的第1.1(a)(1)條所指的“公共機(jī)構(gòu)”是指負(fù)有某些政府責(zé)任或行使某些政府權(quán)力的實(shí)體，其核心特征是被賦予并行使政府職能和權(quán)力，并多次強(qiáng)調(diào)重要的是一個(gè)實(shí)體是否被賦予行使政府職能的權(quán)力，而不是如何實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。這些觀(guān)點(diǎn)亦被DS437案件的專(zhuān)家組在其報(bào)告中所引用。

WTO各成員方對(duì)公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定實(shí)踐也具有共性。在歐盟，公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定被細(xì)化為是否符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：是否根據(jù)一國(guó)法律而建立或運(yùn)行；其決策是否受政府控制；其設(shè)立目的是否是以追求公共政策為目標(biāo)。加拿大則是通過(guò)認(rèn)定國(guó)有企業(yè)是否在股權(quán)、決策和運(yùn)行方面受到政府控制，來(lái)認(rèn)定國(guó)有企業(yè)是否為公共機(jī)構(gòu)。美國(guó)現(xiàn)行的反補(bǔ)貼法案中，除了通過(guò)“股權(quán)控制說(shuō)”直接可能對(duì)政府絕對(duì)股權(quán)控股的國(guó)有企業(yè)定性為公共機(jī)構(gòu)外，補(bǔ)貼的主體被表述為“當(dāng)局”(authority)，通過(guò)“五要素分析法”，包括是否為政府所有、政府官員是否為企業(yè)權(quán)力機(jī)關(guān)成員、政府是否控制企業(yè)活動(dòng)、是否遵循政府政策或利益以及是否根據(jù)立法設(shè)置來(lái)認(rèn)定是否為公共機(jī)構(gòu)。

可以得出結(jié)論，盡管SCM協(xié)議等國(guó)際條約相關(guān)規(guī)定均有模糊性認(rèn)定之處，目前不論是國(guó)際立法還是國(guó)際實(shí)踐，從主流看認(rèn)同“公共機(jī)構(gòu)”的構(gòu)成要件都包括受政府指示或委托時(shí)行使政府職能或公共職能這一特征，但在具體各國(guó)實(shí)踐中存在對(duì)這一特征的倚重因素的不同考量。

(二)其他國(guó)際條約及GPA協(xié)定對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”“受委托或授權(quán)”的特征描述

而結(jié)合其他國(guó)際條約涉及“公共機(jī)構(gòu)”的相應(yīng)條款，不難發(fā)現(xiàn)，若將國(guó)有企業(yè)或私有企業(yè)納入公共機(jī)構(gòu)，也大多需要有法律授權(quán)，且相關(guān)實(shí)體應(yīng)當(dāng)行使政府職能或公共職能。例如，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》規(guī)定，中央、地方政府授權(quán)行使權(quán)力的非政府機(jī)構(gòu)也會(huì)被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)；《金融服務(wù)協(xié)議》中規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是政府、中央銀行或貨幣管理機(jī)構(gòu)擁有或控制的，主要為政府目的執(zhí)行政府職能或進(jìn)行活動(dòng)的實(shí)體。

作為WTO四個(gè)諸邊貿(mào)易協(xié)議之一的GPA協(xié)定，則從另一個(gè)角度描述了公共機(jī)構(gòu)的具體特征體現(xiàn)。GPA協(xié)定將其附錄1中附件1、附件2和附件3中所列的實(shí)體規(guī)定為該協(xié)定項(xiàng)下的采購(gòu)實(shí)體。附件1和附件2中的實(shí)體主要為中央政府部門(mén)和各地方、各部委的政府部門(mén)，也就是傳統(tǒng)意義上的政府部門(mén)。而附件3中所列的其他實(shí)體雖五花八門(mén)，但根據(jù)協(xié)定第二條第四款第三項(xiàng)的規(guī)定，他們的采購(gòu)行為都是為政府目的而進(jìn)行的采購(gòu)，從而可以認(rèn)定，附件3中所列的實(shí)體，都是經(jīng)政府委托或授權(quán)的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。

(三)國(guó)有企業(yè)的“公共機(jī)構(gòu)”身份厘清：以力推加入GPA協(xié)定為切入點(diǎn)

基于各種原因我國(guó)目前尚未加入GPA協(xié)定，但是各種情勢(shì)表明越早加入越主動(dòng)。中國(guó)越早加入GPA協(xié)定，就越早為中國(guó)企業(yè)參與其他參加方的政府采購(gòu)市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的條件。GPA協(xié)定參加方只對(duì)簽署GPA協(xié)定的WTO成員開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，而中國(guó)不是GPA協(xié)定參加方，所以中國(guó)企業(yè)在GPA協(xié)定參加方的政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，就無(wú)法獲得GPA協(xié)定的規(guī)則保障。另外，中國(guó)越早加入GPA，付出的制度成本越低。

2018年4月10日，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)開(kāi)幕式上的主旨演講中提出，在擴(kuò)大開(kāi)放方面中國(guó)將采取四項(xiàng)重大舉措，在第四項(xiàng)重大舉措“主動(dòng)擴(kuò)大進(jìn)口”中向世界宣布，中國(guó)要加快加入GPA協(xié)定的進(jìn)程。但由于國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)體系與GPA協(xié)定存在較大差異，對(duì)于如何將國(guó)有企業(yè)納入GPA協(xié)定的管轄范圍，如何進(jìn)一步完善出價(jià)清單等問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)存在不少爭(zhēng)議。其中一項(xiàng)爭(zhēng)議就是：附件3所列名單都符合“受委托或授權(quán)”的特征，這個(gè)附件3中出現(xiàn)的國(guó)有企業(yè)是否當(dāng)然就構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”，從而被認(rèn)定為補(bǔ)貼的主體，因而其他WTO成員方就可以以此為依據(jù)，由此推斷這部分國(guó)有企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中扮演補(bǔ)貼提供者的角色，進(jìn)一步發(fā)起對(duì)所謂下游企業(yè)的反補(bǔ)貼貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查并濫用反補(bǔ)貼措施。

自2007年以來(lái)，我國(guó)先后向WTO遞交了七份出價(jià)清單，縱觀(guān)這七份出價(jià)清單的附錄1附件3，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)2012年提交的第五份出價(jià)清單中首次出現(xiàn)，并隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)在附件3中的數(shù)量也不斷增加。

根據(jù)我國(guó)最新的政府采購(gòu)協(xié)定出價(jià)清單，事實(shí)上已經(jīng)突破了我國(guó)目前《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。在該規(guī)定中，政府采購(gòu)的主體即國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。這樣的規(guī)定距離相關(guān)國(guó)際協(xié)定和各國(guó)通行實(shí)踐距離較大，關(guān)鍵是并未將國(guó)有企業(yè)作為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)納入。同時(shí)也不能進(jìn)一步厘清作為出價(jià)清單實(shí)體的國(guó)有企業(yè)是否就永久成為反補(bǔ)貼意義上的“公共機(jī)構(gòu)”。前者導(dǎo)致國(guó)內(nèi)立法和出價(jià)清單不符，后者可能引起此類(lèi)國(guó)有企業(yè)的“公共機(jī)構(gòu)”這一補(bǔ)貼主體標(biāo)簽有被西方國(guó)家混淆的很大可能性。歐盟曾向中國(guó)提出要開(kāi)放78家國(guó)有企業(yè)，幾乎涵蓋各個(gè)行業(yè)的龍頭企業(yè)。美國(guó)則認(rèn)為應(yīng)該覆蓋任何以政府目的創(chuàng)建、建立或授權(quán)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施或其他建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)有或國(guó)家投資企業(yè)。我們應(yīng)如何主動(dòng)釋疑，避免在反補(bǔ)貼問(wèn)題上陷這些國(guó)有企業(yè)于被動(dòng)？

截至2019年11月7日，審核通過(guò)的全國(guó)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)共計(jì)16771家，但顯然并不能簡(jiǎn)單地將這近1.7萬(wàn)家企業(yè)直接同SCM協(xié)議框架下的“公共機(jī)構(gòu)”掛鉤。這兩者的共同點(diǎn)顯而易見(jiàn)——“受委托或授權(quán)參與國(guó)際貿(mào)易”，區(qū)別在于GPA協(xié)定框架下的“國(guó)際貿(mào)易”目的是為政府采購(gòu)服務(wù)的，代理機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)行為并不在SCM協(xié)議所規(guī)制的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼行為之列；聯(lián)系在于如果國(guó)有企業(yè)受委托或授權(quán)參與政府采購(gòu)后，將在政府采購(gòu)活動(dòng)中所采購(gòu)物品以低于市場(chǎng)價(jià)格提供給下游企業(yè)，使下游企業(yè)獲益，則很有可能構(gòu)成SCM協(xié)議所規(guī)制的禁止性補(bǔ)貼。

厘清GPA協(xié)定框架下國(guó)有企業(yè)作為采購(gòu)機(jī)構(gòu)，與SCM協(xié)議框架下國(guó)有企業(yè)作為“公共機(jī)構(gòu)”的聯(lián)系與區(qū)別正是我國(guó)在《政府采購(gòu)法》中需要明確的內(nèi)容。首先，需要在《政府采購(gòu)法》修訂中明確國(guó)有企業(yè)可以列入采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)(現(xiàn)行法律與實(shí)際出價(jià)清單不符)。其次，應(yīng)該明確國(guó)有企業(yè)作為GPA協(xié)定出價(jià)清單中的代理機(jī)構(gòu)，僅就出價(jià)清單中某項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)存在“被委托或被授權(quán)”。這意味著國(guó)有企業(yè)如果被指控存在補(bǔ)貼問(wèn)題時(shí)，僅在出價(jià)清單中就具體的某項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)被認(rèn)定為 “公共機(jī)構(gòu)”，不應(yīng)就此認(rèn)定出價(jià)清單中的國(guó)有企業(yè)必然成為反補(bǔ)貼語(yǔ)境下的“公共機(jī)構(gòu)”。進(jìn)行這樣的立法厘清，既是對(duì)GPA協(xié)定的正面解讀及相應(yīng)回應(yīng)，也是主動(dòng)對(duì)SCM協(xié)議關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的相關(guān)認(rèn)定條款和國(guó)際實(shí)踐的對(duì)接。

按照SCM協(xié)議，構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼有三個(gè)要件：其一，補(bǔ)貼提供者是政府或任何公共機(jī)構(gòu)；其二，提供了一項(xiàng)財(cái)政資助；其三，使接受者得益。我國(guó)目前列入GPA協(xié)定出價(jià)清單的國(guó)有企業(yè)，其中既有直接被授權(quán)的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，這部分國(guó)有企業(yè)具備“公共機(jī)構(gòu)”的潛質(zhì)；也有受委托作為政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的國(guó)有企業(yè)，這部分國(guó)有企業(yè)僅應(yīng)在出價(jià)清單中就具體的某項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)被認(rèn)定為 “公共機(jī)構(gòu)”，不應(yīng)就此認(rèn)定出價(jià)清單中的國(guó)有企業(yè)必然成為反補(bǔ)貼語(yǔ)境下的“公共機(jī)構(gòu)”。中國(guó)加入GPA協(xié)定后，這類(lèi)國(guó)有企業(yè)如果將通過(guò)政府全球采購(gòu)的物品以低于市場(chǎng)價(jià)格提供給下游企業(yè)，極有可能滿(mǎn)足禁止性補(bǔ)貼的后兩個(gè)構(gòu)成要件，從而引發(fā)他國(guó)對(duì)下游企業(yè)的反補(bǔ)貼舉措。如表1所示，對(duì)國(guó)有企業(yè)在GPA協(xié)定出價(jià)清單中的不同角色導(dǎo)致在SCM協(xié)議下產(chǎn)生不同影響進(jìn)行了直觀(guān)說(shuō)明。

在我國(guó)目前力推加入GPA協(xié)定的當(dāng)下，中國(guó)需要大幅改進(jìn)出價(jià)清單，包括將更多國(guó)有企業(yè)納入其中，以盡可能滿(mǎn)足GPA協(xié)定參加方的期待。在這種情況下，評(píng)估及預(yù)判其中的法律風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行相應(yīng)國(guó)內(nèi)立法及實(shí)踐的應(yīng)對(duì)就顯得尤為重要。

三、以厘清“公共機(jī)構(gòu)”職能、引入“競(jìng)爭(zhēng)中性”深化國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革

通過(guò)上文分析，防止GPA協(xié)定出價(jià)清單中的國(guó)有企業(yè)變身為反補(bǔ)貼語(yǔ)境中的“公共機(jī)構(gòu)”，除了強(qiáng)調(diào)在出價(jià)清單中只能就具體的某項(xiàng)政府采購(gòu)活動(dòng)被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”外，還應(yīng)力求避免以非市場(chǎng)化運(yùn)作方式和下游企業(yè)進(jìn)行原材料交割。這實(shí)質(zhì)上涉及國(guó)有企業(yè)改革的核心問(wèn)題：如何進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革。以厘清“公共機(jī)構(gòu)”的職能為切入點(diǎn)，首先要對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)制度進(jìn)行完善。

(一)在深化國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的立法中，納入對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的對(duì)接規(guī)定

2015年國(guó)資委、財(cái)政部和發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》)，將國(guó)有企業(yè)界定為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，規(guī)定對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監(jiān)管?！斗诸?lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》是根據(jù)主營(yíng)業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍，并結(jié)合國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要進(jìn)行的分類(lèi)。

表1 國(guó)有企業(yè)在GPA協(xié)定清單的不同角色導(dǎo)致在SCM協(xié)議下產(chǎn)生不同影響

2016年9月，國(guó)資委和財(cái)政部又聯(lián)合印發(fā)了《完善中央企業(yè)職能分類(lèi)和績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)價(jià)實(shí)施方案》)，將我國(guó)中央企業(yè)分為三類(lèi)進(jìn)行監(jiān)管，即商業(yè)類(lèi)、戰(zhàn)略類(lèi)和公益類(lèi)。但這兩種分類(lèi)均不能充分體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)融入世界貿(mào)易，并進(jìn)一步尊重遵守國(guó)際條約的期待。特別是在國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼問(wèn)題上，反而有陷國(guó)有企業(yè)于被動(dòng)之嫌。由此在兩份意見(jiàn)的分類(lèi)基礎(chǔ)上，將“公共機(jī)構(gòu)”的概念納入其中則顯得更為必要。同時(shí)，對(duì)我國(guó)推動(dòng)SCM協(xié)議改革，以及確保為政府目的進(jìn)行采購(gòu)的國(guó)有企業(yè)的覆蓋范圍，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)成功加入GPA協(xié)定至關(guān)重要。

1.公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)

目前《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了性質(zhì)界定，其中規(guī)定：“公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調(diào)控；要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，不斷提高公共服務(wù)效率和能力?！?/p>

我國(guó)在遵循《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本分類(lèi)框架基礎(chǔ)上，可對(duì)《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行更加符合國(guó)際協(xié)議發(fā)展方向的修訂，即引入與“公共機(jī)構(gòu)”的對(duì)接相應(yīng)規(guī)定。例如：“公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)當(dāng)且僅當(dāng)受到政府委托或授權(quán)行使政府政府職能或公共職能時(shí)，根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》及附件1，具備“公共機(jī)構(gòu)”構(gòu)成要件的，應(yīng)承擔(dān)該協(xié)議項(xiàng)下關(guān)于禁止性補(bǔ)貼的義務(wù)?！?/p>

增加這樣的規(guī)定，一方面向國(guó)際社會(huì)表明我國(guó)勇于承擔(dān)國(guó)際協(xié)議中禁止性補(bǔ)貼的義務(wù)，同時(shí)也對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”的內(nèi)涵進(jìn)行了更好的立法把握和宣示。另一方面也倒逼相應(yīng)的國(guó)有企業(yè)改革，厘清權(quán)利義務(wù)的邊界。

2.商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)

公共機(jī)構(gòu)與商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)并不是涇渭分明的，相反兩者是相互交錯(cuò)的。這是由于公共機(jī)構(gòu)與商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)是兩種分類(lèi)方式。企業(yè)受到政府指示或委托行使政府職能或公共職能時(shí)，可被認(rèn)為是“公共機(jī)構(gòu)”，但這種身份是臨時(shí)的、被授予的，更多情況下扮演著補(bǔ)貼“授”方的角色，與其相對(duì)的是非公共機(jī)構(gòu)；在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系上，商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)一般與其他相同或相似性質(zhì)、類(lèi)別的國(guó)有企業(yè)或私有企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，不受到特殊的優(yōu)惠條件，作為市場(chǎng)主體，更多扮演著補(bǔ)貼“受”方的角色。

與《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》的分類(lèi)方式不同，對(duì)于中央企業(yè)，《評(píng)價(jià)實(shí)施方案》中明確增加了戰(zhàn)略型中央企業(yè)。戰(zhàn)略型國(guó)有企業(yè)是商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的一種，與其他商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)不同的是，需要承擔(dān)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的使命。從權(quán)力來(lái)源考慮，《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》中的中央企業(yè)是指由國(guó)資委行使出資人職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)班子由中央或中組部管理的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)，由于與政府關(guān)系緊密，很容易被外國(guó)指責(zé)行使政府權(quán)力。另一方面，從具體行為角度分析，戰(zhàn)略型國(guó)有企業(yè)確實(shí)承擔(dān)著一定的公共職能，如保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，但同時(shí)其又承擔(dān)著一定的科研職能和商業(yè)職能。因此，一定程度上剝離、弱化公共職能，強(qiáng)化其科研職能、商業(yè)職能，能夠從具體行為的維度阻卻其被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”的可能性。但在當(dāng)前情況下，該類(lèi)國(guó)有企業(yè)“被動(dòng)”列入公共機(jī)構(gòu)名單的風(fēng)險(xiǎn)很高。

分類(lèi)依據(jù)不同將會(huì)直接導(dǎo)致某一國(guó)有企業(yè)在作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體時(shí)，同時(shí)承擔(dān)政府職能或公共職能，肩負(fù)起公共機(jī)構(gòu)的職能。此時(shí)，補(bǔ)貼的“授”“受”的雙重身份同時(shí)被國(guó)有企業(yè)所承擔(dān)。對(duì)于肩負(fù)公共機(jī)構(gòu)身份的完全競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，雙重身份對(duì)其正確地實(shí)施政府職能或公共職能提出了更高的要求：一方面，同樣在該分類(lèi)項(xiàng)下需要引入與“公共機(jī)構(gòu)”的對(duì)接相應(yīng)條款，即以受到政府委托或授權(quán)而被認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”，因構(gòu)成SCM協(xié)議1.1條及附件1所例示“公共機(jī)構(gòu)”，應(yīng)承擔(dān)該協(xié)議項(xiàng)下關(guān)于禁止性補(bǔ)貼的義務(wù)；另一方面，還需要引入“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則指導(dǎo)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)同私有企業(yè)和外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而減少因國(guó)有企業(yè)的特殊補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中扭曲國(guó)際市場(chǎng)。

(二)引入“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，以國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革推進(jìn)國(guó)有企業(yè)制度改革

通過(guò)對(duì)公共機(jī)構(gòu)內(nèi)涵外延特征的認(rèn)定，不難推斷，公共機(jī)構(gòu)的職能只是商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的“外部設(shè)備”，只有經(jīng)過(guò)授權(quán)后，商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的部分行為才可能成為履行政府職能或公共職能的行為。因此，國(guó)有企業(yè)制度改革的重點(diǎn)之一，就是在企業(yè)內(nèi)部對(duì)承擔(dān)“公共機(jī)構(gòu)”職能和“商事主體”職能進(jìn)行嚴(yán)格劃分，包括資金和職能上的劃分。

在資金方面，商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)政府職能時(shí)，不可避免會(huì)受到國(guó)家的資金支持。從資金用途上講，該筆資金應(yīng)當(dāng)僅用于企業(yè)承擔(dān)“公共機(jī)構(gòu)”職責(zé)，即使在完成被委托的各項(xiàng)任務(wù)后仍有盈余，亦不可同企業(yè)自有的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的資金混同；同時(shí)，在企業(yè)履行“公共機(jī)構(gòu)”職能時(shí)，亦不可避免地與其他商業(yè)實(shí)體相接觸，并產(chǎn)生資金往來(lái)，此類(lèi)現(xiàn)金流的盈余或虧損，亦應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在身為“公共機(jī)構(gòu)”的賬戶(hù)款項(xiàng)下。避免運(yùn)營(yíng)資金與承擔(dān)公職的資金混同，也能夠在出現(xiàn)反補(bǔ)貼貿(mào)易糾紛過(guò)程中，更有力地說(shuō)明企業(yè)的行為性質(zhì)，以避免被隨意扣上“公共機(jī)構(gòu)”的帽子。

在職能方面，承擔(dān)“公共機(jī)構(gòu)”職能的國(guó)有企業(yè)則更多的體現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)貫徹“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，對(duì)國(guó)有企業(yè)和私有企業(yè)一視同仁?；貧w到SCM協(xié)議中關(guān)于補(bǔ)貼的定義，某一商業(yè)實(shí)體從政府或公共機(jī)構(gòu)處獲得的某種利益，是被認(rèn)定為補(bǔ)貼行為的最重要因素。因此，應(yīng)當(dāng)從源頭上防止國(guó)有企業(yè)利用其“公共機(jī)構(gòu)”的身份，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行選擇性購(gòu)銷(xiāo)或價(jià)格歧視，以保證無(wú)論是國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)還是外資企業(yè)都能夠在市場(chǎng)交易過(guò)程中享有同等的權(quán)利。

商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)“公共機(jī)構(gòu)”職能，更多的體現(xiàn)在作為補(bǔ)貼的“提供者”方面。而究其本質(zhì)，國(guó)有企業(yè)終究是市場(chǎng)主體，其主要任務(wù)是開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)則更多扮演著補(bǔ)貼“接受者”的角色。如何對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步規(guī)制以防止其持續(xù)遭到反補(bǔ)貼救濟(jì)調(diào)查的強(qiáng)制應(yīng)訴，還需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，引入“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，使國(guó)有企業(yè)更加獨(dú)立自主地融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中。

第一，明確商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)基于“商業(yè)考慮”。商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)核算成本，以盈利為目標(biāo)，從根本上剝離其社會(huì)責(zé)任，與其他所有制企業(yè)，在國(guó)家開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中公平競(jìng)爭(zhēng)。《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)第十七條第一款乙項(xiàng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的“商業(yè)考慮”進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，CPTPP協(xié)議也在第17.1條對(duì)商業(yè)考慮進(jìn)行了定義，這一定程度上可以看作對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步融入世界所做出的多邊性和區(qū)域性協(xié)議的法律規(guī)制趨勢(shì)。同時(shí)，要立法明確國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行采購(gòu)銷(xiāo)售過(guò)程中，只進(jìn)行商業(yè)上的考慮。這種考慮包括價(jià)格、質(zhì)量、資源多少、推銷(xiāo)難易、運(yùn)輸和其他購(gòu)銷(xiāo)條件。在全球采購(gòu)過(guò)程中，供應(yīng)商所在國(guó)家的市場(chǎng)化程度、競(jìng)爭(zhēng)程度以及政策風(fēng)險(xiǎn)等，也可以作為考慮的要素。

第二，政府主動(dòng)退出市場(chǎng)活動(dòng)，成為制定公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)規(guī)則的中立監(jiān)管者。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用就是要減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，從“競(jìng)爭(zhēng)中性”和反補(bǔ)貼角度看，需要政府在稅收、監(jiān)管、土地、融資等方面平等對(duì)待商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)以及外資企業(yè)。

第三，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，將政府與商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的關(guān)系簡(jiǎn)化為投資關(guān)系。逐步實(shí)現(xiàn)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的人事、經(jīng)營(yíng)、決策獨(dú)立，并按要求對(duì)經(jīng)營(yíng)信息進(jìn)行披露。推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，可以將國(guó)家對(duì)企業(yè)的投資比例逐步降低，引進(jìn)私有資本。對(duì)于混合所有制改革后仍由國(guó)家控股的國(guó)有企業(yè)，政府也應(yīng)當(dāng)在《公司法》規(guī)定的股東會(huì)的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)利。同時(shí)，增加對(duì)管理層的社會(huì)選聘比例，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)。

表2對(duì)不同類(lèi)別國(guó)有企業(yè)在SCM協(xié)議下扮演的角色與改革方向進(jìn)行了說(shuō)明。綜而述之，在深化國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的立法中，包括對(duì)《分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》和《評(píng)價(jià)實(shí)施方案》的修訂中，建議納入與“公共機(jī)構(gòu)”的對(duì)接規(guī)定。這既是對(duì)國(guó)際立法的相應(yīng)鏈接，也是積極主動(dòng)厘清國(guó)有企業(yè)“公共機(jī)構(gòu)”身份的國(guó)內(nèi)立法宣示。

四、結(jié) 語(yǔ)

“公共機(jī)構(gòu)”“國(guó)有企業(yè)”“政府采購(gòu)”三者之間的準(zhǔn)確厘清有重要意義：第一，對(duì)國(guó)有企業(yè)的有效分類(lèi)能夠更好地豐富“公共機(jī)構(gòu)”的內(nèi)涵外延，從而減少受到反補(bǔ)貼貿(mào)易制裁的概率。同時(shí)，也能更好地推進(jìn)政府采購(gòu)制度的完善，加快我國(guó)加入GPA協(xié)定的步伐；第二，國(guó)有企業(yè)的“公共機(jī)構(gòu)”身份的厘清能為國(guó)有企業(yè)更好地履行GPA協(xié)定、SCM協(xié)議等國(guó)際條約的義務(wù)保駕護(hù)航，減少在相應(yīng)框架下受到打擊和制裁的可能性；第三，我國(guó)的“公共機(jī)構(gòu)”主張需要向世界傳播和表達(dá)，而GPA協(xié)定正是有效可靠的載體。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)依靠GPA協(xié)定能夠在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，找到突破口，成為GPA協(xié)定項(xiàng)下其他會(huì)員政府采購(gòu)的供應(yīng)商，從而進(jìn)一步深度融入國(guó)際市場(chǎng)。

表2 不同類(lèi)別國(guó)有企業(yè)在SCM協(xié)議下扮演的角色與改革方向

中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定中對(duì)于公共機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)和政府采購(gòu)的涉及并不多，然而上述問(wèn)題在美日歐三方貿(mào)易部長(zhǎng)發(fā)布的第七份聯(lián)合聲明中卻占據(jù)絕大部分篇幅，三方甚至直接建議重構(gòu)“公共機(jī)構(gòu)”內(nèi)涵。因此，結(jié)合國(guó)有企業(yè)分類(lèi)和制度改革，以推進(jìn)我國(guó)加入GPA協(xié)定步伐為契機(jī)，主張我國(guó)關(guān)于“公共機(jī)構(gòu)”的內(nèi)涵和外延顯得格外重要。我國(guó)必須通過(guò)系列立法完善，突出“公共機(jī)構(gòu)”最為顯著的特征是“當(dāng)且僅當(dāng)某一實(shí)體受到政府指示或委托行使政府職能或公共職能”，并以“公共機(jī)構(gòu)”內(nèi)涵外延為切入點(diǎn)統(tǒng)籌政府采購(gòu)制度的開(kāi)放與國(guó)有企業(yè)分類(lèi)制度的完善，解決國(guó)有企業(yè)在貿(mào)易糾紛中的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)定問(wèn)題，同時(shí)有效推進(jìn)GPA協(xié)定談判所面臨的僵局，并最終推動(dòng)國(guó)有企業(yè)更好地融入國(guó)際市場(chǎng)。同時(shí)，作為國(guó)有企業(yè)改革的重要舉措，我國(guó)應(yīng)在相關(guān)配套立法中通過(guò)引入“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則作為一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理念和制度安排，進(jìn)一步在深化國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的系列法律完善中厘清國(guó)有企業(yè)作為“公共機(jī)構(gòu)”的相應(yīng)職能，避免在反補(bǔ)貼問(wèn)題和政府采購(gòu)問(wèn)題上陷于被動(dòng)。