劉登科

(華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071003)

改革開放以來，民辦高等教育在辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)類型以及辦學(xué)形態(tài)上均取得重大成就，截至2018年底，全國共有民辦高校749所(含獨立學(xué)院265所)，在校生649.6萬人。其中，碩士研究生在校生1 490人，本科在校生417.09萬人，高職(?？?在校生232.51萬人，另有成人本?？?8.13萬人(1)數(shù)據(jù)出自教育部發(fā)展規(guī)劃司2018年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019-08-02，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/qg/。。早期學(xué)界有關(guān)民辦高校內(nèi)部治理的研究多從管理學(xué)、組織學(xué)角度展開，整體上側(cè)重管理而非治理。隨著研究的不斷深入，近年來對民辦高校內(nèi)部治理的研究主要集中在宏觀層面，如王藝靜等(2019)借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的法人治理理論來研究民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑(2)王藝靜、肖德法：《我國民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)及優(yōu)化路徑》，《黑龍江高教研究》2019年第8期，第98-101頁。；王維坤等(2018)將研究重點放在民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的分類與變遷上，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和現(xiàn)代契約理論，將內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分為松散型治理、人力資本單邊治理、出資者單邊治理以及關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理四種(3)王維坤、張德祥：《我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)類型及演變路徑》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第30-35頁。；靳曉光等(2016)認(rèn)為，由管理模式向治理模式的轉(zhuǎn)換，是民辦高校實現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵(4)靳曉光、鞏麗霞：《民辦高校內(nèi)部治理模式探究》，《現(xiàn)代教育管理》2016年第4期，第36-41頁。。部分學(xué)者側(cè)重中外民辦(私立)高校的對比，以期為解決我國民辦高校當(dāng)前遇到的問題提供借鑒，如李虔(2019)通過總結(jié)美國大峽谷大學(xué)組織屬性變更的過程和經(jīng)驗，對我國民辦高校在實行分類管理中可能涉及的組織屬性變更問題提出本土反思(5)李虔：《民辦高校組織屬性變更的爭議與反思——基于美國私立高校的個案研究》，《高等教育研究》2019年第7期，第75-81頁。。可見，當(dāng)前對民辦高校內(nèi)部治理的研究多從宏觀層面切入，微觀層面切入的較少。本文試圖分析美國私立高校的制度環(huán)境、籌資方式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等，并結(jié)合我國民辦高校辦學(xué)實際得出相關(guān)啟示，以期為民辦高校尤其是非營利性民辦高校內(nèi)部治理的完善提供參考。

一、美國私立高校發(fā)展的制度環(huán)境

制度環(huán)境是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則(6)胡建淵：《諾思與馬克思關(guān)于制度變遷理論的比較》，《南京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2005年第2期，第50-52頁。，外部制度環(huán)境對私立高等教育內(nèi)部治理有著深刻影響。

(一)美國私立高校合法地位的立法演進(jìn)

在美國私立高校發(fā)展史上，政府通過頒布相關(guān)法律法規(guī)來保證私立高校的合法地位。1791年頒布的《權(quán)利法案》，是美國私立高等教育體制形成的憲法基礎(chǔ)；1819年出臺的《達(dá)特茅斯學(xué)院案》，是美國私立高校得以“自主和自治”的法律基礎(chǔ)，使私立高校得到了政府的認(rèn)可和維護(hù)，并促進(jìn)了私立高校內(nèi)部治理的發(fā)展和完善；1958年開始實施的《國防教育法》，標(biāo)志著美國私立高校政府資助法律體系的形成(7)李法兵：《美日私立高校治理法律制度比較研究》，《前沿》2010年第16期，第187-190頁。，為私立高校發(fā)展提供了重要的經(jīng)費來源。美國私立高校立法演進(jìn)有兩個特點：一是強(qiáng)調(diào)教育基本法的綱領(lǐng)性作用，聯(lián)邦法律只起到宏觀指導(dǎo)作用(8)湯毅平：《美國私立高校教育立法解讀與啟示》，《求索》2004年第8期，第84-85頁。。20世紀(jì)五六十年代，美國相繼出臺《國防教育法》《高等教育法》《高等教育設(shè)備法》等一系列基本法。在此基礎(chǔ)上，美國各州根據(jù)各自實際，在與聯(lián)邦法律不抵觸的情況下出臺了地方的教育法規(guī)。二是通過制定財政制度來推動私立高等教育事業(yè)的發(fā)展。美國以《國防教育法》為根本法，制定了《教育財政法》《圖書館服務(wù)設(shè)施法》《2000年教育規(guī)劃》等法律法規(guī)，均對教育經(jīng)費作出詳細(xì)規(guī)定，1972年修訂的《高等教育法》，要求聯(lián)邦政府在對私立高校進(jìn)行資助時不得附加任何條件，所有家庭困難的學(xué)生均可申請聯(lián)邦資助，并開始設(shè)立學(xué)生貸款。

(二)美國私立高校的相關(guān)稅收制度

在美國，稅收工具對非營利組織發(fā)揮的規(guī)范作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他政策工具(9)李虔：《民辦高校組織屬性變更的爭議與反思——基于美國私立高校的個案研究》，《高等教育研究》2019年第7期，第 75-81頁。，可以說稅收政策是美國私立高校實行分類管理的有力杠桿?！秶鴥?nèi)稅收法》規(guī)定，除營利性私立高校外，所有公立高校和非營利性私立高校在滿足條件的基礎(chǔ)上都可以獲得稅收減免的資格。同時，美國對稅收減免的范圍作出嚴(yán)格規(guī)定，對不符合非營利性私立高校辦學(xué)宗旨的收入，仍按相關(guān)規(guī)定征收稅費。除此之外，《國內(nèi)稅收法》第501(c)(3)項對與學(xué)校相關(guān)的慈善捐贈、遺贈以及投資收入免繳聯(lián)邦所得稅，極大地促進(jìn)了私人慈善事業(yè)的發(fā)展，使私人慈善捐贈成為美國私立高校經(jīng)費來源的重要支撐。

二、美國私立高校的籌資方式

美國不同類別私立高校的經(jīng)費來源差異明顯，表1顯示了2017年美國私立高校教育經(jīng)費來源的情況。從經(jīng)費總額看，非營利性私立高校明顯高于營利性私立高校。從經(jīng)費來源看，非營利性私立高校主要依靠學(xué)雜費、投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入，這兩項收入占整個經(jīng)費來源的65.1%；營利性私立高校的學(xué)雜費收入是其最主要的經(jīng)費來源，占整個經(jīng)費來源的91.9%，遠(yuǎn)高于非營利性私立高校。

表1 2017年美國各類私立高校教育經(jīng)費來源(10)NCES，Enrollment and Employees in Postsecondary Institutions，F(xiàn)all 2017；and Financial Statistics and Academic Libraries，F(xiàn)iscal Year 2017，2019-01-22，https://nces.ed.gov/pubsearch/pubsinfo.asp？pubid=2019021REV.

美國私立高校教育經(jīng)費來源中的政府撥款可分為政府直接撥款和合同性撥款，合同性撥款又分為基金性撥款(類似于我國縱向科研項目)和委托性撥款(類似于我國政府委托項目)(11)申政清、王一濤、董圣足：《非營利性民辦高校的經(jīng)費如何籌措——基于美國非營利性私立高校的比較》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第115-121頁。。2017年，美國非營利性私立高校獲得的政府合同性撥款總額為201.93億美元，占其政府撥款總額的95.04%；同樣，營利性私立高校獲得政府合同性撥款總額為3.59億美元，占其政府撥款總額的90.62%(12)NCES, Enrollment and Employees in Postsecondary Institutions，F(xiàn)all 2017；Financial Statistics and Academic Libraries，F(xiàn)iscal Year 2017,2019-02-01,https://nces.ed.gov/pubsearch/pubsinfo.asp？pubid=2019021REV.。這表明，美國政府對私立高校的撥款主要以合同性撥款為主。社會捐贈與合同收入是美國非營利性私立高校經(jīng)費來源中不可或缺的部分，主要分為合同性捐贈和直接捐贈，這些收入大部分來源于各私立高校的校友及私人企業(yè)家；投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入在2017年高居美國非營利性私立高校經(jīng)費來源的榜首，是除學(xué)雜費收入之外最重要的經(jīng)費來源，投資收入最主要的方式是基金會的對外投資；銷售與服務(wù)收入是指高校利用科研、智力、設(shè)施和設(shè)備等優(yōu)勢開展對外服務(wù)所獲取的收入(13)華靈燕：《中美民辦(私立)高?；I資比較研究》，《外國教育研究》2008年第11期，第38-42頁。，這已成為美國私立高校經(jīng)費收入的重要支撐。以麻省理工學(xué)院為例，其2018年經(jīng)費總收入為36.27億美元，其中科研經(jīng)費收入(包括校本部、林肯實驗室、新加坡-麻省理工科研中心)為17.05億美元，占經(jīng)費總收入的47%；學(xué)雜費收入為3.54億美元，占經(jīng)費總收入的10%；投資與附屬產(chǎn)業(yè)收入為13.48億美元，占經(jīng)費總收入的37%；社會捐贈與合同收入為2.2億美元，占經(jīng)費總收入的6%(14)數(shù)據(jù)出自麻省理工學(xué)院官網(wǎng)的財務(wù)數(shù)據(jù)，2019-10-13，http://web.mit.edu/facts/financial.html。。綜上所述，美國私立高校的經(jīng)費來源呈現(xiàn)多樣化的特點，學(xué)雜費和政府撥款是其最基本的經(jīng)費來源，銷售與服務(wù)收入、投資收入是非營利性私立高校經(jīng)費來源的重要支撐。

三、美國非營利性私立高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前美國非營利性私立高校主要實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會是內(nèi)部最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對于學(xué)校一切事務(wù)擁有決定權(quán)；校長由董事會任命，負(fù)責(zé)全校日常行政事務(wù)的處理；學(xué)術(shù)評議會負(fù)責(zé)全校學(xué)術(shù)事務(wù)的處理(15)姜晶：《美國大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)、特點及其啟示》，《當(dāng)代教育科學(xué)》2010年第1期，第43-45頁。。具體來看，美國私立高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上具有以下三個特點。一是董事會監(jiān)督校長行政權(quán)力的行使。二是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力間既相互制約又相互協(xié)作，形成了一種均衡的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。以校長為代表的行政團(tuán)體和以教授為代表的學(xué)術(shù)團(tuán)體，分別對全校的行政和學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理。三是教師的終身聘任制。教師終身聘任制指教師經(jīng)過學(xué)術(shù)評議會獲得終身教職，除非教師犯下嚴(yán)重錯誤，否則學(xué)校沒有權(quán)力解聘教師，這保證了獲得終身教職的教師能夠全身心地投入學(xué)術(shù)研究，并對其他教師形成一定的激勵作用。

以斯坦福大學(xué)為例，董事會擁有學(xué)校最高權(quán)力，負(fù)責(zé)校長的篩選和任命。校長有任命教務(wù)長和副校長的權(quán)力，教務(wù)長為該校的首席財務(wù)官，在大學(xué)的支出、預(yù)算和租賃上有最終決定權(quán)，副校長分管各方面事務(wù)，不從事學(xué)術(shù)工作。教師招聘、課程設(shè)置和學(xué)位授予等學(xué)術(shù)事務(wù)由教師自己的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)決定(16)眭依凡：《關(guān)于一流大學(xué)建設(shè)與大學(xué)治理現(xiàn)代化的理性思考》，《中國高教研究》2019年第5期，第1-5頁。。另外，終身教職制度起源于斯坦福，斯坦福大學(xué)的校長只能任命教師而不能解雇教師，解雇教師的權(quán)力在教師咨詢委員會(17)朱劍、眭依凡、俞婷婕等：《斯坦福大學(xué)的內(nèi)部治理:經(jīng)驗與挑戰(zhàn)——斯坦福大學(xué)前校長約翰·亨尼西訪談錄》，《高等教育研究》2018年第11期，第104-109頁。。

四、完善我國民辦高校內(nèi)部治理的建議

我國民辦高等教育事業(yè)不斷發(fā)展壯大，但由于發(fā)展時間較短，在內(nèi)部治理上還存在一些問題。本文在借鑒美國非營利性私立高校內(nèi)部治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出完善我國民辦高校內(nèi)部治理的三個建議。

(一)注重頂層設(shè)計，落實分類管理辦法

科學(xué)規(guī)范的教育法律與制度，是確保高等教育健康發(fā)展的重要保證。要注重頂層設(shè)計，借鑒美國高等教育立法的寶貴經(jīng)驗，逐步推動我國民辦高校分類管理辦法的落地。

1.以高等教育基本法為綱領(lǐng)，以各省實際為標(biāo)準(zhǔn)，出臺適宜的政策法規(guī)。借鑒美國高等教育立法的相關(guān)經(jīng)驗，因地制宜地促進(jìn)我國民辦高等教育的發(fā)展。各地政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，認(rèn)真按照新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》及其配套政策管理民辦高校，要隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及時更新相應(yīng)的法律法規(guī)，采取切實可行的措施來保證民辦高校的健康發(fā)展。

2.促進(jìn)民辦高校分類管理辦法的實施。分類管理是促進(jìn)民辦高校集約發(fā)展的重要舉措，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》要求對非營利性民辦高校實行與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠，但在執(zhí)行中存在諸多困難，造成分類管理辦法無法落地?；诖耍獙W(xué)習(xí)美國私立高校的辦學(xué)經(jīng)驗，充分發(fā)揮稅收工具的作用，盡快劃清營利性與非營利性民辦高校之間的界限，督促舉辦者作出選擇，并適時出臺專門針對民辦高等教育的稅收制度，讓稅收工具成為規(guī)范非營利性民辦高校辦學(xué)最有力的政策工具，還要對其營利性收入進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保稅收工具能得到正確合理的使用。

(二)建立多元籌資渠道，擴(kuò)大民辦高校經(jīng)費來源

建立多元籌資渠道，就是要優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，改變當(dāng)前我國民辦高校經(jīng)費來源單一的現(xiàn)狀，鼓勵社會各界廣泛參與民辦高校的捐贈，擴(kuò)大民辦高校經(jīng)費來源。

1.賦予非營利性民辦高校收費定價權(quán)。未來一段時間，民辦高校的教育經(jīng)費仍將在很大程度上依靠學(xué)費收入(18)申政清、王一濤、董圣足：《非營利性民辦高校的經(jīng)費如何籌措——基于美國非營利性私立高校的比較》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第115-121頁。。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民辦高校的辦學(xué)成本也將不斷提高，因此應(yīng)賦予非營利性民辦高校的收費定價權(quán)，讓民辦高校根據(jù)自身實際來調(diào)整學(xué)費價格，增加經(jīng)費收入，讓管理者將更多的精力放在教學(xué)質(zhì)量上，從而提升學(xué)校整體辦學(xué)水平。

2.加大政府財政支持力度。民辦高等教育作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，在滿足人民群眾多樣化、多層次的教育需求中發(fā)揮著不可替代的作用。除了政策上的支持，政府還應(yīng)在資金上給予支持，通過基金性撥款和委托性撥款等方式，加大對民辦高校的投入力度，進(jìn)一步提升民辦高校的科研水平和社會聲譽(yù)。政府可設(shè)立民辦高校專項資金，通過專款專用的方式逐漸增加撥款金額，緩解民辦高校資金短缺的問題。

3.鼓勵社會各界參與民辦高等教育捐贈。在美國私立高校的辦學(xué)歷程中，社會捐贈發(fā)揮著重要的支持作用。我國政府要完善相關(guān)法律與制度，鼓勵社會各界對民辦高等教育進(jìn)行捐贈，對參與捐贈的企業(yè)和個人給予表彰。同時，民辦高校應(yīng)該注重內(nèi)涵發(fā)展，努力提高辦學(xué)質(zhì)量，提升學(xué)校的社會影響力，為獲得更多的社會捐贈打下堅實基礎(chǔ)。

4.增加投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入。鼓勵民辦高校創(chuàng)辦校辦企業(yè)，拓寬經(jīng)費來源渠道。投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入在我國民辦高校經(jīng)費來源中占比微乎其微，而美國2017年非營利性私立高校的投資與附屬產(chǎn)業(yè)收入占整個經(jīng)費來源的比重高達(dá)34.8%(19)NCES，Enrollment and Employees in Postsecondary Institutions，F(xiàn)all 2017；and Financial Statistics and Academic Libraries，F(xiàn)iscal Year 2017，2019-01-22，https://nces.ed.gov/pubsearch/pubsinfo.asp？pubid=2019021REV.，差距顯著。

(三)優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)多元利益主體關(guān)系

借鑒美國私立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，我國民辦高校要優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，形成以董事會、校長、教師為核心的“三足鼎立”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

1.完善董事會領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。董事會是全校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。校長由董事會任命產(chǎn)生，對全校行政事務(wù)負(fù)責(zé)，認(rèn)真落實董事會作出的各項決定，負(fù)責(zé)董事會與各二級學(xué)院及其他學(xué)校職能部門之間的溝通。針對我國民辦高校中存在的董事長“一言堂”的現(xiàn)象，可借鑒美國私立高校的辦學(xué)經(jīng)驗，對校長采用聘任制，而不是由董事長兼任校長，從而避免權(quán)力高度集中，影響民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的健康運行。

2.優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，建立健全董事會議事流程和決策程序。要逐步豐富民辦高校董事會成員類型，優(yōu)化成員結(jié)構(gòu)，確保董事會成員由學(xué)校投資者、校長、教師、學(xué)生、校友及黨組織成員等各方代表共同組成，并保證各利益主體都能獨立行使權(quán)力和參與決策過程，形成各方權(quán)力主體既相互協(xié)作又相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。為保證董事會決策的科學(xué)性，應(yīng)不斷健全董事會的組織規(guī)則和決策程序，對董事會成員的遴選及任命、董事長的產(chǎn)生機(jī)制、職責(zé)職權(quán)、董事會召開議程等內(nèi)容作出明確規(guī)定。

3.切實尊重和保障教授行使學(xué)術(shù)權(quán)力。從美國私立高校的經(jīng)驗來看，保障教師行使學(xué)術(shù)權(quán)力是保障學(xué)校繁榮發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為此，我國民辦高校應(yīng)將學(xué)術(shù)權(quán)力下放到各院系，讓院系對學(xué)術(shù)事務(wù)擁有廣泛的決策權(quán)。建議成立院系學(xué)術(shù)委員會，并將其作為院系學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，讓廣大教師參與高校內(nèi)部治理，提高院系學(xué)術(shù)事務(wù)決策的科學(xué)性。不過，保障教師學(xué)術(shù)權(quán)力的行使并非沒有邊界，要通過制定規(guī)章制度來約束學(xué)術(shù)委員會的權(quán)力，防止有人以權(quán)謀私、濫用學(xué)術(shù)權(quán)力。