王海娟

[摘 要] 農(nóng)村社區(qū)面臨治理法治化的多重約束，居民參與角色缺失，農(nóng)村社區(qū)對居民需求的了解與居民社區(qū)認同度悖論等問題，對農(nóng)村社區(qū)治理造成阻滯。共享發(fā)展理念為農(nóng)村社區(qū)治理標定了方向，基于這一理念，需要構(gòu)建突發(fā)事件應急管理體制，完善社區(qū)治理的法治基礎，擴大居民對社區(qū)參與的廣度和深度，加大新技術(shù)在危機防控中的作用，從而有力推動農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村社區(qū)治理;法治化;應急管理體系;共享發(fā)展

[中圖分類號] D669.3? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）03-0023-06

2017年6月，《中共中央? 國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理作出了全面部署，要求到2020年基本形成基層黨組織領(lǐng)導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。2020年是城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力的檢驗期，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村基層社區(qū)治理已成為城鄉(xiāng)治理無法繞開的重大議題[1]?；诖耍疚脑谑崂磙r(nóng)村社區(qū)事務治理相關(guān)研究成果的基礎上，嘗試在共享發(fā)展理念下，為社區(qū)事務治理現(xiàn)代化面臨的困境提出相應的措施。

一、共享發(fā)展理念的內(nèi)涵

“共享”一詞作為政治詞匯第一次正式出現(xiàn)是在黨的十五大報告中。在表述建設中國特色社會主義經(jīng)濟的基本目標時，黨的十五大報告提出“保證國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，人民共享經(jīng)濟繁榮發(fā)展”。接下來，“共享”的表述開始頻繁在黨的文件中出現(xiàn)，黨的十六大報告提出：“在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，促進社會全面進步，不斷提高人民生活水平，保證人民共享發(fā)展成果?！秉h的十七大報告強調(diào)：“走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！秉h的十八大報告指出：“全黨全國人民行動起來，就一定能開創(chuàng)社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面?！秉h的十八屆五中全會將共享作為五大新發(fā)展理念之一。黨的十九大報告指出：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板，促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！鄙鲜鲫P(guān)于“共享”的提法基本上緊扣發(fā)展成果人民共享、構(gòu)建和諧社會和社會公平保障等黨治國理念的重大主題。

共享發(fā)展理念的核心是全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享。共享首先要求全民共享，將農(nóng)村地區(qū)貧困人口吸收到共享發(fā)展之中。其次，全民共享還包括地區(qū)的全面共享，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、城市和農(nóng)村地區(qū)的共享。解決貧困問題正如習近平總書記在廣東考察時所強調(diào)的，“全面小康路上一個不能少，脫貧致富一個不能落下”，這正是共享發(fā)展理念的體現(xiàn)。全面共享是政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)建設成果的全面共享。農(nóng)村貧困地區(qū)基本公共服務欠缺和滯后，需要提升農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、教育、醫(yī)療、文化設施和生態(tài)建設。共建共享使人民群眾享有獲得感，不僅包括共同享有發(fā)展成果，也包括人人都能參與其中。解決農(nóng)村貧困問題需要充分發(fā)揮農(nóng)民自力更生的精神，讓每個農(nóng)民都能發(fā)揮積極性，進而促進地方經(jīng)濟發(fā)展。漸進共享說明共享是一個循序漸進的過程，不是一蹴而就的，最終目標是實現(xiàn)共同富裕。

二、新時期農(nóng)村社區(qū)治理實踐中面臨的挑戰(zhàn)

社區(qū)作為居民工作生活的主要場所，農(nóng)村基層社區(qū)治理是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的堅實基礎。但鄉(xiāng)村社區(qū)治理法治化多重約束、居民參與角色缺失、農(nóng)村社區(qū)對居民需求的了解與居民社區(qū)認同度悖論對社區(qū)事務治理形成了阻滯。新形勢下，需要不斷提升治理水平以滿足居民的需要。

（一）農(nóng)村社區(qū)治理法治化的多重約束

我國對農(nóng)村社區(qū)治理的相關(guān)問題十分重視，在2008年的中央一號文件中，首次提出了要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理，要求基層治理堅持服務為導向。在這之后，我國不斷出臺法律推動農(nóng)村社區(qū)化管理。目前我國涉及農(nóng)村社區(qū)治理的法律有《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護法》《村民委員會組織法》等。在行政法規(guī)方面，有《關(guān)于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《人民調(diào)解委員會組織條例》等。另外，《憲法》《地方政府組織法》中呈現(xiàn)的基層治理核心價值和理念也是農(nóng)村社區(qū)治理中應該遵循的，但仍缺乏更為細化和精準的法規(guī)來約束和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)治理。

首先，從立法規(guī)制來講，應出臺專門針對農(nóng)村社區(qū)治理的法律法規(guī)，尤其是農(nóng)村社區(qū)在應對重大公共衛(wèi)生事件方面的相關(guān)法律法規(guī)及農(nóng)村應急管理制度等，如野生動物保護法、重大傳染病防治法。其次，“重政策、輕法治”的思想觀念導致出現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)管理部門職能弱化、法治觀念淡薄、服務意識差、有法不依等現(xiàn)象，從而導致現(xiàn)有的法律法規(guī)在處理農(nóng)村事務時表現(xiàn)出力有不逮。

（二）居民參與基層治理的角色缺失

在傳統(tǒng)思想觀念的影響下，廣大農(nóng)村居民是否有意愿參與社區(qū)治理首要考慮的因素是自身服務需求、獲得資源及如何使用各種資源。另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，目前農(nóng)村長期居住的人口以老人、小孩為主，由于農(nóng)村公共表達機制的不完善導致居民參與基層事務治理的意愿不強，而綜合素質(zhì)較弱導致其即使參與決策也易出現(xiàn)不合理的行為，這些加大了社區(qū)治理的難度[2]。針對農(nóng)村居民與社區(qū)聯(lián)系不緊密的弊端，應通過講座、公告欄、標語等形式宣傳社區(qū)治理理念，培養(yǎng)居民為社區(qū)服務的意識，強化居民參與社區(qū)公共事務的權(quán)利。同時，加強社區(qū)居民的倫理建設，使其形成文化自覺，增強其對社區(qū)的認同感和歸屬感，并內(nèi)化為自身日常的行為規(guī)范。

除此之外，目前大多數(shù)農(nóng)民認為熟人社會的信息是共享的和透明的，不需要社區(qū)提供信息服務，但實際上農(nóng)村社區(qū)信息傳播相對不暢，這易造成村民對社會治理認識不足、參與意識較弱。信息是農(nóng)村居民參與基層治理的重要媒介，信息的公開化和透明化應是社區(qū)治理的當務之急，需充分利用互聯(lián)網(wǎng)獲得信息，并及時向民眾公開。

（三）農(nóng)村社區(qū)對居民需求的了解與居民社區(qū)認同度悖論

居民對社區(qū)的認同度決定其參與社區(qū)事務的積極性，居民參與社區(qū)事務的積極性提高也會增加居民對社區(qū)的認同度，二者是相輔相成的關(guān)系。而且，居民對社區(qū)認同度越高，對社區(qū)了解得越多，就越支持社區(qū)事務的治理;反之，農(nóng)村社區(qū)也能探求到居民的需求進而不斷滿足其需求，也就能更好地為農(nóng)村居民服務，提升農(nóng)村社區(qū)治理水平。

農(nóng)村是同質(zhì)性熟人社會，居民對社區(qū)的認同度和歸屬感都比較高[3]。但隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，進城務工人數(shù)逐漸增加，農(nóng)村成了青年人逢年過節(jié)暫時回去的場所，因此，大部分農(nóng)民工對農(nóng)村社區(qū)的認同度急劇下降，對農(nóng)村的歸屬感也不高，無意愿參與農(nóng)村事務。另外，由于農(nóng)村社區(qū)的公共服務設施相對落后，醫(yī)療資源不足，衛(wèi)生技術(shù)人員匱乏，加之目前鄉(xiāng)村人口大量流入城市務工，導致公共服務產(chǎn)品下沉，缺乏應有的人口密度，這些因素均造成了農(nóng)村居民對社區(qū)的依賴度不高。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，村民參與社區(qū)治理的外在環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，居民的訴求也更加多元化和多樣化，社區(qū)難以準確判斷居民的內(nèi)在需求。在這種情況下，農(nóng)村社區(qū)就出現(xiàn)了居民對社區(qū)的依賴與社區(qū)對民眾的服務不對應。

三、共建共治共享鄉(xiāng)村社區(qū)治理的頂層設計和精細化路徑

在如何實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理有效這一問題上，不僅需要構(gòu)建和諧有序的社會治理結(jié)構(gòu)，還需要提升治理效果，以擺脫其面臨的困境，更好地回應人民對美好生活需要的要求。

（一）加強突發(fā)事件應急管理體系和能力建設

我國應急管理制度建設起步于2003年，建立了“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制），成立了國務院應急管理辦公室，頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，2018年新組建了應急管理部。在基層治理方面，要最大限度發(fā)揮集中力量辦急事的優(yōu)勢，完善國家應急管理體系。從總體上來看，社區(qū)應急管理模式要在法律法規(guī)的約束下，發(fā)揮政府的主導作用，社區(qū)負責具體的運作執(zhí)行。其中，政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中處于核心位置，對所在地區(qū)的情況負總責，在應急預案的要求下，采取強有力的措施控制突發(fā)事件的進展[4]。

精細化的應急管理實施需要社區(qū)的具體運作。農(nóng)村社區(qū)承擔的主要任務包括改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，促進地區(qū)經(jīng)濟;增加農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設美麗鄉(xiāng)村。另外，還需為社區(qū)居民提供便民服務，具體內(nèi)容包括科技、衛(wèi)生、文體娛樂活動、基礎設施（水、電、交通、通信、廁所改造等）建設、社會治安、民事糾紛、超市連鎖店、垃圾清理等。由于農(nóng)民的被動服務和參與意識不高，部分村民認為社區(qū)事務與自身關(guān)系不大，致使農(nóng)民對社區(qū)的認可和依賴性較低。應急管理模式的實施一方面要為社區(qū)居民提供基本服務，做好后續(xù)保障工作，如心理輔導、居家注意事項、社會治安等;另一方面則離不開每個社會成員的配合，如配合相關(guān)部門的措施、主動了解相關(guān)信息等。

（二）完善農(nóng)村社區(qū)治理體系的法治基礎

健全、完善農(nóng)村社區(qū)法律制度是推進和實現(xiàn)社區(qū)治理體系現(xiàn)代化的前提，但現(xiàn)有的法律條文符合農(nóng)村特征的相對較少，加之鄉(xiāng)村法治氛圍不濃厚，主要依靠鄉(xiāng)約、村規(guī)、道德等進行約束[5]。為社區(qū)治理實踐提供合法基礎，第一，應加快社區(qū)管理立法進程。除《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》之外，盡快出臺規(guī)范農(nóng)村社區(qū)事務治理的相關(guān)法律法規(guī)，并將鄉(xiāng)村特有的人情文化融入鄉(xiāng)村法治建設中，充分考慮農(nóng)村特色、農(nóng)民要求、地區(qū)發(fā)展、社會狀況，使社區(qū)法律適應農(nóng)村地區(qū)治理的需求[6]。此外，應突出農(nóng)村社區(qū)中重點領(lǐng)域的立法，集中力量在重大公共衛(wèi)生、傳染病、野生動物、救援人員、志愿者、網(wǎng)絡安全、物價等方面制定相應的規(guī)章制度，特別突出綠色、共享、可持續(xù)等理念，優(yōu)化農(nóng)村生活環(huán)境。第二，應有效貫徹實施問責機制。通過實施基層問責制度，強化基層工作人員的服務意識和責任意識，規(guī)范其行政行為，避免因個人的不作為、工作不到位而造成風險事件的出現(xiàn)。同時，配套制定人才選拔、培訓、績效考核等一系列制度。

（三）增強居民參與社區(qū)事務的意愿

有效的社區(qū)治理需要居民強有力的配合，民眾的參與對國家治理體系現(xiàn)代化至關(guān)重要[7]。農(nóng)村社會是以土地為紐帶的熟人社會，維系社會秩序和評判價值的標準是道德與倫理。但隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村中大部分青壯年逐步流入城市，部分農(nóng)村地區(qū)“空心化”[8]。依據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2018年，我國農(nóng)民工總量達到2.8836億人，平均年齡為40.2歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的51.5%。從數(shù)據(jù)中可以看出，外出務工的多以第二代農(nóng)民工為主，與第一代農(nóng)民工相比，他們對鄉(xiāng)村公共事務關(guān)心較少，與鄉(xiāng)土的感情比較薄弱，期望留在城市生活，對社區(qū)事務基本不關(guān)心。對于留守在農(nóng)村的村民，一部分只關(guān)注與自身利益相關(guān)的國家政策和制度，也有一部分則存在決策隨意、判斷模糊的主觀性的問題，忽視了作為社區(qū)居民本應該承擔的責任和享有的權(quán)利。

廣泛而有序的公民參與是社會治理的根本要求，如廣東省99.9%的農(nóng)村已設立村務監(jiān)督委員會等。農(nóng)村社區(qū)應從治理的角度，挖掘居民主體利益訴求的差異，以公共精神維系和凝聚居民主體，使其對農(nóng)村有歸屬感、對公共決策有共識、對公共利益有維護的意識、對公共責任有擔當、對公共事務有參與的意愿。同時，明晰鄉(xiāng)村“人情、關(guān)系”等非制度規(guī)范的治理領(lǐng)域，確保其能夠有效實施。

（四）加大新技術(shù)在危機防控中的作用

互聯(lián)網(wǎng)在公共衛(wèi)生事件管理中發(fā)揮著越來越重要的任務。早在2014年，騰訊公司就選取了貴州省黎平縣銅關(guān)村為試點，試行“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村”的管理模式，并為村民免費提供智能手機，開通微信群，建立公眾服務號。在突發(fā)事件中，加大互聯(lián)網(wǎng)的應用，包括及時發(fā)布信息、提供線上配送服務，通過關(guān)注公眾號、微信群、了解防護信息等，這些工作不僅方便了居民的日常生活，還為社區(qū)網(wǎng)格化大數(shù)據(jù)分析提供了基礎。同時，利用網(wǎng)格化管理方式打通服務群眾的“最后一公里”。對農(nóng)村社區(qū)實施網(wǎng)格化管理，依托數(shù)字化平臺，將社區(qū)按照一定的標準劃分為不同的單元網(wǎng)格，通過網(wǎng)格員細化到戶、責任到人，大大提高了治理的效果。

突發(fā)公共危機事件的防控一線主要集中在社區(qū)，但不少社區(qū)缺乏必要的資源保障，專業(yè)防控能力孱弱，使社區(qū)成為國家治理體系中的一個短板。農(nóng)村人口分散、地域廣闊、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源不足等，使其成為國家治理短板中的薄弱環(huán)節(jié)。新時期，應擴展農(nóng)村社區(qū)資源和專業(yè)能力的張力，將居民與社區(qū)的良性互動納入社區(qū)的常態(tài)化管理;加大醫(yī)療資源的供給力度，提升傳染病防控的專業(yè)化;地方政府與社區(qū)治理之間要形成合力，及時將各項資源、信息和制度進行整合。

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[責任編輯：楊? 彧]

Abstract： Rural communities face many problems such as the constraints of governance under the rule of law， lack of participation by residents， and the paradox between rural communities' understanding of residents' needs and residents' recognition on the role of community， which hinder the governance of rural communities. The concept of shared development sets the direction for rural community governance.? Based on this concept， efforts are needed to build an emergency management system， improve the legal basis of community governance， expand the breadth and depth of residents' participation in the community， and increase the use of new technologies in crisis prevention and control so as to achieve the goal of modernizing rural community governance.

Key words： rural community governance; rule of law; emergency management system; shared development