張忠彬

[摘 要] 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快和需求的多元化，我國行政事業(yè)單位的問題和弊端也逐步凸顯，建立健全其內(nèi)部控制制度迫在眉睫，也是目前我國行政事業(yè)單位面臨的重大問題和課題。其內(nèi)部控制的基本現(xiàn)狀表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)未納入單位管理的核心、資金來源具有一定的無償性特征、單位運(yùn)營績效難以評(píng)價(jià)與量化，而預(yù)算管理制度不科學(xué)、資金管理制度存在缺陷和資產(chǎn)管理制度問題頗多是其存在的主要問題，具體表現(xiàn)為專業(yè)人員素養(yǎng)不夠、預(yù)算人員不合理、專項(xiàng)支出無可參考依據(jù)、資金支出缺乏合理規(guī)劃和資產(chǎn)使用效率偏低等，并從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面提出優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;資產(chǎn)管理;內(nèi)部控制

[中圖分類號(hào)] F230[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）05-0113-02

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制制度建設(shè)未得到重視

行政事業(yè)單位是承擔(dān)行政管理任務(wù)，履行公共服務(wù)職能，不以盈利為目的的社會(huì)組織。為此，很多行政事業(yè)單位未把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)成自己的核心工作，自然地內(nèi)部控制制度建設(shè)也不像企業(yè)一樣，受到高度重視。比如說，公立中小學(xué)校是為了教書育人，完成九年制義務(wù)教育;組織部門是為了遴選、培養(yǎng)人才，紀(jì)檢部門是為了對(duì)黨內(nèi)紀(jì)律進(jìn)行有效的監(jiān)督。這些行政事業(yè)單位的核心工作就是為社會(huì)提供公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不是他們的核心工作，開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只是為了更好地行使其公共服務(wù)功能。受非營利性和業(yè)務(wù)工作的非程序性等因素的影響，行政事業(yè)單位一般對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠重視，不同程度上影響了工作效果。

（二）資金來源具有一定的無償性特征

行政事業(yè)單位的主要經(jīng)濟(jì)來源是靠財(cái)政撥款，本身并不能獲取經(jīng)濟(jì)效益，由財(cái)政撥款就說明經(jīng)濟(jì)來源是無償性的，所以事業(yè)單位財(cái)務(wù)經(jīng)營本身就具有一定的特殊性，所以，行政事業(yè)單位要做好預(yù)算管理活動(dòng)，以保證財(cái)政撥款的有效使用，使其達(dá)到全面化、系統(tǒng)化的發(fā)展要求。當(dāng)然，由于行政事業(yè)單位資金來源于行政撥款，所以在會(huì)計(jì)核算時(shí)是要以收付實(shí)現(xiàn)制為準(zhǔn)則，這種會(huì)計(jì)核算方法與企業(yè)是有所不同的，這對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求，使其自身專業(yè)能力、職業(yè)道德都能保持在較高的水平。

（三）單位運(yùn)營績效難以評(píng)價(jià)與量化

績效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠反應(yīng)出一個(gè)單位的工作水平和工作結(jié)果，一般來說企業(yè)單位多采用績效管理體系，績效評(píng)估指標(biāo)有業(yè)績指標(biāo)、利潤和資產(chǎn)等，但是行政事業(yè)單位很少采用績效管理體系，這主要是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位不以利潤為經(jīng)營目的，它主要是以為社會(huì)提供公共服務(wù)為主，都是跟民生有關(guān)的工作，所以行政事業(yè)單位的評(píng)價(jià)指標(biāo)都是非經(jīng)濟(jì)性的。比如，公共服務(wù)提供的質(zhì)量、公共產(chǎn)品提供的數(shù)量、公共產(chǎn)品的耗損程度等，這些都是行政事業(yè)單位主要的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）預(yù)算管理制度不科學(xué)

1.專業(yè)工作人員素養(yǎng)不夠。有些行政事業(yè)單位的預(yù)算編制人員并不是科班出身，后期也沒有好好進(jìn)修，對(duì)預(yù)算編制工作不熟悉，自身專業(yè)素養(yǎng)不足，這就使得預(yù)算編制工作受到負(fù)面影響，導(dǎo)致預(yù)算管理規(guī)定不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至是錯(cuò)誤的。沒有明確、科學(xué)的預(yù)算編制就不能很好地完成預(yù)算管理工作，隨意性較大，管理上存在風(fēng)險(xiǎn)和漏洞，使得預(yù)算工作受到影響。

2.安排參與預(yù)算人員不合理。某些行政事業(yè)單位對(duì)工作人員安排不合理，一些參加預(yù)算工作的人員并不適合這項(xiàng)工作，財(cái)務(wù)預(yù)算溝通有問題。在現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算工作對(duì)每個(gè)單位來說都是很重要的，需要在年初就進(jìn)行詳細(xì)的盤點(diǎn)和部署，要求相關(guān)工作人員按照制度嚴(yán)格執(zhí)行，但因行政事業(yè)單位對(duì)于人事工作安排的不合理性導(dǎo)致預(yù)算工作較難按計(jì)劃開展，預(yù)算結(jié)果存在較大偏差，與實(shí)際目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

3.某些專項(xiàng)支出無可參考依據(jù)。在預(yù)算工作開展過程中，一些基礎(chǔ)的費(fèi)用支出都是有標(biāo)準(zhǔn)可以參照的，但一些臨時(shí)活動(dòng)卻沒有，這就導(dǎo)致預(yù)算工作缺乏機(jī)動(dòng)性，一些特殊活動(dòng)很難提前規(guī)劃在預(yù)算編制中，所以當(dāng)遇見一些特殊活動(dòng)或臨時(shí)活動(dòng)時(shí)，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行追加。

（二）資金管理制度存在缺陷

1.資金報(bào)銷與支付存在漏洞。行政事業(yè)單位在資金管理上存在缺陷，尤其是在日常報(bào)銷和支付環(huán)節(jié)，缺乏嚴(yán)格的流程和管理制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有待提高，這種管理模式就導(dǎo)致一些員工鉆空子，違規(guī)違法報(bào)銷，有時(shí)把非公支出的票子帶到單位去報(bào)銷，使得國家財(cái)產(chǎn)受到侵害。這是非常嚴(yán)重的問題，每個(gè)行政事業(yè)單位都必須的重視，要建立嚴(yán)格的規(guī)則和制度，加大審核力度，如果發(fā)現(xiàn)有人違規(guī)報(bào)銷就要進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。

2.資金支出缺乏合理規(guī)劃。資金支出缺乏合理性，對(duì)于要支出的資金沒有合理的規(guī)劃，往往都是因事而定，花多花少都沒有規(guī)劃，造成了資金的浪費(fèi)。這種現(xiàn)象并不是少數(shù)，前面花錢大手大腳沒有規(guī)劃，等到需要用錢時(shí)又開始緊張，使得一些項(xiàng)目沒法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）資產(chǎn)管理制度問題頗多

1.資產(chǎn)使用效率偏低。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作不到位，無論是審批、購置、入庫、使用、養(yǎng)護(hù)、維修、報(bào)廢等流程都沒有嚴(yán)格的制度和明確的負(fù)責(zé)人，這就使得資產(chǎn)使用效率較低，造成資源的浪費(fèi)。有些資產(chǎn)不是必要的，可以通過租賃來實(shí)現(xiàn)，但單位為了使用方便往往都會(huì)購置，使用一兩次以后就開始閑置，對(duì)資產(chǎn)購置的標(biāo)準(zhǔn)和審批都不嚴(yán)格;購置后有時(shí)得不到及時(shí)的記錄，使用時(shí)間和使用人員都沒有記錄，以至于資產(chǎn)損壞后也找不到責(zé)任人，只能閑置;有些資產(chǎn)需要定期維護(hù)，但沒有相關(guān)負(fù)責(zé)人精心養(yǎng)護(hù)導(dǎo)致資產(chǎn)壽命降低，造成浪費(fèi)。總之，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)使用效率較低，鋪張浪費(fèi)風(fēng)氣較嚴(yán)重。

2.資產(chǎn)分配不夠科學(xué)。雖然很多行政事業(yè)單位都有自己或上級(jí)單位出臺(tái)的資產(chǎn)管理辦法，但這些管理辦法時(shí)間久遠(yuǎn)，并不能解決新面臨的問題，很多事業(yè)單位經(jīng)過不斷的發(fā)展規(guī)模早已擴(kuò)大，但資產(chǎn)分配卻沒有跟上人力的增加，使得資產(chǎn)分配不科學(xué)。比如，有的單位辦公設(shè)備比較充足，有的單位卻嚴(yán)重不足，這都是資產(chǎn)分配不平衡、不科學(xué)所影響的，同時(shí)也造成的資產(chǎn)的浪費(fèi)。

3.資產(chǎn)核算較為滯后。一些行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的工作人員并不是會(huì)計(jì)專業(yè)出身，都是其他專業(yè)畢業(yè)的，對(duì)會(huì)計(jì)工作并不了解，更不提資產(chǎn)核算工作了，因?yàn)楣ぷ靼才诺膯栴}及專業(yè)能力問題就導(dǎo)致資產(chǎn)核算工作的不合理性，很多資產(chǎn)并沒有得到及時(shí)的盤點(diǎn)，不能使用的資產(chǎn)沒有報(bào)廢，新購置的資產(chǎn)沒有登記，再加上時(shí)間久遠(yuǎn)很難被理清，所以，資產(chǎn)核算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性大打折扣。并且，需要重視的是，行政事業(yè)單位一般每年只進(jìn)行一次資產(chǎn)核算工作，這也容易造成疏漏，使得核算工作執(zhí)行不到位。

三、優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化單位層面的內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位所面臨的單位層面風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為單位整體性風(fēng)險(xiǎn)，如信息溝通不順暢、班子成員及管理層廉政意識(shí)不強(qiáng)、管理體制不合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)等。部分干部職工和主要責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)也可能存在濫用職權(quán)和貪污腐化等現(xiàn)象，這些均有可能導(dǎo)致單位資產(chǎn)或資金管理混亂的現(xiàn)象，優(yōu)化單位層面的內(nèi)部控制制度勢在必行。

一是加強(qiáng)單位內(nèi)部控制組織工作建設(shè)。明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任分工和各部門的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作、溝通和交流;二是加強(qiáng)內(nèi)部控制的機(jī)制構(gòu)建。嚴(yán)格落實(shí)崗位責(zé)任制，科學(xué)合理建立內(nèi)部監(jiān)督體系，明確劃分各項(xiàng)活動(dòng)職責(zé)，重點(diǎn)考察單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督情況、決策情況和執(zhí)行情況等;三是完善單位內(nèi)部管理制度。嚴(yán)格落實(shí)單位相關(guān)制度，考核各項(xiàng)制度的完成情況;四是加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員的內(nèi)部控制管理。評(píng)估各項(xiàng)工作的開展情況，制定并落實(shí)工作人員輪崗制度，嚴(yán)格審查工作人員的資歷情況等;五是審查財(cái)務(wù)信息的編報(bào)情況。嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)審核單位的日常賬務(wù)的記錄以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

（二）優(yōu)化業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位所面臨的業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)主要涵蓋預(yù)算管理、收支管理、合同管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理和建設(shè)項(xiàng)目管理等多個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)很有可能存在不能按照控制目標(biāo)運(yùn)行的某些不確定性因素。在評(píng)估業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)過程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下情況。

1.完善預(yù)算管理制度。加強(qiáng)單位各部門之間在預(yù)算編制過程中的協(xié)作和交流，有效照應(yīng)資產(chǎn)分配工作、單位工作與預(yù)算編制的協(xié)同性。滿足預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)額度，如期進(jìn)行工作落實(shí)情況匯報(bào)，避免超支現(xiàn)象，保障預(yù)算編制報(bào)表的準(zhǔn)確性、有效性、完整性和及時(shí)性。

2.完善收支管理制度。有效完整地保存相關(guān)票據(jù)印章和收支憑據(jù)證明等證明資料，使之成為有效憑據(jù)，確保具有準(zhǔn)確性、真實(shí)性和合理性。避免通過票據(jù)作假獲取資金的情況發(fā)生，準(zhǔn)確及時(shí)記錄財(cái)務(wù)收入與支出。

3.完善合同管理制度。充分發(fā)揮合同糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的作用與價(jià)值，及時(shí)準(zhǔn)確掌握合同內(nèi)容能否滿足項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)進(jìn)展，確保合同能夠得到有效落實(shí)。

4.完善政府采購管理制度。嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定制定采購計(jì)劃方案，有效保管采購證明，確保采購活動(dòng)能夠有效滿足政府對(duì)采購的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

5.完善資產(chǎn)管理制度。及時(shí)有效地記錄好單位的財(cái)政支出與收入，有效落實(shí)資產(chǎn)核算盤點(diǎn)工作，嚴(yán)格按照國家要求處置與分配各項(xiàng)資產(chǎn)，單位賬務(wù)內(nèi)容能夠如實(shí)反應(yīng)實(shí)際資產(chǎn)使用狀況。

6.完善建設(shè)項(xiàng)目管理制度。如實(shí)進(jìn)行已經(jīng)制定好的項(xiàng)目投資計(jì)劃，有效保存與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的資料，及時(shí)移交給上級(jí)主管部門或單位，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的要求審核項(xiàng)目工作，尤其是項(xiàng)目資金的使用情況。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]