郭蕊 蘇杭

（1.首都醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，北京100069；2.首都衛(wèi)生管理與政策研究基地，北京100069）

2020年初暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，引發(fā)全國乃至全世界的高度關(guān)注。世界衛(wèi)生組織在2020年1月31日宣布將此次新冠肺炎疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）”，并給中國提出了八條建議，其中第一條就是“實施全面的風(fēng)險溝通策略，定期向公眾通報疫情演變、預(yù)防和保護措施以及為遏制疫情而采取的應(yīng)對措施”。習(xí)近平總書記2020年2月10 日在北京調(diào)研指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作時，特別指出“要及時發(fā)布權(quán)威信息，公開透明回應(yīng)群眾關(guān)切，增強輿情引導(dǎo)的針對性和有效性”。對于突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件來說，除了應(yīng)急處置，有效的風(fēng)險溝通工作是必不可少的一環(huán)。可以說，做好風(fēng)險溝通是首要、緊迫且考驗政府治理能力的關(guān)鍵一環(huán)。

1 互向模型視域下的重大突發(fā)公共衛(wèi)生 事件風(fēng)險溝通

1.1 風(fēng)險溝通是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)

風(fēng)險溝通是個體、群體以及機構(gòu)之間交換信息和看法的相互作用過程；這一過程涉及多側(cè)面的風(fēng)險性質(zhì)及其相關(guān)信息，它不僅直接傳遞與風(fēng)險有關(guān)的信息，也包括表達對風(fēng)險事件的關(guān)注、意見以及相應(yīng)的反應(yīng)，或者發(fā)布國家或機構(gòu)在風(fēng)險管理方面的法規(guī)和措施等。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險溝通是指在人們普遍存在著對潛在的不確定的有關(guān)健康風(fēng)險的問題上，以傳達相關(guān)信息為主要形式，以科學(xué)為基礎(chǔ)進行有效的溝通[1]。

在我國，隨著“非典”“禽流感”等公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)，建立衛(wèi)生信息公開制度成為社會共識。新醫(yī)改以來，從十八屆三中全會到政府工作報告，再到全國衛(wèi)生工作會議，逐步將建立健全社會共治機制，加大衛(wèi)生信息公開制度，建立社會多方參與的監(jiān)管制度作為改革的一項重要舉措。世界衛(wèi)生組織在2005年出臺了應(yīng)對傳染病暴發(fā)風(fēng)險溝通指南，從應(yīng)對SARS流行的風(fēng)險溝通中總結(jié)經(jīng)驗，提出了5個原則：信任、及時公布信息、透明、關(guān)注公眾、提前預(yù)案[2]。2008 年原衛(wèi)生部辦公廳發(fā)布的文件《關(guān)于做好2009年衛(wèi)生新聞宣傳工作的通知》，首次將“風(fēng)險溝通”寫入文件：“加強風(fēng)險溝通和危機傳播。要充分認識日常工作中的風(fēng)險溝通和突發(fā)事件處理中的信息傳播的重要性”[3]。2011年原衛(wèi)生部衛(wèi)生應(yīng)急辦公室和中國健康教育中心聯(lián)合開發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通手冊》明確指出應(yīng)急風(fēng)險溝通的六個基本原則：提早準(zhǔn)備、及時主動、信息真實、口徑一致、有利應(yīng)對和維護信譽[1]。2013 年發(fā)布的《中華人民共和國傳染病防治法》要求傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確[4]。

無論是從歷次重大公共衛(wèi)生事件暴露出的問題還是從國內(nèi)外實踐的趨勢，均提示我們風(fēng)險溝通的有效性是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中至關(guān)重要的問題。坦誠、透明、及時地向公眾披露疫情相關(guān)信息，進行互動，對維護公眾信任與合作至關(guān)重要?；ハ蚰Ｐ蜑槲覀兲峁┝艘粋€系統(tǒng)思考和分析的框架。

1.2 互向模型視域下的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通

1.2.1 互向模型概念界定

互向模型起源于兩個個體對某個對象態(tài)度的心理學(xué)研究。最早由心理學(xué)家海德提出（1946），主要指在涉及第三者或物時兩個人之間可能存在一致性或不一致性的程度[5]。紐科姆對這一理論進行了擴充（1953），用于兩人或更多人之間的研究，提出了ABX 模式[6]，麥克勞德和查菲在1973年提出了互向模型的概念模型[7]。之后在1980年在已有的互向模式的基礎(chǔ)上提出“風(fēng)箏”互向模式，用來表明在社會事件中，社會精英、媒體和公眾之間，針對當(dāng)前有爭議的各種社會問題及其相關(guān)信息的認知、態(tài)度和互向博弈關(guān)系（圖1）。

圖1“風(fēng)箏”互向模式

1.2.2互向模型研究進展

Broom 和Dozier（1990）將該理論應(yīng)用于公司和公眾，提出一個代表組織——公眾關(guān)系雙方的模型[8]。Kelly（1998）對該模型進行了修正，描述非營利組織與授權(quán)公眾（特別是慈善組織對捐贈者的定位）之間關(guān)系的模型[9]。Michael等（2006）構(gòu)建了各利益相關(guān)方在林地保護方面認知差異區(qū)分的模型[10]。Kelly（2006）研究了醫(yī)院管理者與醫(yī)生對臨終關(guān)懷的看法之間的認知差異[11]。金奉哲等（2009）比較醫(yī)生和患者對互聯(lián)網(wǎng)健康信息使用的認識差異[12]。韓金華等（2012）在該理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建了應(yīng)急溝通的模型[13]。在我國，楊瑞光（2009）以“躲貓貓”事件為例，將該理論運用與社會公共問題的研究之中[14]。蔣希偉（2009）以“柑橘事件”為例，以該理論為基礎(chǔ)研究了危機事件中各角色的互動情況[15]。張超（2015）基于該理論，對網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件的對策進行了研究[16]。王樂萍（2016）從該理論等四種模式出發(fā)，對軍事網(wǎng)絡(luò)輿情的影響模式進行了研究[17]。

1.2.3 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的互向模型

在此次新冠疫情事件的互向模型中，重大公共衛(wèi)生事件、政府、各專業(yè)機構(gòu)和專家、媒體、公眾之間都存在著某種關(guān)系，這些關(guān)系也就是聯(lián)結(jié)各要素之間的線條，他們代表著不同的內(nèi)容：認知、態(tài)度、關(guān)系以及傳播的單向或雙向渠道等，這些要素之間的線條很好地詮釋了四者之間的關(guān)系以及模式的最終確立[14]。政府、各專業(yè)機構(gòu)專家、媒體和公眾對新冠疫情有不同的認識。政府以及各專業(yè)機構(gòu)、專家通過相關(guān)媒體，向公眾進行信息披露；公眾通過各種媒體參與信息表達和信息接受，與政府、專家、媒體形成多向互動；政府通過公眾信息反饋與輿情走向，有針對性的準(zhǔn)備下一次信息披露資料，從而形成一次風(fēng)險溝通的過程（圖2）。從互向模型來看，決策者、各專業(yè)機構(gòu)及專家、公眾對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險認知是否正確，政府風(fēng)險信息的傳達、專家對風(fēng)險信息的解讀和公眾的理解是否一致，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險溝通工作是否有效的關(guān)鍵所在。

圖2新冠疫情風(fēng)險溝通中的互向模型

2 新冠疫情風(fēng)險溝通中的互向模式與 信任狀態(tài)

信任與事件的風(fēng)險性、不確定性和突發(fā)性存在關(guān)聯(lián)。公共衛(wèi)生的風(fēng)險溝通面臨著兩難困境：致人死亡的危險和令人恐慌的危險，兩者截然不同。風(fēng)險的技術(shù)內(nèi)涵，即風(fēng)險所造成的“危害”程度，與公眾的反應(yīng)連聯(lián)系不大，公眾的反應(yīng)是風(fēng)險對其造成的“不滿”程度（如操縱、恐懼和信任等）的反映[18]。新冠肺炎帶來了疾病的流行，以及伴隨的信息的流行，被視為是第一個真正的社交媒體信息泛濫“Infodemic”[19]。使得疫情防控的風(fēng)險溝通面臨著幾個突出的信任困境：

2.1 疫情初期，決策者、專家和公眾對新冠 疫情風(fēng)險認知不足，引發(fā)信任危機

在本次疫情爆發(fā)伊始，專家未能及時甄別一線的“軟信息”，并未在疫情開始時提出足夠分量的警告；政府未能及時把專業(yè)信息轉(zhuǎn)化為正確的決策，錯失了早期防控的機會。正如吉登斯所言，產(chǎn)生了“有目的之行動的非預(yù)期后果”。社交媒體成為新冠疫情信息第一發(fā)布者，去中心化、碎片化、秒擴散化突出，缺乏必要的引導(dǎo)和解釋。據(jù)2020年1月29日發(fā)表于《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》的回顧性病例分析論文顯示，2019年12月中旬密切接觸者之間就已發(fā)生人際傳播，而在2020年1月1日，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)先后對包括醫(yī)務(wù)人員在內(nèi)的8名發(fā)布“華南水果海鮮市場確診7例SARS”人員以“散布謠言”為依據(jù)進行處理。據(jù)隨后各方公布的報道顯示，此后的2020年1月1－11日已有7名醫(yī)務(wù)人員感染，1月12日－22日，又有8名醫(yī)務(wù)人員感染，但是，有關(guān)部門依然在2020年1月10日向公眾報告“未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”，14日報告“不排除有限人傳人”。在這3～4周防控初期的“誤判”在很大程度上降低了公眾甚至是醫(yī)務(wù)工作者的警覺和防護意識,進而加大了后續(xù)疫情防控的難度[20]。由于初期信息披露和溝通不足，部分居民對疫情認知不足，導(dǎo)致防控意識和準(zhǔn)備水平不足，引發(fā)聚集性感染，加之公眾缺乏對醫(yī)療資源供需嚴重失衡的認知，進一步造成對現(xiàn)有醫(yī)療資源的擠兌，引發(fā)對地方政府和醫(yī)療機構(gòu)的信任危機。

2.2 疫情進展階段，不同群體間的認知期望 差異進一步引發(fā)信任困境

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和社交網(wǎng)絡(luò)新媒體的飛速發(fā)展，公眾的決策越來越受到社會網(wǎng)絡(luò)中其他用戶的影響。建立在互聯(lián)網(wǎng)上的社會化媒體已經(jīng)成為公眾廣泛使用的信息平臺。但信息過于豐富，有些信息準(zhǔn)確，有些信息不準(zhǔn)確，這使得人們在需要的時候很難找到可靠的信息來源和指導(dǎo)。雖然SARS、中東呼吸綜合征和寨卡病毒都曾引發(fā)全球恐慌，但社交媒體尤其放大了人們對這種冠狀病毒的擔(dān)憂。它允許虛假信息以前所未有的速度傳播和泛濫，創(chuàng)造了一種高度不確定性的環(huán)境，加劇了人們的焦慮[19]。新冠肺炎疫情期間，任何與疫情有關(guān)的事件,從“訓(xùn)誡事件”“論文事件”“發(fā)布會風(fēng)波”“領(lǐng)導(dǎo)口誤風(fēng)波”“火神山雷神山建設(shè)”“雙黃連事件”“免職風(fēng)波”“紅會事件”“李醫(yī)生事件”“離漢通道開放事件”“長江日報事件”等都獲得了數(shù)倍于平常的關(guān)注度。公眾對信息的負性特征而不是正性特征關(guān)注較多，由突發(fā)事件帶來的恐懼、憤怒、威脅等情緒影響公眾對信息的判斷，導(dǎo)致信息失真與放大[21]。話題漂移迅速，每日均有新的爆款話題登上微博熱搜，輿情傳播呈現(xiàn)無序和不可控的狀態(tài)。官方發(fā)布信息口徑不一致，官媒初期的錯位和缺位助推社群意見領(lǐng)袖引導(dǎo)輿情發(fā)展。

公眾看待疫情基本只從自身出發(fā)，而專家看待疫情相對宏觀與專業(yè)。視角不同導(dǎo)致兩者對待疫情的態(tài)度有所差別，如“論文發(fā)表”事件，專家認為應(yīng)該盡快與國際社會共享疫情信息，忽視將專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)化為大眾理解的信息，大量公眾認為相關(guān)專家和科研人員不應(yīng)急于發(fā)表論文，引發(fā)公眾對專家的信任困境。2020年1月30日科技部關(guān)于疫情期間文章發(fā)表的文件，更是讓公眾越發(fā)堅信了自己的觀點，信任困境愈加嚴重。同樣在1月30日，武漢市協(xié)和醫(yī)院再度請求物資援助，表示相關(guān)醫(yī)療物資即將全部用盡，后有相關(guān)網(wǎng)民就這一事件進行爆料，矛頭直至紅十字會，由此，有關(guān)湖北紅十字會物資分配的負面消息全面爆發(fā)，引發(fā)了公眾對紅十字會的信任困境，一度甚至出現(xiàn)了大量不愿意給紅十字會捐款的情況，最后不得以中央領(lǐng)導(dǎo)小組于1月31號發(fā)聲“醫(yī)療防控物資優(yōu)先保障武漢等重點地區(qū)”，國家紅十字總會于2月1日派遣工作組赴武漢指導(dǎo)工作，事態(tài)才得以平息。2月6日，李文亮醫(yī)生死亡時間的報道前后不一致，公眾對媒體的信任低至幾乎是整個疫情期間的谷底。

2.3 從互向模型看信任困境之成因

圖3 不同人群對問題的認知一致性

在疫情過程中，決策者、各個專業(yè)機構(gòu)、專家、媒體、公眾都陷入過不同程度的信任困境。在互向模型中，不同人群對問題的認知一致性，可以從理解與同意的一致程度、感知一致性和感知準(zhǔn)確性3個方面考量（圖3）。理解與同意的一致程度是指人群A 和人群B在問題X 上的相似觀點的程度。感知一致性是指一方感知到與另一方在問題X 上的一致或不一致的程度。感知準(zhǔn)確性是指一方對另一方觀點的估計與另一方的實際觀點相一致的程度[7]。當(dāng)專家們用科學(xué)“確定風(fēng)險”，決策者（公共管理者）用政治去“判斷風(fēng)險”，媒體用碎片化信息去“敘事風(fēng)險”，而公眾去“感知風(fēng)險”的時候，就會出現(xiàn)政府—專業(yè)機構(gòu)—專家—公眾—媒體間的認知期望差異。公眾不會再簡單的接受科學(xué)界定的風(fēng)險，政治或敘事語境下的風(fēng)險，因為公眾個人的思維方式、實踐經(jīng)驗和所在社群會影響他們對于各種信息的解讀，這也就是為什么很多時候公共管理部門發(fā)布了相關(guān)風(fēng)險信息，公眾響應(yīng)行為仍然遲緩，不同群體之間的認知仍然難以達成共識。

3 對策和建議

信息公開透明是撲滅爆發(fā)流行的最基本要求。有效的風(fēng)險溝通能夠在事前成功傳達預(yù)警信息，幫助公眾和相關(guān)部門做好應(yīng)急準(zhǔn)備；在事中為需求者適時提供應(yīng)對處置和防護相關(guān)信息，減輕恐慌等不良情緒，從而降低、規(guī)避風(fēng)險并平息事件影響。所以，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，政府、各專業(yè)機構(gòu)及專家、媒體、公眾之間只有形成一種互向傳播，才能有效地促成問題的最終解決，從而改善事件的準(zhǔn)確程度，增進彼此的理解程度，重構(gòu)信任。

首先，在疫情的動態(tài)監(jiān)測和風(fēng)險研判階段，堅守科學(xué)認知，堅持科學(xué)決策。傳染源、傳播途徑和易感人群是傳染病流行的3個必備環(huán)節(jié)，缺一不可，如何打破由此構(gòu)成的完整疾病傳播鏈條，是科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵。面對未知傳染病疫情時應(yīng)該認真傾聽和及時回應(yīng)專家意見，特別是未知新發(fā)傳染病的早期監(jiān)測、預(yù)警和科學(xué)預(yù)案的制定，如早期感染者的早期篩查和確診，控制傳染源，全面隔離確診與疑似病例，有效阻斷傳染途徑，保護易感人群的公共衛(wèi)生舉措?？茖W(xué)認知的前提是需要有一個良性運作的專家機制，由“公衛(wèi)—臨床—基礎(chǔ)”多學(xué)科專家群體構(gòu)成，專家有充分授權(quán)、可以獲得全面的信息。在專家共識的基礎(chǔ)上，厘清業(yè)務(wù)責(zé)任與行政責(zé)任邊界，由政府決定如何及時、透明、合情合理的向公眾報告，強化公眾對未知傳染病的認識和自我防護意識。從而形成從專家的科學(xué)認知到政府的科學(xué)決策，再到媒體和公眾理性認知的良性信息傳遞鏈條。

第二，在疫情的應(yīng)急處置階段，注重信息披露與風(fēng)險預(yù)警并舉。政府及相關(guān)部門應(yīng)及時發(fā)布權(quán)威信息、公開透明回應(yīng)公眾關(guān)切，重點是疫情演變、公眾預(yù)防和保護措施以及政府具體的應(yīng)對措施。動員各類社會力量投入防控治理工作，參與信息披露、疫情數(shù)據(jù)分析、輿情熱點分析。引入權(quán)威話語，增加溝通主體多元性，保障溝通的權(quán)威性?？疾旃妼Πl(fā)布的相關(guān)信息的解讀和理解情況，進行比較分析，就能夠發(fā)現(xiàn)公眾與政府、專業(yè)機構(gòu)、專家理解不一致的內(nèi)容，進行針對性的風(fēng)險溝通對策制定，以提升風(fēng)險信息傳達的準(zhǔn)確性，可以有力提高風(fēng)險溝通的有效性。發(fā)揮社交媒體平臺的社會責(zé)任，加強社群管理和監(jiān)督，多角度掌握網(wǎng)絡(luò)平臺的輿情熱點，增強輿情引導(dǎo)的針對性和有效性。

第三，保持非正式信息的冗余度，形成群體間共識的最大公約數(shù)。對于非正式的信息傳播渠道和內(nèi)容保持一定寬容度，對改善風(fēng)險認知、增強社會抗風(fēng)險的彈性，促進公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)和社會穩(wěn)定都有好處。給予公眾參與渠道，滿足公眾知情權(quán)的同時引導(dǎo)他們的參與權(quán)，鼓勵媒體、專家、公眾自由發(fā)表意見，平等參與交流，通過觀點的碰撞和利益的交鋒預(yù)判風(fēng)險點，及時澄清謠言，疏導(dǎo)和溝通相關(guān)信息，避免輿情發(fā)酵。

第四，通過良法善治，促進風(fēng)險溝通在法律的規(guī)制和約束范圍內(nèi)。深刻認識醫(yī)療事業(yè)和公共衛(wèi)生事業(yè)的獨立性和互補性，樹立醫(yī)療立法與預(yù)防保健立法并重的整體觀念，完善疫情防控法律體系和法律條款。強化各相關(guān)主體的法治觀念與法律意識，使各方的行為都在法律的框架內(nèi)進行。注意信息透明與信息保護并舉，不論是疫情信息發(fā)布，還是風(fēng)險預(yù)警、事中監(jiān)督和事后問責(zé)，都應(yīng)當(dāng)凸現(xiàn)法治地位，按照法律規(guī)定執(zhí)行。