王 丹
(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430073)
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國長期以來指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)各地區(qū)之間交流合作的基本方針[1]。黨的十五大報(bào)告首次提出要“發(fā)揮各地優(yōu)勢,推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”,十六大再一次強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”“積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流與合作”,十七大提出“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,優(yōu)化國土開發(fā)格局”,十八大以來,中國著力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)施“一帶一路”建設(shè)和京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略,統(tǒng)籌推動?xùn)|西南北四大板塊聯(lián)動發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體格局。黨的十九大提出今后一個(gè)時(shí)期實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務(wù),著力提升各層面區(qū)域戰(zhàn)略的聯(lián)動性和全局性,增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和整體性??梢悦黠@看出,中央政府的關(guān)注和國家政策的推動加深了地方政府之間的合作,府際合作日益成為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、治理區(qū)域公共問題的重要行為取向。
地方政府合作一直以來是學(xué)界研究的熱點(diǎn)話題。彭忠益、柯雪濤(2018)指出經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和公共利益對政府間關(guān)系有較大影響[2]。學(xué)者饒常林(2014)則認(rèn)為,政治因素和非政治因素都是地方政府合作的誘因,其中,政治因素包括四個(gè)方面:地方官員、中央政府、政黨制度、政治文化;非政治因素包括歷史傳統(tǒng)、自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等[3]。此外,為推進(jìn)跨區(qū)域合作治理,地方政府不僅可以通過合并機(jī)構(gòu)、設(shè)立特別目的公司或者設(shè)立派出機(jī)構(gòu)等職能性整合方式,推進(jìn)實(shí)質(zhì)性合作,也可通過政府合并或者黨委聯(lián)合將跨區(qū)域問題內(nèi)化為區(qū)域問題并加以解決[4]。還有學(xué)者從跨域治理的角度提出了利益機(jī)制、評估機(jī)制、溝通機(jī)制、信息機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、互助機(jī)制等八項(xiàng)機(jī)制[5]。新時(shí)期對政府合作存在問題及對策的探討多從個(gè)案或是某一特定角度分析,儲建國、朱成燕(2015)以武漢城市圈為例,從政府間正式合作制度不足、地方政府的自主性、區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡三個(gè)方面探討了區(qū)域政府間合作的現(xiàn)存問題和制度困境,并提出了創(chuàng)新政府合作機(jī)制的治理之道[6]。楊志云、毛壽龍(2017)認(rèn)為發(fā)展型地方主義、干部晉升錦標(biāo)賽體制、行政性分權(quán)不利于政府間合作,提出從制度環(huán)境、激勵約束兩方面解決京津冀協(xié)同發(fā)展[7]。可以看出,國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在政府合作的影響因素、機(jī)制、困境和對策上,多是理論的闡釋,但對于兩個(gè)差異懸殊的獨(dú)立城市之間的合作動機(jī)研究成果較少。深汕特別合作區(qū)是廣東省啟動“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略、實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的典型案例,本文探討雙方地方政府合作的動力機(jī)制,具有一定的理論意義,以期為后來的學(xué)者研究政府合作問題提供相應(yīng)的借鑒。
“合作區(qū)”的前身為深圳(汕尾)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。2011年深汕特別合作區(qū)正式設(shè)立,2018年合作區(qū)黨工委、管委會揭牌,標(biāo)志著合作區(qū)正式成為深圳的第“10+1”區(qū)。在區(qū)位方面,合作區(qū)距深圳僅60km,總面積468.3平方公里,下轄鵝埠、赤石、小漠、鲘門四鎮(zhèn)。“合作區(qū)”自成立以來經(jīng)濟(jì)增長迅速,地區(qū)生產(chǎn)總值從2010年的16.8億元增長到2017年的47.3億元。
1.外在推力機(jī)制
(1)政府的戰(zhàn)略政策導(dǎo)向。區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距過大已日益制約廣東省的全面發(fā)展,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是廣東經(jīng)濟(jì)新的動力機(jī)制,有利于緩解地區(qū)發(fā)展不平衡問題。為此,廣東省委、省政府于2013年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》,提出打造優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的經(jīng)濟(jì)新增長極,大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”,明確新一輪結(jié)對幫扶關(guān)系,實(shí)行珠三角地區(qū)6市與粵東西北地區(qū)11市新一輪結(jié)對幫扶。為了實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“新三步走目標(biāo)”,廣東省全力推進(jìn)粵東西北振興發(fā)展。深圳市從全局出發(fā),以特別合作區(qū)為平臺,協(xié)同汕尾開展幫扶工作,繼續(xù)加大招商引資力度,著力抓好產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效,切實(shí)強(qiáng)化政策資金保障,扎實(shí)做好產(chǎn)業(yè)共建等基礎(chǔ)工作。合作區(qū)是在粵東西北振興發(fā)展戰(zhàn)略下、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式的最大創(chuàng)新,為廣東省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供思路、為全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。通過梳理政府文件,可以發(fā)現(xiàn)中央和地方政府的戰(zhàn)略導(dǎo)向與政策支持大大助推了深汕合作區(qū)的快速發(fā)展,為合作區(qū)注入了力量源泉,促進(jìn)深圳市和汕尾市合作共贏,詳情見表1、表2。
表1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與深汕特別合作區(qū)的相關(guān)政策文件及內(nèi)容
表2 關(guān)于深汕特別合作區(qū)的具體優(yōu)惠政策
(2)經(jīng)濟(jì)全球化和市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,各地區(qū)開放程度不斷提高,商品和技術(shù)快速流通和轉(zhuǎn)移,資本流動更加頻繁,產(chǎn)業(yè)分工不斷深化,逐漸形成一個(gè)相互依存、相互聯(lián)系的有機(jī)經(jīng)濟(jì)整體,經(jīng)濟(jì)全球化成為當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)的重要特征之一,為世界經(jīng)濟(jì)增長提供強(qiáng)勁動力。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下,隨著我國改革開放的深入推進(jìn)以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高,國內(nèi)各區(qū)域間社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也日益緊密,區(qū)域合作的范圍、領(lǐng)域及內(nèi)容日趨拓展,目前國內(nèi)已形成長三角、珠三角、京津冀及環(huán)渤海等重要城市群。為了順應(yīng)全球化的時(shí)代趨勢,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益上的互惠共榮,地方政府會不斷尋求與周邊地區(qū)政府合作的機(jī)會,解決跨區(qū)域內(nèi)的公共問題,降低交易成本,削減行政區(qū)域之間的市場壁壘,減少惡性競爭,推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長。此外市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善,也促使各區(qū)域聯(lián)系不斷加強(qiáng),增添合作動力。深圳和汕尾兩市就是為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源共享,推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,擴(kuò)大區(qū)域市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏發(fā)展,而進(jìn)行了合作。
(3)促進(jìn)區(qū)域一體化的需要。隨著珠三角一體化的推進(jìn)、廣東省粵東西北振興發(fā)展的要求、深汕對口幫扶工作的深化,促使深汕兩地政府加強(qiáng)合作,充分利用深圳的資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和汕尾的資源、生態(tài)、勞動力優(yōu)勢,發(fā)揮深圳大都市的輻射帶動作用,將企業(yè)項(xiàng)目向外遷移,為深圳的轉(zhuǎn)型升級與再發(fā)展拓寬空間,也為汕尾注入新發(fā)展動力。2017年對合作區(qū)機(jī)制體制調(diào)整后,由深圳對合作區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的一體化管理。汕尾積極配合深圳,打造區(qū)域合作發(fā)展示范區(qū)、自主創(chuàng)新拓展區(qū)、粵港澳大灣區(qū)輻射節(jié)點(diǎn)區(qū)。把深汕特別合作區(qū)做大做強(qiáng),對深圳、汕尾乃至整個(gè)區(qū)域的發(fā)展都有重大意義。對于深圳,將極大地紓解深圳城市發(fā)展空間、城市功能和部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移功能,同時(shí)汕尾把握合作區(qū)的輻射帶動作用,加緊謀劃通過深汕特別合作區(qū),實(shí)現(xiàn)與深圳的四個(gè)一體化,即交通一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、政策一體化、公共服務(wù)一體化。深汕一體化的推進(jìn)符合國內(nèi)發(fā)展趨勢和國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略布局,同時(shí)有利于解決廣東省發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡的矛盾。區(qū)域一體化可以促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置,有助于資源共享,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間,創(chuàng)造新的增長極,推動深汕之間合作的進(jìn)一步深化。
(4)企業(yè)、非政府組織跨區(qū)域發(fā)展的外力推動。改革開放后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也推動地方政府合作的范圍和領(lǐng)域的擴(kuò)大。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善,市場各主體各要素之間的流動更加頻繁,尤其是企業(yè)、非政府組織不斷成長和壯大,在自由的競爭市場中表現(xiàn)得極為活躍,相互之間的聯(lián)系越來越密切。它們積極參與跨區(qū)域項(xiàng)目,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展和自身發(fā)展。近年來伴隨經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與科技的創(chuàng)新,企業(yè)的發(fā)展步伐不斷加快。為了進(jìn)一步拓展市場和開發(fā)資源,降低交易成本,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),部分企業(yè)選擇跨行政區(qū)發(fā)展,可以提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平,帶來豐富的就業(yè)機(jī)會,進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域政府之間的合作。騰訊云計(jì)算數(shù)據(jù)中心、華為云計(jì)算服務(wù)基地、華潤新一代數(shù)據(jù)中心等龍頭企業(yè)紛紛落戶合作區(qū),增強(qiáng)了合作區(qū)中心城區(qū)帶動力,助推了經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展,同時(shí)緩解了在大城市的租金貴、勞動力成本上升的壓力,還能享受部分土地和稅收補(bǔ)貼,這種利益共享的機(jī)制,是政府和企業(yè)等其他主體參與和相互合作的制度基礎(chǔ)[8]。
2.內(nèi)在引力機(jī)制
以深汕合作區(qū)為例,促進(jìn)地方政府合作的引力主要有以下三個(gè)方面。
(1)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展是地方政府合作的首要內(nèi)在動力,基于彼此資源和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢基礎(chǔ),雙方或多方政府選擇合作。改革開放的深入、市場經(jīng)濟(jì)的完善以及國家整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的要求在一定程度上打破行政壁壘,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素自由流動,減少各行政區(qū)的競爭,增添區(qū)域內(nèi)地方政府合作的動力,實(shí)現(xiàn)共享經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)。深汕合作區(qū)的案例表明,雙方區(qū)域共同利益是合作中最核心的要素。合作區(qū)有良好的區(qū)位優(yōu)勢,同深圳地理相近,交通便捷高效,便于深圳“飛入”的企業(yè)管理通暢且同原有市場保持密切聯(lián)系,降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。兩地政府和企業(yè)都意識到單純的競爭不能長久發(fā)展下去,于是地方政府走向聯(lián)合以謀求共同發(fā)展,實(shí)現(xiàn)互利共贏。合作區(qū)與深圳資源稟賦優(yōu)勢互補(bǔ),深圳具有資金、技術(shù)、人才、管理等巨大的優(yōu)勢,全國GDP排名已躍升前三位,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極高。但住房、勞動力、生態(tài)環(huán)境成本也在上升,而合作區(qū)土地資源豐富、開發(fā)潛力大、人口密度低、高科技人才嚴(yán)重缺乏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后,合作區(qū)與深圳可實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ),吸引深圳企業(yè)進(jìn)駐合作區(qū),實(shí)現(xiàn)利益共享。區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切,也進(jìn)一步促進(jìn)深圳和汕尾兩市政府之間的協(xié)作,增加合作的需求和機(jī)會,提升區(qū)域整體競爭力。
(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。在受到金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)下行的壓力下,為了合理布局區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè),有效促成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,廣東省于2008年實(shí)施了“雙轉(zhuǎn)移”及粵東西北振興發(fā)展戰(zhàn)略。一方面,推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,部分高素質(zhì)勞動力向珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移;另一方面,通過產(chǎn)業(yè)合作、共建跨界產(chǎn)業(yè)園區(qū)等引導(dǎo)珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移,為珠三角發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)騰出空間,并帶動粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,緩解區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。這一過程中,省政府與地方政府積極參與到跨界產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)中,各區(qū)域政府之間的合作呈現(xiàn)頻繁和緊密的態(tài)勢。在新一輪的對口幫扶責(zé)任的要求下,汕尾作為“邊緣性”城市,為了改變落后的局面,以“結(jié)對子”方式,與深圳建立產(chǎn)業(yè)合作意向,深汕合作區(qū)即為該時(shí)期廣東省主推的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園發(fā)展模式的示范典型。合作區(qū)地處珠三角經(jīng)濟(jì)圈和海峽西岸經(jīng)濟(jì)圈結(jié)合部,是深港向東拓展輻射的重要戰(zhàn)略支點(diǎn),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最佳承接地。其首要功能是承接深圳市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,從而解決深圳市在發(fā)展過程中所面臨的土地資源嚴(yán)重不足、勞動力成本上升等問題[9],同時(shí)吸引投資、帶動汕尾經(jīng)濟(jì)發(fā)展,培育新的增長極。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求進(jìn)一步促成了地方政府間合作,充分利用彼此的資源優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)共贏共享。
(3)地方政府官員的升遷訴求。官員的表現(xiàn)和訴求在一定程度上決定了地方政府合作的水平。在單一制結(jié)構(gòu)形式下,地方政府官員的晉升在很大程度上依靠中央政府或上級政府,而晉升的標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展,通過合作可以大力推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)平衡,從而憑借其政績考核結(jié)果獲得升遷。深汕合作區(qū)是在深圳市轉(zhuǎn)移勞動密集型產(chǎn)業(yè),突破發(fā)展瓶頸和汕尾市解決發(fā)展問題的共同作用下通過兩地政府之間的合作產(chǎn)生的。雙方采取的合作方式是按照深圳全面主導(dǎo)、汕尾積極配合的原則,深圳市以一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和要求,對合作區(qū)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃建設(shè)和管理運(yùn)營,最終實(shí)現(xiàn)汕尾所有、深圳所用,汕尾管轄、深圳開發(fā),汕尾發(fā)展、深圳拓展。在兩市政府通力合作的前提下,合作區(qū)未來的發(fā)展對兩市政府均有益處。
研究地方政府合作動力機(jī)制除了要分析促進(jìn)合作的力量和因素之外,還需分析阻礙政府間合作的因素。阻礙合作區(qū)的發(fā)展主要體現(xiàn)在地方保護(hù)主義、政府間的利益博弈、市場運(yùn)作行政化三個(gè)方面:
1.地方保護(hù)主義
受理性“經(jīng)濟(jì)人”的影響,地方政府在合作過程中主要考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益,以自身利益最大化為目標(biāo)。受“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”慣性的影響,使得行政區(qū)劃的邊界更加明顯,產(chǎn)生地區(qū)本位主義傾向,弱化了區(qū)域政府合作的積極性,阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。改革開放以后,隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和地方分權(quán)的出現(xiàn),在現(xiàn)存的地方干部績效考核體系下,即經(jīng)濟(jì)實(shí)力(GDP)成為地方政府官員業(yè)績考核最重要的指標(biāo)之一,各地方政府間競爭越來越激烈。地方政府間適當(dāng)?shù)母偁幙梢蕴岣吒鞯氐姆e極性,挖掘其發(fā)展?jié)摿Γ浅^一定的限度將可能導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)雷同,減少合作的需求和積極性。事實(shí)上,在行政區(qū)劃上合作區(qū)仍屬于汕尾市,但由深圳市政府負(fù)責(zé)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的全面管理。在其投資與開發(fā)過程中,當(dāng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與合作區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突時(shí),為了追求自身利益最大化,地方政府往往實(shí)行地方保護(hù)。這降低了地方政府合作的積極性,不利于區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)。
2.政府間的利益博弈
各地方政府合作最重要的目的是尋求區(qū)域利益最大化,由于資源稟賦和區(qū)位條件的不同,各個(gè)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢、發(fā)展速度也不盡相同,這也在一定程度上促成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方政府合作的必要性。深汕合作區(qū)這一典型的“飛地經(jīng)濟(jì)”模式正是由經(jīng)濟(jì)科技實(shí)力雄厚的深圳市對口幫扶經(jīng)濟(jì)落后、資源較為豐富的汕尾市,最終實(shí)現(xiàn)資源的再分配。在前期合作區(qū)所獲得的經(jīng)濟(jì)收益多分配給汕尾市作為資本積累以促進(jìn)下一輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,長此以往,此種收益分配方式將大幅降低深圳市政府合作的積極性。此外,合作區(qū)在投資開發(fā)過程中所耗費(fèi)的成本計(jì)算難度較大,這些都使得兩地政府很難就成本分擔(dān)問題達(dá)成一致,可能影響合作的長久性。當(dāng)前存在的成本分擔(dān)不明確、收益分配不均問題將進(jìn)一步激化深圳與汕尾兩市政府之間的利益博弈,會造成合作由主動式向被動式轉(zhuǎn)變,甚至可能出現(xiàn)弱勢方或利益受損的政府拒絕進(jìn)行合作的局面。
3.市場運(yùn)作行政化
“飛地經(jīng)濟(jì)”是國家在實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)的由政府組織管理、市場企業(yè)聯(lián)合開發(fā)的一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。然而,在深汕合作區(qū)早期的開發(fā)過程中,地方政府之間的行政權(quán)力協(xié)調(diào)問題一直深受國家重視,但合作區(qū)建設(shè)中地方政府與市場的關(guān)系卻被忽略,“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展呈現(xiàn)一種由政府單一主導(dǎo)規(guī)劃狀態(tài)。在深汕合作區(qū)的開發(fā)和發(fā)展過程中,地方政府承擔(dān)了許多自身職責(zé)范圍之外的職能,大量依靠行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動,容易使得合作區(qū)發(fā)展缺乏獨(dú)立性和自主性。此外,政府調(diào)配資金、技術(shù)、勞動力等眾多生產(chǎn)要素,企業(yè)和社會組織參與合作區(qū)建設(shè)的空間狹小,不利于調(diào)動其他力量在合作區(qū)開發(fā)發(fā)展中的積極性。
社會運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng),其中動力機(jī)制是保障其持續(xù)、健康發(fā)展的核心要素。通過前文對我國地方政府合作動力機(jī)理的系統(tǒng)分析可知,我國地方政府合作動力機(jī)制是推力、引力與阻力相互間影響和作用的結(jié)果。鑒于此,構(gòu)建出我國地方政府合作動力機(jī)制模型(如圖1所示)。
圖1 地方政府合作動力機(jī)制模型
由圖1可知,推力是推動地方政府合作的外部力量或因素,包括政策導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化和企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展;引力是吸引地方政府相互合作、共同發(fā)展的力量,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和官員升遷訴求是地方政府合作的內(nèi)在動力;阻力是阻礙地方政府合作的因素,地方保護(hù)主義、政府間利益博弈、市場運(yùn)作行政化三者嚴(yán)重影響了地方政府的有效合作。在政府間關(guān)系中,若正向激勵大于負(fù)向激勵,則地方政府可能趨向合作,反之則合作需求不足,積極性不高。因此,為了促進(jìn)地方政府間良性合作,應(yīng)不斷強(qiáng)化合作的正向激勵,降低合作的阻力,保證區(qū)域府際合作的長久性。