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新時(shí)期住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建研究
——以上海為例

2020-05-09 01:22李錢斐張黎莉
關(guān)鍵詞:指標(biāo)體系住房規(guī)劃

李錢斐,張黎莉

(上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院,上海 200030)

指標(biāo)體系是住房發(fā)展規(guī)劃的核心和靈魂,它具體化和量化了規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo),體現(xiàn)了規(guī)劃的戰(zhàn)略思路,蘊(yùn)含了規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)路徑,包含了規(guī)劃的政策取向。我國住房發(fā)展規(guī)劃編制起步較晚,尚未建立完善的指標(biāo)體系,對(duì)住房發(fā)展缺乏有效指導(dǎo)。目前學(xué)界對(duì)住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的研究也較少。董曉颋提出構(gòu)建分層次的住房規(guī)劃指標(biāo)體系,國家層面規(guī)劃提供最低限度指標(biāo)要求,各地根據(jù)自身住房情況進(jìn)行指標(biāo)的細(xì)化和調(diào)整(2019)[1]。崔永亮收集并整理國內(nèi)外住房規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)形成住房發(fā)展指標(biāo)庫,對(duì)應(yīng)不同具體目標(biāo)遴選指標(biāo)形成指標(biāo)集合,初步構(gòu)建了我國統(tǒng)一的住房發(fā)展指標(biāo)體系(2013)[2]。但已有研究對(duì)如何構(gòu)建更為細(xì)致的地方住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系未有涉及。

本文以上海為例,在研究國內(nèi)外住房規(guī)劃指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上初步形成住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)庫,結(jié)合新時(shí)期上海住房發(fā)展的新形勢和新要求,試圖構(gòu)建以目標(biāo)和實(shí)施為導(dǎo)向、更加適應(yīng)上海市住房發(fā)展要求、全面體現(xiàn)上海市住房發(fā)展階段特征的規(guī)劃指標(biāo)體系,為各地構(gòu)建和完善科學(xué)合理、實(shí)用有效的住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系提供參考。

一、國內(nèi)住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的構(gòu)建現(xiàn)狀與不足

(一)國內(nèi)住房規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建現(xiàn)狀

自2006年5月頒布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕37號(hào))提出“制定和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃”以來,各城市先后共完成了三輪住房發(fā)展規(guī)劃。由于各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同,住房發(fā)展規(guī)劃的編制不同步,指標(biāo)的選取和設(shè)置差異也較大,難以構(gòu)建統(tǒng)一完善的指標(biāo)體系。

為規(guī)范住房發(fā)展規(guī)劃的編制,2012年住建部《關(guān)于印發(fā)〈城市住房建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則〉的通知》(建房改研〔2012〕1號(hào))提出,應(yīng)合理確定城市住房發(fā)展的總體目標(biāo)和分項(xiàng)目標(biāo),并在分目標(biāo)下設(shè)定各項(xiàng)指標(biāo)及其屬性,初步建立了住房發(fā)展指標(biāo)體系。但是各地的住房發(fā)展情況不同且住房發(fā)展環(huán)境不斷變化,《城市住房建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則》構(gòu)建的指標(biāo)體系不能普遍適用于每個(gè)城市,個(gè)別指標(biāo)對(duì)住房發(fā)展的指導(dǎo)意義也不大,在指導(dǎo)各地編制住房規(guī)劃過程中并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

(二)已編制住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)的局限與不足

鑒于多數(shù)城市編制并發(fā)布了住房發(fā)展“十二五”規(guī)劃,本文選取深圳、廣州、杭州、重慶等城市和上海的規(guī)劃指標(biāo)做全面分析(見表1),而公開發(fā)布“十三五”規(guī)劃的城市較少,只選取上海的規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行分析(見表2)。研究發(fā)現(xiàn),目前國內(nèi)傳統(tǒng)規(guī)劃指標(biāo)的編制仍存在局限和不足。

首先,規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃目標(biāo)和主要任務(wù)缺乏有效聯(lián)系。規(guī)劃目標(biāo)直接影響了規(guī)劃指標(biāo)的構(gòu)建,在清晰界定總體目標(biāo)的前提下,確定分目標(biāo),設(shè)置具體指標(biāo),制定主要任務(wù),建立起目標(biāo)、指標(biāo)和主要任務(wù)三者之間的邏輯關(guān)系。然而實(shí)際規(guī)劃中指標(biāo)和總目標(biāo)、分目標(biāo)概念常常混淆,且在主要任務(wù)中未對(duì)指標(biāo)的實(shí)施做出引導(dǎo),如重慶直接將各項(xiàng)數(shù)值精確的指標(biāo)作為規(guī)劃目標(biāo),深圳、杭州的主要任務(wù)中未涉及或極少提及指標(biāo),造成目標(biāo)、指標(biāo)和主要任務(wù)之間的脫節(jié)。

其次,規(guī)劃指標(biāo)范疇具有局限性。已有住房發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置主要集中在房地產(chǎn)市場發(fā)展、住房保障、舊區(qū)更新、用地供應(yīng)、住宅節(jié)能和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面,側(cè)重物質(zhì)指標(biāo)的設(shè)置,較少關(guān)注居住環(huán)境和品質(zhì);雖然涉及人才住房需求,但缺乏針對(duì)如老人、小孩和殘障人士等群體住房需求的指標(biāo)設(shè)置;側(cè)重對(duì)總體規(guī)模和人均標(biāo)準(zhǔn)的約束,缺乏對(duì)住房發(fā)展質(zhì)量和綜合水平的把控。

再次,規(guī)劃指標(biāo)分類沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),指標(biāo)設(shè)置不分層級(jí)。如上海和杭州住房規(guī)劃涉及的面更廣,趨向于從服務(wù)對(duì)象和職能的角度進(jìn)行劃分,深圳、廣州和重慶考慮的內(nèi)容更聚焦,趨向于從指標(biāo)屬性的角度進(jìn)行劃分,且除上海住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃初步將指標(biāo)分為主要指標(biāo)和其余指標(biāo)外,其他城市均未作細(xì)分。各城市指標(biāo)的分類和設(shè)置體現(xiàn)不出城市之間的共性和個(gè)性,不能較好地反映規(guī)劃目標(biāo)的特點(diǎn)和要求,不能突出住房發(fā)展的主要任務(wù)和階段性特征,城市之間難以橫向比較和有效銜接。

最后,規(guī)劃指標(biāo)的設(shè)置以剛性為主,彈性不足。從數(shù)值表現(xiàn)形式來看,我國住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)的設(shè)置以數(shù)值明確的絕對(duì)量指標(biāo)為主,過于具體化,缺乏彈性,導(dǎo)致指標(biāo)實(shí)施過程中不能隨著住房發(fā)展變化及時(shí)做出調(diào)整。如上海“十二五”規(guī)劃19項(xiàng)指標(biāo)中僅有5項(xiàng)為相對(duì)量指標(biāo);深圳“十二五”規(guī)劃10項(xiàng)指標(biāo)中只有3項(xiàng)為相對(duì)量指標(biāo);廣州“十二五”規(guī)劃8項(xiàng)指標(biāo)中僅1項(xiàng)為相對(duì)量指標(biāo)。從政府作用程度來看,除上海通過預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)來賦予規(guī)劃實(shí)施的彈性以外,其他城市未做區(qū)分。

表1 上海、深圳、廣州、杭州、重慶住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)

表2 上海“十三五”住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)

二、國外主要城市住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系評(píng)析

對(duì)標(biāo)東京、倫敦和紐約三大城市,分析評(píng)價(jià)《東京都住房發(fā)展規(guī)劃(2016-2025)》《倫敦住房發(fā)展戰(zhàn)略公眾征詢草案(2017)》和《紐約住房:5區(qū)10年計(jì)劃(2017)》的規(guī)劃指標(biāo)體系(見表3),為構(gòu)建上海住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系提供借鑒。

首先,指標(biāo)的框架表現(xiàn)出目標(biāo)引領(lǐng)、策略先導(dǎo)的特征。東京、倫敦和紐約根據(jù)自身住房發(fā)展階段、發(fā)展問題和住房需求而設(shè)定明確的、具有戰(zhàn)略高度的住房發(fā)展總目標(biāo),在總目標(biāo)下確定分目標(biāo)和與其相對(duì)應(yīng)的實(shí)施策略,具體策略下遴選核心指標(biāo),形成目標(biāo)引領(lǐng)、策略先導(dǎo)的規(guī)劃指標(biāo)框架,指標(biāo)的設(shè)計(jì)表現(xiàn)出明顯的目標(biāo)導(dǎo)向,目標(biāo)、策略、指標(biāo)三者前后耦合,構(gòu)建起嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。

表3 東京都、倫敦、紐約住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)

其次,指標(biāo)的范疇反映了住房發(fā)展的特點(diǎn)。各城市指標(biāo)的設(shè)置緊扣當(dāng)前的住房發(fā)展問題,并且高度關(guān)注社會(huì)文化、城市活力和宜居宜業(yè)等領(lǐng)域,重視金融工具對(duì)住房發(fā)展的推動(dòng)作用。東京鑒于住房數(shù)量較為充足,其2016-2025年間住房發(fā)展的重要任務(wù)是盤活存量住房市場、應(yīng)對(duì)老齡化問題、更新改造既有住宅等,因此在“提高并保持城市活力和居住環(huán)境”的總目標(biāo)下,提出包括提高住宅育兒環(huán)境、老年人居住的安定、保持災(zāi)害時(shí)安全的居住環(huán)境等8大類指標(biāo)。倫敦和紐約面臨著嚴(yán)重的住房短缺問題,因此新建和改進(jìn)可負(fù)擔(dān)住房以滿足居民住房需求是首要任務(wù)。倫敦以“倫敦人的家園”為總目標(biāo),提出包括高品質(zhì)住房和包容性社區(qū)、解決無家可歸者和流浪漢的住房問題等5大類指標(biāo);紐約在“新建和改造20萬套可負(fù)擔(dān)住房,滿足超過50萬紐約人的居住需求”總目標(biāo)下設(shè)置包括培育多樣化、宜居的社區(qū),促進(jìn)無家可歸、老年人和無障礙住房,改善城市金融工具以擴(kuò)大可負(fù)擔(dān)性住房的資金來源等5大類指標(biāo)。

再次,指標(biāo)的設(shè)置注重人的需求和感受,指標(biāo)名稱易感知、可理解,指標(biāo)內(nèi)容更加細(xì)致。例如,東京住房規(guī)劃中重點(diǎn)提出公共住宅中面向育兒家庭戶數(shù)、老齡化住宅無障礙設(shè)施比例等指標(biāo),且各類住房都提及福利設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模和生活便利設(shè)施招租店鋪數(shù);倫敦住房戰(zhàn)略中涉及特定年齡無家可歸者住房投資金額、家暴受害者避難所投資資金等指標(biāo);紐約住房計(jì)劃考慮租房者工資增幅和公寓平均月租金增長率之間的不平衡,設(shè)置租金限制指標(biāo),并特別提出針對(duì)老年人住房租金減免的指標(biāo)等。

最后,指標(biāo)的數(shù)據(jù)表現(xiàn)形式具有彈性和可操作性。東京、倫敦和紐約住房規(guī)劃中除住宅總量、各類住宅套數(shù)、用地規(guī)模、住宅投資總額等指標(biāo)為絕對(duì)量指標(biāo)外,其余指標(biāo)多為相對(duì)量指標(biāo),指標(biāo)的控制和管理更具彈性和可操作性。東京住房規(guī)劃中共涉及18項(xiàng)指標(biāo),其中多達(dá)10項(xiàng)為相對(duì)量指標(biāo);倫敦住房戰(zhàn)略規(guī)劃的20項(xiàng)指標(biāo)中有7項(xiàng)為相對(duì)量指標(biāo);紐約住房計(jì)劃的11項(xiàng)指標(biāo)中有6項(xiàng)為相對(duì)量指標(biāo)。

三、新時(shí)期上海市住房發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃即將完成,“十四五”規(guī)劃正值謀篇布局之時(shí)。新時(shí)期,宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和貨幣環(huán)境變化、住房政策和土地供應(yīng)政策調(diào)整、長江三角洲區(qū)域一體化戰(zhàn)略實(shí)施、新一輪上海城市總體規(guī)劃和“五個(gè)中心”建設(shè)任務(wù)落實(shí)等為上海市住房發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

(一)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和住房政策導(dǎo)向

我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展,社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,住房發(fā)展將始終堅(jiān)持“房住不炒”定位,住房回歸居住屬性。雖然本輪宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)中求進(jìn)、貨幣政策也較寬松,但金融防風(fēng)險(xiǎn)和去杠桿力度加大,房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊、調(diào)控手段增多,影響住房消費(fèi)增長,房地產(chǎn)市場持續(xù)降溫,房地產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱作用將被逐漸削弱。上海住房發(fā)展應(yīng)著力保障民生和提升居住品質(zhì)。

(二)長三角一體化國家戰(zhàn)略實(shí)施

長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略實(shí)施,區(qū)域交通一體化、社會(huì)公共服務(wù)一體化發(fā)展,上海將面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化、土地資源高效利用、示范區(qū)政策創(chuàng)新等帶來的影響。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極、科技創(chuàng)新的集散地、區(qū)域交通樞紐中心[3],上海具有一定的人口集聚優(yōu)勢,同時(shí)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)將吸引更多從事科學(xué)創(chuàng)新的高精尖人才和服務(wù)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人才,從而為住房的多元化供給和配套建設(shè)帶來新的挑戰(zhàn),為布局就業(yè)和居住平衡的住房空間和構(gòu)建更加合理的居住模式提出新的要求。

(三)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢

上海已進(jìn)入城鎮(zhèn)化的緩慢調(diào)整期,人口總量增速放緩,人口結(jié)構(gòu)老齡化加劇,住房發(fā)展的人口紅利減少,應(yīng)更加關(guān)注兒童、青年、老人的全齡段住房需求,提供各年齡段的居住產(chǎn)品和配套功能,支持無障礙環(huán)境建設(shè)。土地供應(yīng)政策進(jìn)入向存量要空間、以質(zhì)量求發(fā)展的轉(zhuǎn)變階段,更加注重存量土地改良、已建低效用地改造和新增建設(shè)用地高質(zhì)量發(fā)展。住房市場將以存量房交易為主,更加注重通過激活存量、完善城市更新機(jī)制來優(yōu)化住房結(jié)構(gòu)。舊區(qū)和舊住房綜合改造將基本完成,應(yīng)更加突出歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市文脈傳承,注重城市功能完善和居住品質(zhì)提升。力求延長建筑使用壽命,節(jié)約資源能源,實(shí)現(xiàn)住房的綠色可持續(xù)發(fā)展。

四、新時(shí)期上海住房發(fā)展目標(biāo)分析

(一)上海住房發(fā)展歷程

改革開放以來上海住房經(jīng)歷了不同發(fā)展階段,居民居住水平不斷提升。1979年上海開始探索住房制度改革,1998年12月上海明確停止住房實(shí)物分配,實(shí)行貨幣化的住房分配制度,同時(shí)期土地有償使用制度逐步推進(jìn),上海房地產(chǎn)市場穩(wěn)步建立[4]?!笆濉庇?jì)劃期間,上海提出“以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主”原則,促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展。“十一五”規(guī)劃期間,上海提出市場和保障兩個(gè)體系,重點(diǎn)發(fā)展普通商品住房的同時(shí),切實(shí)保障生活和居住困難家庭的基本居住條件?!笆濉币?guī)劃期間,上海建立起包括廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和征收安置房四種類型,覆蓋不同住房困難對(duì)象的“四位一體”住房保障體系,把保障和改善民生作為住房發(fā)展的重點(diǎn)。“十三五”規(guī)劃期間,上海堅(jiān)持“房子是用來住的,不是用來炒的”定位,著力發(fā)展租購并舉的住房體系。新時(shí)期,上海住房發(fā)展的主線將在延續(xù)以往住房發(fā)展重點(diǎn)的前提下,更加注重住房需求的多元化、居住環(huán)境的品質(zhì)化和住房發(fā)展的包容性。

(二)新時(shí)期目標(biāo)分析

基于住房發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn),縱觀住房發(fā)展的歷程和路徑,上海已進(jìn)入注重市場發(fā)展平穩(wěn)和租購并舉、以存量房交易為主、以滿足多元化住房需求為主、以居住品質(zhì)提升為主的新階段。新時(shí)期,應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)長效機(jī)制落實(shí),著重解決中低收入住房困難家庭和各類人才的住房問題,并關(guān)注老齡人口、兒童和殘障人士的住房需求,改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、健全公共服務(wù)和公共配套,致力于構(gòu)建符合超大城市特點(diǎn)、體面時(shí)尚宜居的生活方式。

因此,上海住房發(fā)展總體目標(biāo)應(yīng)以宜居樂居為目標(biāo)導(dǎo)向,重點(diǎn)發(fā)展平穩(wěn)健康的房地產(chǎn)市場、優(yōu)質(zhì)安全的市場化住房、可負(fù)擔(dān)的保障性住房、高質(zhì)量的居住水平、可持續(xù)發(fā)展的住宅區(qū)、有序供應(yīng)的居住用地六大目標(biāo)領(lǐng)域。

五、新時(shí)期上海住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

首先,指標(biāo)體系的構(gòu)建要遵循代表性原則、層次性原則、易操作性原則和穩(wěn)定連續(xù)性原則。在住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)選取時(shí),要緊密圍繞住房發(fā)展的任務(wù)目標(biāo),重點(diǎn)選擇在關(guān)鍵領(lǐng)域具有標(biāo)志性和代表性的指標(biāo)。其次,由于住房發(fā)展目標(biāo)體系本身是多層次的,且各層次有不同的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn),從而指標(biāo)的選取和重要程度也不同。再次,設(shè)置的各項(xiàng)具體指標(biāo)要具有現(xiàn)實(shí)可操作性,指標(biāo)及其計(jì)算方法易于掌握,所需數(shù)據(jù)容易獲得且獲得成本較低。最后,在具體指標(biāo)設(shè)置時(shí),既要保留和繼承上一輪規(guī)劃中能夠科學(xué)反映住房發(fā)展成果成效的指標(biāo),又要根據(jù)新的環(huán)境和階段要求引入新指標(biāo),兼顧住房發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和對(duì)未來發(fā)展的前瞻。

(二)建立住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)庫

通過對(duì)國內(nèi)一線城市住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)以及上海對(duì)標(biāo)的國外發(fā)達(dá)城市住房戰(zhàn)略規(guī)劃指標(biāo)體系的綜合研究,緊密結(jié)合《城市住房建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的要求和新時(shí)期上海住房發(fā)展的階段性特征,本文總結(jié)出對(duì)上海住房發(fā)展具有重要參考意義的規(guī)劃指標(biāo),主要涉及住房總量、市場化住房、保障性住房、舊區(qū)和舊住房改造、住宅節(jié)能和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、土地供應(yīng)、居住品質(zhì)、特殊人群住房需求、住房資金支持等9個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行頻度分析,初步篩選出分別對(duì)應(yīng)每個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的9個(gè)指標(biāo)集合。

為體現(xiàn)上海相較于其他城市住房發(fā)展的共性和個(gè)性,在每個(gè)指標(biāo)集合中進(jìn)一步將指標(biāo)劃分為常規(guī)性指標(biāo)、個(gè)性化指標(biāo)和階段性指標(biāo)。其中,常規(guī)性指標(biāo)是指在住房規(guī)劃中一直沿用、指標(biāo)內(nèi)涵一致,能夠用于區(qū)域間橫向比較和時(shí)間上縱向比較的數(shù)據(jù)指標(biāo);個(gè)性化指標(biāo)是指反映地區(qū)特點(diǎn)的指標(biāo);階段性指標(biāo)是指由于地區(qū)總體發(fā)展要求變化需要進(jìn)行階段性量化考核的指標(biāo)。由此,初步形成涵蓋9個(gè)方面住房發(fā)展內(nèi)容,包括27個(gè)常規(guī)性指標(biāo)、12個(gè)個(gè)性化指標(biāo)和20個(gè)階段性指標(biāo),共計(jì)59個(gè)具體指標(biāo)的規(guī)劃指標(biāo)庫。

(三)建立面向目標(biāo)的指標(biāo)體系

首先,以目標(biāo)為導(dǎo)向,在指標(biāo)庫中遴選和上文提出的六大目標(biāo)領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃指標(biāo)。遴選時(shí)保留上輪住房規(guī)劃中的7個(gè)常規(guī)性指標(biāo)和3個(gè)階段性指標(biāo),新增“住宅區(qū)物業(yè)管理總體覆蓋率”1個(gè)階段性指標(biāo)、“老齡化住宅無障礙設(shè)施比例”和“既有住宅建筑節(jié)能改造比例”2個(gè)個(gè)性化指標(biāo)。其次,為穩(wěn)定住宅買賣市場和租賃市場價(jià)格、切實(shí)指導(dǎo)房地產(chǎn)市場調(diào)控、促進(jìn)上海市房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展,補(bǔ)充指標(biāo)庫中未涵蓋的“新建商品住宅價(jià)格同比指數(shù)”“存量住宅價(jià)格同比指數(shù)”和“住房租賃價(jià)格同比指數(shù)”3個(gè)階段性指標(biāo),對(duì)新建商品住宅、存量住宅和租賃住房價(jià)格的漲跌幅度進(jìn)行監(jiān)測。

至此,構(gòu)建起六大目標(biāo)領(lǐng)域,包括7個(gè)常規(guī)性指標(biāo)、7個(gè)階段性指標(biāo)和2個(gè)個(gè)性化指標(biāo),共計(jì)16個(gè)具體指標(biāo)組成的、分類分層次的住房發(fā)展指標(biāo)體系基本框架,既全面考慮住房發(fā)展動(dòng)態(tài),又對(duì)住房發(fā)展有所側(cè)重。

(四)構(gòu)建以實(shí)施為導(dǎo)向的規(guī)劃指標(biāo)體系

以實(shí)施為導(dǎo)向[5],依據(jù)指標(biāo)框架制定主要任務(wù)和實(shí)施策略,構(gòu)建起由規(guī)劃目標(biāo)向指標(biāo)、主要任務(wù)和策略延伸的、邏輯完整的、指導(dǎo)規(guī)劃有效落實(shí)的指標(biāo)體系。筆者提出16條和目標(biāo)、指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃策略供參考。

指標(biāo)體系要兼顧剛性控制和彈性指導(dǎo),以增強(qiáng)指標(biāo)的可落實(shí)性。將“新增供應(yīng)保障性住房面積和套數(shù)”“老舊電梯安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和更新改造”和“保障房用地占新增住房用地供應(yīng)比例”作為約束性指標(biāo),剛性控制為主,偏重政府行政管理手段,以保障居民基本居住水平。其余指標(biāo)作為預(yù)期性指標(biāo),以彈性引導(dǎo)為主,偏重市場調(diào)控手段。另外,指標(biāo)的設(shè)置兼顧絕對(duì)量和相對(duì)量兩種數(shù)據(jù)表現(xiàn)形式,賦予指標(biāo)體系一定程度的彈性,進(jìn)一步保障指標(biāo)的實(shí)施(詳見表4)。

表4 上海市住房發(fā)展指標(biāo)體系基本框架

六、進(jìn)一步完善住房發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的思考

(一)探索規(guī)劃指標(biāo)值的確定方法

規(guī)劃指標(biāo)值的確定對(duì)于規(guī)劃及其實(shí)施非常關(guān)鍵。部分城市未能準(zhǔn)確判斷階段性住房需求,使指標(biāo)值的設(shè)定偏離實(shí)際。新時(shí)期指標(biāo)值的確定不僅要基于扎實(shí)的基礎(chǔ)調(diào)研、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓┬璺治鲆约罢毮懿块T之間的充分溝通,更要充分考慮住房由粗放性發(fā)展向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變的階段性特點(diǎn),運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析和模型推演等多種方式和手段確定指標(biāo)值,并建議指標(biāo)值由具體數(shù)值向更具彈性的區(qū)間值轉(zhuǎn)變,賦予指標(biāo)新的內(nèi)涵。

(二)建立動(dòng)態(tài)的指標(biāo)評(píng)估和反饋調(diào)節(jié)機(jī)制

規(guī)劃指標(biāo)體系要能夠適應(yīng)住房發(fā)展環(huán)境的變化。為應(yīng)對(duì)指標(biāo)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題,有必要建立有效的指標(biāo)評(píng)估和反饋調(diào)節(jié)機(jī)制。完善規(guī)劃實(shí)施評(píng)估制度,定期對(duì)住房發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)估,及時(shí)反饋指標(biāo)實(shí)施過程的重點(diǎn)和難點(diǎn),全面考慮規(guī)劃目標(biāo)以外的新情況和新問題,不斷對(duì)指標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整和補(bǔ)充,建立動(dòng)態(tài)的更新機(jī)制。

注 釋

⑴二級(jí)舊里是舊式里弄中的一種。一般來說,聯(lián)接式的廣式或石庫門磚木結(jié)構(gòu)住宅,建筑樣式陳舊,設(shè)備簡陋,屋外空地狹窄,一般無衛(wèi)生設(shè)備,稱為一級(jí)舊里;普通零星的平房、樓房以及結(jié)構(gòu)較好的老宅基房屋為二級(jí)舊里。二級(jí)舊里是城市建設(shè)中拆遷改造的重點(diǎn)。

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