徐曦昊

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十條規(guī)定了“行政評(píng)價(jià)制度”，旨在對(duì)“行政許可”這一授權(quán)型行政法律行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。然而事與愿違的是，該法條生效十余年以來(lái)，無(wú)論從規(guī)范設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)創(chuàng)制層面，或是司法、行政實(shí)務(wù)方面，“行政評(píng)價(jià)制度”均與其規(guī)范的對(duì)象——“行政許可制度”發(fā)展勃興的情景相差頗遠(yuǎn)。根據(jù)中國(guó)政府信息網(wǎng)法律法規(guī)庫(kù)的檢索數(shù)據(jù)，兩者的立法體量差距在1∶17.5到1∶22之間，不僅達(dá)不到立法設(shè)計(jì)的初衷，更是空出了一塊行政程序法視角下的法律真空。這種規(guī)制意義上的制度缺位導(dǎo)致“規(guī)范—監(jiān)督”二元制度結(jié)構(gòu)的失衡，成了梗阻國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的障礙[1]。

一、行政許可評(píng)價(jià)制度的意義

哲學(xué)意義的“許可”一詞旨在解釋基于主體意識(shí)對(duì)客觀現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)所做出的作為性允諾?！霸u(píng)價(jià)”則與價(jià)值的關(guān)系更加密切，是對(duì)主體對(duì)客體允諾行為與主體需要之間價(jià)值關(guān)系的判斷[2]?，F(xiàn)代社會(huì)既需要進(jìn)行作為性允諾以服務(wù)公益，又需要對(duì)允諾進(jìn)行評(píng)價(jià)以調(diào)整公益?；诜?wù)公共的根本目的，行政法在制度設(shè)計(jì)上規(guī)定了“許可”與“評(píng)價(jià)”的二元體系。

何謂行政許可？根據(jù)《行政許可法》第二條所示：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”就法的釋義來(lái)說(shuō)，行政許可是以行政機(jī)關(guān)為主體，以申請(qǐng)為前提針對(duì)行政相對(duì)人，準(zhǔn)予其從事特定行業(yè)經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生收益性效果的要式行政具體法律行為。該法律制度具有雙重的授權(quán)屬性，一方面賦予了行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行針對(duì)社會(huì)公共利益的經(jīng)營(yíng)行為授權(quán)的權(quán)力，另一方面賦予了行政相對(duì)人申請(qǐng)從事涉及公共利益的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的權(quán)利。根據(jù)《行政許可法》第二十條，行政許可的評(píng)價(jià)指的是行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)正式設(shè)立的行政許可進(jìn)行過(guò)程性的審查。對(duì)其存在的必要性進(jìn)行評(píng)價(jià)之后，評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)向該許可的設(shè)定機(jī)關(guān)出具存續(xù)或廢止該行政許可的決定?，F(xiàn)階段我國(guó)的行政許可評(píng)價(jià)的主要表現(xiàn)是環(huán)境評(píng)價(jià)制度。行政評(píng)價(jià)有助于行政許可的完善，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）行政許可評(píng)價(jià)有助于行政許可行為的程序性完善

首先，行政許可法的評(píng)價(jià)就是采用現(xiàn)代科學(xué)研究方法對(duì)實(shí)施的行政許可行為所產(chǎn)生的效果以及該行政許可行為所可能帶來(lái)的各種影響進(jìn)行客觀系統(tǒng)考察和評(píng)價(jià)的制度。該制度化考察的結(jié)論將通過(guò)《行政許可法》第十三條的判斷標(biāo)準(zhǔn)和第二十條的制度通道決定該類具體行政許可的創(chuàng)設(shè)、變更和終止。換言之，行政許可評(píng)價(jià)制度是行政許可法律關(guān)系是否具有創(chuàng)設(shè)制度必要性決定做出的前置手段。沒(méi)有了行政評(píng)價(jià)，行政許可的做出缺乏程序性依據(jù)。

其次，行政許可并不是孤立的靜態(tài)法律行為，而是一種時(shí)間上的持續(xù)過(guò)程。它包含若干的程序環(huán)節(jié)，相互滲透并具有全程性。在行政過(guò)程中，我們將行政許可簡(jiǎn)單理解為“行政審批”是不恰當(dāng)?shù)腫3]。從行政行為的角度理解，行政許可似乎與只進(jìn)行授權(quán)性格式審查的行政審批在權(quán)力外觀上一致。行政審批所體現(xiàn)的高權(quán)行政理念，無(wú)法與體現(xiàn)政府全程規(guī)制屬性的行政許可歸為一類。行政許可并不是靜態(tài)的同意與否，而是涵蓋了許可之前的判斷、許可之中的審查、許可之后的監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)的一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因而應(yīng)當(dāng)在行政過(guò)程論中予以把握，進(jìn)行利益衡量。

最后，行政許可的公共屬性和低權(quán)行政特征，其本質(zhì)地需要行政程序法上的制度性評(píng)價(jià)來(lái)輔助行政作為，而行政評(píng)價(jià)則恰好對(duì)應(yīng)了行政許可行為，“許可前限制，許可中審查，許可后監(jiān)督”全過(guò)程行政要求，在根本上能夠?yàn)樾姓S可行為進(jìn)行事前依法設(shè)立、事中依法監(jiān)管、事后依法督察的時(shí)候提供支持。

（二）行政許可評(píng)價(jià)有助于行政許可行為中合理性原則的進(jìn)一步落實(shí)

現(xiàn)代行政法兩大基本原則之一的合理性原則，要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)，將國(guó)家的權(quán)力控制在適度和必要的范疇之內(nèi)。當(dāng)行政主體行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，應(yīng)在其所追求的法效益和為追求該目的所采取的手段給相對(duì)人的權(quán)益造成的損害之間進(jìn)行適度的利益權(quán)衡[4]。遵循合理性原則也就意味著對(duì)于許可進(jìn)行“評(píng)價(jià)”：行政機(jī)關(guān)需要對(duì)于行政許可的存廢設(shè)立，是否最大限度地保障了公民權(quán)利做出合乎事實(shí)的科學(xué)判斷。行政許可作為行政管理的授權(quán)手段，必須通過(guò)許可，科學(xué)地達(dá)到社會(huì)管理的目的才具有合理性基礎(chǔ)，這種目的達(dá)成不應(yīng)該違反手段和目的之間的“可連接”關(guān)系存在[5]。

但在現(xiàn)實(shí)之中，以行政命令代替客觀科學(xué)規(guī)律的行政行為還時(shí)有發(fā)生。對(duì)于此類行為，以科學(xué)化客觀標(biāo)準(zhǔn)和制度化監(jiān)督使命作為要求的行政評(píng)價(jià)可以進(jìn)行有效的預(yù)防。對(duì)于行政機(jī)關(guān)合理增減的行政許可，依照行政公開(kāi)的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該將其理由對(duì)外公布，此時(shí)有關(guān)行政許可存廢的說(shuō)理和論證便顯得尤為重要，否則，法律基本作用之一的教化作用便無(wú)從談起。關(guān)于如何才能使行政許可的設(shè)置、廢棄都符合行政法基本原則中合理性的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，行政評(píng)價(jià)體系所提供的具體數(shù)據(jù)、原始材料、最終結(jié)論，對(duì)于論證具體行政許可是否適當(dāng)，是否符合比例原則和信賴保護(hù)原則，行政許可是否需要設(shè)立、變更、終止提供了最基本的判斷依據(jù)。基于此，我們才可以足夠科學(xué)地判斷一個(gè)行政許可的實(shí)際效果和預(yù)期目標(biāo)是否保持了充分的一致。

因而，無(wú)論是哲學(xué)基礎(chǔ)的“規(guī)范—判斷”體系，抑或是現(xiàn)代行政法理論中先驗(yàn)而充分的合理性基礎(chǔ)，都本質(zhì)地需要對(duì)于行政行為的做出進(jìn)行基于客觀事實(shí)材料與法律規(guī)范的具體判斷。而行政許可作為行政法律體系中唯一集全程性、外部性、一般禁止性與特殊授權(quán)性為一身的具體行政行為制度規(guī)范，行政法的立法者在制度設(shè)計(jì)之初就預(yù)見(jiàn)到其對(duì)于社會(huì)生活的高度滲透性，因而設(shè)計(jì)了反制措施從而規(guī)避其泥沙俱下的根本屬性。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政許可評(píng)價(jià)制度的缺陷

日本行政法學(xué)家谷口安平對(duì)于法律規(guī)范正當(dāng)性與正確性曾有過(guò)這樣一段論述：“正當(dāng)即正確。正確至少有兩個(gè)意思：第一是結(jié)果的正確，另一個(gè)則是實(shí)現(xiàn)結(jié)果的過(guò)程本身的正確。”正當(dāng)性的邏輯應(yīng)至少包括制度本身對(duì)于社會(huì)關(guān)系的調(diào)整能夠符合客觀規(guī)律，只有這樣才能得到合理的制度結(jié)果。行政許可評(píng)價(jià)制度的目的就是通過(guò)正確而科學(xué)的決策信息獲取，增加行政許可制度結(jié)果的正確性；通過(guò)全程的行政評(píng)價(jià)監(jiān)督確保過(guò)程本身的正當(dāng)性。

行政許可作為授權(quán)型行政法律行為，其正當(dāng)性的來(lái)源主要有三：第一是基于科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)的理性來(lái)源，第二是基于良好公共意見(jiàn)表達(dá)的社會(huì)來(lái)源，第三是基于法律規(guī)范設(shè)計(jì)的制度來(lái)源。前二者的缺乏導(dǎo)致當(dāng)前行政許可評(píng)價(jià)制度的合理性欠缺，后者的缺乏則導(dǎo)致了行政許可評(píng)價(jià)制度的合法性失常。

（一）行政許可評(píng)價(jià)制度合理性前提缺乏

所謂合理，要求對(duì)于調(diào)整對(duì)象的客觀規(guī)律能夠科學(xué)、正確地認(rèn)識(shí)，在其基礎(chǔ)上通過(guò)規(guī)范手段加以調(diào)節(jié)使行政規(guī)范的實(shí)施能收獲行政行為的預(yù)期效果。對(duì)行政許可的規(guī)范對(duì)象而言，其客觀規(guī)律的來(lái)源主要有兩個(gè)方面，一方面是客觀自然科學(xué)規(guī)律，比如規(guī)劃建設(shè)許可、環(huán)境排污許可中對(duì)于城建規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)的自然科學(xué)指標(biāo)；另一方面則是發(fā)展中的社會(huì)科學(xué)規(guī)律，如人民群眾對(duì)于許可內(nèi)容的接受程度。就當(dāng)前我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)制度而言，行政許可評(píng)價(jià)體系針對(duì)此二類客觀規(guī)律的合理性獲取的渠道十分匱乏。

1.標(biāo)準(zhǔn)化語(yǔ)言與法律化語(yǔ)言的排異導(dǎo)致評(píng)價(jià)體系建立困難

一方面，我國(guó)行政法律與其他科學(xué)成果的術(shù)語(yǔ)交互體系缺乏適用于行政許可評(píng)價(jià)制度的專業(yè)性成果。行政評(píng)價(jià)制度屬于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)的交叉領(lǐng)域，關(guān)于整體行政許可綜合適用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。無(wú)論是體制內(nèi)生的國(guó)家人社部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》的政府績(jī)效研究，抑或是學(xué)界產(chǎn)生的中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院“法治政府評(píng)估”，都更像是政府公信和法治滿意程度的政治調(diào)查，而遠(yuǎn)非對(duì)于行政許可科學(xué)性的社會(huì)科學(xué)客觀評(píng)價(jià)[6]。換言之，當(dāng)前行政許可評(píng)價(jià)更在意社會(huì)評(píng)價(jià)而非制度評(píng)價(jià)，更關(guān)注政治效果而不是法律效果。

另一方面，以科學(xué)為基礎(chǔ)、以邏輯為準(zhǔn)繩的技術(shù)要求與以價(jià)值為判斷、以權(quán)益為核心的法律規(guī)制之間存在著一定的思維斷面。以我國(guó)唯一以法律效力層級(jí)設(shè)置的行政許可評(píng)價(jià)制度《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為例，“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”需要對(duì)重大規(guī)劃項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目的行政許可實(shí)行后可能造成的實(shí)際影響，進(jìn)行評(píng)估分析，并編制有關(guān)該項(xiàng)目許可的影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)，供政府審批。然而，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)中的科學(xué)術(shù)語(yǔ)和法律解釋之間存在斷層直接影響了行政機(jī)關(guān)基于理解報(bào)告書(shū)術(shù)語(yǔ)文義而進(jìn)行的決策選擇。在環(huán)境影響行政許可評(píng)價(jià)領(lǐng)域，2016年十大環(huán)保案例之一的“常州毒地案”體現(xiàn)得尤為清晰。該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中，雖然評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象，即周邊土壤和地下水污染狀況進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)為，該評(píng)價(jià)對(duì)象北側(cè)地塊已經(jīng)受到了污染，存在人體健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。但是報(bào)告并未以量化的方式說(shuō)明該地塊受到了何種污染，會(huì)在何種程度上對(duì)本項(xiàng)目產(chǎn)生人體健康風(fēng)險(xiǎn)，以及這些污染和風(fēng)險(xiǎn)在何種程度上影響建設(shè)項(xiàng)目的可行性和合理性。這種理解上的障礙與不連續(xù)導(dǎo)致進(jìn)行行政評(píng)價(jià)的行政機(jī)關(guān)并未意識(shí)到進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)科學(xué)術(shù)語(yǔ)所描述的危險(xiǎn)，最后因?yàn)樾姓u(píng)價(jià)不當(dāng)而導(dǎo)致群體性事件。

就設(shè)立行政許可的事項(xiàng)而言，如果行政許可需要對(duì)其中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行行政評(píng)價(jià)，在當(dāng)前的法解釋技術(shù)背景之下，技術(shù)評(píng)價(jià)語(yǔ)言并不能通過(guò)行政評(píng)價(jià)制度轉(zhuǎn)化為能夠被決策者信賴，且具有自洽邏輯的政治判斷和法律語(yǔ)言[7]。這就直接導(dǎo)致了行政評(píng)價(jià)因術(shù)語(yǔ)不暢導(dǎo)致的“失聰”，進(jìn)而導(dǎo)致其法律效力的“失語(yǔ)”。

2.公眾參與的缺乏導(dǎo)致行政許可評(píng)價(jià)制度缺乏社會(huì)認(rèn)可

任何一項(xiàng)行政許可設(shè)立都是人民群眾的物質(zhì)文化需求體現(xiàn)。行政許可的實(shí)際運(yùn)營(yíng)主體和影響客體都是社會(huì)公眾。行政許可的評(píng)價(jià)來(lái)源必須重視民間社會(huì)意見(jiàn)反饋，這是我國(guó)的行政權(quán)屬是實(shí)現(xiàn)公共利益的目的決定的[8]。行政許可行為作為行政機(jī)關(guān)處分社會(huì)公共利益的行政法律行為，對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)貫徹行政公開(kāi)原則，建立合理聽(tīng)證制度，最大限度匯集民意。行政許可的調(diào)整對(duì)象具有絕對(duì)的公共屬性，其決策信息與正當(dāng)性當(dāng)然地需要來(lái)源于公眾需求反饋。我國(guó)當(dāng)前的行政評(píng)價(jià)制度對(duì)于行政公開(kāi)制度建設(shè)重視不夠，導(dǎo)致對(duì)于公眾意見(jiàn)的吸納乏善可陳，使得行政評(píng)價(jià)缺乏民意基礎(chǔ)。首先，就立法而言《行政許可法》涉及行政許可評(píng)價(jià)的內(nèi)容只有寥寥數(shù)十字，對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)的聽(tīng)證根本無(wú)暇顧及?，F(xiàn)存唯一的行政許可評(píng)價(jià)法律《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》之中也只在第十一條之中存在模糊規(guī)定。如此寬泛的規(guī)定遑論從意見(jiàn)來(lái)源、人員設(shè)置、征求方式、財(cái)務(wù)來(lái)源等方面對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)制度的公開(kāi)化進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。如此給行政機(jī)關(guān)增加義務(wù)的法律規(guī)定，如果以過(guò)于抽象的方式進(jìn)行立法，其最終結(jié)果就是言實(shí)不符。而當(dāng)前的治理現(xiàn)狀也證明了這種擔(dān)心不是多余的，制度的裂隙甚至產(chǎn)生了以聽(tīng)證為業(yè)、明碼標(biāo)價(jià)的專業(yè)環(huán)評(píng)聽(tīng)證戶。

其次，我國(guó)長(zhǎng)期的儒家文化“無(wú)訟”的意識(shí)形態(tài)和“個(gè)體服從集體，個(gè)人服從國(guó)家”的集體主義觀念，雖然經(jīng)歷了改革開(kāi)放后社會(huì)主義民主觀念的沖刷，但仍然存在較大負(fù)面社會(huì)效果的殘余。當(dāng)事公眾對(duì)于外部性較強(qiáng)、侵害性不直接、風(fēng)險(xiǎn)不顯著的行政許可評(píng)價(jià)類具有監(jiān)督屬性和預(yù)防屬性的法律程序，常常抱有一種法律懷疑主義和幸存主義的心態(tài)[9]。在這樣的文化傳統(tǒng)下,人們更多的是服從既定的法律法規(guī),對(duì)法律是否對(duì)自己在行政許可法意義上造成侵權(quán)的追究較少?；竟裥姓绦蛐詸?quán)利的重要性認(rèn)識(shí)不足，維權(quán)觀念相對(duì)淡漠的最終結(jié)果就是社會(huì)對(duì)授權(quán)性行政法律制度——行政許可，甚囂塵上地追捧，而對(duì)于監(jiān)督、間接性行政法律制度——行政評(píng)價(jià)，則抱著“眼不見(jiàn)為凈”的無(wú)所謂態(tài)度。

（二）行政評(píng)價(jià)許可制度的合法性規(guī)范欠缺

2013年9月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，體現(xiàn)了國(guó)家層面建立行政許可評(píng)價(jià)制度的決心。但目前我國(guó)在法律、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件方面并沒(méi)有一套行之有效的行政許可評(píng)價(jià)制度規(guī)范[10]。

1.我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)制度立法體量不足

我國(guó)《行政許可法》共八十三條，其中只有第二十條這一條對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)做出了非常粗疏的原則性規(guī)定。就部門(mén)行政法而言，也只有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)。國(guó)務(wù)院“中國(guó)政府信息網(wǎng)”的法律法規(guī)庫(kù)之中以“行政許可監(jiān)督”進(jìn)行內(nèi)容檢索，獲取的結(jié)果只有21條，其中一半是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政輔助性規(guī)定，另外一半是質(zhì)檢部門(mén)針對(duì)地震中房屋安全性的行政許可評(píng)價(jià)。而以“行政許可”關(guān)鍵詞檢索，會(huì)得出的3901個(gè)涉及民政、工程、衛(wèi)生、安全、教育等等社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，包羅萬(wàn)象的結(jié)果，差距之大可見(jiàn)一斑（見(jiàn)表1）。

表1 全國(guó)行政許可與行政評(píng)價(jià)法律規(guī)范概況

而在地方設(shè)立的其他規(guī)范性文件的層面，雖然全國(guó)有1012個(gè)行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)以“行政許可監(jiān)督”的命名方式，創(chuàng)設(shè)過(guò)規(guī)范性法律文件，其中只有小部分涉及過(guò)行政許可評(píng)價(jià)。真正以單行規(guī)范性文件為載體發(fā)布的，只有包括廣東省經(jīng)濟(jì)信息化委員會(huì)、杭州市人民政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生廳、杭州市勞動(dòng)與社會(huì)保障局、重慶市人民政府五個(gè)行政機(jī)關(guān)，其中重慶市作為直轄市，在其行政區(qū)劃內(nèi)部發(fā)布了《重慶市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》，開(kāi)全國(guó)風(fēng)氣之先，而其他的行政區(qū)域，如杭州市與市轄區(qū)縣只有零星的部門(mén)、地區(qū)規(guī)范性文件?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)的立法體量相較于行政許可而言，無(wú)異于杯水車(chē)薪，完全起不到立法設(shè)計(jì)之初的監(jiān)督目的。

2.我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)制度立法質(zhì)量欠缺

就行政許可評(píng)價(jià)的立法質(zhì)量而言，也難以達(dá)到有法可依的行政合法性基本要求。本文一再提及的我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)立法法律依據(jù)來(lái)源于《行政許可法》第二十條，而其中只對(duì)行政機(jī)關(guān)有必要針對(duì)行政許可定期進(jìn)行行政評(píng)價(jià)以及行政許可評(píng)價(jià)效果、公民及其他主體，可以建議進(jìn)行行政許可評(píng)價(jià)做了原則規(guī)定，但就該制度設(shè)計(jì)本身沒(méi)有具體的操作規(guī)范可供實(shí)施時(shí)援引。目前而言，部門(mén)行政法之中較為明確地構(gòu)建了行政許可評(píng)價(jià)制度的，有環(huán)保行政法規(guī)（如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度》）、質(zhì)檢行政法規(guī)（如《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政許可實(shí)施辦法》），評(píng)價(jià)制度內(nèi)容之中也對(duì)評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式等進(jìn)行了相對(duì)詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)公開(kāi)制度、行政許可評(píng)價(jià)科學(xué)化解釋性體系建設(shè)均未有所創(chuàng)制，只是因循守舊。

地方規(guī)范性法律文件之中，重慶市的規(guī)定固然是一個(gè)好的范例，但其他省份的規(guī)定并沒(méi)有跳脫出抽象性法律規(guī)定的范疇。如《江蘇省行政許可監(jiān)督暫行規(guī)定》僅第十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府法制工作機(jī)構(gòu)可以建立實(shí)施行政許可的社會(huì)評(píng)議制度?！眱H此一條而已[11]。江蘇省至少還有地方性法規(guī)對(duì)此問(wèn)題做出了說(shuō)明，而更多的省份在所謂的“行政許可監(jiān)督”規(guī)范性法律文件之中對(duì)于行政許可評(píng)價(jià)制度的建設(shè)只字未提。

三、行政許可評(píng)價(jià)制度弊端的解決思路

（一）合理性原則下的制度構(gòu)建：以專業(yè)評(píng)價(jià)體系規(guī)避行政失誤

為了實(shí)現(xiàn)行政許可行為的科學(xué)合理性，行政機(jī)關(guān)必須建立一套將專業(yè)意見(jiàn)表達(dá)與行政決策體系相互連接的行政許可評(píng)價(jià)體系，該評(píng)價(jià)體系必須兼具可以合理評(píng)價(jià)行政許可所涉及公共利益的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的專業(yè)性與將該專業(yè)性評(píng)價(jià)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具有行政可決性的法律分析技術(shù)[12]。為了提升行政許可評(píng)價(jià)行為所設(shè)計(jì)公共利益權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的專業(yè)性，可采用以下三種評(píng)價(jià)方法[13]。

第一，采用定性分析的方法，如比較分析法、專家評(píng)價(jià)法、價(jià)值分析法等。定性分析法是對(duì)于行政許可在事前、事中、事后的行政許可的實(shí)施性質(zhì)進(jìn)行綜合分析給出性質(zhì)上、根本上的劃定的方法。對(duì)于受行政許可的項(xiàng)目在環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、社會(huì)公共資源配置與利用、行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面是否真正起到作用，定性分析法可以就事論事地分析探討。

第二，采用定量的分析方法，例如統(tǒng)計(jì)分析法、成本效益分析法等。定量的分析方法也就是對(duì)于行政許可實(shí)施以后的效果建立基于數(shù)據(jù)和指標(biāo)的分析體系，以測(cè)評(píng)所要評(píng)價(jià)的行政許可的項(xiàng)目對(duì)在環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、社會(huì)公共資源配置與利用、行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面的數(shù)據(jù)化情況。比如根據(jù)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目保護(hù)條例的規(guī)定，對(duì)于環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)必須滿足基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可靠、預(yù)測(cè)模式及參數(shù)選擇合理的基本要求，實(shí)事求是測(cè)算數(shù)據(jù)，因地制宜選擇分析模型。

第三，采用綜合評(píng)價(jià)。為了使行政許可評(píng)價(jià)的結(jié)論符合法律客觀需要，在對(duì)所評(píng)價(jià)的行政許可項(xiàng)目采用定性的分析方法和定量的分析方法進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)后，仍需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和社會(huì)學(xué)理論，結(jié)合現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)來(lái)分析評(píng)判所評(píng)價(jià)的行政許可項(xiàng)目自實(shí)施以來(lái)的效果和影響。只有綜合運(yùn)用多種評(píng)價(jià)方法，才能提高對(duì)行政許可項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)論的精準(zhǔn)度。比如國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組制定的一套中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。該體系共分三層，由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，11個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境、人力資源狀況、廉潔狀況和行政效率等方面的具體問(wèn)題。該體系適用于全面系統(tǒng)評(píng)估中國(guó)地方各級(jí)政府，特別是市縣級(jí)政府的績(jī)效和業(yè)績(jī)狀況，為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化奠定了基礎(chǔ)[14]。

各部門(mén)行政領(lǐng)域的專業(yè)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建可以以“環(huán)境行政”領(lǐng)域?yàn)榉侗?。?dāng)前我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)確立了由環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表、報(bào)告表、報(bào)告書(shū)的不同報(bào)告文本對(duì)于較輕、較大、重大的環(huán)境影響規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行報(bào)告的體系。如規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的指標(biāo)被嚴(yán)格約束的類型化劃分方式，也被認(rèn)為較好地符合了當(dāng)前的行政水平，操作性較強(qiáng)。改進(jìn)指標(biāo)可由地方人民政府和國(guó)務(wù)院處理全國(guó)性專業(yè)事務(wù)的部門(mén)根據(jù)各地方的不同情況和該部門(mén)的具體技術(shù)情況、專業(yè)水平進(jìn)行立法規(guī)范，著重運(yùn)用專業(yè)領(lǐng)域?qū)Α皩?shí)施機(jī)關(guān)實(shí)施該行政許可的總體狀況、實(shí)施該許可的社會(huì)效益與社會(huì)成本、實(shí)施該許可對(duì)政府財(cái)政收支的影響、實(shí)施該許可給社會(huì)公眾帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)狀況、實(shí)施該許可遇到的困難及造成困難的原因、行政相對(duì)人的意見(jiàn)對(duì)于該項(xiàng)目的影響”[15]進(jìn)行針對(duì)該項(xiàng)行政許可的評(píng)價(jià)，旨在專業(yè)、便利、可靠地將專業(yè)性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為法律性評(píng)價(jià)，并且將這種評(píng)價(jià)模式以法律的形式進(jìn)行制度保障，確保行政行為能夠以專業(yè)評(píng)價(jià)全程參與的形式做出，進(jìn)而達(dá)到規(guī)避行政失誤的目的。

（二）合法性原則下的制度構(gòu)建：完善行政許可評(píng)價(jià)法律體系

正如前文之中所論述的那樣，我國(guó)的行政許可立法有關(guān)于行政許可評(píng)價(jià)制度構(gòu)建的立法，數(shù)量缺乏，規(guī)定抽象，不能滿足我國(guó)當(dāng)前行政許可行為監(jiān)督和及時(shí)變更的需要，也不能真正保證公民法定權(quán)利向?qū)嶓w權(quán)利的根本性轉(zhuǎn)變。針對(duì)這種現(xiàn)象，首先我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)需要做到健全行政許可評(píng)價(jià)制度。各地和國(guó)務(wù)院各部門(mén)應(yīng)該抓緊行政許可評(píng)價(jià)制度的建設(shè)，參照目前行政許可評(píng)價(jià)制度較為完善的重慶地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，按照本地區(qū)或本部門(mén)專業(yè)事項(xiàng)的具體情況，以行政許可評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)關(guān)、行政許可評(píng)價(jià)實(shí)施程序、行政許可評(píng)價(jià)期限期日和行政許可評(píng)價(jià)聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)為主要內(nèi)容的、可操作性強(qiáng)的行政許可評(píng)價(jià)制度，著重將“必要性”“有效性”“合理性”等模糊的措辭進(jìn)行具體說(shuō)明。如《重慶市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》中，在第七條規(guī)定了行政許可評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)關(guān)，“市人民政府和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府評(píng)價(jià)行政許可，可以指定本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評(píng)價(jià)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定了“行政許可的評(píng)價(jià)時(shí)間”，評(píng)價(jià)行政許可應(yīng)在兩個(gè)月內(nèi)完成，因特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)評(píng)價(jià)組織負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一個(gè)月，如此詳細(xì)到具體情況的法律規(guī)定能從根本上避免因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大回避執(zhí)行評(píng)價(jià)義務(wù)的問(wèn)題。

同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該尊重公民對(duì)公共事務(wù)的問(wèn)題的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。我國(guó)《行政許可法》第五條規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。”行政公開(kāi)的基本要求在行政許可評(píng)價(jià)制度中也應(yīng)一以貫之。如《重慶市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》之中第九條：“評(píng)價(jià)組織在開(kāi)展評(píng)價(jià)活動(dòng)的5日前，應(yīng)向社會(huì)公示評(píng)價(jià)活動(dòng)的下列內(nèi)容：（一）被評(píng)價(jià)的行政許可的名稱和設(shè)定依據(jù)；（二）被評(píng)價(jià)的行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)；（三）評(píng)價(jià)組織的名稱、接待機(jī)構(gòu)、聯(lián)系方式（依照本辦法第七條的規(guī)定開(kāi)展評(píng)價(jià)工作的，還應(yīng)寫(xiě)明受委托組織的名稱）；（四）評(píng)價(jià)活動(dòng)開(kāi)始和結(jié)束的日期。”為了避免重大行政許可聽(tīng)證流于形式，發(fā)生所謂的群眾代表總是“奇怪”地代表著政府的意志，所謂的專家似乎總是“一致”地附和著政府言論的奇怪現(xiàn)象，必須在現(xiàn)行聽(tīng)證制度之中，擴(kuò)展利益相關(guān)人的意見(jiàn)表達(dá)渠道，確保其參與公共事務(wù)的社會(huì)權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)。對(duì)于涉及公共利益，實(shí)施后難以變更，外部性影響顯著的行政許可項(xiàng)目，如化學(xué)工業(yè)項(xiàng)目、地礦工程項(xiàng)目、核電建設(shè)項(xiàng)目，創(chuàng)設(shè)更多社會(huì)意見(jiàn)表達(dá)途徑，確保公民的知情權(quán)不受侵犯。

為了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在頂層設(shè)計(jì)層面上，國(guó)家需要設(shè)置專門(mén)的行政評(píng)價(jià)法律，建立專業(yè)的行政許可評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。一方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行深入調(diào)研，爭(zhēng)取在行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件成果的基礎(chǔ)上，能夠出臺(tái)專門(mén)的《行政評(píng)價(jià)法》，使行政許可評(píng)價(jià)領(lǐng)域有法可依。該部法律應(yīng)在當(dāng)前的行政許可法律邏輯之中占據(jù)關(guān)鍵的一環(huán)，其評(píng)價(jià)主體應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大來(lái)源，包含公民在內(nèi)的廣大行政相對(duì)人；評(píng)價(jià)啟動(dòng)方式則應(yīng)更趨易于當(dāng)事人的權(quán)力行使，以體現(xiàn)服務(wù)型政府的根本特征；評(píng)價(jià)指標(biāo)則應(yīng)充分考慮評(píng)價(jià)領(lǐng)域的專業(yè)性可采用以法律為原則，以各部規(guī)章準(zhǔn)則的方式；法律后果則應(yīng)該規(guī)定得完善且充分，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入當(dāng)前的行政法律行為的效果產(chǎn)生環(huán)節(jié)之中。

另一方面，為了適應(yīng)新時(shí)代對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)職能現(xiàn)代化、法治化的需要，國(guó)家需要設(shè)立法定行政評(píng)價(jià)專門(mén)機(jī)構(gòu)。例如，參考日本在國(guó)家行政監(jiān)察體系之下設(shè)立行政評(píng)價(jià)局，除了原本的廉政功能以外，著重對(duì)行政規(guī)范性文件的效果評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)許可權(quán)限作為整體的導(dǎo)向化監(jiān)督，從而克服行政評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)任意性、隨意性、業(yè)余性、變動(dòng)性的缺陷，進(jìn)而保障行政評(píng)價(jià)制度持續(xù)而專業(yè)的權(quán)威性。

四、結(jié)語(yǔ)：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中行政許可評(píng)價(jià)制度的展望

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的集中反映和必然要求。服務(wù)型政府的建設(shè)則是這一偉大目標(biāo)的重要組成。為了進(jìn)一步讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，國(guó)家將要進(jìn)一步裁撤一大批不合理的行政許可、行政審批事項(xiàng)，政府職能轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)從理念到體制的深刻變革，是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命，這勢(shì)必需要對(duì)現(xiàn)行的行政許可、行政審批體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，以達(dá)到“吹盡狂沙始到金”的效果，從而進(jìn)一步發(fā)揮制度潛力，激活市場(chǎng)活力。但目前來(lái)看，我國(guó)行政許可的設(shè)立、變更、終止的制度，事中事后監(jiān)管缺失，檢查任性、執(zhí)法不力、評(píng)價(jià)失常的問(wèn)題非常突出，對(duì)于專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)產(chǎn)業(yè)，該如何許可、如何評(píng)價(jià)、如何服務(wù)仍然經(jīng)驗(yàn)不足，并未產(chǎn)生包容審慎的行政許可評(píng)價(jià)體系[16]。

黨的十九屆四中全會(huì)指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程是一場(chǎng)整體優(yōu)化的深刻變革。黨和國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)履職現(xiàn)代化的時(shí)代背景，呼喚著一個(gè)兼有中國(guó)特色的和現(xiàn)代化思維的行政許可事項(xiàng)評(píng)價(jià)體系。這鞭策我們行政法學(xué)人從規(guī)范簡(jiǎn)要、抽象難行的《行政許可法》第二十條有關(guān)于行政許可評(píng)價(jià)制度的數(shù)十個(gè)字出發(fā)，從合理的科學(xué)評(píng)價(jià)體系和合法的實(shí)體評(píng)價(jià)權(quán)利兩個(gè)方面上，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行雙重創(chuàng)新，逐步建立起以評(píng)價(jià)制度為核心，以簡(jiǎn)政放權(quán)為手段，以公共福祉為目的的現(xiàn)代行政許可體系，進(jìn)而達(dá)到建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新行政權(quán)發(fā)展，為國(guó)家法治建設(shè)保駕護(hù)航的根本目的。