宋建波 張海清

【摘要】自第三次科技革命以來，科技發(fā)展對于人類的生產(chǎn)方式和生活質(zhì)量產(chǎn)生了巨大的影響?？萍紕?chuàng)新對于國家發(fā)展和人類進(jìn)步的重要性不言而喻，企業(yè)本應(yīng)為科技創(chuàng)新的主體，卻常常因研發(fā)的外部性問題而對此望而卻步。為順應(yīng)科技發(fā)展的浪潮，國家普遍利用財政資金給予企業(yè)一定的無償性補(bǔ)助以消弭市場失靈的罅隙。近年來，我國顯著提高了對企業(yè)研發(fā)活動的扶持和補(bǔ)貼力度，但卻因研發(fā)補(bǔ)貼低效問題而飽受爭議。從思考“創(chuàng)新需要什么樣的補(bǔ)貼調(diào)控”出發(fā)追本溯源，根據(jù)市場和政府的二元關(guān)系分析補(bǔ)貼存在的合理性和必要性，并發(fā)現(xiàn)研發(fā)補(bǔ)貼低效的關(guān)鍵在于其制度缺陷和執(zhí)行偏差;同時，嘗試探求完善補(bǔ)貼政策的可行方法，提出在補(bǔ)貼方向上強(qiáng)化突出引導(dǎo)性、在分配方式中引入競爭機(jī)制和健全補(bǔ)貼資金的規(guī)制等提升補(bǔ)貼有效性的多維路徑。

【關(guān)鍵詞】研發(fā)補(bǔ)貼效率;市場機(jī)制;政府調(diào)控;科技創(chuàng)新

【中圖分類號】 F272 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）08-0009-7

一、引言

我國作為后崛起的發(fā)展中國家，經(jīng)過改革開放的40年，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绲诙蠼?jīng)濟(jì)體，是全球經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成和帶動力量。當(dāng)前新一輪的技術(shù)革命早已起航，世界在日新月異地變化，我國與時俱進(jìn)、前瞻性地調(diào)整生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢在必行。自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次公開強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的重要性和踐行創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的必要性。較長一段時間以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展單一依賴勞動力和資源的低廉成本優(yōu)勢，全國經(jīng)濟(jì)總量迅速提高的同時卻也承繼了難以忽視的積弊。實行創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略則將有力緩解早期粗獷發(fā)展帶來的資源浩劫、環(huán)境污染等問題，在提升產(chǎn)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)上優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。然而，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改革實踐中，創(chuàng)新的強(qiáng)大驅(qū)動內(nèi)核難以釋放，究其原因，創(chuàng)新活動一般都具有投入資金量較大、投資回收期較長以及風(fēng)險偏高的特征，并且研發(fā)成果的溢出效應(yīng)明顯，私人部門在權(quán)衡其中的利弊和風(fēng)險后往往望而卻步。

顯而易見，在長期缺乏支撐創(chuàng)新的外部環(huán)境和內(nèi)部機(jī)制的背景下，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新因較強(qiáng)的市場慣性約束而舉步維艱，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的瓶頸之一。創(chuàng)新資源單一依靠市場機(jī)制配置，企業(yè)創(chuàng)新投入的能力受限、積極性受挫是現(xiàn)實市場運行中暴露出的既定事實，因此，為有效調(diào)動企業(yè)的主觀能動性，我國積極扶持企業(yè)研發(fā)活動。其中，發(fā)放研發(fā)補(bǔ)貼是政府支持、引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新的重要宏觀調(diào)控手段之一。事實上，很多國家都通過財政政策對創(chuàng)新進(jìn)行干預(yù)，以激勵企業(yè)開展創(chuàng)新活動。已有不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)，研發(fā)補(bǔ)貼對于企業(yè)創(chuàng)新的投入和產(chǎn)出具有較強(qiáng)的正向影響，補(bǔ)貼資金緩解了企業(yè)研發(fā)資源稟賦受限的困境，得到政府扶持的企業(yè)明顯增加了研發(fā)投入[1] 。誠然，研發(fā)補(bǔ)貼的應(yīng)用實務(wù)中也出現(xiàn)了低效甚至失效的情形。一方面，補(bǔ)貼的分配中潛藏的資源錯配因素抑制了研發(fā)補(bǔ)貼對于企業(yè)研發(fā)的促進(jìn)作用，尤其是尋租行為[2] 、政治關(guān)聯(lián)[3] 、過度補(bǔ)助[4] 等因素造成補(bǔ)貼分配不均時，補(bǔ)貼低效問題更為嚴(yán)重。另一方面，由于研發(fā)補(bǔ)貼的成效難以衡量和評價，補(bǔ)貼資金的運用缺乏規(guī)制和監(jiān)督，易出現(xiàn)企業(yè)研發(fā)投入大部分依賴于政府補(bǔ)貼，擠出了企業(yè)原有自主創(chuàng)新投入份額的現(xiàn)象[5] 。甚至，不透明的信息環(huán)境使研發(fā)補(bǔ)貼淪為部分公司操縱盈余、擾亂投資者視線的手段。

研發(fā)補(bǔ)貼失效的情況不容小覷，但是現(xiàn)階段研發(fā)補(bǔ)貼的必要性和合理性不言而喻。要恰當(dāng)?shù)乩斫夂屯晟蒲邪l(fā)補(bǔ)貼機(jī)制，首先要正確看待市場與政府之間的二元關(guān)系。為此，本文分析了政府在創(chuàng)新領(lǐng)域伸出“有形之手”的客觀必要性，糾正了將補(bǔ)貼低效與補(bǔ)貼無效混為一談、武斷推崇以取消補(bǔ)貼方式解決低效問題此種飲鴆止渴的觀點。盲目將企業(yè)自主創(chuàng)新與政府扶持對立起來，既忽視了創(chuàng)新領(lǐng)域的私有利益和公共利益的沖突事實[6] ，又不利于扶持企業(yè)走出創(chuàng)新困境以紓解國家創(chuàng)新動能不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟的壓力。與此同時，本文根據(jù)補(bǔ)貼政策的實施狀況分析研發(fā)補(bǔ)貼的應(yīng)用滯礙，指出研發(fā)補(bǔ)貼的功用未能有效發(fā)揮的根源在于制度的缺陷與執(zhí)行的偏差，并非政府補(bǔ)助不葆有引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源錯配轉(zhuǎn)向的功用?；诖?，筆者嘗試從補(bǔ)貼目的和方向、補(bǔ)貼對象的選取、競爭規(guī)制的引入以及后續(xù)監(jiān)管等維度提出完善現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制的路徑，以提升研發(fā)補(bǔ)貼的有效性。

二、研發(fā)補(bǔ)貼的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

政府補(bǔ)助是政府基于政治、經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)將財政資源無償調(diào)配給企業(yè)或個人的一種財政支出行為。從補(bǔ)助的目的上看，政府補(bǔ)助大體可以劃分為政策性補(bǔ)助、扶持性補(bǔ)助和捐贈性補(bǔ)助。研究開發(fā)類的政府補(bǔ)助（簡稱“研發(fā)補(bǔ)貼”）是扶持性補(bǔ)助的重要構(gòu)成，主要是指政府無償將經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移給企業(yè)（或科研機(jī)構(gòu)）以扶持企業(yè)開展研究開發(fā)活動、推動科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的財政行為。研發(fā)補(bǔ)貼一如其他類型的補(bǔ)助，都具有政府補(bǔ)助的基本特征。政府補(bǔ)助的首要特征就是無償性，企業(yè)取得政府補(bǔ)助后會獲得一定的資源收益，但是無須向政府給付相應(yīng)的商品或服務(wù);當(dāng)企業(yè)取得研發(fā)補(bǔ)貼后自行運用資金進(jìn)行研發(fā)，無須將新創(chuàng)產(chǎn)品、技術(shù)反哺給資金提供者，這正是政府補(bǔ)助有效性存在監(jiān)管難度的緣由之一。另外，政府補(bǔ)助活動中的直接主體為政府和受補(bǔ)助對象兩方，研發(fā)補(bǔ)貼活動中的主要參與者即為政府和獲研發(fā)補(bǔ)貼的企業(yè)，但是受研發(fā)補(bǔ)貼影響的利益相關(guān)者遠(yuǎn)不止上述兩方[7] ，這也正是研發(fā)補(bǔ)貼效率研究的重要意義所在。

與此同時，研發(fā)補(bǔ)貼獨特的個性特征也難以忽視。其一，研發(fā)補(bǔ)貼作為扶持性政策，異于政策主導(dǎo)的政策性補(bǔ)助和捐贈性補(bǔ)助。研發(fā)補(bǔ)貼機(jī)制突出以企業(yè)為主體，政府重點發(fā)揮扶持作用，企業(yè)在補(bǔ)貼獲取和使用中保有的自主性和靈活性更強(qiáng)。其二，研發(fā)補(bǔ)貼資金指向明確統(tǒng)一。研發(fā)補(bǔ)貼一般與企業(yè)研究開發(fā)支出直接掛鉤，而其他類型補(bǔ)貼因錯綜復(fù)雜的政治任務(wù)、盤根錯節(jié)的利益關(guān)系，以致同一類型補(bǔ)助的資金走向并不統(tǒng)一、資金覆蓋面較為廣泛。其三，研發(fā)補(bǔ)貼的政策效果較難衡量和評價。一方面，從企業(yè)微觀層面上看，不同類型企業(yè)研發(fā)的產(chǎn)品具有云泥之別，同企業(yè)不同產(chǎn)品線的研發(fā)產(chǎn)出也不同[8] ，企業(yè)研發(fā)活動的產(chǎn)出效率無從給予合理的評價;另一方面，研發(fā)補(bǔ)貼的效果往往短期內(nèi)難以顯現(xiàn)，及時評估和監(jiān)控具有較高難度。研發(fā)創(chuàng)新是嘗試打破原有生產(chǎn)邊界或模式的高風(fēng)險活動，研發(fā)投入成功轉(zhuǎn)換為產(chǎn)出的過程道阻且長，短期內(nèi)企業(yè)研發(fā)產(chǎn)出的多寡并不能充分反映補(bǔ)貼效果的優(yōu)劣，也無法衡量補(bǔ)貼政策對于國家創(chuàng)新水平的提升作用。

表1列示了各國R&D經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級和社會進(jìn)步的內(nèi)核推動力，我國一直重視、支持和鼓勵各領(lǐng)域的研究創(chuàng)新活動。根據(jù)我國科技統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，我國研發(fā)支出的金額逐年上升，近十年來增長了近十倍，且在國有生產(chǎn)總值中的占比也越來越大，2014年起研發(fā)總額逾13001.6億人民幣，超GDP的2%，早就超過全球研發(fā)支出的平均水平。環(huán)顧比鄰，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都深諳創(chuàng)新的力量，研發(fā)經(jīng)費支出均持高不下，并且各國政府資金在研發(fā)經(jīng)費總額中重足而立[9] 。Piekkola[10] 指出，美、法兩國政府資金在研發(fā)支出總額中的占比過半，德日等國也均超20%。2016年，我國知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量在全球的排名上升了17位，其中政府的扶持和推動尤為重要，我國研發(fā)經(jīng)費中超兩成資金源自財政。

從表2中我國研發(fā)經(jīng)費的資金來源情況看，企業(yè)內(nèi)部資金占主體，政府資金緊隨其后，企業(yè)在研發(fā)中的主體地位和政府的扶持力量均不容小覷。我國現(xiàn)階段大額的研發(fā)補(bǔ)貼支出，一方面體現(xiàn)了政府對于創(chuàng)新的重視，另一方面也迫切驅(qū)使我們審視補(bǔ)貼的有效性、探索補(bǔ)貼政策的完善路徑。

三、現(xiàn)行研發(fā)補(bǔ)貼政策的迷思

目前，我國政府的研發(fā)補(bǔ)貼政策主要是在企業(yè)原有的研發(fā)支出稅收減免優(yōu)惠基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)研發(fā)支出金額給予企業(yè)一定比例的資金補(bǔ)助。審視研發(fā)補(bǔ)貼政策的實施現(xiàn)狀，研發(fā)補(bǔ)貼低效的困擾主要表現(xiàn)在關(guān)于研發(fā)補(bǔ)貼的分配和后續(xù)使用中公平性與普惠性的爭議[11，12] ，以下從研發(fā)補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼金額、補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼監(jiān)管四個方面來闡述和分析。

困惑之一：研發(fā)補(bǔ)貼發(fā)給了誰？現(xiàn)行研發(fā)補(bǔ)貼發(fā)放對象顯見專斷性和隨意性。補(bǔ)貼發(fā)放對象是補(bǔ)貼資金的運用主體，恰當(dāng)?shù)馁Y金使用者是補(bǔ)貼資金合理利用的前提，是研發(fā)補(bǔ)貼切實為企業(yè)創(chuàng)新和國家發(fā)展助力的先決條件，即補(bǔ)貼對象選擇的恰當(dāng)性與補(bǔ)貼政策的有效性密切相關(guān)。但是，研發(fā)補(bǔ)貼作為市場配置資源的補(bǔ)充手段，受補(bǔ)貼企業(yè)的篩選機(jī)制并非市場機(jī)制，而是由撥款機(jī)構(gòu)決定獲補(bǔ)企業(yè)并向其無償提供資金。撥款機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行者對于補(bǔ)貼發(fā)放對象并沒有統(tǒng)一、固定的選擇判定依據(jù)，貫徹落實政策時難免潛藏主觀性，尤其是在補(bǔ)貼的決策機(jī)制不規(guī)范、不透明的情況下，專斷隨意地發(fā)放補(bǔ)貼的現(xiàn)象屢見不鮮。與此同時，當(dāng)前補(bǔ)貼政策對于發(fā)放對象的行業(yè)保有人為設(shè)定，補(bǔ)貼政策傾向高新技術(shù)企業(yè)的恰當(dāng)性有待商榷。隨著補(bǔ)貼資金向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集，雖有力促進(jìn)了高新技術(shù)行業(yè)的發(fā)展，但是傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)同樣開展研究開發(fā)活動，卻因政策的人為設(shè)定并未得到支持。部分高新技術(shù)企業(yè)長期占用國家的大量研發(fā)資金，非高新技術(shù)行業(yè)的企業(yè)雖然也在從事著技術(shù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新，甚至通過創(chuàng)新的方式進(jìn)行著傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型道路的探索，但是卻因為專斷條款的制約難以獲得有效的政策扶持，很可能產(chǎn)生新的資源錯配和分配不公。

困惑之二：該撥付多少研發(fā)補(bǔ)貼？當(dāng)前研發(fā)補(bǔ)貼額度缺乏可解釋力和激勵性。補(bǔ)貼金額以上一年或當(dāng)年的企業(yè)研發(fā)支出為基數(shù)計算，旨在通過補(bǔ)償企業(yè)研發(fā)成本來激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動力，但實際上卻產(chǎn)生了兩種有悖初衷的執(zhí)行效果。①各企業(yè)研發(fā)資金投入差距懸殊，大型企業(yè)研發(fā)體量明顯高于中小企業(yè)，研發(fā)補(bǔ)貼順勢大量流向大型企業(yè)，因而規(guī)模越大的企業(yè)往往越容易獲得更高的補(bǔ)貼額度。如此錦上添花式的補(bǔ)貼偏離了公平和普惠原則，既未緩解中小企業(yè)研發(fā)的融資困境，又很可能加深大企業(yè)與中小企業(yè)之間固有的研發(fā)溝壑。②補(bǔ)貼發(fā)放金額單純倚重研發(fā)支出情況，表面上直接拉動了企業(yè)的創(chuàng)新投入，但也容易導(dǎo)致企業(yè)輕視研發(fā)投入產(chǎn)出比，盲目調(diào)增研發(fā)份額而摒棄降低研發(fā)成本的路徑，難免形成研發(fā)補(bǔ)貼資源的浪費。換句話說，如今的補(bǔ)貼分配著重于研發(fā)投入而非研發(fā)效果和效率，缺乏對于低成本高效率項目的激勵導(dǎo)向。

困惑之三：發(fā)放方式是否合理？現(xiàn)行研發(fā)補(bǔ)貼的發(fā)放方式隱含悖論?，F(xiàn)行補(bǔ)貼主要采用兩種發(fā)放方式：事前補(bǔ)貼和事后補(bǔ)貼。事前補(bǔ)貼是指，參照企業(yè)以往研發(fā)情況，政府事先撥付資金用于支持企業(yè)下一年度的研發(fā)項目;事后補(bǔ)貼是指，政府以當(dāng)年研發(fā)支出金額為基數(shù)，在年末按照適當(dāng)比率無償撥付給該企業(yè)。這兩種發(fā)放方式在實行中的弊端都在一步步地浮出水面，公眾對于研發(fā)補(bǔ)貼的質(zhì)疑之聲甚囂塵上。顯而易見，事前補(bǔ)貼雖然便于企業(yè)掌握充裕的資金開展研發(fā)活動，但是由于獲補(bǔ)企業(yè)提前取得了補(bǔ)貼資金，后續(xù)階段政府無法有效管控企業(yè)研發(fā)資金的使用情況，常常出現(xiàn)企業(yè)并未將補(bǔ)貼資金運用到既定項目的情況。相較之下，采用事后補(bǔ)貼的方式，企業(yè)研發(fā)活動先行、補(bǔ)貼資金后繼撥配，政府對補(bǔ)貼資金應(yīng)用的掌控力更強(qiáng)。然而，研發(fā)補(bǔ)貼本為企業(yè)研發(fā)活動的重要扶持手段，補(bǔ)貼資金原為“高風(fēng)險、高投入”研發(fā)活動的資金補(bǔ)給來源，事后補(bǔ)貼資金則更側(cè)重于呈現(xiàn)獎勵效應(yīng)，卻疏漏了緩解研發(fā)前期融資約束的效力，容易導(dǎo)致企業(yè)因缺乏資金支撐而錯失研發(fā)契機(jī)。

困惑之四：研發(fā)補(bǔ)貼有何監(jiān)管？補(bǔ)貼資金前期撥付制度不健全，后續(xù)使用中產(chǎn)出不明，補(bǔ)貼政策淪為尋租行為和財務(wù)舞弊的溫床。追本溯源，政府將部分財政收入無償撥付給企業(yè)用于研發(fā)，補(bǔ)貼資金的提供者為社會公眾，政府并不是資金的真正所有者而是公權(quán)的執(zhí)行者。政府旨在通過補(bǔ)貼手段調(diào)控市場失靈對于研發(fā)活動的干擾，但并不意味著政府行使行政權(quán)力就是提升社會福利和效率的充分保證。尤其是研發(fā)補(bǔ)貼的撥款機(jī)制缺乏健全的制度規(guī)制，補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程中存在巨大人為空間，尋租等低效的非正式制度無孔不入，缺乏制約和監(jiān)管的補(bǔ)貼頻頻失效，由此加重了市場的資源浪費問題。除此之外，補(bǔ)貼資金運用過程中所有者缺位導(dǎo)致公眾資金投入研發(fā)但產(chǎn)出收益卻未能由資金提供者享有。換句話來說，公眾所有的資金經(jīng)政府撥款轉(zhuǎn)移給企業(yè)，企業(yè)用其開展研發(fā)活動，但產(chǎn)出的直接收益歸企業(yè)私有，公眾更多享有的是研發(fā)產(chǎn)出的溢出收益。但是這部分溢出收益較難衡量，更為重要的是，無法監(jiān)督和規(guī)制此類產(chǎn)出不明的資金的使用情況，因而補(bǔ)貼資金難以物盡其用，甚至成為部分企業(yè)營私舞弊、操縱盈余的手段。

四、研發(fā)補(bǔ)貼的合理性與必要性：彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足

研發(fā)補(bǔ)貼政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些問題，導(dǎo)致公眾和理論界對于研發(fā)補(bǔ)貼存在的合理性和必要性的質(zhì)疑之聲不斷。部分學(xué)者承認(rèn)市場失靈在一段時間和研發(fā)創(chuàng)新領(lǐng)域的存在，但卻認(rèn)為政府在市場失靈領(lǐng)域的表現(xiàn)未必優(yōu)于市場機(jī)制，由此將政府干預(yù)視為市場低效、資源錯配中的新桎梏。因研發(fā)補(bǔ)貼政策應(yīng)用狀況不佳而“一刀切”地否定研發(fā)補(bǔ)貼存在的合理性，卻并不深究補(bǔ)貼失效的真正緣由，這無異于因噎廢食。其實，結(jié)合我國現(xiàn)行制度和國情可以判斷，上述研發(fā)補(bǔ)貼的問題根源在于研發(fā)補(bǔ)貼的功用未能有效發(fā)揮，主要是制度的缺陷與執(zhí)行的偏差，并非政府補(bǔ)助不保有引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源錯配轉(zhuǎn)向的功用。風(fēng)聲鶴唳地否定政府補(bǔ)助存在的合理性，既不利于政府經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮，也無法正確處理政府補(bǔ)助實際運行中暴露的矛盾和問題。

黨的十九大報告指出，要發(fā)揮市場機(jī)制在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用，與此同時有效提升政府的宏觀調(diào)控水平。市場配置資源更為高效，但毋庸置疑的是，我國當(dāng)前市場發(fā)育程度有限，不完備的外部環(huán)境下單一由市場機(jī)制決定資源使用很可能產(chǎn)生難以預(yù)料的后果，特別是在研發(fā)領(lǐng)域中，自發(fā)性、盲目性和滯后性等市場失靈問題尤為嚴(yán)重。一方面，當(dāng)企業(yè)投入大量時間和精力摸索形成新產(chǎn)品和新技術(shù)后，由于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足、技術(shù)外溢效應(yīng)，企業(yè)承擔(dān)的私人成本大于社會成本，出現(xiàn)了外部性問題[13] ，企業(yè)從自身利益出發(fā)難免囿于原有熟悉的經(jīng)營領(lǐng)域、開展激烈的紅海競爭，如此勢必會壓縮創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)的生產(chǎn)空間。另一方面，若經(jīng)濟(jì)運行僅僅依靠價格機(jī)制和供求關(guān)系，各參與主體將根據(jù)供求關(guān)系自發(fā)調(diào)節(jié)以牟取更高的收益。當(dāng)前現(xiàn)實情況是，經(jīng)濟(jì)活動的參與者并不能充分掌握交易信息以準(zhǔn)確把控和預(yù)期供求情況[14] ，因而時常因供求短期波動而盲目采取投機(jī)行為，或因市場機(jī)制中的滯后周期而做出短視決策，導(dǎo)致社會資源的無效耗費。研發(fā)活動不能在短期內(nèi)獲取可觀的收益，如果缺乏引導(dǎo)價格和供求機(jī)制決定下的市場，往往容易誘發(fā)企業(yè)對于創(chuàng)新活動的抵觸情緒，短視地縮減部分可行的研發(fā)投入。

研發(fā)創(chuàng)新領(lǐng)域的市場失效正是政府發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的有為之地。政府扶植和引導(dǎo)企業(yè)開展研發(fā)活動以提升整體創(chuàng)新實力，對于重整市場失靈引致的創(chuàng)新資源錯配來說十分必要。首先，研發(fā)補(bǔ)貼通過無償向研發(fā)企業(yè)先行撥付資金的方式，直接補(bǔ)償企業(yè)新產(chǎn)品共享、公共產(chǎn)品生產(chǎn)和技術(shù)外溢等外部性成本，可極大程度地消除企業(yè)由自我防御產(chǎn)生的研發(fā)顧慮，減弱市場機(jī)制下外部性問題對于研發(fā)投入的抑制效應(yīng)。與此同時，取得研發(fā)補(bǔ)貼后將帶給企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益流入，在利益驅(qū)動下研發(fā)補(bǔ)貼將有力地引導(dǎo)企業(yè)重視研發(fā)創(chuàng)新，而不是盲目追求短期收益。其次，研發(fā)補(bǔ)貼具有較強(qiáng)的指向性，企業(yè)為了取得補(bǔ)貼資金會按照獲補(bǔ)條件積極規(guī)劃和調(diào)整研發(fā)行為。因此，良好的補(bǔ)貼政策可以指引企業(yè)按照國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向開展研發(fā)活動，減少原有的各自為營、獨立研發(fā)的資源浪費，脫離根據(jù)供求關(guān)系變化進(jìn)行事后補(bǔ)救的遲滯困境。

此外，政府通過研發(fā)補(bǔ)貼將資金注入企業(yè)，而非直接參與或行政干預(yù)企業(yè)的研發(fā)活動，是保證企業(yè)在研發(fā)活動中的主體地位、釋放科技創(chuàng)新的自主空間的合理途徑?？茖W(xué)技術(shù)早已成為提振國家經(jīng)濟(jì)的重要抓手，但是其發(fā)展并非一蹴而就的過程，面對巨額的資金投入、較長的回報周期和未知的盈利模式，創(chuàng)新主體在孤立無援情況下的自主研發(fā)舉步維艱。尤其對于企業(yè)來說，研發(fā)活動需要資金保障，而籌集資金的過程中投資者和債權(quán)人往往因研發(fā)活動的風(fēng)險性而心生芥蒂，無充裕資金的企業(yè)對于研發(fā)創(chuàng)新只能望而卻步。習(xí)近平總書記多次公開強(qiáng)調(diào)企業(yè)作為創(chuàng)新主體的重要性，企業(yè)創(chuàng)新能力的整體提升是強(qiáng)化國家軟實力的必行之路。政府在此伸出“扶持之手”，利用自身的政治職能和財政儲備，通過研發(fā)補(bǔ)貼的方式為研發(fā)主體提供資金支持和政策優(yōu)惠，對于自身稟賦不足的企業(yè)來說無疑是絕渡逢舟。

五、完善研發(fā)補(bǔ)貼路徑的探索：引導(dǎo)、競爭與規(guī)制

通過補(bǔ)貼政策應(yīng)用現(xiàn)狀，能夠找到修正研發(fā)補(bǔ)貼政策的有效路徑。挖掘研發(fā)補(bǔ)貼低效背后的原因，不難發(fā)現(xiàn)研發(fā)補(bǔ)貼政策失效源于政策本身的缺陷（制度漏洞）和非政策因素的滋擾（執(zhí)行偏差）。前者是政策本身制定的不健全、不清晰所致，現(xiàn)行補(bǔ)貼政策的發(fā)放對象、金額和方式缺乏清晰的導(dǎo)向和合理的邏輯，加之監(jiān)督政策趨近空白;后者則主要產(chǎn)生于政策執(zhí)行流程中的人為空間，政策執(zhí)行者并非完全公正中立、外生于其他市場參與者，公共權(quán)力的無主化和執(zhí)行者的自利性導(dǎo)致政策執(zhí)行效果受到執(zhí)行主體行為的影響，這也根植于政策制度漏洞的附帶效應(yīng)。

基于上述分析，研發(fā)補(bǔ)貼效率提升的關(guān)鍵在于有針對性地健全補(bǔ)貼機(jī)制來化解政策失效的困境。首先需要明確補(bǔ)貼的目的和方向，突出政策的引導(dǎo)性地位，并根據(jù)補(bǔ)貼方向制訂合理的研發(fā)補(bǔ)貼分配方案。同時，政府的調(diào)控活動也不應(yīng)排斥競爭機(jī)制[15] ，引入良性競爭可以更好地激發(fā)創(chuàng)新活力、提升補(bǔ)貼的效率。此外，健全研發(fā)補(bǔ)貼整個流程的監(jiān)督制度勢在必行。

1. 研發(fā)補(bǔ)貼目的和方向應(yīng)突出引導(dǎo)性。研發(fā)補(bǔ)貼應(yīng)在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)揮引導(dǎo)效應(yīng)，緩解市場外部性對于企業(yè)研發(fā)活動的制約，此為補(bǔ)貼政策的初衷。無疑通過市場配置資源更為高效，但因市場存在不完全性和外部性，也會存在失靈脫軌的現(xiàn)象，特別是處于研發(fā)領(lǐng)域的企業(yè)，其創(chuàng)新動力缺乏、采取短視行為等問題更為突出。雖然從整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程來看，市場具有自愈能力，然而在這個逐步回歸正軌的過程中，整個社會承繼著巨大市場失靈的代價，并且修復(fù)時間極其漫長，因此需要政府以發(fā)放研發(fā)補(bǔ)貼為手段調(diào)控研發(fā)領(lǐng)域市場資源配置的罅隙。契合良治的補(bǔ)貼政策須首要保證市場在資源配置中起決定性作用，繼而引導(dǎo)企業(yè)良性競爭創(chuàng)新，推動市場及時消納資源錯配的隱疾。在此過程中，堅持企業(yè)為研發(fā)活動的主體是保持市場在政府宏觀調(diào)控下有序配置資源的重要環(huán)節(jié)?！坝行沃帧苯栌醚a(bǔ)貼資金的利益驅(qū)動發(fā)揮對企業(yè)和市場的導(dǎo)向作用，而不是事必躬親地直接參與研發(fā)，否則又會陷入“政府辦企業(yè)”的低效陷阱，偏離補(bǔ)貼政策的目標(biāo)。在研發(fā)補(bǔ)貼運行過程中，政府與企業(yè)共同參照補(bǔ)貼政策協(xié)商合作機(jī)制，政府將補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)移支付給企業(yè)，通過補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)配企業(yè)研發(fā)活動滿足社會對于創(chuàng)新的共同需要，從而實現(xiàn)公共價值;企業(yè)則得到研發(fā)補(bǔ)貼資金，轉(zhuǎn)變?yōu)檠邪l(fā)溢出的公共物品生產(chǎn)者和供給者，并在此研發(fā)過程中收獲符合自身預(yù)期的盈利。表面上看，政府無償將公眾資金撥付給企業(yè)，企業(yè)因補(bǔ)貼的存在而敢于將資金投入具有正外部性的自主創(chuàng)新活動中;從實質(zhì)上來看，政府作為公權(quán)的受托執(zhí)行者，通過補(bǔ)貼資金的再次分配來兼顧研發(fā)產(chǎn)出的社會屬性與市場參與者的產(chǎn)權(quán)利益，從而系統(tǒng)協(xié)調(diào)社會公眾的共同利益與企業(yè)私有利益。

2. 補(bǔ)貼對象務(wù)必合乎補(bǔ)貼政策的目的和方向，補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和比例亟待向公平性、普惠性和功能性優(yōu)化。補(bǔ)貼資金的分配對象與補(bǔ)貼政策效果、效率息息相關(guān)，補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和比例直接反映了補(bǔ)貼的目的和方向。只有具有明確合理的補(bǔ)貼對象、結(jié)構(gòu)和比例，研發(fā)補(bǔ)貼政策才能有的放矢?，F(xiàn)行研發(fā)補(bǔ)貼政策在較長一段時間內(nèi)過多地偏重于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)的部分企業(yè)，難免會導(dǎo)致財政支出在公平、普惠、功能性方面不能盡如人意。有效的研發(fā)補(bǔ)貼應(yīng)協(xié)調(diào)分配補(bǔ)貼資源：①公平對待各行業(yè)的研發(fā)活動。人為選擇性的補(bǔ)貼反而容易形成一種新表征的行業(yè)壁壘，研發(fā)補(bǔ)貼應(yīng)強(qiáng)化其功能性和普惠性而非人為選擇單一行業(yè)。這樣做不但可以鼓勵各行業(yè)重視研發(fā)活動以提升國家整體創(chuàng)新能力，而且有利于輻射帶動資源密集型企業(yè)通過研發(fā)創(chuàng)新活動平穩(wěn)過渡到新興領(lǐng)域，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、逐步淘汰過剩產(chǎn)能。②在各行業(yè)內(nèi)不能過度偏好于補(bǔ)貼國有企業(yè)或是政治關(guān)聯(lián)企業(yè)[3，16] 。國有企業(yè)因自身政治關(guān)聯(lián)、戰(zhàn)略地位等先天優(yōu)勢，更易于取得補(bǔ)貼資金，但是行業(yè)中資源過度集中于國有企業(yè)，既不利于行業(yè)內(nèi)各種所有制企業(yè)公平競爭，也容易讓本就缺乏競爭的國有企業(yè)更加產(chǎn)生惰性，導(dǎo)致行業(yè)整體效率低下[17，18] 。因而在保持國有企業(yè)在國家利益和國家安全支柱地位的前提下，應(yīng)漸進(jìn)式改進(jìn)、降低對國有企業(yè)補(bǔ)貼的比例和力度，維護(hù)企業(yè)間的良性競爭，優(yōu)化企業(yè)的資源配置效率。③可持續(xù)收效的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和比例并非一成不變。研發(fā)補(bǔ)貼的分配方案應(yīng)從實際出發(fā)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化及時調(diào)整，避免僵化滯后的補(bǔ)貼方案偏離補(bǔ)貼的目的和方向。

3. 引入競爭規(guī)則強(qiáng)化補(bǔ)貼的效率性。研發(fā)補(bǔ)貼是一種政府調(diào)和公共產(chǎn)品和市場外部性的重要“庇古手段”，誠然是一種政府主導(dǎo)的行為，但根據(jù)補(bǔ)貼的宏觀調(diào)控目標(biāo)，自然亦非拒競爭機(jī)制于門外。缺乏競爭的研發(fā)補(bǔ)貼大體績效不佳。譬如，參考海洋漁業(yè)過度捕撈問題的治理經(jīng)驗，早期政府無論采用征稅、強(qiáng)制管制還是懲戒干預(yù)均收效甚微后，許多地區(qū)開始嘗試將政府干預(yù)與市場機(jī)制相結(jié)合，政府出臺、監(jiān)管漁業(yè)各個捕撈參與者的配額，每個參與者捕撈總額受限，此時捕撈者會自發(fā)根據(jù)市場競爭情況合理安排各期捕撈量以使得自身利益最大化。這種利用“準(zhǔn)市場化”配額制的策略極大地減少了過度捕撈的現(xiàn)象，進(jìn)而保護(hù)了共有的海洋資源。由此可以看出，將研發(fā)補(bǔ)貼放置于競爭環(huán)境中未嘗不是提升補(bǔ)貼效率和研發(fā)產(chǎn)出的可行之路。競爭機(jī)制的引入主要針對研發(fā)補(bǔ)貼對象篩選領(lǐng)域，現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策主要是企業(yè)按照規(guī)定申請符合補(bǔ)貼政策基本條款，資金發(fā)放單位審核后決定是否給予補(bǔ)貼，是一種沒有總額、個體數(shù)約束的核準(zhǔn)篩選，企業(yè)之間即使從事重復(fù)的相同研發(fā)活動也并不存在競爭關(guān)系。這樣就形成了一種邏輯，企業(yè)只要滿足了政策規(guī)定的補(bǔ)貼條款就可以取得補(bǔ)貼收益，那么企業(yè)還會關(guān)注補(bǔ)貼資金運用的成果嗎？換句話說，補(bǔ)貼政策確實起到了引導(dǎo)作用，但更可能使企業(yè)墨守補(bǔ)貼的有形規(guī)定而非提高研發(fā)成效[19] ，產(chǎn)生企業(yè)因補(bǔ)貼而壓縮自主研發(fā)、擠出原有自身研發(fā)投入份額的效應(yīng)。倘若根據(jù)補(bǔ)貼的初衷在研發(fā)補(bǔ)貼政策中采用競爭機(jī)制[20] ，構(gòu)建企業(yè)研發(fā)投入和產(chǎn)出的綜合評價體系，篩選一批研發(fā)前景良好、具有較強(qiáng)研發(fā)比較優(yōu)勢的企業(yè)作為扶持對象，補(bǔ)貼資金將更多地流向真正能有效利用研發(fā)補(bǔ)貼的、有競爭力的企業(yè)。借此也可以正確引導(dǎo)企業(yè)重視研發(fā)能力和產(chǎn)出效率，取代趨之若鶩的尋租行為。

4. 健全研發(fā)補(bǔ)貼獲取、使用和產(chǎn)出的規(guī)制機(jī)制。我國研發(fā)補(bǔ)貼領(lǐng)域的監(jiān)督制度一直較為薄弱，既沒有嚴(yán)格關(guān)于研發(fā)補(bǔ)貼撥款的監(jiān)督，又缺乏對于補(bǔ)貼資金使用效果的約束。這主要是研發(fā)活動本身具有投入和產(chǎn)出的雙重不確定性導(dǎo)致研發(fā)補(bǔ)貼的監(jiān)管難度較大，喪失有力監(jiān)督的補(bǔ)貼實務(wù)中會暴露種種弊端。面對投入與產(chǎn)出關(guān)系不明的研發(fā)活動，我國可以嘗試重新構(gòu)建研發(fā)補(bǔ)貼的規(guī)制方式，明晰各項研發(fā)補(bǔ)貼要達(dá)成的目標(biāo)，以研發(fā)項目為補(bǔ)貼資金的微觀載體，政府通過企業(yè)申報的研發(fā)項目來決策、評價和監(jiān)督研發(fā)補(bǔ)貼的發(fā)放、使用和效果。具體來說，企業(yè)在申請獲取補(bǔ)助時應(yīng)確定補(bǔ)貼產(chǎn)出對象，政府以各項目的預(yù)期產(chǎn)出作為發(fā)放研發(fā)補(bǔ)貼的一項重要標(biāo)準(zhǔn)，既有助于政府合理分配補(bǔ)貼資金，又可以壓縮本因撥款沒有明確評價標(biāo)準(zhǔn)而泛濫的行政自由裁量權(quán)，防范研發(fā)補(bǔ)貼發(fā)放中的徇私舞弊問題;在企業(yè)使用研發(fā)補(bǔ)貼資金過程中應(yīng)?？顚Ｓ茫ＷC補(bǔ)貼資金確實應(yīng)用于既定項目，政府和公眾可及時監(jiān)督補(bǔ)貼資金的流向;研發(fā)產(chǎn)出通過項目方式也更易于核算和衡量，結(jié)合各項目的投入情況，根據(jù)項目原始目標(biāo)的達(dá)成情況評價和監(jiān)管補(bǔ)貼政策效果。誠然，以項目為載體的規(guī)制機(jī)制有助于引導(dǎo)企業(yè)將研發(fā)資金用于實質(zhì)創(chuàng)新而非低效擴(kuò)張，并且監(jiān)管補(bǔ)貼績效的成本和難度將大大降低，但更多監(jiān)管制度還有待完善和探索，以進(jìn)一步規(guī)范研發(fā)補(bǔ)貼資金的運用。

六、結(jié)論

企業(yè)研發(fā)活動具有很強(qiáng)的外部性，為了社會公眾的整體利益，政府開展宏觀調(diào)控具有合理性和必要性。研發(fā)活動客觀上投入成本大、開發(fā)周期長且產(chǎn)出不確定，并且，新技術(shù)和新產(chǎn)品的出現(xiàn)將迅速被模仿、學(xué)習(xí)和再革新，進(jìn)而帶動相關(guān)領(lǐng)域創(chuàng)新水平的提升，這正是研發(fā)產(chǎn)出社會屬性的主要源泉，但也由此擠壓了私人研發(fā)的收益空間[21] 。因而在單一市場機(jī)制配置下，具有正外部性的公共產(chǎn)品與市場機(jī)制的相容性不佳，企業(yè)創(chuàng)新主觀動力疲軟。此時，政府調(diào)控的出現(xiàn)恰如其分，政府作為溝通社會共同利益和企業(yè)私有利益的重要橋梁，鑒于企業(yè)面對研發(fā)活動的畏難情緒和短視行為，通過一定的補(bǔ)助政策，利用公共資源鼓勵企業(yè)勇于、敢于創(chuàng)新，以消除市場失靈帶來的外部性，緩解企業(yè)個體難以解決的創(chuàng)新資金瓶頸。值得肯定的是，研發(fā)補(bǔ)貼一定程度上補(bǔ)償了企業(yè)因創(chuàng)新的風(fēng)險成本和溢出效應(yīng)伴隨的利益損失，緩解了企業(yè)出于短視、自利角度而抗拒研發(fā)的問題。當(dāng)然，運行中的補(bǔ)貼政策也暴露出一些問題，如研發(fā)資金發(fā)放顯失公允、信息不透明、資金利用低效等，要解決上述問題亟須適當(dāng)優(yōu)化補(bǔ)貼的機(jī)制，逐步消弭其中的制度缺陷和執(zhí)行偏差。

探求我國研發(fā)補(bǔ)貼效率的提升之路遠(yuǎn)比無謂爭論研發(fā)領(lǐng)域中政府應(yīng)該出手干預(yù)還是放任單一市場配置更為有意義，兩者之間本就不是非此即彼的關(guān)系，市場良好運行需要政府干預(yù)的保護(hù)力量，而有為的政府須以市場為基礎(chǔ)實施宏觀調(diào)控。這促使我們在理解政府和市場關(guān)系的前提下，尋求合理的研發(fā)補(bǔ)貼制度建設(shè)和執(zhí)行規(guī)范，以提升補(bǔ)助的效率。本文認(rèn)為，政府應(yīng)更重視補(bǔ)貼的引導(dǎo)效應(yīng)，在保持企業(yè)作為自主創(chuàng)新主體地位的前提下，用制度引導(dǎo)市場預(yù)期，用規(guī)劃明確研發(fā)方向。同時，基于研發(fā)補(bǔ)貼的目的和方向制定恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼分配制度尤為重要。因市場競爭與宏觀調(diào)控具有一定的互補(bǔ)性[22] ，補(bǔ)貼資源分配機(jī)制可以利用競爭機(jī)制因勢利導(dǎo)企業(yè)高效使用研發(fā)補(bǔ)貼、重視補(bǔ)貼資金產(chǎn)出。除此之外，提升補(bǔ)貼機(jī)制的透明度是降低執(zhí)行偏差的必要保證。長期以來，我國針對研發(fā)補(bǔ)貼的監(jiān)督較為薄弱，較為寬松的補(bǔ)貼政策執(zhí)行中的尋租、腐敗和浪費現(xiàn)象屢見不鮮。倘若公眾能更多地知悉政府和企業(yè)運用研發(fā)補(bǔ)貼資金的情況，并通過健全補(bǔ)貼的規(guī)制方法，使各外部相關(guān)者能夠監(jiān)督補(bǔ)貼流程的執(zhí)行，將有力驅(qū)散執(zhí)行程中的逆向選擇和道德風(fēng)險陰云。

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