羅丞　王粵

內(nèi)容提要 如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)脫貧，是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役全面勝利的關(guān)鍵。在可持續(xù)發(fā)展的背景下，解決“貧困難題”，需要全面分析貧困成因，為貧困人口可持續(xù)脫貧與發(fā)展創(chuàng)造基本條件。英國國際發(fā)展署提出的可持續(xù)生計(jì)分析框架為分析貧困成因和貧困治理提供了重要的思路。根據(jù)可持續(xù)生計(jì)分析框架，受外部脆弱性環(huán)境、貧困個(gè)體主觀能動(dòng)性和生計(jì)結(jié)果負(fù)反饋的制約，農(nóng)村貧困人口脆弱性較大，生計(jì)資本相對(duì)匱乏，生計(jì)策略趨于簡(jiǎn)單和保守。因此，為幫助農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，需要從個(gè)體及外部環(huán)境著手，推動(dòng)政策和制度變革，創(chuàng)造脫貧內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)機(jī)制與外源動(dòng)力機(jī)制，幫助貧困人口提升生計(jì)資本，提高其抵抗脆弱性風(fēng)險(xiǎn)的能力，改善生計(jì)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村貧困 脫貧 可持續(xù)生計(jì)分析框架

〔中圖分類號(hào)〕F30 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447—662X（2020）04—0113—08

一、問題的提出

貧困是一項(xiàng)困擾世界發(fā)展的重大難題。作為世界最大的發(fā)展中國家，我國貧困問題突出，尤其是在我國農(nóng)村地區(qū)，貧困問題的解決更是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會(huì)的迫切需要。

2018年末，我國農(nóng)村貧困人口約有1660萬人，較上年末減少1386萬人。相較2012年，我國貧困人口累計(jì)減少了8239萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到1.7%，脫貧攻堅(jiān)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不僅促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，也為推動(dòng)全球減貧事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但隨著減貧進(jìn)程的不斷推進(jìn)，減貧的可持續(xù)性受到巨大挑戰(zhàn)，貧困減緩的速度有所下降，局部地區(qū)還出現(xiàn)貧困人口絕對(duì)數(shù)和相對(duì)比例增加的情況。扶貧開發(fā)的難度和艱巨性在不斷加大，如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)的脫貧，使貧困人口徹底擺脫貧困陷阱，是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役全面勝利的關(guān)鍵。

對(duì)于反貧困問題的研究離不開對(duì)于貧困內(nèi)涵及致貧原因、致貧機(jī)理的探討。目前，關(guān)于貧困與反貧困問題的研究主要從貧困人口個(gè)體論和環(huán)境原因論兩種視角分析了貧困的成因。

早期對(duì)于貧困成因的解釋趨向于從貧困人口自身的主觀能動(dòng)性與人力資本、社會(huì)資本的狀況分析貧困出發(fā)，認(rèn)為貧窮的根源是由于個(gè)人行為的不適當(dāng)或缺乏生產(chǎn)性行為，即貧困是由于消極的人生觀和生活態(tài)度或人力資本的缺失從而導(dǎo)致其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位造成的，強(qiáng)調(diào)通過人力資本投資提升勞動(dòng)力商品化水平，從而幫助貧困人口擺脫貧困。隨著對(duì)貧困問題的深入研究，人們開始發(fā)現(xiàn)貧困的產(chǎn)生不僅與貧困人口自身的局限有關(guān)，自然資源的貧乏、資本的短缺以及國家整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度等外部環(huán)境都會(huì)導(dǎo)致貧困的發(fā)生。貧困個(gè)體和環(huán)境原因論為我們分析貧困問題提供了重要的視角，但這些理論僅從個(gè)體或環(huán)境等單一維度探討了貧困形成機(jī)理以及反貧困的舉措。實(shí)際上，這兩種視角并非相互矛盾，而是可以相互補(bǔ)充的。在實(shí)踐中，貧困的成因往往較為復(fù)雜，經(jīng)常是多種因素共同作用的結(jié)果，這些致貧因素既可能包含個(gè)人因素，也可能包含自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制、文化等宏觀結(jié)構(gòu)性因素。因此，在可持續(xù)發(fā)展愿景下解決“貧困難題”，需要全面分析貧困個(gè)體發(fā)展目標(biāo)與需求，分析貧困個(gè)體與外部環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)相互建構(gòu)過程中的互動(dòng)，為貧困地區(qū)及貧困人口可持續(xù)脫貧與發(fā)展創(chuàng)造條件。本文將從生計(jì)角度出發(fā)，根據(jù)可持續(xù)生計(jì)分析框架的研究思路，對(duì)我國農(nóng)村貧困人口的貧困原因進(jìn)行深入歸納和分析，同時(shí)提出進(jìn)一步破除貧困陷阱的相關(guān)政策與建議。

二、貧困的解釋與干預(yù)：可持續(xù)生計(jì)分析框架

阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困不僅僅是指收入貧困，更是指能力的匱乏、權(quán)利的缺失，貧困的根源在于個(gè)體能夠充分利用資源實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的可行能力的不足。因此，對(duì)于貧困的治理，不僅要關(guān)注收入等物質(zhì)的獲得，還應(yīng)重視增強(qiáng)人們的發(fā)展能力。在森對(duì)于貧困性質(zhì)理解的基礎(chǔ)上，英國國際發(fā)展署（DFID）提出的可持續(xù)生計(jì)分析框架（SLA）（如圖1所示），從貧困人口個(gè)體視角和外部環(huán)境視角揭示了影響貧困的多維度因素，闡明了在政策與制度背景下，處于脆弱性環(huán)境下的貧困人口如何利用自身的生計(jì)資本實(shí)現(xiàn)不同的生計(jì)策略，進(jìn)而導(dǎo)致不同生計(jì)結(jié)果，為呈現(xiàn)貧困人口致貧因素和扶貧策略提供了新思路。Scoones認(rèn)為，一個(gè)完整的生計(jì)系統(tǒng)包括能力、資產(chǎn)以及維持生活所必須的活動(dòng)?？沙掷m(xù)生計(jì)是指在不同的環(huán)境下，人們根據(jù)自身能力對(duì)其所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行組合，以實(shí)現(xiàn)自身資產(chǎn)的持續(xù)利用和家庭福利的持續(xù)增長的持續(xù)性的生計(jì)狀態(tài)。構(gòu)成生計(jì)的核心要素包括脆弱性、生計(jì)資本、結(jié)構(gòu)和過程轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)策略、生計(jì)結(jié)果五個(gè)方面的內(nèi)容。

圖1 可持續(xù)生計(jì)分析框架

脆弱性指人們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)性環(huán)境，包括外部沖擊、社會(huì)主要趨勢(shì)以及周期性因素等外部環(huán)境因素的影響。外部沖擊包括自然災(zāi)害的沖擊、人身健康的沖擊以及家庭事件沖擊等。社會(huì)趨勢(shì)包含人口與資源變化趨勢(shì)、政策與經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)等，對(duì)于人們生計(jì)策略的選擇有著重要的影響。周期性因素更具有規(guī)律性與循環(huán)性，包括生產(chǎn)、就業(yè)機(jī)會(huì)等因素的周期性變化。

生計(jì)資本是生計(jì)選擇的基礎(chǔ)。人力資本作為實(shí)現(xiàn)生計(jì)目標(biāo)的基本要素，取決于勞動(dòng)力的數(shù)量和質(zhì)量。社會(huì)資本是指幫助人們實(shí)現(xiàn)生計(jì)目標(biāo)所需要的社會(huì)資源，包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)狀況、社會(huì)組織參與以及社會(huì)合作關(guān)系三個(gè)方面。自然資本是描述用于生產(chǎn)的自然資源的存量，它對(duì)于依賴自然資源獲得生計(jì)的人們來說非常重要。物質(zhì)資本是維持人們生計(jì)活動(dòng)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)工具等。金融資本是用于消費(fèi)和生產(chǎn)的金融資源，如儲(chǔ)蓄等。

生計(jì)策略是家庭為獲取收入、改善貧困狀況，基于自身家庭資源稟賦而選擇的系列生計(jì)活動(dòng)，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，也包括以非農(nóng)就業(yè)為主要形式的生計(jì)多樣化活動(dòng)。

生計(jì)結(jié)果是生計(jì)策略的成果和產(chǎn)出，它包括收入、家庭福利的增加，脆弱性的降低，食物安全性的提高以及自然資源的可持續(xù)利用等。

在以政府為代表的公共部門和以商業(yè)組織、社會(huì)組織等為補(bǔ)充的私人部門的組織結(jié)構(gòu)下，政策、文化等因素為公共部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供了行動(dòng)的框架，時(shí)刻影響著公共部門和私營部門的運(yùn)行方式。結(jié)構(gòu)和過程的轉(zhuǎn)變不僅決定了貧困人口獲取資本的機(jī)會(huì)，還影響著其抵御脆弱性環(huán)境的能力，以及其能在多大程度上將生計(jì)資本轉(zhuǎn)化為生計(jì)結(jié)果，采取何種生計(jì)策略使生計(jì)資本得到更有效的利用，最終達(dá)到可持續(xù)生計(jì)目的。

在運(yùn)用可持續(xù)生計(jì)分析框架時(shí)還應(yīng)遵循如下原則：（1）從農(nóng)戶或者社區(qū)等微觀、中觀視角出發(fā)，全面、動(dòng)態(tài)地進(jìn)行分析。（2）從個(gè)體所擁有的能力分析出發(fā)，而不是從需求分析出發(fā)。（3）堅(jiān)持內(nèi)、外兩條邏輯主線。從內(nèi)部而言，生計(jì)資本、生計(jì)策略以及生計(jì)結(jié)果構(gòu)成了生計(jì)分析的主體要素;從外部而言，脆弱性環(huán)境是導(dǎo)致貧困的重要原因;結(jié)構(gòu)和過程轉(zhuǎn)變則為貧困治理提供了方案。（4）堅(jiān)持環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度等多維度分析。

三、農(nóng)村貧困的外因：脆弱性環(huán)境

1.外部沖擊與農(nóng)村貧困

脆弱性與自然災(zāi)害的沖擊有著密切的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)政治力量薄弱的群體抵御自然災(zāi)害沖擊的能力最弱。我國自然災(zāi)害多發(fā)生在貧困地區(qū)，尤其在西部復(fù)雜地理環(huán)境地區(qū)，地震、泥石流、沙漠化、水土流失等災(zāi)害是導(dǎo)致貧困和返貧最主要、最直接的原因。自然災(zāi)害的沖擊對(duì)貧困家庭生命財(cái)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等造成的損害，會(huì)直接影響家庭收入，影響貧困人口緩解沖擊的資產(chǎn)、健康等手段，抑制家庭的可持續(xù)發(fā)展能力。

疾病等所導(dǎo)致的健康沖擊也是導(dǎo)致貧困的重要原因。重大疾病的沖擊使農(nóng)村貧困人口面臨著沉重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，同時(shí)，疾病沖擊導(dǎo)致的患病成員人力資本以及照顧者時(shí)間資本的降低，會(huì)在短期內(nèi)造成家庭健康人力資本和收入的下降，導(dǎo)致家庭物質(zhì)資本積累和人力資本積累減少，會(huì)影響農(nóng)村貧困人口家庭的長期收入水平，進(jìn)而可能使家庭陷入持續(xù)的貧困。

此外，農(nóng)村家庭生活中多發(fā)的如建房或買房、婚喪嫁娶、子女上學(xué)等活動(dòng)，也會(huì)增加其陷入貧困的可能性。

2.社會(huì)趨勢(shì)與農(nóng)村貧困

近年來，受國家生態(tài)保護(hù)趨勢(shì)的影響，農(nóng)戶對(duì)自然資源的利用受到了限制。禁耕、禁伐等生態(tài)保護(hù)政策切斷了部分農(nóng)戶的主要生活來源，加之生態(tài)補(bǔ)償政策滯后或補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不合理、林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等政策性原因，使主要依靠自然資源生存的貧困農(nóng)戶生計(jì)資本與生活水平下降，成為“生態(tài)貧民”。土地是農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活的重要保障，是農(nóng)戶就業(yè)和養(yǎng)老的最后防線，而諸如征地政策等，會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)戶生活福利水平、經(jīng)濟(jì)狀況、心理狀況等都比征地前惡化。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展、城鎮(zhèn)用地需求的增加，農(nóng)民面臨著土地被剝奪狀態(tài)下的“失地”與“失業(yè)”的雙重風(fēng)險(xiǎn)，加之社會(huì)保障與社會(huì)福利補(bǔ)貼的匱乏，極易使失地農(nóng)民陷入既非“市民”又非農(nóng)民的兩難境地，陷入貧困。

人口老齡化趨勢(shì)導(dǎo)致的農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力嚴(yán)重老化，不僅導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率下降，也使生活照料等需求與成本快速增加，家庭生活支出快速增長，加劇了家庭貧困的可能性。隨著我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化政策的推行，貿(mào)易自由化的沖擊使農(nóng)村貧困人口依靠種植業(yè)收入改善福利的可能性受到抑制。而社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村人口從以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的生計(jì)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣趧?dòng)工資為主的生計(jì)方式具有相當(dāng)長的周期性，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)性貧困現(xiàn)象也因此具有長期性。

3.周期性因素與農(nóng)村貧困

農(nóng)產(chǎn)品受生長周期較長、生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)的影響會(huì)產(chǎn)生較大的價(jià)格波動(dòng)，而以種植業(yè)為生的貧困農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的反應(yīng)更為敏感。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致的市場(chǎng)供求失衡，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，影響農(nóng)村貧困家庭農(nóng)業(yè)收入，從而加劇貧困。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，受全球范圍內(nèi)周期性的國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)增長減速的影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)持續(xù)下行，農(nóng)業(yè)收入也連續(xù)下降。當(dāng)面臨金融危機(jī)的沖擊時(shí)，受教育程度較低的農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力更容易遭受失業(yè)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來的巨大沖擊，導(dǎo)致就業(yè)的不穩(wěn)定和工資收入的下降，將會(huì)增加貧困人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)和脫貧難度。

四、農(nóng)村貧困的內(nèi)因：匱乏單一的生計(jì)資本與簡(jiǎn)單保守的生計(jì)策略

在分析貧困人口的脆弱性時(shí)不僅要考慮到不同群體面對(duì)特定沖擊、趨勢(shì)和周期性的程度，還要認(rèn)識(shí)到他們的生計(jì)對(duì)于這些脆弱性因素的敏感程度與恢復(fù)能力。家庭所擁有的生計(jì)資本及采取的生計(jì)策略會(huì)直接影響到貧困人口抵御脆弱性沖擊的能力。

1.匱乏的生計(jì)資本

在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，農(nóng)戶更多依賴自然資本維持生計(jì)，自然資本中的森林資源、野生食品、牲畜飼料等是農(nóng)村貧困人口獲取生存產(chǎn)品的重要來源。貧困地區(qū)往往自然資本稟賦較差，農(nóng)戶獲取資源的能力也十分有限，以對(duì)于農(nóng)戶有著舉足輕重作用的耕地為例，家庭人均耕地面積小且分散，土地生產(chǎn)力低下，明顯制約了農(nóng)戶生計(jì)水平的提高。

人力資本是生計(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。農(nóng)村貧困家庭中往往老人、兒童和學(xué)生的比重較高，勞動(dòng)力缺乏。由于醫(yī)療支付能力較弱，農(nóng)村貧困人口中“因病致窮”或“因病返貧”現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)村職業(yè)教育和勞動(dòng)力培訓(xùn)比較薄弱、受教育水平普遍偏低、專業(yè)技能的缺乏，使農(nóng)村貧困人口面臨著“就業(yè)難、發(fā)展難”等生計(jì)可持續(xù)發(fā)展困境。更有甚者，在因?qū)W致貧、因?qū)W返貧的負(fù)激勵(lì)下，部分家庭為了回避風(fēng)險(xiǎn)，降低教育投資，乃至切斷教育路徑，勸誡子女棄學(xué)打工“變現(xiàn)”人力資本，家庭教育投資不足嚴(yán)重制約了子女的人力資本積累，進(jìn)一步加劇了代際貧困。

對(duì)于農(nóng)村貧困地區(qū)而言，生產(chǎn)工具等物質(zhì)資本的匱乏、公路建設(shè)及通訊設(shè)施等物質(zhì)資本的落后，使貧困人口獲取信息、進(jìn)行勞動(dòng)力遷徙的能力都大大減弱，農(nóng)村貧困人口擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的積極性也較低。部分地區(qū)為了改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況，以集資建設(shè)的名義，攤派基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，更是導(dǎo)致貧困人口的貧困惡化的重要原因。

農(nóng)村貧困人口普遍缺乏可流動(dòng)的金融資本，獲取信貸的能力也普遍較低，金融借款可及性較差，很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，在不完善的農(nóng)村金融市場(chǎng)下，貧困人口擁有的金融資本無法得到很好的配置。

農(nóng)村貧困人口社會(huì)資本往往局限于親緣與地緣網(wǎng)絡(luò)，流動(dòng)性較差，交往圈子固化，因此很難得到異質(zhì)性的社會(huì)資本，其依靠社會(huì)資本而獲得的回報(bào)率也相對(duì)較低。另一方面，由于家庭條件差，貧困家庭往往無力承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)交往中的必要成本，長此以往，其從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中獲取的社會(huì)資本也越來越少。

2.簡(jiǎn)單保守的生計(jì)策略

在偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村貧困地區(qū)，貧困家庭更多依靠以自然資源為基礎(chǔ)的生產(chǎn)來維持生計(jì)，主要生計(jì)活動(dòng)集中于農(nóng)林作物生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)上，外出務(wù)工相對(duì)較少。較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和土地的分散化，使大多數(shù)農(nóng)戶依然進(jìn)行自給自足式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)作物的種植，貧困農(nóng)戶多選擇進(jìn)行穩(wěn)定的水稻和小麥等糧食作物的生產(chǎn)。以老年人為主的農(nóng)村貧困家庭會(huì)更多選擇通過務(wù)農(nóng)來維持晚年生活，生計(jì)策略更為簡(jiǎn)單保守。

非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)不僅是農(nóng)戶獲取收入的重要方式，也是農(nóng)戶規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在非農(nóng)經(jīng)營方面，貧困家庭傾向于選擇采取本地打工的保守型策略，但勞動(dòng)力市場(chǎng)的缺失帶來的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的匱乏使貧困地區(qū)人口只能選擇外出務(wù)工以謀求家庭收入的增加。農(nóng)村貧困人口就業(yè)機(jī)會(huì)的獲取較為困難，不得不依靠自身尋找門路或是依靠親朋好友介紹來外出就業(yè)。外出務(wù)工者多為文化程度相對(duì)較高的中青年男性，而年老的和文化程度較低的勞動(dòng)力（包括多數(shù)婦女）大多留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

五、貧困的惡性循環(huán)：生計(jì)結(jié)果對(duì)生計(jì)資本的負(fù)反饋

農(nóng)戶生計(jì)資本與生計(jì)策略的差異會(huì)導(dǎo)致個(gè)體之間生計(jì)結(jié)果的差異。而生計(jì)結(jié)果實(shí)際上構(gòu)成了農(nóng)戶未來生計(jì)空間開拓的主要基礎(chǔ)，會(huì)反作用于生計(jì)資本，制約著未來的生計(jì)策略和生計(jì)結(jié)果，影響新一輪的生計(jì)循環(huán)過程。

1.家庭福利

對(duì)于貧困人口的研究，不僅要關(guān)注其可行能力，還要關(guān)注其主觀福利感受?？偟膩碚f，家庭福利的增加表現(xiàn)為家庭成員主觀幸福感的增長，農(nóng)村人口可獲得的社會(huì)和個(gè)人支持能夠顯著增加其家庭幸福感。對(duì)于農(nóng)村貧困人口而言，貧困狀態(tài)下就業(yè)、遷移與流動(dòng)機(jī)會(huì)的匱乏所導(dǎo)致的民主參與權(quán)、社會(huì)信息知情權(quán)、表達(dá)個(gè)人意愿的公民權(quán)的喪失，使其社會(huì)參與積極性不高，社會(huì)資本匱乏，阻礙了貧困人口的家庭幸福感的增加。消極的人生觀和生活態(tài)度貧困人口陷入“自我設(shè)限”的藩籬，扼殺了他們行動(dòng)的欲望和潛能，“心理貧困”削弱了貧困人口獲得自然資本、社會(huì)資本、人力資本的能力，會(huì)造成貧困的代際傳遞。

2.食物安全性

食物的安全性是生計(jì)活動(dòng)的根本保障。對(duì)于許多貧困人口而言，足夠的食物是其主要的生計(jì)目標(biāo)，而食物獲得的不穩(wěn)定性則是脆弱性的核心因素，貧困人口由于食物安全性造成的營養(yǎng)不良等狀況會(huì)使他們陷入貧困或難以擺脫貧困。目前，大多貧困人口營養(yǎng)結(jié)構(gòu)還不太合理，在經(jīng)濟(jì)壓力下，對(duì)食物投資的不足，會(huì)造成營養(yǎng)不良、健康狀況差、疾病預(yù)防能力差，也會(huì)降低貧困人口謀求各類資本的能力，降低了勞動(dòng)生產(chǎn)率。

3.自然資源利用

農(nóng)村貧困人口由于資本相對(duì)匱乏，更多依賴生態(tài)環(huán)境獲取資源，對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響也相對(duì)較多，而生態(tài)環(huán)境的失調(diào)、資源的貧乏，又進(jìn)一步加劇了生活在這一地域農(nóng)戶的貧困程度。為彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境破壞所采取的生態(tài)政策將會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口實(shí)際耕地面積的減少，如退耕還林工程，會(huì)使部分退耕農(nóng)戶農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展受限，從而導(dǎo)致糧食的減產(chǎn)和收入的減少，直接影響到家庭生計(jì)。此外，在部分貧困地區(qū)，由于對(duì)資源的利用不當(dāng)，環(huán)境惡化導(dǎo)致的因病致貧的情況非常突出。因此，貧困狀態(tài)下對(duì)于自然資源的過度利用將會(huì)反作用于貧困家庭的生計(jì)資本，為代際貧困埋下隱患。

六、農(nóng)村貧困的治理：成效與不足

1.治理成效

扶貧工作長期以來一直受到我國政府的高度重視，自從上世紀(jì)80年代成立專門的扶貧機(jī)構(gòu)實(shí)施大規(guī)模的扶貧計(jì)劃以來，扶貧工作就被納入到政府正式的科層體制之內(nèi)并開始逐漸走向制度化。精準(zhǔn)脫貧階段最為顯著的特點(diǎn)就是全社會(huì)動(dòng)員和“五級(jí)書記掛帥”的行政保障體制。國家最高領(lǐng)導(dǎo)人將扶貧作為親自掛帥的重要事項(xiàng)，通過五級(jí)書記負(fù)責(zé)將脫貧目標(biāo)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，超越官僚機(jī)構(gòu)的約束實(shí)現(xiàn)了各種資源的統(tǒng)籌。同時(shí)，在特定的國家社會(huì)融合機(jī)制下行業(yè)和社會(huì)也順應(yīng)國家意志廣泛地參與到了扶貧開發(fā)中，擴(kuò)大了基層執(zhí)行主體的賦權(quán)和參與過程。

進(jìn)入精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)階段，扶貧開發(fā)政策更體現(xiàn)出了以人為中心、可持續(xù)性的特征。為了加快農(nóng)村貧困人口脫貧和生計(jì)發(fā)展，政府主導(dǎo)實(shí)施了農(nóng)村低保制度、農(nóng)村大病救助和兩免一補(bǔ)等政策性補(bǔ)貼項(xiàng)目，出臺(tái)了包括整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、移民搬遷等在內(nèi)的一系列扶貧開發(fā)政策，扶貧開發(fā)任務(wù)已從以解決溫飽問題為主要任務(wù)的發(fā)展階段逐步轉(zhuǎn)入鞏固已有成果、加快脫貧致富步伐、增強(qiáng)自我發(fā)展能力、改善生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展階段，有效改善了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，使貧困地區(qū)收入和消費(fèi)快速增長，提高了貧困地區(qū)人口在市場(chǎng)、就業(yè)等各方面的機(jī)會(huì)和能力。

2.存在的不足

現(xiàn)有的扶貧治理模式，在實(shí)踐層面呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)，雖然能夠在短期內(nèi)動(dòng)員大量資源與社會(huì)力量投入到扶貧領(lǐng)域，“集中力量辦大事”，但另一方面則具有臨時(shí)性、不可持續(xù)的劣勢(shì)，導(dǎo)致有的地方扶貧工作急于求成，甚至帶來了“逼民致富”“精英捕獲”等一些負(fù)面效果。此外，在現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)行模式下，公司加農(nóng)戶合作社等往往會(huì)演化為強(qiáng)勢(shì)群體獲益的組織形式，使扶貧政策和項(xiàng)目對(duì)收入分配的緩解作用并不能平等地被農(nóng)村貧困人口享有，真正弱勢(shì)的貧困人口受益有限。

從政策和制度實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中容易出現(xiàn)貧困戶能力不足而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)選擇悖論、社會(huì)機(jī)會(huì)擠壓，造成扶貧主體缺失與目標(biāo)異化以及發(fā)展能力排斥，引發(fā)貧困農(nóng)戶市場(chǎng)化困境等問題。開發(fā)式扶貧政策多是以物質(zhì)資源開發(fā)為核心，而忽視了人力資源的開發(fā)和塑造，就業(yè)援助政策空缺。行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧中實(shí)物救助模式可能會(huì)讓一部分受助對(duì)象產(chǎn)生“等、靠、要”思想，脫貧致富的主觀能動(dòng)性大大降低，造成“越扶越窮”的后果。移民搬遷政策等會(huì)使貧困人口原有生計(jì)資本受損，直接降低了家庭的自我發(fā)展能力，極易陷入次生貧困以及短暫性脫貧后又返貧的境地?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度雖然在一定程度上減輕了農(nóng)村貧困的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但自付費(fèi)用仍然超過了大部分居民的承擔(dān)能力，社會(huì)保障制度的兜底作用十分有限。現(xiàn)階段的農(nóng)村貧困問題與人口老齡化、農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境脆弱程度累積等條件相伴相生并不斷加劇，呈現(xiàn)系統(tǒng)性的特征，依靠單一的扶貧手段很難實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

七、化解我國農(nóng)村貧困問題的政策選擇

解決貧困問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧，需要遵循可持續(xù)生計(jì)原則，幫助提高貧困人口自我發(fā)展能力，提升貧困人口生計(jì)資本，改善貧困人口生計(jì)策略，構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)的扶貧新機(jī)制。

1.完善社會(huì)保障與保險(xiǎn)制度，提升貧困人口抵抗脆弱性風(fēng)險(xiǎn)的能力

應(yīng)逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入，進(jìn)一步完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災(zāi)民補(bǔ)助等社會(huì)救助體系，為貧困人口基本生活提供保障。建立多重醫(yī)療保障體系，完善新農(nóng)合、基本醫(yī)療、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助健康扶貧體系，減少因病致貧、返貧情況的發(fā)生，斬?cái)唷柏毑　睈盒匝h(huán)。此外，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，強(qiáng)化其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能，降低農(nóng)戶的脆弱性，減少因?yàn)?zāi)致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

2.改善家庭生計(jì)資本，提高農(nóng)村貧困人口自身的發(fā)展能力

應(yīng)加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育投入力度，減少貧困家庭教育邊際成本，防止因?qū)W致貧和貧困的代際傳遞。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村貧困人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，根據(jù)農(nóng)戶不同需求開展農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)或就業(yè)技能培訓(xùn)，提高其信息獲取、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、經(jīng)濟(jì)決策、專業(yè)技術(shù)等脫貧能力，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶的自我造血功能，提升貧困家庭人力資本。改變幫扶方式，完善生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、以工代賑、勞務(wù)補(bǔ)貼等政策實(shí)施方式，激發(fā)貧困人口的積極性，引導(dǎo)其積極參與到脫貧致富的行動(dòng)中來，讓貧困人口在參與中獲得“獲得感、幸福感和滿足感”，防治貧困的代際傳遞。

3.開展多元主體合作，改善農(nóng)戶生計(jì)策略

應(yīng)針對(duì)貧困人口發(fā)展特點(diǎn)，支持家庭開展多種經(jīng)營模式。讓農(nóng)村貧困人口在立足自身農(nóng)業(yè)生計(jì)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。對(duì)于人力資本匱乏、勞動(dòng)力欠缺的家庭，扶植其開展如特色手工業(yè)、文化產(chǎn)品等適合年老及留守婦女經(jīng)營的特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式。讓貧困人口充分發(fā)揮自身生計(jì)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，開展多樣化生計(jì)活動(dòng)，改善生活。鼓勵(lì)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體吸納貧困勞動(dòng)力就近就地務(wù)工。鼓勵(lì)和支持勞動(dòng)密集型企業(yè)等社會(huì)力量在有條件的貧困村建設(shè)就業(yè)扶貧車間，為貧困人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

4.構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)的扶貧新體制

面對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝階段以及2020年現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧目標(biāo)即將完成的新形勢(shì)，積極構(gòu)建適應(yīng)新形勢(shì)的扶貧新體制。推動(dòng)扶貧工作從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)化、制度化治理轉(zhuǎn)型，探索建立涉及法律、民政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個(gè)部門共同參與、協(xié)同治理的有效機(jī)制，出臺(tái)一系列以社會(huì)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量均等化為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略和政策，實(shí)現(xiàn)扶貧的系統(tǒng)化與可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)任編輯：秦開鳳